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PROYECTO DE TP
Expediente 4650-D-2016
Sumario: ENFOQUE DE RIESGO, SE INCORPORA LA TEMATICA EN LAS POLITICAS DE PLANIFICACION Y DESARROLLO TERRITORIAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA.
Fecha: 03/08/2016
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 98
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°.- Objeto. La presente ley tiene por objeto incorporar el enfoque de riesgo en las políticas de planificación y desarrollo territorial de la República Argentina.
Artículo 2°.- Definiciones. A los efectos de la presente ley se considera:
a) Riesgo: es la probabilidad de daños que se producen en una comunidad determinada como resultado de la ocurrencia de cualquier fenómeno adverso de origen natural o antrópico. El riesgo es el resultado de la interacción de dos factores, la amenaza y la vulnerabilidad.
b) Enfoque de riesgo: entiende que el riesgo es producto de acciones y decisiones concretas, por lo tanto, toda intervención que se emprenda sobre un territorio es parte de la construcción de un escenario de mayor o menor riesgo, lo cual determina la intensidad de las consecuencias de un fenómeno adverso o desastre. El enfoque de riesgo busca incorporar el concepto de prevención y de manejo de los riesgos en las políticas públicas de planificación y desarrollo territorial. Este enfoque supone además una gestión integral de riesgo.
Artículo 3°.- Principios y conceptos básicos. Constituyen principios y conceptos básicos sobre los que se funda el enfoque de riesgo:
a) Principio de prevención: incorporar medidas y acciones en la fase preventiva, previa a la ocurrencia de desastres para evitarlos y disminuir el riesgo. Implica incorporar conductas proactivas.
b) Principio de responsabilidad compartida: implica la colaboración, participación y las acciones de todos los actores involucrados para garantizar la generación de espacios seguros y sustentables, mitigar el riesgo y evitar la ocurrencia de eventos adversos.
c) Principio de participación: implica la participación de los distintos sectores que integran la sociedad, tanto en la identificación de los problemas y necesidades como en la formulación de estrategias de resolución, y en los procesos de gestión y control.
d) Principio de coordinación: implica la coordinación de procedimientos y acciones interinstitucionales y multisectoriales.
e) Principio de articulación: implica la articulación entre los distintos niveles de gobierno -nacional, provincial y municipal- en un contexto de respeto de las autonomías y competencias de cada jurisdicción.
f) Amenaza: es la posibilidad de ocurrencia de fenómenos y/o procesos de origen natural o humano, que potencialmente pongan en peligro la vida y las condiciones de vida de las personas, la infraestructura básica de las poblaciones, los recursos económicos y naturales, y el medioambiente. Las amenazas pueden ser de origen natural o antrópico. Se entiende por amenazas de origen natural a los fenómenos propios del funcionamiento natural de la tierra, como por ejemplo sismos, inundaciones, sequías. Se entiende por amenazas de origen antrópico a aquellas originadas por actividades humanas.
g) Vulnerabilidad: es la condición de susceptibilidad, fragilidad o grado de exposición de la estructura social, económica, institucional y/o de infraestructura de una región frente a una amenaza. La vulnerabilidad de una sociedad se manifiesta en diferentes dimensiones interrelacionadas: física, económica, social, institucional, cultural y política.
h) Desastre: es la situación que se da cuando un territorio ve comprometida y superada su capacidad de resistencia y recuperación frente a las consecuencias de un evento adverso de origen natural o antrópico.
i) Gestión integral de riesgo: es un proceso continuo, multidimensional, interministerial y sistémico de formulación, adopción e implementación de políticas, estrategias, prácticas y acciones orientadas a reducir el riesgo y sus efectos, así como también las consecuencias post desastres, que comprende las siguientes etapas: gestión de la amenaza y gestión de la vulnerabilidad (que se corresponde con la prevención y mitigación), gestión de la emergencia y gestión de la rehabilitación y la reconstrucción.
j) Análisis de riesgo: comprende el uso de toda la información disponible y la generación de nueva información que sea necesaria, para conocer acabadamente las múltiples causas del riesgo y prever la ocurrencia de eventos adversos y sus consecuencias.
k) Mapas de riesgo: Los mapas de riesgo son representaciones cartográficas que permiten visualizar la distribución de determinados riesgos de desastre en un territorio específico, a partir de la combinación de mapas de amenazas y vulnerabilidades.
l) Mitigación: es el conjunto de acciones destinadas a disminuir el riesgo y los efectos generados por la ocurrencia de un evento adverso.
Artículo 4°.- Objetivos. Constituyen objetivos de la presente ley:
a) Incorporar el enfoque de riesgo en las políticas de planificación y desarrollo territorial a fin de prevenir y reducir el riesgo y la ocurrencia de desastres.
b) Aumentar la seguridad de los asentamientos humanos y proteger el medioambiente mediante la identificación, reducción y control de las condiciones de riesgo.
c) Promover la generación de un Sistema de Gestión Integral de Riesgo que involucre a todos los organismos públicos, privados y de la sociedad civil competentes, en un proceso continuo, sistémico, sinérgico y multidimensional.
d) Promover una gestión integral del riesgo operativa, sustentable y duradera con la participación coordinada de los diversos actores del sector público, privado y de la sociedad civil.
e) Impulsar el desarrollo de planes, programas y proyectos referidos a la gestión integral del riesgo y otras acciones derivadas en el ámbito nacional.
Artículo 5°.- Autoridad de aplicación. El Poder Ejecutivo de la Nación determinará la autoridad de aplicación de la presente ley.
Artículo 6° Funciones. Son funciones de la autoridad de aplicación:
a) Producir la incorporación del enfoque de riesgo en las políticas de planificación de todas las áreas de la Administración Nacional.
b) Integrar los esfuerzos públicos, privados y de la sociedad civil a fin de garantizar un manejo eficaz y eficiente de los recursos humanos, técnico-administrativos, logísticos y económicos necesarios para garantizar el correcto funcionamiento de la Red Nacional de Riesgo.
c) Coordinar las actividades de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil a tales efectos.
d) Colaborar en la realización de estudios de análisis de riesgo y mapas de riesgo en todo el territorio nacional.
e) Desarrollar y mantener actualizada la información pertinente para la prevención y gestión integral de riesgo.
f) Fomentar la incorporación del enfoque de riesgo en los programas de educación formal.
g) Promover el desarrollo de un sistema de capacitación en enfoque de riesgo y gestión integral de riesgos para funcionarios y miembros de la comunidad.
h) Fortalecer el desarrollo institucional en todo lo referido al enfoque de riesgo y la gestión integral de riesgos.
i) Promover y fortalecer la participación ciudadana en materia de gestión integral de riesgos.
j) Asistir técnicamente a la provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hubieran o no adherido al régimen de la presente ley.
CAPÍTULO II
DE LA RED NACIONAL DE RIESGO
Artículo 7°.- Red Nacional de Riesgo. Créase la Red Nacional de Riesgo como el conjunto de interacciones, procedimientos, políticas, acciones, actividades e instituciones, que permitan la puesta en marcha y concreción de los objetivos de la presente ley.
Artículo 8° Conformación. La Red de Nacional de Riesgo estará conformada por los organismos que designe el Poder Ejecutivo Nacional y por las provincias y la Ciudad de Buenos Aires en cuanto adhieran a la presente ley.
CAPÍTULO III
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 9°.- Financiamiento. El Poder Ejecutivo Nacional debe incorporar en el proyecto de Presupuesto las partidas necesarias para el logro de los objetivos de la presente ley.
Artículo 10º.- Adhesiones. Invítase a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la presente Ley.
Artículo 11.- El Poder Ejecutivo Nacional reglamentará la presente ley dentro de los 90 (noventa) días de su promulgación.
Artículo 12.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I) Introducción
Entre 1970 y 2009 se han registrado en la República Argentina más de 16.300 eventos pasibles de ser caracterizados como “desastre”. Este concepto apunta a calificar como tales a aquellos daños que, como consecuencia de la actividad de un agente natural, socio-natural o antrópico, generan una situación de conmoción y trastornos que alteran el normal desarrollo de la vida en la zona afectada. Durante dicho período, y a raíz de este tipo de acontecimientos, han fallecido más de 3.500 personas y otras 22.500 han resultado heridas, mientras que 6.500.000 fueron evacuadas.
Ahora bien, concentrándonos en las pasadas cuatro décadas, es posible advertir un notable incremento en la cantidad de situaciones de desastre. Así, mientras entre 1970 y 1980 el promedio de eventos calificables como desastre fue de 441 por año, entre 1999 y 2009, el número ascendió a 502, evidenciando un 13% de aumento. Entre los factores que podemos apreciar respecto de este notable incremento, se encuentran la incidencia del cambio climático; el aumento y la concentración de población humana e industrias; la degradación e impermeabilización de los suelos; la reducción de espacios verdes; la contaminación del ambiente; la desforestación, etc.
II) La vulnerabilidad frente al desastre
Un enfoque integral de las causas que han desencadenado esta variación no puede dejar de lado un aspecto decisivo: la vulnerabilidad de una población frente al desastre. La Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) explica que la vulnerabilidad manifiesta el grado en que una sociedad está expuesta o protegida del impacto de las amenazas naturales. Esto depende del estado de los asentamientos humanos y su infraestructura, la manera en que la administración pública y las políticas manejan la gestión del riesgo, y el nivel de información y educación de que dispone una sociedad sobre los riesgos existentes y cómo debe enfrentarlos. En efecto, es posible sostener que aquellas políticas públicas en materia de planificación que no asuman la realidad social de su comunidad en términos de vulnerabilidad, acabarán resultando obsoletas o, en el mejor de los casos, insuficientes para lograr una estrategia duradera frente a los distintos tipos de desastre.
La vulnerabilidad de una comunidad frente al acaecimiento de una situación calificable como desastre debe ser, entendemos, abordada desde una perspectiva integral. En concreto, a partir del análisis de las características del medio en el que se encuentra establecida una sociedad determinada, es posible advertir una multiplicidad de situaciones que demuestran su exposición a riesgos de distintos tipos. Wilches-Chaux considera que una sociedad puede encontrarse expuesta a diversas clases de vulnerabilidad, que encuentran su origen en causas que muchas veces se vinculan y se retroalimentan entre sí. Entre ellas se destacan las siguientes:
• Vulnerabilidad natural: la vulnerabilidad natural de los ecosistemas de los distintos países se incrementó diferencialmente, provocando la resistencia de la población a condiciones ambientales severas y a veces haciéndola más vulnerable frente a ellas.
• Vulnerabilidad física: se refiere a la localización de la población en zona de riesgo físico, condición provocada por la pobreza y la falta de oportunidades para una ubicación de menor riesgo (condiciones ambientales y de los ecosistemas, localización de asentamientos humanos en zonas de riesgo, etc.)
• Vulnerabilidad económica: se observa una relación indirecta entre los ingresos en los niveles nacional, regional, local o poblacional y el impacto de los fenómenos físicos extremos. Es decir, la pobreza aumenta el riesgo de desastre (vulnerabilidad de los sectores más deprimidos, desempleo, insuficiencia de ingresos, explotación, inestabilidad laboral, dificultad de acceso a los servicios de educación, salud, ocio)
• Vulnerabilidad social: se produce un grado deficiente de organización y cohesión interna de la sociedad bajo riesgo, limitando su capacidad de prevenir, mitigar o responder a situaciones de desastres (tipo de acceso al saneamiento ambiental, nutrición infantil, servicios básicos, que permitan la recuperación de los daños ocurridos)
• Vulnerabilidad política: concentración de la toma de decisiones, centralismo en la organización gubernamental y debilidad en la capacidad de los ámbitos regionales, locales y comunitarios para actuar de acuerdo a sus necesidades, impidiendo afrontar los problemas con autonomía.
• Vulnerabilidad ecológica: relacionada a la convivencia con el medio ambiente. Se refiere a la vulnerabilidad de los ecosistemas frente a los efectos directos o indirectos de la acción humana, y a los altos riesgos para las comunidades que los explotan o habitan.
• Vulnerabilidad institucional: obsolescencia y la rigidez de las instituciones, en las cuales la burocracia, la corrupción, la prevalencia de la decisión política y el dominio de criterios personalistas, impiden respuestas adecuadas y ágiles a la realidad existente y demoran el tratamiento de los riesgos o sus efectos.
Esta visión global de la vulnerabilidad resulta, a nuestro entender, decisiva para poder realizar un análisis de campo que represente la realidad a la que hoy se enfrenta nuestro país en materia de prevención de desastres, para luego, proyectar políticas públicas duraderas y consistentes.
A modo de ejemplo, podemos referirnos a las graves inundaciones ocurridas en La Plata en abril de 2013 y a aquellas que afectaron gran parte del territorio de la provincia de Buenos Aires en agosto de 2015; los incendios forestales que periódicamente afectan la región serrana y los bosques nativos de la Patagonia; el desborde de ríos en el litoral; los aludes de tierra que se registran en la región del NOA y NEA; la caída de cenizas volcánicas en la zona cordillerana, etc.
Resulta innegable la vulnerabilidad natural en la que el mundo se encuentra hoy expuesto, y nuestro país no está exento de dicha realidad. Por ello, eventos tales como la caída intempestiva de lluvia en abundante cantidad durante períodos muy cortos de tiempo, o bien, sucesos de origen antrópico como la contaminación industrial, superan las previsiones y los recaudos que una determinada comunidad haya podido contemplar para paliar sus efectos. Sin embargo, sería absolutamente imprudente que aquellos funcionarios encargados de desarrollar e implementar las políticas públicas preventivas y mitigadoras del riesgo de desastre, justifiquen su accionar supeditándolo a la imprevisibilidad de un fenómeno climático. Al analizar cuál ha sido el ámbito de mayor intervención estatal en la materia, se observa a las claras que se ha profundizado mucho más en la etapa reconstructiva y de respuesta frente al desastre que en la prevención eficiente, anticipándose a él. De allí que se pretenda impulsar, a través de esta propuesta, un cambio de paradigma respecto del desarrollo de las políticas eficientes de gestión del riesgo frente a los desastres en la República Argentina.
III) Cambio de paradigma: la gestión del riesgo
Este modelo de acción ha sido incorporado en los últimos años a las políticas públicas de planificación de muchos países. Mediante él se propone un cambio de eje en la organización de las estrategias de protección civil, pasando de políticas públicas con foco en las consecuencias del desastre y los daños emergentes de su producción, a políticas públicas enfocadas en la gestión de riesgos y la evaluación de la potencialidad de generación de un daño. Asimismo propone un involucramiento paulatino de todos los actores de la sociedad, tanto del sector público como del privado. Esto permite que cada quien sea capaz de realizar aportes desde su experiencia cotidiana para advertir y prevenir los peligros y riesgos a los que se enfrenta y poder de ese modo asistir de forma coordinada en caso de emergencia.
Cabe destacar que esta nueva visión se encuentra plena vigencia en la agenda internacional. En este sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas, proclamó a partir del 1º de enero de 1990, el “Decenio Internacional para la Reducción de Desastres”. Asimismo, en el año 2000, los Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), ideada con el fin de mitigar las pérdidas que ocasionan los desastres y contribuir a la construcción de comunidades y naciones resistentes, como condición fundamental para el desarrollo sostenible. Por último, la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, celebrada en Kobe, Hyogo (Japón) en el año 2005, aprobó el “Marco de Acción para 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres”. Dicho marco de acción apunta a la reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en términos de vidas como de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países.
IV) Enfoque y gestión del riesgo
Para lograr los postulados de la Conferencia de Kobe, resulta crucial introducir en el marco de la planificación y desarrollo territorial a nivel nacional, provincial y municipal, los conceptos de “enfoque del riesgo” y de “gestión integral del riesgo”. La divulgación de dichos conceptos constituirá sin dudas un progreso fundamental para lograr el abordaje eficiente e integral de las políticas de prevención y reducción de desastres y consecuentemente, mitigar la vulnerabilidad en sus distintas manifestaciones.
El enfoque de riesgo comprende la incorporación de la idea de prevención en las áreas de urbanismo, planificación territorial y desarrollo social de un gobierno. Así, se busca que las acciones y decisiones concretas que se tomen para una comunidad, sean evaluadas en función del impacto que ellas generarían respecto de la configuración de un escenario de mayor o menor riesgo.
Por su parte, la gestión del riesgo apunta a la generación de un “proceso social cuyo fin último es la previsión, la reducción de daños y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada, al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles.” Al respecto, el Documento País 2012 – Riesgos de Desastres en Argentina impulsado por el PNUD y la Cruz Roja Argentina, en el contexto de los Proyectos DIPECHO VII del Programa de Preparación ante los Desastres del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea., agrega: “Gestionar un riesgo no es solamente aumentar la resiliencia y estar preparado para responder adecuadamente cuando se producen inundaciones, tornados, incendios o terremotos. Consiste también en contemplar acciones que busquen disminuir la vulnerabilidad de la vida y el hábitat humano frente a eventos extremos. Esto implica que los modelos de desarrollo y planificación tienen que considerar necesariamente ese aspecto de manera transversal, principalmente cuando el cambio climático está aumentando las probabilidades de ocurrencia de dichos eventos.
Si los modelos han de incluir la reducción de riesgos como un componente indispensable, todos los sectores y todos los actores implicados en este desarrollo deberían estarlo en la Gestión de Riesgo de Desastres.”
De lo anterior observamos una clara vinculación entre ambos conceptos y la presencia de la idea global de vulnerabilidad antes descripta. La gestión del riesgo está destinada a enfocarse en la previsión y en la evaluación de la vulnerabilidad en su sentido más amplio. En nuestro país, las distintas concepciones de éste término se hallan íntimamente vinculadas. De allí que deberían contemplarse:
• la vulnerabilidad física de una comunidad, evaluando las condiciones climatológicas, telúricas, hidrológicas, etc. del lugar en la que ésta se asienta;
• la vulnerabilidad social, partiendo de la base de la preocupación por el mejoramiento de la calidad de vida, del acceso a los servicios básicos de salud y educación y su capacidad de reacción frente a una situación de desastre;
• la vulnerabilidad económica que, en términos de gestión de riesgo, se demuestra en:
• la concentración de población en zonas bajas inundables, en las márgenes de los ríos y arroyos o bien; en las cercanías de áreas fabriles con elevados niveles de contaminación.
• la proliferación de asentamientos precarios y, con las consecuentes dificultades de acceso en casos de emergencia, la exposición a enfermedades, el riesgo de incendio y derrumbe de las construcciones, etc.
• La vulnerabilidad ecológica, que se evidencia con la contaminación y la polución, los bajos estándares de protección ambiental o la degradación de los suelos a partir de prácticas agropecuarias nocivas.
Un párrafo aparte merece el aspecto político-institucional de la vulnerabilidad como fenómeno. Desde nuestra perspectiva, el enfoque y la gestión del riesgo orientada a la prevención y a la mitigación de los factores de vulnerabilidad debe comenzar por el destierro de todos aquellos vicios de las políticas de planificación que limitan y condicionan un progreso consolidado en la materia. Somos conscientes de las complejidades que posee la adopción de políticas preventivas dada su heterogeneidad temática y los diferentes aspectos sobre los que es necesario generar coordinación y sinergias. No obstante ello, entendemos que es una muy buena oportunidad para sentar las bases sobre las cuales debería iniciarse este proceso.
V) El federalismo frente al nuevo paradigma de prevención
A fin de garantizar el respeto por las pautas del federalismo a nivel nacional y el respeto de las autonomías municipales dentro de cada provincia, consideramos fundamental reconocer las facultades y atribuciones que le compete a cada nivel de gobierno. Debemos tener en cuenta especialmente que los gobiernos municipales son aquellos que se encuentran en mejores condiciones de conocer los problemas que afectan, o pueden llegar a afectar, a su comunidad. De allí que resulte fundamental el respeto de sus atribuciones y, a su vez, que se busque garantizar la disponibilidad de los recursos para poder resolver dichas problemáticas. Asimismo, dada la índole de la temática, no podemos soslayar que las articulaciones interjurisdiccionales involucran transversalmente a todos los niveles, exigiendo un compromiso multidireccional que el “Documento País 2012” se encarga de resaltar: “…las provincias y los municipios comparten el ejercicio del poder de policía dentro del marco de sus respectivas competencias.
Las relaciones y articulaciones entre las jurisdicciones incluyen:
• municipios de una misma provincia entre sí;
• municipios de distintas provincias (como es el caso de muchos comités de cuencas hídricas);
• municipios con la provincia;
• provincias con otras provincias;
• provincias con el Estado nacional.”
El abordaje holístico que propone el cambio de paradigma descripto anteriormente nos sugiere, asentándonos sobre los pilares enumerados, la implementación de una política pública que comprenda la “participación de múltiples áreas y sectores, incluyendo diversos organismos e instituciones con diversos niveles de presencia o injerencia en distintas dimensiones y aspectos del riesgo”
VI) La normativa vigente, la organización actual y la necesidad de un nuevo marco legislativo
Consideramos entonces que resulta necesario establecer un marco normativo, preferentemente con rango legislativo, que introduzca una serie de principios y conceptos básicos que oficien como ejes rectores de las nuevas regulaciones que se introduzcan en la materia. En tal sentido, entendemos esencial que la legislación trace una serie de objetivos que irradien al nuevo sistema que se pretende consolidar para cimentar las bases de una política pública federal y efectiva, promoviendo la interacción y la coordinación permanente entre los organismos competentes de los distintos niveles de gobierno.
En cuanto a la normativa vigente a nivel nacional y la estructura administrativa actual, advertimos que, si bien se han insinuado algunos intentos para instaurar este nuevo enfoque, ellos han sido aislados y limitados en su alcance, en la medida en que no se han visto complementados con la adopción de medidas concretas que verifiquen un impacto real en la planificación estratégica territorial y la prevención de desastres. Las principales razones que advertimos para refrendar esta afirmación son:
• La dispersión de las funciones de prevención, evaluación y gestión del riesgo en distintos organismos de las reparticiones ministeriales nacionales, generando inconsistencias en la coordinación y limitaciones para la puesta en marcha de acciones conjuntas;
• La superposición de atribuciones semejantes en numerosas dependencias ministeriales, duplicando esfuerzos innecesarios sobre un mismo aspecto de la política pública, lo que genera ineficiencias en su desarrollo y partidas presupuestarias desaprovechadas;
• La inexistencia de un marco normativo consolidado y aprobado por el Congreso Nacional, condicionando la aplicación cabal de este nuevo paradigma en términos plausibles y aprehensibles por el conjunto de la sociedad en la realidad diaria de sus comunidades.
Asimismo, debemos resaltar una cuestión ineludible vinculada a la importancia de la existencia de una visión integral y compleja de la defensa civil nacional. En tal sentido, y en relación con la falta de instrumentos legislativos consistentes, advertimos una única referencia con rango de ley respecto de este concepto vital para la protección de los habitantes. Ésta se encuentra en el artículo 33 de la Ley 23.554 de Defensa Nacional. Allí se establece que por Defensa Civil, se entiende al “…conjunto de medidas y actividades no agresivas tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la guerra, los agentes de la naturaleza o cualquier otro desastre de otro origen puedan provocar sobre la población y sus bienes, contribuyendo a restablecer el ritmo normal de vida de las zonas afectadas, conforme lo establezca la legislación respectiva.” A partir de una exégesis literal de la definición de “defensa civil” reseñada anteriormente advertimos, en primer lugar, la intención del legislador tendiente a aportar esta visión global de acción frente al desastre, buscando evitar, anular o disminuir sus efectos. Dicha concepción se encuentra indudablemente arraigada en una visión de la defensa civil que hoy consideramos perimida. En efecto, el foco de intervención de este organismo se concentra hoy en la etapa asistencial, en la emergencia y en la reconstrucción luego del desastre. Aquí radica la importancia de la reformulación y actualización del concepto de defensa civil.
Sin embargo, la realidad legislativa sobre la materia, referenciada en el párrafo precedente no ha impedido el desarrollo, por medio de decretos y de decisiones administrativas, la estructuración de varios organismos a los que se les ha atribuido la misión de desarrollar desde distintas áreas este nuevo enfoque. A continuación describiremos las funciones de las reparticiones existentes a nivel nacional que tienen bajo su responsabilidad la gestión del riesgo y la reducción de la vulnerabilidad.
En el ámbito de la Secretaría de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la Nación, mediante el Decreto 48/14 se creó la Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes. Entre sus funciones se destacan las siguientes:
• Formular las políticas y el planeamiento para la coordinación de las acciones de protección civil tendientes a prevenir, evitar, disminuir o mitigar los efectos de los desastres naturales o causados por el hombre.
• Asistir al Secretario de Seguridad en la coordinación, comunicación y despliegue de los cuerpos policiales y de seguridad en las acciones de prevención y respuesta inmediata ante emergencias y catástrofes naturales o antrópicas.
• Elaborar programas y protocolos de gestión de riesgos, respuesta y mitigación de daños en colaboración con los organismos con competencia en la materia como así también en cumplimiento de convenios suscriptos a nivel regional e internacional.
• Ejecutar los protocolos de actuación coordinada en situaciones de emergencia y catástrofe.
• Desarrollar, en colaboración con las áreas afines de los Ministerios de Desarrollo Social, de Defensa, Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y del Interior y Transporte las acciones necesarias a fin de garantizar una óptima intervención estatal en la respuesta ante emergencias y catástrofes, gestión de riesgos y reparación de daños.
Por su parte, mediante la Decisión Administrativa 214/2014 del Ministerio de Seguridad de la Nación, se establece la estructura organizativa de primer y segundo nivel operativo de la precitada Subsecretaría, creándose la Dirección Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres y, bajo su órbita, las direcciones de Gestión de la Información y Análisis del Riesgo y de Rehabilitación y Reconstrucción. Entre las atribuciones otorgadas a estas reparticiones se destacan:
• La coordinación del diseño de los planes y actividades de preparación y atención de desastres a desarrollar por los organismos de protección/defensa civil de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.
• La intervención en el desarrollo de las acciones de protección civil, en colaboración con los organismos federales, provinciales, municipales y de la sociedad civil.
• La elaboración de manuales para la identificación de amenazas y la valoración de riesgos a nivel local.
• La creación y gestión de un catálogo de amenazas de la República Argentina y la identificación y evaluación de riesgos en coordinación con los organismos competentes del Estado Nacional.
Asimismo, en la órbita del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva se creó en 2012 la Comisión de Trabajo de Gestión de Riesgo , destinada a “…coordinar y organizar la intervención del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación con el fin de explorar la modalidad más adecuada de articulación de sus actores, a efectos de contribuir anticipadamente con la prevención y atención de emergencias originadas en amenazas naturales.” Como fruto del trabajo de dicha comisión multidisciplinaria se ha aprobado una serie de protocolos interinstitucionales de gestión de la información con el fin de articular las capacidades científicas, tecnológicas y técnico administrativas de los organismos intervinientes dando un marco formal a las acciones conjuntas que se vienen llevando a cabo, con el fin de reducir daños a la integridad psicofísica y económica de la población; a la infraestructura pública y privada; a la producción de bienes y servicios, a los procesos socio productivos y al equilibrio ambiental del territorio afectado por distintos eventos tales como inundaciones ,caída de ceniza volcánica , incendios forestales y rurales , sismos , movimientos en masa y aludes , sequías , nevadas y sobreexposición a la radiación solar .
A su vez, dentro de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, se ha puesto en marcha, en 2006, el Programa Nacional de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres. Esta iniciativa tiene entre sus objetivos promover la inserción de la reducción del riesgo de desastres en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial en todos los niveles del Estado a través de la sensibilización y capacitación de actores clave, incluyendo el análisis del riesgo como dimensión de referencia en la planificación y la evaluación de proyectos de inversión pública.
El desarrollo de las funciones encomendadas a los distintos organismos ministeriales del gabinete nacional ha sido dispar y no demuestra una actuación coordinada y sinérgica. Por un lado, la Comisión de Trabajo de Gestión del Riesgo ha elaborado documentación sumamente valiosa y de gran relevancia práctica y la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública ha desarrollado importantes avances en conjunto con el PNUD y la Cruz Roja Argentina, en el contexto de los Proyectos DIPECHO VII del Programa de Preparación ante los Desastres del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea . Sin embargo, en la vereda opuesta observamos que a la Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes dependiente del Ministerio de Seguridad no se la ha impulsado debidamente hasta la actualidad.
Por su parte, el decreto 1250/99 instaura el denominado Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), creado en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros y erigido como herramienta para la coordinación del Estado Nacional para articular a los organismos públicos nacionales competentes en su accionar con las provincias, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios, y así prevenir y gerenciar eficientemente la atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos. Este sistema no ha sido utilizado hasta la actualidad. Sin embargo, con motivo de las graves inundaciones que se desarrollan actualmente en la Provincia de Entre Ríos, el Gobierno Nacional ha decidido ponerlo en práctica para su utilización en situaciones de emergencia. Por último, también se convino la puesta en funcionamiento del Gabinete de Emergencias (GADE) también previsto en la citada norma, como organismo de conducción y coordinación del SIFEM. La incidencia de este sistema resultará esencial para la intervención estatal efectiva en sus distintos niveles frente a la mitigación de los efectos de un desastre. No obstante ello, su eficiencia se encontrará directamente condicionada a los esfuerzos que se gesten en la etapa preventiva de gestión y evaluación del riesgo, de modo tal que puedan aplicarse protocolos preestablecidos en función del nivel y tipo de vulnerabilidad del escenario en el que se produzca un desastre.
VI) Los fundamentos de la nueva propuesta en el marco de la protección civil nacional
Tal como surge de lo hasta aquí explicado, la idea de prevención de las consecuencias del desastre y la de establecer un enfoque integral de la gestión del riesgo resultan claramente distintas. La primera de ellas se concentra exclusivamente en prever los mecanismos de atención, advertencia, alerta, intervención activa, coordinación en la emergencia y organización de la reconstrucción. En otras palabras, esta visión agota su contenido en la fase de peligro inminente frente al desastre y en la mitigación del daño causado. Por ende, esta perspectiva no pretende profundizar en el desarrollo de una política pública tendiente a prevenir el riesgo del acaecimiento de esa situación de desastre y a la elaboración de protocolos de gestión de riesgo que se anticipen a los hechos dañinos.
Por ello consideramos procedente proponer que nuestro país actualice su legislación, adaptándose a los tiempos que corren y a su realidad socio-ambiental. La escasa normativa existente con rango de ley ha perdido efectividad práctica dado que no solamente ha quedado desfasada respecto de las tendencias actuales en la materia, sino que además, el escenario para el que fue concebida ha variado considerablemente. Esta última apreciación queda evidenciada al analizar a simple vista el notorio cambio de muchas de las características poblacionales y ambientales que hoy en día presenta nuestro país. Muchas de estas manifestaciones han sido receptadas en el Documento País 2012.
Para poder insertar de modo proactivo esta nueva visión sobre el enfoque y la gestión del riesgo en la realidad actual de Argentina, debemos reconocer que en todo sistema de defensa civil moderno y vanguardista suelen distinguirse 3 fases:
• Fase de prevención: en ella la defensa civil actúa como organismo de información y concientización. De este modo la comunidad puede tener conocimiento respecto de la mitigación del riesgo, las directivas de actuación en caso de desastre y cuáles pueden ser las consecuencias para los casos en que la comunidad infringiera las pautas de prevención. Además debe mantenerse alerta para poder comunicar con la mayor antelación posible el acaecimiento de un posible desastre. Por último puede desarrollar y coordinar simulacros y actividades preparativas para los casos de emergencia.
• Fase de Emergencia o respuesta: se ponen en práctica todos los medios y actividades preventivas aprendidas durante las charlas y los simulacros constantes que se hacen en los centros educativos y otros lugares. Asimismo se procede a la implementación de operativos, la evaluación de los daños y se realizan las tareas de asistencia y rehabilitación que fueren necesarias.
• Fase de Reconstrucción: es el conjunto de actividades tendientes a restablecer y/o mejorar las condiciones de vida previas al desastre en la zona afectada.
Defensa Civil en esta etapa asesora a los efectos de que dicha reconstrucción tenga en cuenta las consecuencias del desastre relacionadas con el medio ambiente del área afectada, a la infraestructura de servicios, urbanización, calidad y tipo de viviendas y a la actividad económico-productiva.
De lo anterior extraemos que, como primera medida de carácter preliminar, debe reformularse la idea de actuación de la Defensa Civil Nacional con una visión estratégica integral. Ahora bien, al tener en cuenta la descripción del escenario al que nos enfrentamos y resaltando la necesidad de una articulación coordinada y armónica entre los distintos organismos que se encuentran implicados en la implementación de las políticas de planificación, describiremos a continuación nuestra propuesta para insertar este nuevo enfoque en el ámbito nacional.
Concentrándonos en la principal propuesta de este escrito, debemos destacar que ella se encuentra inspirada en la ley 2.713 de la Provincia de Neuquén de 2010. Dicha norma incorpora el enfoque de riesgo en las políticas de planificación y desarrollo territorial de esa provincia. Asimismo, también se tuvieron en cuenta, la ordenanza 11.512/08 de la Provincia de Santa Fe , el proyecto de ley 55.237 impulsado por la senadora Gray de Cerdán en la Provincia de Mendoza , y legislación comparada de varios países de Sudamérica, tales como Chile, Perú y Colombia. Todas ellas constituyen soportes legislativos que de una u otra manera, pueden ser traducidos en una regulación de alcance nacional.
VII) Los lineamientos y principios de una red nacional de gestión del riesgo
Con dicho sustrato, el principal objeto de esta propuesta es la introducción del enfoque de riesgo en las políticas públicas de nuestro país. A través de este encuadre se pretenden concentrar los esfuerzos en la etapa preventiva de la gestión de la defensa civil a fin de fortalecerla e imbuir bajo este nuevo paradigma a los programas, protocolos, normas e iniciativas, actuales y futuras. Ello permitirá, a su vez, aumentar la seguridad de los asentamientos humanos y las zonas productivas y proteger el medioambiente a través de la identificación, reducción y control de las condiciones de riesgo.
En tal sentido, la puesta en práctica de dichos objetivos precisa ser guiada por una serie de principios y conceptos uniformes que rijan y ordenen la implementación de las distintas políticas sobre la materia. Por un lado, los principios de prevención, responsabilidad compartida, participación, coordinación y articulación buscan garantizar la intervención previa de todos los actores involucrados en la prevención. Dichos principios deben encontrarse dotados de la operatividad necesaria en sus contenidos, de modo tal que constituyan verdaderas pautas de actuación. En esa inteligencia consideramos procedente apuntar cuál es la esencia de estas máximas. Así:
• El principio de prevención debería orientar la incorporación de medidas y acciones en la fase previa a la ocurrencia de desastres para evitarlos y disminuir el riesgo. Implica en definitiva la necesidad de incorporar conductas proactivas.
• El principio de responsabilidad compartida implica la colaboración, participación y las acciones de todos los actores involucrados para garantizar la generación de espacios seguros y sustentables, mitigar el riesgo y evitar la ocurrencia de eventos adversos.
• El principio de participación busca conjugar la actuación de los distintos sectores que integran la sociedad, tanto en la identificación de los problemas y necesidades como en la formulación de estrategias de resolución, y en los procesos de gestión y control.
• El principio de coordinación apunta a la conexión permanente de procedimientos y acciones interinstitucionales y multisectoriales.
• El principio de articulación está orientado a la interacción entre los distintos niveles de gobierno -nacional, provincial y municipal- en un contexto de respeto de las autonomías y competencias de cada jurisdicción.
Por otra parte, resulta esencial definir con precisión la idea de amenaza, vulnerabilidad, desastre, gestión integral de riesgo, análisis de riesgo, mapas de riesgo y mitigación para dotar de uniformidad de criterios y lograr claridad en el lenguaje. En este sentido, puede recurrirse al glosario Integrado de Protección Civil y Gestión Integral del Riesgo de la Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes. Así, se busca que el conjunto de la sociedad y el Estado puedan generar un vínculo fluido respecto de la aplicación de la gestión coordinada del riesgo y en las intervenciones en situaciones de emergencia frente a un desastre. De este modo se podrá desambiguar el significado de algunos de los términos empleados en la temática mencionada, a efectos de evitar confusiones que podrían producirse en su interpretación, con las consecuencias negativas esperables.
Asimismo, consideramos que resulta necesario potenciar la generación de una red nacional de gestión integral del riesgo que involucre a todos los organismos públicos, privados y de la sociedad civil competentes, en un proceso continuo, sistémico, sinérgico y multidimensional. Este organismo debería funcionar como la usina de elaboración de protocolos, de evaluaciones y mapeo de riesgo segmentado a nivel nacional y regional, en el marco de una progresiva armonización normativa.
Al igual que el SIFEM, consideramos que este organismo, debería ser instituido bajo la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros. De esa forma, se estrecharían y se coordinarían con mayor eficiencia, las acciones a llevar adelante por las distintas reparticiones implicadas, particularmente los ministerios de Seguridad, Defensa, Planificación, Interior, Ciencia y Tecnología y Salud y los diversos organismos autárquicos que dependen de dichas carteras y que trabajando conjuntamente sin duda aportarán sus conocimientos para el fin propuesto. Entre dichos organismos podemos mencionar, entre otros al INTI, INTA, SENASA, Servicio Meteorológico Nacional, Servicio de Hidrografía Naval, Comisión Nacional de Actividades Espaciales, Comisión Nacional de Energía Atómica, CONICET, Instituto Nacional de Prevención Sísmica, etc. Esto dotaría de mayor fluidez a la comunicación entre los distintos actores y motivaría contacto permanente y periódico para la evaluación del progreso de las medidas adoptadas. La concentración de la gestión en un mismo organismo, permitirá la articulación de una propuesta sólida y concentrada hacia las metas y bajo los principios propuestos.
Por otra parte, uno de los pilares de esta red, debe encontrarse constituido por el Sistema de Gestión Integral del Riesgo, el cual debería funcionar como herramienta para la coordinación del Estado Nacional con las provincias, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios, y así asegurar la plena vigencia del principio de articulación, de modo tal que se establezca un nexo fluido entre los distintos niveles de gobierno, respetando la autonomía municipal y el conjunto de atribuciones de cada organismo implicado al efecto.
VII) La participación provincial y municipal
La red a la que se alude, debería estar conformada también por las provincias que autónomamente se integren a ella con el fin de poder generar una gestión simétrica y eficiente del riesgo en todo el territorio. En dicho sentido, lo ideal sería que a partir de un análisis de riesgo nacional, la elaboración de un mapa de riesgo y la evaluación de la vulnerabilidad de la comunidad en su conjunto, puedan elaborarse protocolos de actuación predeterminados, consistentes, fiables, asequibles y duraderos, como método de respuesta uniforme frente al acaecimiento de eventos naturales o antrópicos calificables como desastre, en el sentido más amplio del término.
En esa inteligencia se propone que las provincias que adhieran a este sistema, dispongan en el marco de su administración, la creación de organismos homólogos a la Red Nacional de Gestión Integral del Riesgo, en procura de receptar los protocolos generales aprobados a nivel nacional y complementarlos con las adaptaciones que fueran necesarias, teniendo en cuenta las características sociales, ambientales y ecosistémicas de la región a la que pertenecen. Asimismo, luego podrán generarse sistemas de gestión integral a nivel provincial para promover la posterior adhesión de los municipios a este régimen, en el marco de la autonomía municipal. De esta forma, se precisarían aún más las pautas de actuación y se las dotaría del nivel de especificidad requerido para el contexto particular que se pretende gestionar y de la mayor eficacia práctica posible para mitigar las consecuencias de un desastre. Ello así teniendo en cuenta que son los municipios aquellos que se encuentran en la mejor posición posible para conocer la realidad diaria que los rodea.
“A escala global, los estudios de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (UNISDR por sus siglas en inglés) muestran que más allá de los grandes desastres con gran impacto mediático, son los "pequeños desastres" los más frecuentes, los que ocasionan más pérdidas humanas y económicas y los que causan más impacto en el día a día de millones de seres humanos y comunidades en todo el planeta. Por lo tanto, debe concederse más importancia en el Marco de Acción de Hyogo posterior a 2015 al "riesgo extensivo" que se produce en este tipo de eventos frente al enfoque de "riesgo intensivo" que ha sido predominante en el pasado. La atención a este tipo de desastres que se producen con elevada frecuencia, aunque su escala sea pequeña, debe ser, además, la puerta de entrada para fortalecer la resiliencia de las comunidades afectadas.” De allí, la vital importancia de dotar a los municipios de la capacidad de actuación necesaria para actuar preventivamente a través de la gestión integral del riesgo.
Otro soporte vital para instaurar un régimen proactivo y plausible es la interacción permanente con la sociedad civil a través de la participación activa y la consulta a sus distintas organizaciones y agrupaciones que puedan tener incidencia en la materia. Por ello se propone la generación y fomento de espacios de intervención del sector privado, del tercer sector y de organizaciones internacionales no gubernamentales a fin de que aporten desde su lugar las iniciativas que puedan existir sobre la planificación estratégica frente a desastres a partir del enfoque de riesgo.
VIII) Funciones de la Red Nacional de Gestión Integral del Riesgo e implicancias de su recepción legislativa
Describiremos ahora, a modo de resumen, cuáles consideramos que deben ser las funciones que debería llevar adelante el organismo que aquí se propone crear:
• Producir la incorporación del enfoque de riesgo en las políticas públicas de planificación de todas las áreas de la Administración Pública;
• Integrar los esfuerzos públicos, privados y de los organismos de la sociedad civil a fin de garantizar un manejo eficaz y eficiente de los recursos humanos, técnico-administrativos, logísticos y económicos necesarios para garantizar el correcto funcionamiento de la Red Nacional de Gestión Integral del Riesgo;
• Coordinar las actividades de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil a tales efectos;
• Colaborar en la realización de estudios de análisis de riesgo y mapas de riesgo en todo el territorio nacional;
• Desarrollar y mantener actualizada la información pertinente para la prevención y gestión integral de riesgo;
• Fomentar la incorporación del enfoque de riesgo en los programas de educación formal;
• Promover el desarrollo de un sistema de capacitación en enfoque de riesgo y gestión integral de riesgos para funcionarios y miembros de la comunidad;
• Fortalecer el desarrollo institucional en todo lo referido al enfoque de riesgo y la gestión integral de riesgos;
• Promover y fortalecer la participación ciudadana en materia de gestión integral de riesgos;
• Asistir técnicamente a los integrantes de la Red Nacional de Riesgo para la elaboración de sus planes o programas cuando así lo requieran;
Somos conscientes además de que el establecimiento y consolidación de un nuevo paradigma conlleva desterrar un conjunto de prácticas desplegadas durante años y la instauración de nuevas técnicas, métodos y criterios para la acción. De allí que sea necesario realizar esfuerzos desde el punto de vista educativo y de las campañas de concientización, a fin de visibilizar la trascendencia de esta nueva perspectiva.
Asimismo, consideramos que ésta resulta una muy buena ocasión para realizar los relevamientos e inventarios necesarios, a los efectos de conocer a ciencia cierta la cantidad y calidad del equipamiento de respuesta frente a las distintas situaciones de intervención de la defensa civil. Además tampoco puede soslayarse la posibilidad de evaluar la capacitación del personal de defensa civil a fin de lograr cohesión en la actuación, a la luz de este nuevo enfoque.
Por último, consideramos esencial concentrar los esfuerzos en generar consensos a nivel legislativo, a fin de reformular la estrategia de defensa civil a través de normas sólidas y perdurables en el tiempo. Atribuirle el rango de ley a esta normativa resultará esencial porque contará con la legitimidad institucional decisiva que otorga el debate y tratamiento en ambas cámaras del Congreso Nacional. Sin embargo, el rango legal además de un valor tan importante como la institucionalidad también genera un marco de imperatividad y de exigencia en el cumplimiento de las pautas que allí se establezcan y suscitará definitivamente la atención de la opinión pública sobre la materia, al instalarse como tema de agenda algo que generará un impacto directo en la realidad de cada uno de los habitantes del país.
En concreto, consideramos además que no sólo deberían llevarse a cabo la legislación de la mentada Red Nacional de Gestión Integral del Riesgo, sino también, el establecimiento con rango de ley, de los protocolos aprobados por la Comisión de Trabajo de Gestión del Riesgo como puntos de partida válidos para la estructuración posterior de una política pública sustentable a partir de la evaluación y el análisis del riesgo.
XI) Comentarios finales
Concluimos junto con el “Documento País 2012” antes referido, que “la adopción de un nuevo paradigma comienza a ser reclamada por la sociedad, que cuestiona los modelos de intervención centrados exclusivamente en la respuesta a las emergencias y los desastres.” Se “…requiere de la (…) legislación específica que contribuya a reducir las vulnerabilidades, de modo de poder hacer frente a las diversas amenazas a las que están expuestas las comunidades dentro del vasto territorio nacional. Ello implica pensar simultáneamente en un modelo de desarrollo sostenible.”
Esperamos que este cambio conceptual en el abordaje de la planificación estratégica frente al desastre, motive el inicio de una transformación en la materia, de modo tal que se focalice en la puesta en práctica de acciones directas, de manera conjunta y coordinada, con eficiencia en la asignación y ejecución de recursos y eficacia en sus resultados.
Asimismo, entendemos esencial que la gestión del riesgo sea concebida de modo integral y multidimensional y se implemente en consonancia con las perspectivas de ejecución instauradas a nivel nacional por el Plan Estratégico Territorial, el Programa Nacional de Prevención y Reducción de Riesgo de Desastres y Desarrollo Sustentable, y la Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres de las Naciones Unidas (EIRD) y el Marco de Acción de Hyogo, en el orden internacional, y los lineamientos instituidos por la Tercera Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres de Sendai.
Por las razones expuestas, solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LOPEZ KOENIG, LEANDRO GASTON | NEUQUEN | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| SEGURIDAD INTERIOR (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 0563/2016 | ESTE EXPEDIENTE HA SIDO TENIDO A LA VISTA EN EL O/D 563/16 | 09/09/2016 |