El Senado y Cámara de Diputados...

Modificación del Régimen de Compras del Estado Nacional y Concesionarios de Servicios Públicos, denominado “Compre Trabajo Argentino” creado por la Ley N° 25.551 y reglamentado por el Decreto N° 1600/2002 e integrado por el Decreto-Ley N° 5340/1963 y la Ley N° 18.875 y sus normas reglamentarias

ARTICULO lº.- Sustituyese el Artículo 3º de la Ley 25.551 por el siguiente:

ARTICULO 3º - Se otorgará la preferencia establecida en el artículo 1º a las ofertas de bienes de origen nacional cuando en las mismas para idénticas o similares prestaciones, en condiciones de pago contado, su precio sea igual o inferior al de los bienes ofrecidos que no sean de origen nacional, incrementados en un quince por ciento (15%) cuando dichas ofertas sean realizadas por empresas que califiquen como Micro, Pequeñas y Medianas Empresas -tramo 1 y tramo 2-, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 25.300, sus modificaciones y complementarias, y en un cinco por ciento (5%) para las realizadas por otras empresas.

Cuando se trate de adquisiciones de insumos, materiales, materias primas o bienes de capital que se utilicen en la producción de bienes o en la prestación de servicios, que se vendan o presten en mercados desregulados en competencia con empresas no obligadas por el presente régimen, se otorgará la preferencia establecida en el artículo 1º a los bienes de origen nacional, cuando en ofertas similares, para idénticas prestaciones en condiciones de pago contado sin gastos o cargas financieras, su precio sea igual o inferior al de los bienes ofrecidos que no sean de origen nacional. La preferencia establecida en el segundo párrafo de este artículo se aplicará a los bienes que se incorporen a las obras, se utilicen para su construcción o para la prestación de tales servicios públicos. En todos los casos, a los efectos de la comparación, el precio de los bienes de origen no nacional deberá contener, entre otros, los derechos de importación vigentes, todos los impuestos, demás gravámenes y gastos que demande su nacionalización.

ARTICULO 2º.- Sustituyese el Artículo 12º de la Ley 25.551 por el siguiente:

ARTICULO 12. - La preferencia del quince por ciento (15%) establecida en el artículo 3º de la presente ley será aplicable a las contrataciones que realicen los organismos de seguridad en la medida que no se trate de materiales, insumos o bienes de capital estratégicos cuya adquisición deba permanecer en secreto, a juicio del Poder Ejecutivo Nacional.

ARTICULO 3º.- Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL.

Señor presidente:

Durante la última década ha resurgido el interés, en múltiples países, por las compras públicas, vistas como una política clave para el fomento de la innovación. En particular, se trata de un tipo de política pública que hace hincapié en que la demanda tracciona la innovación. Sin embargo, el uso de las compras públicas como catalizador de la innovación y el desarrollo no es un fenómeno nuevo, sino que se retrotrae mayormente a la segunda posguerra. Innovaciones radicales como Internet, el GPS o la industria de los semiconductores surgieron en Estados Unidos gracias, en buena medida, al impulso estatal, por medio de programas de compras públicas. Otros países, como Japón, Suecia o Francia entre muchos otros, también han hecho de las compras públicas un instrumento clave de sus políticas de desarrollo. La diferencia entre la actualidad y el pasado tiene que ver con que ahora se pone a las compras públicas como una herramienta central para el impulso a la innovación, en tanto que antes ésta era un objetivo secundario (por ejemplo, las compras públicas obedecían a cuestiones específicas de defensa, de infraestructura, etc.).

Las compras públicas tienen diversos modos de fomentar la innovación. Entre ellos puede destacarse a la certidumbre, porque garantizan al proveedor privado una preiodicidad en cuanto a ventas. Teniendo en cuenta que la innovación es por definición muy riesgosa y de resultados inciertos, las compras públicas disminuyen enormemente el riesgo al garantizar demanda. El Estado también muchas veces sirve como “conejillo de indias” para que el sector privado pueda ir refinando y mejorando sus nuevos productos.

La mirada más convencional (ortodoxa) tiende a ser crítica del sistema de compras públicas, ya que se considera que conduce a una asignación ineficiente de recursos, limita el acceso a mercados externos, genera rigideces en el mercado doméstico, aumenta injustificadamente el gasto público y afecta a la competitividad de la economía.

Sin embargo, numerosos estudios han mostrado que sin el accionar de este instrumento de política pública, difícilmente hubieran aparecido innovaciones que han cambiado la vida de las personas. El razonamiento es el que se mencionó anteriormente: las innovaciones, mientras más radicales sean, implican una enorme incertidumbre. Las compras públicas permiten minimizarla significativamente, ya que aportan un horizonte certero de demanda. Toda política pública se encuentra situada en un contexto institucional que es específico a cada país. De este modo, por ejemplo, Suecia ha desarrollado un modelo de compras públicas que se basa en una colaboración de largo plazo entre grandes firmas y agencias públicas; Japón uno en el cual el Estado –por medio de redes formales e informales con el sector privado- es el principal demandante de bienes y servicios de alto contenido tecnológico que pueden oficiar de catalizadores de nuevos desarrollos y Estados Unidos uno en el que las compras públicas se deben sobre todo a objetivos de defensa nacional y especial énfasis en la viabilidad comercial.

Estados Unidos: las compras públicas como plataforma para el desarrollo

Como es bien sabido, Estados Unidos ha pregonado, para con el resto del mundo, una política de tinte liberalizador, tendiente a “igualar las oportunidades” de todos los países en el comercio internacional. Sin embargo, numerosas investigaciones han mostrado que, en la práctica, lo que hace es muy distinto a lo que ocurre en la retórica.

En la práctica, Estados Unidos ha mostrado tener una política muy agresiva para defender a sus propias empresas. El caso del “compre nacional” estadounidense es paradigmático al respecto, al privilegiar proveedores domésticos por sobre los extranjeros, con el objetivo de crear más empleo, reducir importaciones y lograr innovaciones tecnológicas radicales en el sector privado, muchas de las cuales se asocian a necesidades de seguridad nacional (como por ejemplo, Internet o el GPS). Vale apuntar que el “compre nacional” supone que el Estado devuelve a la sociedad civil impuestos que cobró de ella.

También vale remarcar que el “compre nacional” es un claro ejemplo de cooperación público-privada, en la cual ambas partes (Estado y empresas) están particularmente interesadas en limitar la invasión de proveedores extranjeros en el mercado doméstico y, a su vez, en poder ganar cuotas de mercado en el comercio internacional. Ello efectivamente ha ocurrido en Estados Unidos históricamente.

Sin embargo, 1933 marcó un punto de inflexión, con una innovación institucional: la Buy American Act, una normativa en pos del “compre americano”, la cual ha sido enmendada muchas veces, pero sin perder su espíritu originario de promover la inversión y el trabajo nacional. Diversos analistas han señalado que el “compre nacional” estadounidense tuvo un éxito rotundo, incluso mayor que en países como Francia, donde también existió un fuerte y exitoso régimen de compras públicas que contribuyó a formar “campeones nacionales”. En el caso de Estados Unidos, empresas como Boeing, IBM, Lockheed, Texas Instruments, Intel, DuPont, Monsanto, Pfizer, SUN Microsystems, Caterpillar o Motorola, entre muchas otras, tuvieron un gran despegue gracias a la demanda estatal. La Buy American Act fue el pilar normativo clave de dicho despegue.

Es imposible comprender la revolución de la informática, originada en Estados Unidos, sin el “compre nacional” estadounidense. El despegue de la industria informática en ese país se debió a la existencia de contratos de largo plazo entre el Estado norteamericano y múltiples proveedores. A modo de ejemplo, en los años ’50, el 50% de los ingresos de IBM provino de parte del Estado, su principal cliente. A ello, hay que agregar las fuertes inversiones públicas en I+D. Sin embargo, respecto a esto último muchos analistas afirman que la potencia de las compras públicas (política de demanda) para el éxito de diversos sectores productivos norteamericanos fue todavía mayor que la de los gastos públicos en I+D (política de oferta).

Aun hoy día, el Estado norteamericano sigue dando cuenta de un porcentaje muy relevante de las ventas de empresas ya maduras, como Motorola, Honeywell, IBM, Microsoft, EDS o Boeing. Por ejemplo, se estima que el 50-60% de las ventas de Boeing corresponden a compras públicas por parte del Estado norteamericano.

Ahora bien, en Estados Unidos el “compre nacional” ha cumplido una doble función: por un lado, proteger y favorecer a las empresas nacionales respecto a la competencia extranjera; por el otro, oficiar de plataforma para la internacionalización de estos “campeones nacionales”. Esto último ocurre ya que el Estado brinda una base segura de ventas, lo cual permite a las empresas ampliar economías de escala (aumentando así la productividad) y hacer “learning by doing”, es decir, “aprender haciendo”.

Como se dijo anteriormente, el régimen de compre nacional estadounidense cobró impulso con la “Buy American Act” de 1933, sacada por el presidente Hoover justo antes de ceder el mandato a Roosevelt. A partir de tal acta, el Estado federal y las agencias estatales deberían dar preferencia a la compra de bienes y servicios de origen nacional. Fue reformulada a lo largo de los últimos 80 años. En la actualidad, la Buy American Act prioriza que el Estado estadounidense con sus diversas dependencias compren bienes finales nacionales, y con contenido local superior al 50%.

Estados Unidos es un país único en cuanto a su legislación de “compre nacional”, la cual es particularmente muy detallada, explícita y reguladora. Vale mencionar que la arquitectura del sistema de compre nacional estadounidense se compone no sólo de la Buy American Act, sino de otras normas como la US Appropiations Act y la Surface Transportation Assistance Act. Sin embargo, existe una maraña regulatoria repleta de “ad hocs” justificados muchos de ellos en pos de la “seguridad nacional”.

Vale aclarar que si bien muchas de las compras públicas estadounidenses estuvieron asociadas a objetivos de defensa, las innovaciones tecnológicas logradas tuvieron un doble uso: por un lado, el propiamente ligado a la defensa nacional; por el otro, el ligado al comercio en la esfera civil. Casos hay múltiples: al principio el Estado estadounidense compraba a Boeing aviones de guerra. Sin embargo, el crecimiento de Boeing permitió ampliar enormemente capacidades, para luego fabricar aviones de uso civil. El propio Estado norteamericano se preocupó porque las innovaciones surgidas al calor de demandas militares se transformasen rápidamente en productos comerciales y utilizables por la sociedad civil. Esta idea de crear tecnologías que sirvieran tanto para fines de defensa como civiles fue ganando creciente peso en la política industrial estadounidense de los últimos 30 años.

El éxito del “compre nacional” estadounidense como política clave de desarrollo tecnológico ha recibido relativamente escasa atención. Sin embargo, cada vez más gobiernos de Europa y Asia están estudiándolo, para así extraer potenciales enseñanzas.

En resumen, el caso estadounidense prueba que el “compre nacional” puede ser un vector crucial del desarrollo industrial y tecnológico de un país. Para ello hacen falta diversas cuestiones, pero una ha sido central: una institucionalidad tendiente a una simbiótica cooperación entre las empresas y el Estado, para lo cual la existencia de calidades técnicas (y recursos) al interior de éste es crucial. Lógicamente, ninguna experiencia es fácilmente copiable, y mucho menos la estadounidense, en donde buena parte del impulso al “compre nacional” estuvo asociado a objetivos de defensa nacional. Sin embargo, esta experiencia muestra que las compras públicas pueden ser una palanca muy eficaz para el avance tecnológico de los países.

Nuestra propuesta de modificación

El Régimen de Compre Nacional es un instrumento jurídico por el cual el poder de compra del Estado se reserva para aquellas empresas radicadas en el territorio argentino con el objetivo de promover y fortalecer la participación de la industria nacional en los procesos de compras y contrataciones públicas.

El régimen jurídico vigente fue sancionado por el Congreso Nacional en el año 2001 a través de la Ley de Compre Nacional (Ley 25.551 Régimen de Compras del Estado Nacional y Concesionarios de Servicios Públicos, en adelante “Compre Trabajo Argentino) y reglamentado por el Decreto N° 1600/2002 e integrado por el Decreto-Ley N° 5340/1963 y la Ley N° 18.875 y sus normas reglamentarias.

El objetivo del Régimen es utilizar el poder de compra del Estado Nacional como instrumento de promoción y protección de la industria nacional, con especial énfasis en las pequeñas y medianas empresas. Para ello, permite otorgar preferencia a la oferta nacional en el momento de las licitaciones.

El Programa está dirigido a los Productores de bienes de Origen Nacional, y en materia de prestación de servicios resultan beneficiarios aquellas empresas de origen local en los términos de la Ley Nº 18.875 (Compre Nacional: Normas referentes a la utilización del poder de compra que concentra en su jurisdicción el Estado).

En el texto vigente de la Ley 25.551 se establece una preferencia del 7% para las Pequeñas y Medianas Empresas o del 5% (resto de las empresas) para las ofertas de bienes de origen nacional; y una reserva de mercado para empresas locales en el caso de obras y servicios.

Bajo estas circunstancias, el presente Proyecto de Ley se propone modificar el Régimen de Compras del Estado Nacional y Concesionarios de Servicios Públicos, con el objeto de canalizar el poder de compra estatal a favor de la industria nacional y garantizar la igualdad de oportunidades de las PyMES en las licitaciones de compra del Estado Nacional o los concesionarios de servicios públicos y profundizar la adquisición de productos nacionales.

Para ello, se propone, a semejanza de la legislación de Brasil, otorgar preferencia a la oferta nacional en el momento de las licitaciones, estableciendo una preferencia del 15% (para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas) para las ofertas de bienes de origen nacional con el fin de promover la agregación de valor y el consumo de los Trabajadores y la devolución de diversos impuestos, entre ellos, el IVA, Ingresos Brutos, los Impuestos al Salario.

En otras palabras, se trata de otorgar a las PyMES la posibilidad de convertirse en proveedoras de determinadas obras o servicios del Estado y el acceso de forma plena a los beneficios establecidos para promover la sustitución por productos nacionales en las compras que realiza el Estado. Según ADIMRA , “si se substituye el 50% de las importaciones que realiza el Estado con compras a la industria nacional, se generarían como mínimo 208.000 nuevos puestos de trabajo genuinos”.

Por los motivos expuestos, solicito a los Señores Diputados la aprobación del presente proyecto de Ley.-