Diputados
Soledad Carrizo
Diputada de la Nación
UCR - UNIÓN CÍVICA RADICAL
Período: 10/12/2021 - 09/12/2025
PROYECTO DE LEY
Expediente: 2108-D-2017
Sumario: GARANTIA DE INTANGIBILIDAD DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA; INCORPORACION DEL ARTICULO 1 BIS A LA LEY 25570 Y MODIFICACION DEL ARTICULO 13 DE LA LEY 24464 (SISTEMA FEDERAL DE LA VIVIENDA).
Fecha: 27/04/2017
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 37
Garantía de intangibilidad del Fondo Nacional de la Vivienda
Artículo 1°.- Dispóngase la intangibilidad de los fines y el destino de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda establecido en los artículos 4° de la Ley N° 21.581 y 6° de la Ley N° 24.464.
Artículo 2°.- Incorpórese como artículo 1° bis de la Ley N° 25.570, el siguiente texto: "Exceptúese del carácter de ingresos de libre disponibilidad establecido en el artículo 2 del ACUERDO NACIÓN-PROVINCIAS SOBRE RELACIÓN FINANCIERA Y BASES DE UN RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS a los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) dispuestos por ley N° 24.464 y complementarias. Dichos recursos están reservados con carácter exclusivo a los fines dispuesto por dichas normas y/o aquellas que en el futuro las reemplazaren.”
Artículo 3°.- Modifíquese el artículo 13 de la ley 24.464, el cual quedará redactado de la siguiente manera:
“ARTICULO 13 -Las provincias que se acogieren a los beneficios de la presente ley, deberán adherir mediante ley Provincial la cual debe contener:
a) La creación de un fondo Provincial, destinado exclusivamente a los fines establecidos en la presente ley. Los recursos de dicho fondo, deberán depositarse en una cuenta especial a cargo de la autoridad provincial ejecutora e integrarse con:
1. Los recursos del FONAVI que le correspondieran a la jurisdicción según el artículo 5 de la presente ley.
2. Los recuperos de las inversiones realizadas con fondos FONAVI, sus intereses y recargos.
3. La financiación obtenida a través de la negociación de la cartera hipotecaria de las viviendas financiadas por el FONAVI.
4. Otros recursos;
b) La creación de una entidad con autarquía técnica y financiera con capacidad para la administración del fondo integrado conforme a lo dispuesto en el inciso anterior de este artículo; a cuya titularidad se encontrará la cuenta especial señalada.
c) La inclusión de mecanismos de contralor social sobre la aplicación de fondos FONAVI, cuya función será la de controlar que los beneficiarios y la calidad de las viviendas respondan a las condiciones fijadas por esta ley.
d) El establecimiento de un régimen de información y rendición de cuentas, a cargo de la entidad local responsable de la administración y ejecución de los recursos, sobre el cumplimiento de los fines de esta ley y aquellos dispuestos en las leyes provinciales de adhesión, en coordinación con el órgano nacional competente.”
Artículo 4°.- Déjense sin efecto todas las normas y disposiciones que se opongan a lo establecido en la presente Ley y a las Leyes N° 21.581 y 24.464, en lo pertinente.
Artículo 5°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I- Sobre el FONAVI y sus Antecedentes
El Censo Nacional de Población Hogares y Viviendas del año 2010 reveló una población total de 40.117.096 de habitantes en nuestro país, señalando un incremento poblacional superior al 10% con respecto a los datos que reflejaba el Censo Nacional del año 2001.
No obstante algunos datos favorables que dan cuenta de un mayor porcentaje de viviendas con acceso a agua potable y otros servicios esenciales; se advierte también una compleja situación habitacional en varias provincias del país, sobre todo Buenos Aires cuya población representaba hacia 2010 un porcentaje superior al 24% del total del país, y donde hoy el área metropolitana concentra más del 38% de la población nacional.
Junto a ello, es necesario destacar también que las mayores carencias habitacionales se manifiestan principalmente en las provincias de Chaco, Formosa, Corrientes, Santiago del Estero, Misiones, Tucumán, Salta y Jujuy, todas estas pertenecientes a la región norte del país; reafirmando la necesidad de llevar adelante política públicas dirigidas al desarrollo habitacional que acompañen el marcado desarrollo poblacional del país.
Hacia noviembre de 1972 y mediante ley N° 19.929 se dispuso la creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) con el objetivo de generar una masa de recursos destinada a financiar la problemática habitacional del sector de menores ingresos del país.
Con el transcurso del tiempo, un sinnúmero de leyes y disposiciones reglamentarias posteriores han regulado la política nacional de vivienda a través de diferentes metodologías, conservando la existencia y objetivos de este Fondo, pero variando la conformación de sus recursos, su régimen de aplicación y los órganos encargados de su ejecución.
De tal manera, desde su creación en 1972 hasta la actualidad, se han sucedido las leyes N° 21.581 de Régimen de Financiamiento del Fondo nacional de la Vivienda (1977); la Ley N° 23.966 que dispondría algunas modificaciones sobre la financiación de dicho régimen (1993); la Ley 24.130 del Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales - Fondo Nacional de la Vivienda sobre las responsabilidades exclusivas de los Organismos Ejecutores de cada Jurisdicción Provincial (1992); la actual Ley 24.464 que crea el Sistema Nacional de la Vivienda (1995); y la Ley N° 25.570 del año 2002 de ratificación del "Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos" celebrado entre el Estado Nacional, los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 27 de febrero de 2002; entre otras.
A este listado deben agregarse otros decretos reglamentarios complementarios en la materia, tal como el Decreto N° 2483/1993 de la Comisión Revisora Régimen Fondo para la Vivienda y el Decreto 518/98 de aprobación de la Ley Nº 23.966 de Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural -que constituye la principal fuente de recursos para integrar le Fondo nacional de la vivienda en la actualidad. Todo ello trajo aparejada una marcada dispersión normativa que atenta contra la claridad y previsibilidad del sistema.
Del contexto integral de estas leyes, se infiere la finalidad que el Fondo Nacional para la Vivienda persigue:
• Atender la demanda habitacional destinada a familias de recursos insuficientes, mejorando la calidad de vida de los adjudicatarios, facilitando el acceso a una vivienda a través de obras de urbanización, de infraestructura básica y de equipamientos comunitarios
• Disminuir el déficit habitacional en las distintas jurisdicciones.
• Promover el desarrollo tecnológico del sector de la construcción mediante la aplicación de técnicas y materiales que conduzcan a mejorar la calidad de los productos, con disminución de tiempos y costos.
• Contribuir a la generación de empleos directos e indirectos, apoyando el fortalecimiento de las economías regionales y locales.
• Construir viviendas, por acción directa o a través de entidades intermedias mediante el otorgamiento de créditos individuales o mancomunados.
Sin embargo, y amen de tan loables fines, las diferentes leyes que fueron sucediéndose produjeron alteraciones en la integración de dicho fondo y los mecanismos para su puesta en marcha; que terminaron por afectar el cumplimiento de estos mismos objetivos señalados.
Así las cosas y tal como resulta su vigencia actual, la ley 24.464 modifica el mecanismo de integración del fondo, reemplazando los aportes sobre las remuneraciones que establecía la ley 21.581 (artículo 3) y en su lugar los reemplaza por un porcentaje sobre los ingresos provenientes del Impuesto sobre los Combustibles (art. 3 – afectación ley 23.966 art. 18) a los que se le adicionan los provenientes de los recuperos de las inversiones y los propios aportados por las jurisdicciones locales.
Resulta necesario mencionar también que esta ley, a través de su artículo 4 garantiza un sistema de reparto automático de los recursos a las provincias según coeficientes de distribución revisables cada 2 años por el mismo Congreso de la Nación (artículo 5).
II- De los recursos, su libre disponibilidad y la afectación de la política habitacional.
Con grata claridad, las leyes 21.581 y 24.464, definen el destino para la aplicación de los recursos que integran el Fondo Nacional de la Vivienda. La primera de estas normativas hace lo propio a través del artículo 4 incorporando expresamente el carácter de “exclusividad de los fondos” para el cumplimiento de sus fines al decir:
“Los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, serán destinados exclusivamente a financiar total o parcialmente, en las condiciones y formas que determinen las respectivas operatorias o normas particulares, todos o algunos de los siguientes rubros:
a) La construcción de viviendas económicas para familias de recursos insuficientes.
b) La ejecución de obras de urbanización, de infraestructura, de servicios, de equipamiento comunitario y otras complementarias destinadas al desarrollo de programas comprendidos en la presente Ley.
c) El redescuento de créditos hipotecarios provenientes de programas que se hayan construido conforme a las disposiciones de la presente, su reglamentación y operatorias respectivas.
d) La contratación de servicios técnicos y profesionales necesarios para el mejor desenvolvimiento de los planes y operaciones a que se apliquen recursos del Fondo.
e) El fomento y la participación en programas de investigación y desarrollo tecnológico, social y económico, en relación con los fines de la presente Ley, así como el pago de becas rentadas, a incluir en cláusulas de licitación de obras, a favor de estudiantes aventajados o profesionales noveles de Ingeniería y Arquitectura.
f) La provisión de componentes destinados a la construcción de las viviendas a que se refiere esta Ley.
g) Toda otra erogación que resulte del cumplimiento de las disposiciones de la presente ley, con excepción de los gastos en personal, de la Secretaría de Estado de Desarrollo Urbano y Vivienda.”
La segunda de las normativas legisla en similar sentido expresando en su artículo 6 “Los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda serán destinados a financiar total o parcialmente la compra y/o construcción de viviendas, obras de urbanización, infraestructura, servicios y equipamiento comunitario; quedando facultados los organismos ejecutores en materia de vivienda en cada jurisdicción, para el dictado de normas, tendientes al cumplimiento del destino impuesto. Asimismo estos recursos podrán utilizarse como garantía de préstamos y/o contraparte de financiamiento siempre que estén destinados a los fines de esta ley.”
De esta manera, formalmente, se garantiza el destino de los recursos del FONAVI tendientes a financiar total o parcialmente los emprendimientos destinados a cumplir con el objetivo de la Ley con intervención de los Organismos Ejecutores de vivienda a nivel provincial y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por acción directa o con la participación de municipios, comunas o entidades intermedias, siendo su responsabilidad la de programación, ejecución, control, adjudicación y recupero de las inversiones realizadas.
Sin embargo, no obstante la claridad con que dichas normativas se expresan, acuerdos y pactos fiscales subsiguientes fueron afectando la exclusividad del destino de dichos recursos, otorgando a los órganos provinciales ejecutores un mayor margen de discrecionalidad para su aplicación, provocando así una desviación de los objetivos.
El primero de estos instrumentos, denominado Compromiso Federal sobre disciplina federal, suscripto en noviembre de 2000, y ratificado por ley 25.400, permitía el desvío de fondos autorizando a las provincias -en su artículo 9- a no destinar a los fines específicos hasta un 50% de los recursos provenientes del Fonavi, expresando que “Las jurisdicciones provinciales y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrán, durante la vigencia del presente Compromiso, no destinar a los fines específicos los fondos asignados por leyes especiales, hasta un CINCUENTA POR CIENTO (50%) del valor de los mismos, los que no se computarán a los fines de la obligación a que se refiere el inciso g) del Artículo 9 de la Ley N° 23.548.”
Sin embargo, hacia el año 2002 y en el contexto de una grave crisis fiscal, las Provincias suscriben con la Nación un nuevo acuerdo para la coparticipación federal de impuestos, ratificado por ley 25.570, estableciendo en su artículo 2° la libre disponibilidad total de los recursos tributarios asignados a regímenes especiales de coparticipación, incluyendo en estos al régimen FONAVI.
A partir de allí, las provincias a través de sus órganos de ejecución pueden disponer libremente la imputación de los recursos a otras finalidades.
De los informes realizados por la Dirección de Control de Gestión del FONAVI (en cumplimiento de lo dispuesto por el Art. 9° de la Ley 24.464 y Decreto 2.483/93) se hace evidente la situación antes descripta, ofreciendo un panorama real (pero no total) de la desviación provocada por algunas jurisdicciones provinciales en ejercicio de la libre disponibilidad concedida por el artículo 2 de la ley 25.570
Tales informes sintetizan la información financiera y de producción del Sistema Federal de la Vivienda para diferentes años, según el destino dado, por las diferentes jurisdicciones, a los recursos remitidos por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda por Transferencias Automáticas.
Ejemplificativamente exponemos algunos periodos para visibilizar las desviaciones:
1) AÑO 2002
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $517.804.255
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: Por diversas jurisdicciones $69.717.318
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 14.03%
2) AÑO 2003
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $ 548.146.242,69
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: Por diversas jurisdicciones $76.158.105
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 14, 18%
3) AÑO2004
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $543.433.571,10
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: diversas jurisdicciones $69.851.076
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 12,77%
4) AÑO 2005
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $543.433.571,10
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: Por diversas jurisdicciones $69.851.076
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 12,77%
5) AÑO 2008
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $ 1.172.623.803,12
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: Sólo la Provincia de Buenos Aires y Formosa hicieron uso de esta la libre disponibilidad. $84.838.928
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 6,86%
• Incidencia de reducción sobre total masa provincial transferida: 45,60% Buenos Aires y 6,41 % Formosa.
6) AÑO 2009
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $1.530.265.514,19
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: $127.975.872. Sólo Buenos Aires y Formosa hicieron uso de esta posibilidad.
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 8,49%.
• Incidencia de reducción sobre total masa provincial transferida: 48,97% Buenos Aires y 32,94 % Formosa.
7) AÑO 2010
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $2.110.346.312,36
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art 2: $149.651.734 Sólo las jurisdicciones de Buenos Aires y Formosa hicieron uso de esta posibilidad.
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 7,23%
• Incidencia de reducción sobre total masa provincial transferida: 46,15% Buenos Aires y 14,51 % Formosa.
8) AÑO 2011
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $2.674.768.206,60
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 art. 2: $202.102.493 Sólo Buenos Aires ha hecho uso de esta facultad.
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 7,73%
• Incidencia de reducción sobre total masa provincial transferida: 52,92%.
9) AÑO 2012
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $3.761.416.525,60
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 art. 2: $278.042.205. Sólo Buenos Aires ha hecho uso de esta facultad.
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 7,54%
• Incidencia de reducción sobre total masa provincial transferida: 51,95%,.
10) AÑO 2013
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $4.954.584.919
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 art. 2: $381.661.672. Sólo Buenos Aires y Formosa han hecho uso de esta facultad.
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 7,62%
• Incidencia de reducción sobre total masa provincial transferida: 50,00% Buenos Aires y el 7,25% Formosa.
11) AÑO 2014
• TOTAL TRANSFERENCIA AUTOMATICAS: $6.840.698.369,41.
• APLICACIÓN LIBRE DISPONIBILIDAD LEY 25.570 Art. 2: $495.950.632. Sólo Buenos Aires ha hecho uso de esta facultad.
• Incidencia de Reducción sobre total masa nacional transferible: 7,25%
III- De la importancia del proyecto y la intangibilidad de los fondos
Tal como ha sido expuesto, el Acuerdo sobre relación financiera y bases de un régimen de coparticipación federal ratificado por ley 25.570 otorga a las jurisdicciones locales una discreción absoluta para el manejo y disposición de los recursos asignados, en clara contradicción con el espíritu de la ley 24.464 y sus objetivos.
La posibilidad así otorgada resulta atentatoria del compromiso del estado nacional para el desarrollo de su población, y desvanece las proyecciones que tienden a mejorar la situación habitacional y acompañar de manera sustentable el crecimiento poblacional expresado al inicio de estos fundamentos.
Quienes suscribimos este proyecto confiamos en la necesidad de encarar un proceso de revisión sobre la coherencia y consistencia de nuestro sistema normativo nacional en esta materia, procurando desde el órgano legislativo, el acompañamiento a las políticas nacionales que persiguen el bienestar de la población.
En estos términos, el presente proyecto toma entre sus fuentes a experiencias reales a partir de un análisis concreto sobre la afectación que hoy se está produciendo.
Desde este proyecto revitalizamos también la idea de un federalismo coordinado para la ejecución de políticas nacionales en áreas prioritarias, participando a las provincias en su ejecución pero velando por una correcta aplicación de las mismas.
Del articulado del proyecto se desprende el paradigma central que guía su redacción, esto es, restituir la plena vigencia de las leyes 21.581 y 24.464 y corregir la disfuncionalidad provocada por la libre disponibilidad de los recursos que conforman el FONAVI, reestableciendo la coherencia normativa y procurando un cabal cumplimiento de la política habitacional dirigida a los sectores más vulnerables del país
En los términos en que este proyecto ha sido diseñado, se proponen 2 objetivos:
1) Disponer la intangibilidad y con ello la protección de los recursos que conforman el Fondo nacional de la vivienda; excepcionando del carácter de libre disponibilidad dispuesto por ley 25.570 al régimen del FONAVI.
2) Facilitar el proceso de trasferencia automática de dichos recursos disponiendo la obligatoriedad de crear una cuenta especial a titularidad de cada órgano ejecutor provincial y una mayor transparencia en la información referida al cumplimiento de cada provincia de los fines de esta ley.
De esta manera, y guiado con el propósito de revertir la falta de coordinación entre las normativas que regulan la materia, es necesario reflexionar sobre el contexto económico y presupuestario actual de las provincias, muy diferente de aquel que orientó y fundamentó la suscripción de los acuerdos federales antes señalados.
Conscientes de la necesidad de actuar en consonancia con las prioridades nacionales, solicitamos a los señores Diputados, la aprobación del siguiente proyecto, recordando que es competencia de este órgano legislativo nacional promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular haciendo efectiva la promesa constitucional del acceso a una vivienda digna.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIZO, SOLEDAD | CORDOBA | UCR |
| AUSTIN, BRENDA LIS | CORDOBA | UCR |
| NEGRI, MARIO RAUL | CORDOBA | UCR |
| BARLETTA, MARIO DOMINGO | SANTA FE | UCR |
| MASSOT, NICOLAS MARIA | CORDOBA | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO BARLETTA (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO MASSOT (A SUS ANTECEDENTES) |