Diputados
Juan Manuel López
Diputado de la Nación
COALICION CIVICA
Período: 10/12/2021 - 09/12/2025
PROYECTO DE LEY
Expediente: 0378-D-2018
Sumario: ADMINISTRACION FINANCIERA Y SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL - LEY 24156 -. MODIFICACIONES, SOBRE EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO, AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, COMISION PARLAMENTARIA MIXTA REVISORA DE CUENTAS Y RESPONSABILIDAD.
Fecha: 06/03/2018
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 3
El Senado y Cámara de Diputados,...
Modificación a la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, Nº 24.156.-
ARTÍCULO 1°.- Sustitúyese el artículo 100 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 100.- El sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y coordinación, y por las unidades de auditoría interna que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional.
Estas unidades dependerán jerárquica, administrativa y financieramente de la Sindicatura General de la Nación. Sus integrantes serán designados por el Síndico General de la Nación, previo concurso público de oposición y antecedentes, los que deberán ser convocados con la modalidad de selección abierta. Cumplirán sus tareas en la sede de cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional.
Las designaciones se efectuarán por el plazo de cinco (5) años, pudiendo ser removidos únicamente por causas psicofísicas o de mal desempeño, previo sumario instruido por la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.
La Sindicatura General deberá convocar a nuevos concursos con al menos 180 días de antelación al vencimiento del plazo quinquenal de los concursos que estuvieren vigentes. Los titulares de las unidades de auditoría interna de cada entidad o jurisdicción que volvieran a ser seleccionados, no podrán ser asignados al mismo destino en el que se venían desempeñando.
a) Sin perjuicio de otras incompatibilidades vigentes, no podrán ser designados titulares de las Unidades de Auditoría Interna quienes:
1. Tengan parentesco con las autoridades políticas de cada jurisdicción o entidad del Poder Ejecutivo Nacional en la que fueran destinados, ni con el Síndico General o los Síndicos Adjuntos, por consanguinidad hasta el cuarto grado lateral, o afinidad, hasta el segundo grado inclusive, o sea conviviente;
2. Ejerzan su profesión en forma privada;
3. Ocupen otro cargo público o privado, o cumplan funciones públicas, con excepción de la docencia, ya sea a nivel nacional, provincial o municipal, en forma honoraria o remunerada, temporal o permanente, bajo cualquier modalidad de contratación o fuente de financiamiento."
ARTÍCULO 2°.- Sustitúyese el artículo 101 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 101. - La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del Poder Ejecutivo nacional será responsable del mantenimiento y de un adecuando sistema de control interno que incluirá los instrumentos de control previo, concomitante y posterior, y de seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones incluidas en los informes de auditoría. El sistema de control se incorporará en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo, para cuya elaboración y eventuales reformas, la autoridad superior requerirá asistencia técnica de la Unidad de Auditoría Interna, sin perjuicio de la posterior aprobación por parte de la Sindicatura General de la Nación."
ARTÍCULO 3°.- Sustitúyese el artículo 102 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 102.- a) La auditoría interna es un servicio a toda la organización y consiste en un examen posterior de las actividades financieras administrativas y legales de las entidades a que hace referencia esta ley, realizada por los auditores integrantes de las respectivas unidades de auditoria interna.
Asimismo, ejercerán un control previo y concomitante sobre los contratos u otro tipo de operaciones que impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios que sean superiores a quinientos mil pesos ($ 500.000).
A tales efectos, será requisito esencial el dictamen de las unidades de auditoría interna que será emitido dentro de los diez (10) días de remitido el expediente con el proyecto de acto administrativo. En caso de formularse observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del acto. El responsable de la entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las observaciones formuladas, o remitir los antecedentes para que el Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su responsabilidad la suscripción del acto observado.
Las funciones y actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen.
b) Las Unidades de Auditoría Interna tendrán las siguientes funciones:
1. Promoción de la importancia del control interno en la respectiva jurisdicción o entidad y sensibilización de los servidores públicos al respecto.
2. Asesoría a la respectiva jurisdicción o entidad para la mejora del control interno y de la gestión, en función del logro de los objetivos institucionales, mediante la formulación de recomendaciones basadas en las evaluaciones o auditorías internas realizadas.
3. Redacción de los respectivos informes de las evaluaciones, exámenes, e investigaciones preliminares que efectúe, incluyendo los comentarios, conclusiones y recomendaciones, de conformidad con el formato que emita la Sindicatura General de la Nación.
4. Seguimiento y verificación del cumplimiento de las recomendaciones de auditoría interna de la Sindicatura General de la Nación.
5. Elaboración del Plan Anual de Operaciones y del Manual de Procedimientos de la Auditoría Interna.
6. Coordinación y colaboración con las auditorías externas que realice la Auditoría General de la Nación, y con los órganos de control específicos de prevención y lucha contra la corrupción en el cumplimiento de la normativa de ética pública y los programas preventivos que aquéllos implementen.
7. Las demás que en el marco de la presente ley les asigne el Síndico General de la Nación.
Las Unidades de Auditoría Interna en el curso del tercer trimestre de cada año, remitirán al Síndico General de la Nación su plan operativo anual para el próximo año, el cual una vez aprobado por el referido funcionario será remitido a la Auditoría General de la Nación, a fin de coordinar las tareas de auditoría de ambos organismos. Los responsables de cada jurisdicción o entidad podrán solicitar a las Unidades de Auditoría Interna la inclusión de puntos de auditoría que fueren de su interés."
ARTICULO 4°.- Sustitúyase el artículo 103 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 103. - El modelo de control que aplique y coordine la sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.
En particular, deberán evaluar los siguientes aspectos:
a) Efectividad del proceso de control interno y de la gestión pública institucional.
b) Cumplimiento de la aplicación de los controles previos o autocontroles de los libramientos u órdenes de pago y demás a que se refiere esta ley.
c) Confiabilidad de la información financiera y administrativa para emitir opinión para uso de la autoridad superior de la jurisdicción o entidad.
d) Cumplimiento de las disposiciones legales aplicables y de la normatividad que regula las operaciones incluyendo las relativas a la contratación de bienes o servicios.
e) Eficiencia operacional.
f) Calidad y efectividad de la supervisión institucional sobre la ejecución de los contratos de bienes o servicios.
g) Calidad de la tecnología informática a fin de comprobar la efectividad de su seguridad y que responde a las necesidades de la respectiva entidad. "
ARTÍCULO 5°.- Sustitúyase el inciso h), del artículo 104 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 104.-
h) Comprobar la implementación, por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna, como así también las que se acuerden con los respectivos responsables. Sin perjuicio de otras medidas que se adopten, la Sindicatura General creará Comités de Auditoría, integrados por una autoridad superior del organismo controlado con jerarquía no inferior a Subsecretario, el titular de la unidad de auditoría interna, y un funcionario de la Sindicatura General, con el propósito de impulsar el cumplimiento de las recomendaciones. Los responsables de cada jurisdicción o entidad, informarán semestralmente acerca del estado de avance de la implementación. Los informes tendrán carácter público, se remitirán a la Jefatura de Gabinete de Ministros, y se publicarán en la página de Internet de la Sindicatura General de la Nación y del organismo correspondiente."
ARTÍCULO 6°.- Sustitúyase el inciso k) del artículo 104 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 104.-
k) Poner en conocimiento del Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación la totalidad de los informes de auditoría que se realicen en el ámbito de la Administración Pública Nacional. Adicionalmente, cuando se trate de actos que hubiesen acarreado o estime puedan acarrear perjuicios para el patrimonio público, se comunicará al Presidente de la Nación y, en función de las competencias específicas, a la Procuración del Tesoro de la Nación para que por sí, o a través del servicio jurídico de la entidad o jurisdicción afectada, inste la declaración de nulidad en sede judicial o administrativa de actos de la administración y presente una acción civil resarcitoria de daños y perjuicios, a la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a fin de evaluar la conducta penal de los funcionarios públicos intervinientes, y a la Defensoría del Pueblo de la Nación u organismos de control que correspondan, aun los que fueran de extraña jurisdicción."
ARTICULO 7°.- Agrégase como inciso n) del artículo 104 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 104.-
n) Realizar consultas, convocar audiencias públicas, o abrir otros canales de comunicación con las organizaciones de la sociedad civil legalmente constituidas cuya finalidad sea el fortalecimiento institucional y la transparencia, o la protección de derechos de incidencia colectiva en general, a fin de recibir propuestas referidas a las jurisdicciones o entidades a auditar, a los puntos de auditoría de los planes operativos anuales de las unidades de auditoría interna, al seguimiento de las observaciones y recomendaciones que se hubieren realizado. Estas organizaciones podrán colaborar en el control concomitante de la ejecución de una contratación, pero en ningún caso podrán recibir financiamiento, ni sus integrantes podrán prestar servicios de cualquier naturaleza de parte de la entidad o jurisdicción auditada o de la Sindicatura General de la Nación.
Para la confección del Programa se tendrán en cuenta las denuncias por irregularidades que se presenten ante la Sindicatura General de la Nación."
ARTÍCULO 8°.- Agrégase como inciso ñ) del artículo 104 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 104.-
ñ) Apoyar los planes y programas de prevención de la corrupción que se elaboren desde la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación."
ARTICULO 9°.- Sustitúyese el artículo 106 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 106.- La Sindicatura General podrá requerir de la Contaduría General de la Nación, a los organismos y entidades comprendidos en el Sector Público Nacional, y a los prestadores de bienes y servicios del organismo o entidad auditado, la información que le sea necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
Para el cumplimiento de lo aquí dispuesto, todos los agentes y/o autoridades del sector público nacional y del sector privado enviarán la información solicitada y prestarán su colaboración, considerándose como falta grave las demoras injustificadas, o la falta de remisión de la información, o su remisión en forma parcial, debiendo la Sindicatura General de la Nación instar la apertura de un sumario administrativo ante el superior de la entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir los antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
Sin perjuicio de ello, la Sindicatura General de la Nación informará de tales antecedentes al superior de la entidad o jurisdicción, a fin de que se cumpla con la entrega de la información oportunamente solicitada.
Ante la falta de colaboración por parte del sector privado, ello se considerará una falta grave a las obligaciones contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o jurisdicción aplicar las sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o normas que regulan el marco de dichas contrataciones. En caso de que estos instrumentos no contemplaran una obligación específica o sanciones, los responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas en las contrataciones actuales y futuras."
ARTICULO 10°.- Sustitúyese el inciso c) del artículo 107 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 107.-
c) A la opinión pública, en forma periódica. A estos efectos, los informes tendrán carácter público y, sin perjuicio de otras medidas que se adopten, serán publicados en la página web de la Sindicatura la totalidad de los planes operativos anuales y de los informes de auditoría de jurisdicciones y entidades auditados, la situación presupuestaria y financiera de la Sindicatura y los antecedentes académicos y laborales del síndico general de la nación y los síndicos adjuntos."
ARTICULO 11°.- Sustitúyese el artículo 108 de la ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 108.- La Sindicatura General de la Nación estará a cargo de un funcionario denominado Síndico General de la Nación, con rango de Secretario de la Presidencia de la Nación. Dependerá directamente del Presidente de la Nación. Con carácter previo a su designación, el Poder Ejecutivo Nacional convocará a un proceso público y participativo en el que la sociedad civil podrá apoyar o impugnar los antecedentes del candidato propuesto, y enviará sus antecedentes laborales, económicos y financieros a la autoridad de aplicación de la Ley de Ética en la Función Pública N° 25.188, a los efectos de que emita un dictamen previo sobre su situación patrimonial y frente a la normativa de conflictos de intereses de dicha ley, y sobre las incompatibilidades previstas en la presente.
Los antecedentes laborales, económicos y financieros serán públicos, así como las conclusiones y recomendaciones que surjan de su análisis.
La designación que eventualmente se realice será fundada, en la que se tendrán especialmente en cuenta los apoyos y las impugnaciones que hubiere recibido el candidato propuesto."
ARTICULO 12°.- Sustitúyese el artículo 109 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 109.- Para ser Síndico General de la Nación será necesario poseer título universitario en el área de Ciencias Económicas o Derecho y una experiencia en Administración Financiera y Auditoría no inferior a los ocho (8) años.
Tendrá dedicación exclusiva, con excepción del ejercicio de la docencia.
No podrá tener relación de parentesco por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con el Presidente de la Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros y los Ministros Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional.
Sin perjuicio de la aplicación de las normas generales sobre conflictos de intereses previstas en la Ley de Ética de la Función Pública N° 25.188, tampoco podrá intervenir en aquellos asuntos en los cuales el interés general que debe gestionar desde la función que ejerce pudiera verse afectado por sus propios intereses, los de su cónyuge o conviviente, o los de una persona jurídica de la que forme parte, ni en las situaciones previstas en el ordenamiento procesal civil y comercial de la Nación como causales de excusación.
En especial, no podrá prestar servicios ni ser proveedor, directamente o a través de terceras personas, sean físicas o jurídicas, de bienes, servicios u obras, en la Sindicatura General de la Nación, ni en los organismos o entidades que sean auditados por el organismo a su cargo.
Si estuviera alcanzado por alguna de las situaciones descriptas en los dos párrafos precedentes en los últimos tres años, deberá informar al Poder Ejecutivo Nacional -a través de la autoridad de aplicación de la ley de ética pública - a los fines de su excusación. Iguales prohibiciones regirán durante un año posterior al egreso de su función."
ARTICULO 13°.- Sustitúyese el artículo 111 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 111. - Los Síndicos Generales Adjuntos deberán contar con título universitario y similar experiencia a las del Síndico General, y estarán alcanzados por similar dedicación, incompatibilidades. En ningún caso podrán ser todos del mismo sexo.
Serán designados por el Poder Ejecutivo Nacional, a propuesta del síndico general, a través del mecanismo previsto en el artículo 108."
ARTICULO 14°.- Sustitúyase el artículo 116 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 116. Créase la Auditoría General de la Nación, ente de control externo del sector público nacional, en jurisdicción del Congreso Nacional.
El ente creado es una entidad con personería jurídica propia, autarquía administrativa e independencia funcional y financiera.
Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las Comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera.
Las modificaciones posteriores serán propuestas por la auditoria, a las referidas comisiones y aprobadas por éstas.
Los cargos técnicos deberán cubrirse por concurso público de oposición y antecedentes.
Su patrimonio estará compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean transferidos por cualquier causa jurídica."
ARTÍCULO 15°.- Sustitúyese el artículo 117 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 117. Es materia de su competencia el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos, fondos fiduciarios del sector público y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
Asimismo, la Auditoría General de la Nación ejercerá un control previo y concomitante sobre los contratos u otro tipo de operaciones que impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios que sean superiores a los quinientos mil pesos ($ 500.000).
A tales efectos, será requisito esencial la Resolución del Colegio de Auditores que deberá ser dictada dentro de los 15 días de remitido el expediente con el proyecto de acto administrativo. En caso de formularse observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del acto. El responsable de la entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las observaciones formuladas, o remitir los antecedentes para que el Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su responsabilidad la suscripción del acto observado.
El control de la gestión de los funcionarios referidos en el Art. 45 de la Constitución Nacional será siempre global y ejercida, exclusivamente, por las Cámaras del Congreso de la Nación.
El control externo previo y concomitante, de conformidad con la modalidad prevista en la presente ley, y posterior del Congreso de la Nación será ejercido por la Auditoria General de la Nación.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Consejo de la Magistratura de la Nación, la Procuración General de la Nación y la Defensoría General de la Nación dispondrán, dentro de sus respectivas jurisdicciones, sobre la modalidad y alcances de la puesta en práctica del sistema instituido en esta ley con relación al Poder Judicial de la Nación y al Ministerio Público.
A los efectos del control externo previo, concomitante y posterior, acordarán la intervención de la Auditoría General de la Nación, quien deberá prestar su colaboración."
ARTÍCULO 16°.- Sustitúyese el artículo 118 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 118. La Auditoría General de la Nación confeccionará anualmente un Programa de Acción de Control Externo, previa consulta pública con las comisiones señaladas en el artículo 116 y las organizaciones de la sociedad civil legalmente constituidas cuya finalidad sea el fortalecimiento institucional y la transparencia, o la protección de derechos de incidencia colectiva en general. Estas organizaciones podrán colaborar en el control concomitante de la ejecución de una contratación, pero en ningún caso podrán recibir financiamiento, ni sus integrantes podrán prestar servicios de cualquier naturaleza de parte de la entidad o jurisdicción auditada o de la Auditoría General de la Nación.
Para la confección del Programa se tendrán en cuenta las denuncias por irregularidades que se presenten ante la Auditoría General de la Nación, y los puntos de auditoría que fueren solicitados por los responsables de cada jurisdicción o entidad.
En el marco del programa de acción anual de control externo, la Auditoria General de la Nación, tendrá las siguientes funciones:
a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;
b) Realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales independientes de auditoría;
c) Auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la Nación Argentina y dichos organismos;
d) Examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;
e) Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central de la República Argentina la información que estime necesaria con relación a las operaciones de endeudamiento interno y externo;
f) Auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquélla;
g) Realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica, por sí o por indicación de las Cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;
h) Auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;
i) Fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría referidos en este artículo y las normas técnicas a las que deberá ajustarse el trabajo de éstos;
j) Verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público con rango de ministro; secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar dentro de las cuarenta y ocho (48) horas de asumir su cargo o de la sanción de la presente ley una declaración jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones.
k) Comprobar la implementación, por los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas por sus informes de auditoría, así como las que se acuerden con los respectivos responsables. Sin perjuicio de otras medidas que se adopten, la Auditoria General creará Comités de Auditoría, integrados por una autoridad superior del organismo controlado con jerarquía no inferior a Subsecretario, el titular de la unidad de auditoría interna, y un funcionario de la Auditoria General, que no deberá ser quien hubiera intervenido en el trabajo de campo para la realización del o de los informes de auditoría, con el propósito de impulsar el cumplimiento de las recomendaciones. Los responsables de cada jurisdicción o entidad, informarán semestralmente acerca del estado de avance de la implementación. Los informes tendrán carácter público, deberán remitirse a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, y se publicarán en la página de Internet de la Auditoría General de la Nación y del organismo correspondiente."
ARTICULO 17°.- Sustitúyase el inciso b) del artículo 119 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 119.
b) Exigir la colaboración de todas las entidades del sector público, y a los prestadores de bienes y servicios del organismo o entidad auditado, la información que le sea necesaria para el cumplimiento de sus funciones, las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones. Para ello todos los agentes y/o autoridades del sector público nacional y del sector privado enviarán la información solicitada y prestarán su colaboración, considerándose como falta grave las demoras injustificadas, o la falta de remisión de la información, o su remisión en forma parcial, debiendo la Auditoria General de la Nación instar la apertura de un sumario administrativo ante el superior de la entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir los antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
En el caso de falta de colaboración por parte del sector privado, ello se considerará una falta grave a las obligaciones contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o jurisdicción aplicar las sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o normas que regulan el marco de dichas contrataciones. Si estos instrumentos no contemplaran una obligación específica o sanciones, los responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas en las contrataciones actuales y futuras.
Sin perjuicio de informar a la autoridad superior de la entidad o jurisdicción de los antecedentes, la Auditoría General podrá solicitar en forma gratuita ante los juzgados federales con competencia en lo contencioso y administrativo el secuestro de la documentación o la producción de las diligencias necesarias para el cumplimiento de las medidas que hubiere dispuesto. La justicia correrá traslado a la entidad o jurisdicción demandada para que efectúe su descargo en el plazo de cinco días. Cumplido, el juez resolverá en el plazo improrrogable de diez días. La resolución será inapelable. De persistir en tal incumplimiento, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de Ministros de la Nación, la Auditoría General remitirá los antecedentes a la Cámara de Diputados de la Nación a los fines de evaluar una interpelación o juicio político, teniendo en cuenta la gravedad de los hechos."
ARTÍCULO 18°.- Agrégase como inciso c bis) del artículo 119 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 119.
c bis) Presentar denuncias ante la justicia penal, o constituirse como parte querellante en los términos del artículo 82 del Código Procesal Penal en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado, cuando en el ejercicio de su competencia se hallaren hechos que pudieren constituir delitos."
ARTICULO 19°.- Sustitúyese el inciso e) del artículo 119 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 119.
e) Presentar a la Comisión mencionada la memoria de su actuación, la cual tendrá carácter público, antes del 1° de mayo de cada año".
ARTICULO 20°.- Derógase el inciso f) del artículo 119 de la Ley N° 24.156.
ARTICULO 21°.- Sustitúyese el artículo 120 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 120. El Congreso de la Nación o la Auditoría General de la Nación, podrán extender su competencia de control externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el Estado Nacional, o a las que éste se hubiere asociado incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste, o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública."
ARTICULO 22°.- Sustitúyese el artículo 121 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 121. La Auditoría General de la Nación estará a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como auditor general, los que deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario en el área de ciencias económicas o derecho, con probada especialización en administración financiera y control. Al menos tres de sus integrantes serán mujeres. Su Presidente será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
Durarán cinco (5) años en su función y podrán ser reelegidos por una única vez. "
ARTÍCULO 23°.- Sustitúyese el artículo 122 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 122. El Colegio de Auditores Generales, estará integrado por: el Presidente de la Auditoría General de la Nación y seis Auditores Generales, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, uno representando al partido político con mayor número de legisladores, los restantes a los partidos de oposición de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente
A los efectos de la designación, los Presidentes de ambas Cámaras convocarán a un proceso público y participativo, por separado o en forma conjunta, en el que la sociedad civil podrá apoyar o impugnar los antecedentes de los candidatos propuestos, presentando sus apoyos o impugnaciones en el marco de dicho proceso.
Los candidatos nominados ante los Presidentes de cada Cámara Legislativa por los tres partidos políticos con derecho a ello, presentarán con carácter público sus antecedentes laborales y académicos, económicos y financieros. La información presentada será remitida a las Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y a la Comisión de Acuerdos del Honorable Senado de la Nación, a los fines de dictaminar en forma previa a la sesión pública en la que se tratará su designación, sobre la situación patrimonial de cada uno de ellos y la que tuvieren frente a la normativa sobre conflictos de intereses e incompatibilidades prevista en la Ley 25.188 y en la presente Ley.
Cumplido, la designación de los tres auditores por cada Cámara se realizará previo debate en sesión pública convocada al efecto.
Las designaciones que eventualmente se realicen serán fundadas, en las que se tendrán especialmente en cuenta los apoyos y las impugnaciones que hubieren recibido los candidatos propuestos."
ARTICULO 24°.- Sustitúyese el inciso a) del artículo 125 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 125.
a) Aprobar el programa de acción anual confeccionado de conformidad con el procedimiento consultivo del artículo 118, y elaborar el proyecto de presupuesto de la entidad;"
ARTICULO 25°.- Sustitúyese el inciso g) del artículo 125 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 125.
g) Las decisiones se tomarán colegiadamente por mayoría. En caso de empate, el voto del Presidente se computará como doble. Las actas del Colegio de Auditores tendrán carácter público y serán publicadas en la página de Internet del organismo."
ARTICULO 26°.- Agrégase como inciso h) del artículo 125 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 125.
h) Poner en conocimiento del Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación, de los Presidentes de ambas Cámaras del Congreso de la Nación, de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, del Consejo de la Magistratura de la Nación y la Procuración General de la Nación y la Defensoría General de la Nación, la totalidad de los informes de auditoría que se realicen en el ámbito de las respectivas jurisdicciones. Los informes referidos y los dictámenes sobre la cuenta de inversión de cada ejercicio tendrán carácter público, y serán publicados en la página de Internet de la Auditoría General el día de su aprobación, una vez cumplida la notificación a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. Adicionalmente, se establecerá un sistema de intercambio de información, debiendo remitir los informes de auditoría, en función de las competencias específicas, a la Procuración del Tesoro de la Nación, a la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, a la Defensoría del Pueblo de la Nación, o a los entes reguladores u organismos de control que correspondan, aun los que fueran de extraña jurisdicción;"
ARTICULO 27°.- Sustitúyese el artículo 126 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 126. No podrán ser designados auditores generales, personas que se encuentren inhibidas, en estado de quiebra o concursados civilmente, con procesos penales pendientes o que hayan sido condenados en sede penal. Tampoco podrán serlo quienes hubieren sido Senadores o Diputados Nacionales durante el período inmediatamente anterior a la elección de nuevos integrantes del Colegio de Auditores.
Tendrán dedicación exclusiva, con excepción del ejercicio de la docencia.
No podrán tener relación de parentesco por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con el Presidente de la Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros y los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional."
ARTICULO 28°.- Agrégase como artículo 126 bis de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 126 bis. Sin perjuicio de la aplicación de las normas generales sobre conflictos de intereses previstas en la Ley de Ética de la Función Pública N° 25.188, los Auditores y los funcionarios de la Auditoría General de la Nación no podrán intervenir en aquellos asuntos en los cuales el interés general que deben gestionar desde la función que ejercen pudiera verse afectado por sus propios intereses, de su cónyuge o conviviente, o los de una persona jurídica de la que formen parte, ni en las situaciones previstas en el ordenamiento procesal civil y comercial de la Nación como causales de excusación.
En especial, no podrán prestar servicios ni ser proveedores, directamente o a través de terceras personas, sean físicas o jurídicas, de bienes, servicios u obras, en la Auditoría General de la Nación, ni en las entidades o jurisdicciones que sean auditados directa o indirectamente por el respectivo funcionario.
El funcionario que estuviera alcanzado por alguna de tales situaciones en los últimos tres años, deberá informar al Colegio de Auditores a los fines de su excusación.
Iguales prohibiciones regirán durante el año posterior al egreso de su función.
Los auditores y los funcionarios de la Auditoría General no podrán durante el ejercicio de su cargo y hasta un año después de su egreso, efectuar o patrocinar para terceros, trámites o gestiones administrativas, se encuentren o no directamente a su cargo, ni negociar o celebrar contratos con la Administración Pública Nacional, cuando tengan vinculaciones funcionales con la actividad que desempeñen o hubieran desempeñado.
La Comisión Mixta Revisora de Cuentas será la autoridad de aplicación en materia de conflictos de intereses e incompatibilidades de los integrantes del Colegio de Auditores de la Auditoría General de la Nación."
ARTICULO 29°.- Sustitúyese el artículo 128 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 128. La Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estará formada por seis (6) senadores y seis (6) diputados cuyos mandatos durarán hasta la próxima renovación de la Cámara a la que pertenezcan. Serán elegidos dos (2) legisladores por el partido político con mayor número de legisladores, dos (2) por la primera minoría, uno (1) por la segunda minoría y uno (1) por la tercera minoría de cada una de las Cámaras. Al menos dos integrantes por cada una de las Cámaras serán mujeres.
Anualmente la Comisión elegirá un presidente, un vicepresidente y un secretario. No podrán ser reelectos, sino con intervalo de un período. No podrán ser designados Presidente de Comisión los legisladores que pertenezcan al mismo partido político o alianza que el Poder Ejecutivo de la Nación.
Mientras estas designaciones no se realicen, ejercerán los cargos los legisladores con mayor antigüedad en la función y a igualdad de ésta, los de mayor edad.
La Comisión contará con el personal administrativo y técnico que establezca el presupuesto general y estará investida con las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y especiales.
Sus Reuniones serán de libre acceso al público, debiéndose celebrar en una Sala acondicionada a tales fines. Con una anticipación de 72 horas hábiles, se publicará en la página de Internet de la Comisión el lugar, la hora y el día de sus Reuniones. Todas sus actas y dictámenes debidamente fundados, tendrán carácter público. A tales efectos, se publicarán en la página de Internet al día siguiente de ser aprobados."*
ARTICULO 30°.- Derógase el inciso a) del artículo 129 de la Ley N° 24.156.
ARTICULO 31°.- Agrégase como inciso g) del artículo 129 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 129.
g) Realizar un informe anual con carácter público, sobre el cumplimiento por parte de las entidades o jurisdicciones auditadas de las recomendaciones contenidas en los informes de la Auditoría General de la Nación."
ARTICULO 32°.- Agrégase como inciso h) del artículo 129 de la Ley N° 24.156, el siguiente:
"Artículo 129.
h) Dictaminar sobre el archivo de los informes de auditoría una vez cumplidas las recomendaciones allí contenidas, lo que deberá ser aprobado por ambas Cámaras del Congreso".
ARTICULO 33°.- Sustitúyese el artículo 130 de la Ley N° 24.156, por el siguiente:
"Artículo 130.- Toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial.
Las personas físicas o jurídicas beneficiarias, contratantes o concesionarias serán solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado.
A efectos de iniciar las acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o de recupero que correspondan en función de los hallazgos en los informes de auditoría realizados, la Auditoría General de la Nación recomendará a las entidades o jurisdicciones responsables la promoción de las acciones correspondientes en sede judicial o administrativa. Pasados los 60 días sin que la autoridad jurisdiccional correspondiente haya adoptado las acciones correspondientes, o éstas fueran meramente dilatorias, o incompletas, la Auditoría General de la Nación deberá representar los intereses de la entidad o jurisdicción que hubiere sufrido el perjuicio patrimonial, para lo cual estará legitimada para actuar procesalmente en sede judicial o administrativa."
ARTICULO 34°.- Sustitúyese el artículo 131 de la Ley 24.156, por el siguiente:
"Artículo 131. - La acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial prevista en el artículo precedente prescribe en el plazo de diez (10) años contado desde el momento en que la Auditoría General de la Nación apruebe el informe de auditoría en el que se tomare conocimiento del perjuicio patrimonial del que se trate."
ARTICULO 35°.- Agrégase como artículo 131 bis de la Ley 24.156, el siguiente:
"Artículo 131 bis.- Cuando en el marco de las auditorías que se realicen surgieren indicios que cierto empleado o funcionario no cumplió con las obligaciones previstas en la presente Ley o en otra normativa por la que estuviere obligado, la Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes, dentro del plazo de cinco días de aprobado el informe, a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a los efectos que correspondan en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado. Adicionalmente, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de un Ministro de la Nación, se remitirán los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de evaluar su interpelación o un eventual juicio político, según la gravedad de los hechos.
En caso de que se constatare una omisión, retraso o deficiencia en la correcta implementación de observaciones y recomendaciones por parte de una entidad u organismo dependiente de la Administración Pública Nacional, pasado un año de haber sido auditado, la Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de la interpelación al Jefe de Gabinete o Ministro de la respectiva jurisdicción. Las Cámaras respectivas deberán expedirse dentro de los 60 días de recibidos los antecedentes, los que serán publicados en las páginas de Internet de las respectivas Cámaras y del organismo de control correspondiente."
ARTICULO 36°.- Agrégase como artículo 131 ter de la Ley 24.156, el siguiente:
"Artículo 131 ter: Ante la determinación por parte de la Auditoría General de la Nación de que un acto administrativo pueda encontrarse afectado de nulidad absoluta, se recomendará a la entidad o jurisdicción competente la revocación de dicho acto en los términos del artículo 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, y la suspensión de los efectos aun en sede administrativa.
Pasados 60 días, ante la inacción o la adopción de medidas meramente dilatorias o insatisfactorias del órgano competente para anular el acto o solicitar la nulidad en sede judicial, la Auditoría General de la Nación estará legitimada procesalmente para iniciar la acción judicial correspondiente en la que, salvo decisión fundada en contrario, deberá solicitar la suspensión de los efectos del acto.
Los destinatarios o beneficiarios serán solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado".
ARTICULO 37°.- El Síndico General de la Nación, los síndicos generales adjuntos y los miembros de la Auditoría General de la Nación actualmente en funciones, caducarán en un plazo de sesenta (60) días desde la sanción de la presente.
ARTICULO 38°.- El Poder Ejecutivo de la Nación reglamentará la presente ley en lo que respecta a la Sindicatura General de la Nación en un plazo de noventa (90) días a partir de la fecha de su promulgación; el Colegio de Auditores hará lo propio dentro de igual término respecto a la Auditoría General de la Nación. Los procesos de designación de las autoridades de ambos organismos de control deberán convocarse antes de 120 días de promulgada la presente ley.
ARTICULO 39°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Señor presidente:
El presente proyecto de Ley lo ha sido presentado en su primer oportunidad en el año 2006 (Expediente: 0659-D-2006) y luego ha sido reproducido por la Diputada Marcela Rodríguez (coautora del proyecto) en el año 2008, posteriormente se reprodujo en los años 2010, 2012, 2014 y 2016 (expedientes 5664-D-2010, 0668-D-2012, 1147-D-2014, 0296-D-2016 respectivamente).
El mismo tiene por objeto fortalecer la Sindicatura General de la Nación y la Auditoría General de la Nación como organismos de control interno y externo, respectivamente. En la actualidad rige la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la cual debe ser reformada, en especial, debido a que se trata de una norma previa a la incorporación del artículo 85 de la Constitución Nacional durante la reforma constitucional de 1994. Es decir, con la sanción del presente proyecto se busca cumplir con un mandato constitucional de más de quince años.
INTRODUCCIÓN
El sistema de control
En líneas generales, la reforma responde a un largo reclamo de diferentes sectores de la sociedad civil y de importantes juristas especializados en la materia, así como también del sector político, incluyendo a los propios funcionarios que integran o han integrado tanto la SIGEN como la AGN, todos ellos coincidentes en la necesidad de fortalecer dichos organismos. Algunos de estos sectores han realizado distintas y valiosas propuestas que este proyecto intenta receptar.
El sistema constitucional de frenos y contrapesos se diseña para poder controlar el ejercicio abusivo del poder político por parte de quienes lo detentan. La esencia de la política es el ejercicio del Poder, y el constitucionalismo vino a limitar ese ejercicio.
Giuseppe de Vergottini nos enseña que los Parlamentos ejercen la función de orientación (como fijadora de las políticas generales) y de control del Poder Ejecutivo (1). El ejercicio de ambas presupone que los Parlamentos deben tener conocimientos indispensables para poder adoptar decisiones. Para obtener la información requerida, los Parlamentos ejercen las funciones que el citado autor denomina cognoscitiva e inspectiva. Por la primera se entiende el complejo de actividades dirigidas a garantizar una información exhaustiva, mientras que la segunda es una actividad encaminada a obtener información para verificar la correspondencia de la acción de gobierno con las orientaciones parlamentarias.
Este tipo de controles interórganos de los que nos habla De Vergottini es denominado en la doctrina como accountability horizontal. Guillermo O' Donnell menciona que estos controles suelen ser reactivos y muy dramáticos. "Estas acciones suelen crear conflictos altamente visibles y costosos entre las supremas instituciones estatales." (2) Todos conocemos bien las consecuencias políticas de un conflicto de poderes en nuestro país. Además, el citado autor sostiene que las instituciones son un instrumento de control tosco para la creciente complejidad de las agencias estatales y sus políticas.
O'Donnell señala que "la verificación de estas limitaciones para la efectividad de la accountability horizontal condujo, prácticamente en todas partes aunque en diferentes períodos y con diferentes características, a la creación de agencias con accountability horizontal asignada. Éstas son las agencias (Ombudsmen, auditorías, controladores, conseils d' Etat, fiscalías, contralorías y similares) legalmente encargadas de supervisar, prevenir, desalentar, promover la sanción o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras agencias estatales, nacionales o subnacionales".
Como ventajas, el autor citado señala que estas agencias pueden ser proactivas y continuas en su actividad, pueden invocar criterios profesionales antes que políticos o partidarios, y que por su carácter continuo y profesionalizado, pueden desarrollar actividades para analizar cuestiones complejas de políticas estatales.
En definitiva, en la actualidad, la forma republicana de gobierno implica, entre otras características, la responsabilidad de los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de gobierno. Se trata de que los funcionarios informen sobre sus actos (que actúen con transparencia), den fundamentos de su actuación (no sean arbitrarios), y que respondan ante los órganos de control por la violación de sus deberes (que estén sujetos a sanciones).
En nuestra Constitución Nacional, el artículo 85 dispone que para ejercer la función de control externo del sector público nacional, el Congreso se sustentará en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
Como señala la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Supremas (INTOSAI) - organismo autónomo, independiente y apolítico, creado como una institución permanente para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las Entidades Fiscalizadoras Supremas de los países miembros-, al definir la finalidad del control, "La institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro" (Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, www.intosai.org).
Tanto a la SIGEN como a la AGN se les exige un modelo de control presupuestario, económico, financiero, patrimonial, normativo y de gestión.
Existe un mayor énfasis en "cómo" se ejerce la función pública más que en el "qué" se hace. Ambos tipos de controles (sobre procesos y resultados) son posibles y necesarios siempre que los procesos no estén sobrecargados de ritualismos innecesarios y este "doble control" no resulte tan costoso para la organización, al punto de interferir con la misión misma de la gestión.
El dilema de la responsabilidad consiste en que si el control es excesivo, nada se hace; y si es demasiado poco, se harán cosas, pero en forma ilegal. Al respecto, entiendo que en nuestro país parte del problema es esto último, pues se han diseñado organismos de control débiles.
Siguiendo a Michael Reisman, el diseño de nuestros organismos de control responde a lo que él llama "lex imperfecta", o sea, una categoría de normas con una característica peculiar: se hacen con deliberada ineficiencia, "sin dientes", (3) de allí la necesidad de un fortalecimiento de los organismos de control como el que aquí se impulsa.
La propia SIGEN señaló en un informe remitido en el año 2003 al Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la implementación de la Convención Interamericana Contra la Corrupción en nuestro país, que "...El incumplimiento de las disposiciones emanadas de la ley 24.156 (Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional) y su reglamentación no genera sanción alguna (...) En ese sentido, algunos de los postulados sustantivos de la ley, tales como la aplicación de los criterios de economía, eficiencia y eficacia, se transforman en una mera declaración de principios, carente de operatividad. Esta situación debilita el marco general en el que se desenvuelven las actividades del sector público, y en particular afecta a las consecuencias de las actividades de control. La SIGEN se encuentra desarrollando un proyecto de norma orientado a obtener la capacidad de aplicar sanciones con relación a distintos incumplimientos (...) La puesta en marcha de medidas orientadas a dar respuesta a las observaciones de auditoría y las recomendaciones asociadas ha sido dispar, aunque en general se observa que cada año se incrementan las observaciones en trámite o sin acción correctiva. En el marco legal vigente, la autoridad que recibe la recomendación ni siquiera tiene la obligación de pronunciarse sobre la misma y mucho menos la obligación de cumplirla..." (El informe país sobre Argentina se encuentra publicado en el Sitio Web de la OEA www.oas.org y en el de la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos www.anticorrupcion.gov.ar).
El propio Comité de Expertos, al analizar el cumplimiento por parte de nuestro país del artículo III, párrafo 1 de la CICC sobre la existencia de normas de conducta y mecanismos para asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos, recomendó:
"Fortalecer los sistemas de auditoría interna y externa de control, y utilizar efectivamente la información generada en dichas auditorías.
Para cumplir con esta recomendación, la República Argentina podría tener en cuenta las siguientes medidas:
(1) Asegurar la existencia de un sistema efectivo de control dependiente del Congreso sobre el gasto de fondos públicos.
(2) Dar a publicidad, cuando sea apropiado, los informes realizados por los organismos de control.
(3) Establecer un sistema efectivo de sanciones por violaciones a las normas legales o reglamentaciones encontradas durante el transcurso de auditorías.
(4) Garantizar la mayor estabilidad e independencia de los auditores internos.
La teoría contra la corrupción
Gary S. Becker, premio Nobel de Economía en 1992 (4), realiza un análisis económico de la conducta humana. Las prácticas corruptas pasan a ser una actividad económica más y el funcionario es un individuo racional que busca maximizar su utilidad. La teoría anticorrupción moderna se apoya en el castigo y en la prevención. Se trata de un problema de incentivos, y las soluciones apuntan a reducir los alicientes y aumentar los costos para el funcionario corrupto (5). Las personas realizan un análisis de costo beneficio para decidir si se corrompen. ¿Qué posibilidades existen de ser descubierto o sancionado? ¿Cuál va a ser la ganancia?
En efecto, tomando como punto de partida la definición de corrupción elaborada por Robert Klitgaard, esta es: Corrupción = Monopolio + Discrecionalidad - Responsabilidad, (6) nuestro sistema creó incentivos u oportunidades para ella. Estas "oportunidades" quedan configuradas por factores variados pero convergentes, tales como:
(1) La ausencia, insuficiencia o ineficiencia de controles externos e internos, incluyendo en este punto al Poder Judicial y a los integrantes del Ministerio Público, y la escasa coordinación entre los numerosos organismos de control existentes;
(2) La amplia discrecionalidad de los funcionarios para disponer o solicitar recursos públicos sin un marco legal adecuado que acote razonablemente su marco de acción;
(3) La falta de transparencia, que impide a los ciudadanos, a los periodistas, a las organizaciones de la sociedad civil, y aún a los partidos políticos que no se encuentran en el poder, ejercer su derecho al acceso a la información para conocer los actos de gobierno, participar y controlar los actos de los funcionarios públicos en distintas instancias de la toma de decisiones públicas.
REFORMA DEL SISTEMA INSTITUCIONAL
Ahora bien, ¿qué nos enseña la teoría en materia de fortalecimiento de controles para mejorar la eficiencia de la Administración y revertir los incentivos y oportunidades para corromperse? (7)
Los instrumentos más obvios son los que se describen en un sentido amplio como sanciones, ya sean negativas (como los castigos al funcionario) o positivas (recompensas).
Pero según Pettit, el diseñador institucional cuenta con un segundo tipo de control, que es el denominado "filtro" o "selección". Las sanciones que puede implantar un diseñador institucional toman como dados a los agentes y las opciones e intentan influir sobre la elección al modificar el interés relativo de éstas últimas para los agentes dados, es decir, afectando sus incentivos. Un filtro opera, por el contrario, sobre el conjunto de agentes y opciones. Su propósito es asegurar que determinados agentes puedan realizar determinadas elecciones, y no otras, o que en una determinada elección estén disponibles algunas opciones y no otras. En otras palabras, están diseñados para influir sobre las oportunidades y no sobre los incentivos. Los filtros también pueden ser negativos o positivos. Pueden eliminar determinados agentes u opciones (por ejemplo, remoción, reducción de la discrecionalidad, mayores requisitos para acceder a un cargo), o bien incluir nuevos agentes u opciones. Sobre estos últimos, pueden otorgar poder a individuos que previamente no estaban involucrados en la situación en cuestión (ej. mayores competencias legales, incluir instancias de revisión en la toma de una decisión, o que la decisión no recaiga en una única persona, procesos consultivos a la sociedad civil, mayor acceso a la información), dándoles una oportunidad para actuar que antes no tenían; o bien pueden otorgar poder a individuos que ya se encontraban involucrados, ofreciéndoles una opción nueva en su lista de alternativas (ej. mayores competencias legales a órganos existentes).
LINEAMIENTOS GENERALES DEL PROYECTO
A continuación, se brindarán los lineamientos generales de este proyecto, para luego analizar en detalle las reformas propuestas al articulado de la Ley 24.156.
1. Método de designación del Síndico General de la Nación y síndicos adjuntos mediante un proceso público, basado en el mérito, y en un análisis previo de su situación patrimonial y frente a la normativa sobre conflictos de intereses;
2. Método de designación de los siete integrantes de la Auditoría General de la Nación (AGN): El Presidente de la Auditoría, designado por el principal partido de la oposición. En cuanto los auditores restantes, corresponderá la designación de tres auditores a la Cámara de Senadores y tres a la Cámara de Diputados, uno representando al partido político de la mayoría, y los dos restantes a los partidos de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente. De esta manera, se garantiza que el control del organismo no esté en manos del partido mayoritario. En todos los casos, se implementará un sistema público basado en el mérito, en el que la sociedad civil podrá valorar los antecedentes de los candidatos propuestos, presentando sus apoyos e impugnaciones ante las Cámaras respectivas.
3. Mayor independencia de las unidades de auditoría interna, las que serán seleccionadas por concursos de oposición y antecedentes, y dependerán jerárquica y presupuestariamente de la SIGEN.
4. Ampliación de las competencias de las Unidades de Auditoría Interna.
5. Normas especiales de conflictos de intereses o incompatibilidades a las que estarán sujetas las autoridades de la SIGEN y la AGN.
6. Ampliación del tipo de control que realizan ambos organismos, agregándose al control posterior actual, el control previo y concomitante sobre los contratos u otro tipo de operaciones que impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios que sean superiores a quinientos mil pesos ($ 500.000).
7. Publicidad de sus auditorías, planes de auditoría anuales e informes anuales de su gestión;
8. Creación de Comités de Auditoría para monitorear el cumplimiento de las observaciones o recomendaciones que se realizan en los informes de auditoría, con informes periódicos de avance realizados por los responsables de la jurisdicción o entidad;
9. Mayor cooperación, coordinación e intercambio de información con otros organismos de control nacionales, provinciales o de otra jurisdicción;
10. Competencia para que la AGN pueda presentar denuncias penales ante la justicia, constituirse como querellante, e iniciar acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o recupero en función de los hallazgos en los informes de auditoría;
11. Mayor autonomía a la SIGEN y AGN para elaborar y aprobar los planes operativos anuales o de auditoría;
12. Creación de mecanismos de consulta o canales de participación para que organizaciones de la sociedad civil propongan jurisdicciones o entidades a auditar, o se introduzcan puntos de auditoría en los planes operativos anuales, o cooperen en el control concomitante de la ejecución presupuestaria o en el seguimiento de la implementación de recomendaciones;
13. Mayor precisión sobre los distintos incumplimientos que pueden cometer los funcionarios públicos a cargo de entidades y jurisdicciones del sector público, y promoción de sanciones para los funcionarios que no cooperan en el marco de las auditorias, o que no cumplan con las observaciones o recomendaciones en forma injustificada.
14. Competencia para la AGN de solicitar ante el Poder Judicial el secuestro de documentación que le fuera negada por una jurisdicción o entidad.
15. Legitimación a la AGN en forma subsidiaria ante la inacción de la entidad o jurisdicción controlada para iniciar acciones de lesividad cuando determine que un acto administrativo pueda estar afectado de nulidad absoluta.
16. Mayor representatividad de las minorías parlamentarias en la integración de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA
En los artículos 1º a 3º del presente proyecto se establecen fundamentales modificaciones en la naturaleza y las funciones de las Unidades de Auditoría Interna. En cuanto al primer punto, las UAI pasarán a depender jerárquica, administrativa y financieramente de la SIGEN, siendo seleccionadas por concurso público, de selección abierta, de oposición y antecedentes. La modalidad de selección abierta, de acuerdo con el régimen SINAPA, implica que los concursos estarán abiertos para todo el público en general, inclusive quienes no integran la Administración Pública Nacional. Los cargos de auditores internos durarán cinco años, y la Sindicatura General deberá convocar a nuevos concursos con suficiente antelación al vencimiento del plazo quinquenal de los concursos que estuvieren vigentes. Los titulares de las unidades de auditoría interna de cada entidad o jurisdicción que volvieran a ser seleccionados, no podrán ser asignados al mismo destino en el que se venían desempeñando.
En consecuencia, ya no serán designados ni dependerán de las autoridades superiores de cada organismo. En este sentido, la opinión en las jornadas desarrolladas durante el año 2002 "El Control Público en la Argentina" fue unánime al establecer que "la dependencia funcional de las Unidades de Auditoría Interna de las jurisdicciones es un elemento que debería modificarse para potenciar y hacer más efectivo el proceso de control" (8). Es claro el sentido de otorgarle a las UAI autonomía en su funcionamiento que redundará en mayor imparcialidad para realizar su tarea. Para reforzar la imparcialidad, se agregan una serie de incompatibilidades para el cargo de auditor interno, como ser ciertas prohibiciones de parentesco, o la de ejercer la profesión en forma privada, u ocupar otro cargo público. En muchos casos, la labor de las Unidades de Auditoría Interna no alcanza un nivel mínimo aceptable, debido al severo condicionamiento originado en la designación a cargo del responsable de cada jurisdicción, y la dependencia financiera y aún la estabilidad laboral que no dependen de la propia SIGEN en la actualidad. Para constatar ello, basta con notar la atribución de remover a los titulares de las UAI en forma incausada que el Decreto 971/93 confiere a las máximas autoridades de las entidades y jurisdicciones.
A fin de lograr una homogeneización entre las distintas entidades y jurisdicciones, así como garantizar un doble control para mejorar la calidad, se propone en el artículo 101 de la Ley 24.156 que para la confección del plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo, la autoridad superior requiera asistencia técnica a la Unidad de Auditoría Interna, sin perjuicio de la posterior aprobación por parte de la Sindicatura General de la Nación.
En el artículo 3º párrafo B) del Proyecto, se detallan las funciones asignadas a las UAI, otorgándoles -de esta forma- rango legal. La fuente consultada para estas propuestas provienen de un proyecto de Ley para reformar la Contraloría en la República Dominicana realizado por expertos internacionales financiados por un Programa de Apoyo de la Agencia de Cooperación de Estados Unidos USAID.
Las diversas funciones se encuentran divididas en tres grandes ejes:
i. Concientización y asesoramiento, de manera de promover la importancia del control interno en la respectiva jurisdicción y mejorar el control interno mediante la formulación de recomendaciones.
ii. Auditoría: a través de la elaboración del Plan Anual de Operaciones y su ejecución a través de la redacción de informes.
iii. Coordinación con la Auditoría General de la Nación y apoyo a los órganos especializados de prevención y lucha contra la corrupción, en especial en lo que hace a la circulación de la información y la cooperación técnica entre ellos.
CONTROL PREVIO, CONCOMITANTE Y POSTERIOR
Para contar con un control eficiente, además de exhaustivo, debe llegar a tiempo.
La eliminación del control previo que ejercía el Tribunal de Cuentas de la Nación prevista en la vieja Ley de Contabilidad Nº 23.354 fue objeto de un arduo debate en el Congreso de la Nación al debatirse la sanción de la Ley Nº 24.156. Muchas son las críticas que hoy en día se realizan cuando los controles llegan años más tarde, una vez producido el desvío de poder y el perjuicio al erario público. Suele apelarse a una metáfora que el Diputado Cruchaga mencionó durante el debate de la Ley 24.156 cuando se oponía a la eliminación del control previo: "El control posterior al acto que provoca un daño o que dispone ilícitamente de un patrimonio es un control histórico, es posterior a la decisión. Y un control que llega después al acto lesivo del patrimonio es como una autopsia. Llega cuando el paciente está muerto. No sirve como medida preventiva; el control histórico posterior al acto es eso: es autopsia de un cadáver donde ya el daño se ha provocado" (Cámara de Diputados de la Nación, Sesiones del 13 y 14 de noviembre de 1991, Reunión 47ª, página 4353).
Refiriéndose al control concomitante, el Diputado Nacional Moisés Moisés Fontch sostuvo en oportunidad de debatirse la actual Ley 24.156 en la Cámara de Diputados que "la desaparición del control concomitante de apropiación que realizaba el Tribunal de Cuentas, restando sólo su control a posteriori, y la reducción de funciones de la Contaduría General a la mera registración, son transformaciones preocupantes que marcan el avance de la discrecionalidad administrativa liberada de controles efectivos de los funcionarios del Poder Ejecutivo." (9)
En un sentido similar se expresaba el Diputado Gentile cuando sostuvo: "También estamos en contra de la abolición del control previo. Entendemos que hay muchos negocios del Estado que requieren una intervención previa del órgano de control. No estamos tratando de obstaculizar la acción de la administración ni queremos que todo acto u orden de pago deba ser controlado, pero sí aquellas operaciones trascendentes por las que, por ejemplo, se llama a licitación..." (Cámara de Diputados de la Nación, Sesiones del 30 y 31 de octubre de 1991, Reunión 44ª, página 4000).
En el orden de ideas a lo expresado por el Diputado Gentile se enmarca el artículo 2° de la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de Fiscalización aprobado por el INTOSAI, cuando señala que "un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana economía financiera pública...", y que el "el control previo ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de producirse éste, pero la desventaja de comportar un trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho público no esté claramente definida".
Por ello, tanto los artículos 2°, 3º y 15° del Proyecto, destinados a reformar los actuales artículos 101, 102 y 117 de la Ley 24.156, respectivamente, introducen los tipos de control previo y concomitante en el sistema general de control.
La propuesta de reinstalar un control previo no implica volver al anterior sistema como el que ejercía el Tribunal de Cuentas de la Nación, en el que se dictaba el acto administrativo, pero antes de su notificación y posterior ejecución, se giraba al organismo de control para que dictamine sobre su validez. Si éste resultaba observado dentro de los 60 días, la autoridad superior de la entidad o jurisdicción tenía la opción de cumplir con las observaciones, o enviarlo al Poder Ejecutivo para que por Decreto insistiera con la validez y ejecución del acto bajo su responsabilidad.
Lo que este proyecto propone es un régimen mixto, en el que continuará el sistema de control posterior como regla general, basado en auditorías de sistemas y procesos, e incluir el control previo en contratos u otro tipo de operaciones particulares que impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios mayores a quinientos mil pesos ($ 500.000).
Cierto es que existe un riesgo a un trabajo excesivo por parte de los organismos de control y a que la responsabilidad no esté diferenciada, como señala el INTUSAI. Por ello, es que se propone aquí limitar el control previo a ciertos actos de significación económica.
Para ejercer el control previo, será requisito esencial del acto administrativo el dictamen de la Unidad de Auditoría Interna de la SIGEN, o la Resolución del Colegio de Auditores de la AGN a los 10 o 15 días, respectivamente, de remitido el expediente con el proyecto de acto administrativo. En caso de formularse observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del acto. El responsable de la entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las observaciones formuladas, o remitir los antecedentes para que el Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su responsabilidad la suscripción del acto observado.
SEGUIMIENTO DE LAS RECOMENDACIONES
Otro de los aspectos que se señalaron durante Jornadas sobre el Control Público en la Argentina (2002) fue la falta de seguimiento de las recomendaciones de los órganos de control.
Una de las propuestas que se mencionaron en aquellas jornadas para revertir el problema ha sido instar la creación de Comités de Control, a fin de seguir el cumplimiento de las recomendaciones y observaciones efectuadas por la SIGEN y la AGN. En el mismo sentido, Martha Zilli, ex Síndica Adjunta, establece que la creación de Comités de Control "constituye una innovación tendiente a fortalecer el control y el mejoramiento de la gestión administrativa, comprometiendo en el seguimiento de las recomendaciones a los órganos controlados." (10)
Conforme a estas expresiones, los artículos 5º y 16° del Proyecto prevén la creación de Comités de Auditoría a instancias de la SIGEN y la AGN, los cuales estarán integrados por una autoridad superior del organismo controlado -de jerarquía no inferior a Subsecretario-, el titular de la UAI y un funcionario de la SIGEN o la AGN, respectivamente, asegurando -de esta manera- la diversidad e independencia de criterios.
Por último, para robustecer el seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones, se dispone que los responsables de cada jurisdicción o entidad, informen semestralmente acerca del estado de avance de la implementación. Los informes tendrán carácter público, debiéndose remitir a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
COORDINACIÓN CON OTROS ORGANISMOS, PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Y PUBLICIDAD
En los artículos 6º y 8º y 26° del presente proyecto de refuerza la necesidad de comunicación y coordinación entre la SIGEN, la AGN y otros organismos con competencia específica, tales como la Procuración del Tesoro de la Nación, la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas y la Defensoría del Pueblo de la Nación.
Por otro lado, en el artículo 104 de la ley 24.156 se agrega como función de la SIGEN la de apoyar los planes y programas de prevención de la corrupción que realice la Oficina Anticorrupción, profundizando el objetivo antes detallado de crear lazos de cooperación entre diferentes organismos.
En los artículos 7º y 16° del Proyecto se agrega la posibilidad de que las organizaciones de la sociedad civil propongan entidades a auditar al momento de elaborar los planes de auditoría en la SIGEN o la AGN, respectivamente, y que participen en el seguimiento de las observaciones y recomendaciones, o en el control concomitante de la ejecución de una contratación. Hay que destacar que deberán tratarse de organizaciones legalmente constituidas cuya finalidad sea el fortalecimiento institucional y la transparencia, o la protección de derechos de incidencia colectiva en general y que, para prevenir conflictos de intereses, en ningún caso podrán recibir financiamiento, ni sus integrantes podrán prestar servicios de cualquier naturaleza de parte de la entidad o jurisdicción auditada, o directamente de la SIGEN o la AGN.
De esta manera se recepta una práctica que la Auditoría General de la Nación está implementando en la actualidad a fin de crear mecanismos de participación de la sociedad civil en el control de la administración, reconociendo que el control es un pilar de la democracia y por ello la legitimidad del estado supone que su gestión debe estar sometida al escrutinio de la ciudadanía y al sistema de frenos y contrapesos.
Durante las Jornadas sobre el Control Público en la Argentina, desarrolladas durante el año 2002, se desarrolló el concepto de "control social" (11). El mismo tiene lugar desde que existe una clara dimensión social de la tarea de Control Público, pues lo que está en juego es el interés general. Mediante el "control social" se hace cada vez más visible el vínculo existente entre la función de auditar y la protección de los derechos de los ciudadanos.
Adicionalmente, se otorga rango legal a la publicidad de los informes de auditoría realizados por la SIGEN y la AGN.
SANCIONES POR LA FALTA DE COOPERACIÓN. ACCIÓN ANTE LA JUSTICIA
Una de las claves en la actividad de las auditorías es el acceso a la documentación de las propias jurisdicciones auditadas. Este principio está receptado en el artículo 10 de los Principios de Lima aprobados por el INTOSAI.
Si bien la ley vigente prevé la obligación para los agentes o autoridades de prestar toda la colaboración que les fuese requerida por los órganos de control, para reforzar su cumplimiento, el Proyecto, en sus artículos 9º y 17º establece la obligación para la SIGEN y la AGN de instar la apertura de un sumario administrativo ante el superior de la entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir los antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
Vale recordar que los funcionarios políticos designados por el Presidente de la Nación (Jefe de Gabinete, Ministros, Secretarios y Subsecretarios, o con cargo equivalente) no están sujetos a un régimen disciplinario, por lo que no es posible la instrucción de un sumario, ni la consecuente imposición de sanciones administrativas. Sólo resta analizar si la conducta no implica un delito penal de incumplimiento de deberes de funcionario público.
Adicionalmente, se les da la facultad a la SIGEN y a la AGN de solicitar información a los prestadores de bienes y servicios del organismo auditado. Ante la falta de colaboración, la reforma propone considerarla una falta grave a las obligaciones contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o jurisdicción aplicar las sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o normas que regulan el marco de dichas contrataciones. En caso de falta de una obligación específica o de sanciones contempladas en dichos instrumentos, los responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas en las contrataciones actuales y futuras.
Por ser un órgano externo de control, se dispone la posibilidad para la AGN de solicitar en forma gratuita, esto es, con exención del pago de la tasa de justicia y de costas-, ante los juzgados federales con competencia en lo contencioso y administrativo el secuestro de la documentación o la producción de las diligencias necesarias para el cumplimiento de las medidas que hubiere dispuesto. La Resolución será inapelable, y se le concede a la justicia el plazo improrrogable de diez días para resolver, previo traslado por cinco días a la entidad o jurisdicción demandada. De persistir en tal incumplimiento, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de Ministros de la Nación, la AGN deberá remitir los antecedentes a la Cámara de Diputados de la Nación a los fines de evaluar una interpelación o juicio político, teniendo en cuenta la gravedad de los hechos.
SÍNDICO GENERAL Y SÍNDICOS ADJUNTOS
El proyecto impulsa un cambio en el proceso de designación del Síndico General y de los Adjuntos, a fin de brindar mejores reglas para verificar la idoneidad de los funcionarios propuestos y, adicionalmente, se agregan incompatibilidades más estrictas y normas para prevenir conflictos de intereses. Para ello, en los artículos 11º, 12º y 13º se estipulan diferentes modificaciones.
En primer lugar, en el artículo 11º, se impone la necesidad de que la designación del Síndico general emane de un proceso público y participativo, analizando los antecedentes de los candidatos y su situación patrimonial, con el fin no sólo de evitar posibles conflictos de intereses, sino también para otorgarle mayor transparencia -y, por tanto, mayor legitimidad- al proceso de selección. La reforma propuesta es que el Presidente de la Nación proponga un candidato/a y que la sociedad civil pueda apoyar o impugnar dicha propuesta. Simultáneamente los antecedentes del candidato/a laborales, económicos y financieros serán remitidos a la autoridad de aplicación de la Ley de Ética en la Función Pública N° 25.188 -hoy la Oficina Anticorrupción-, a los efectos de que emita un dictamen previo sobre su situación patrimonial y frente a la normativa de conflictos de intereses. Asimismo, se prevé que la designación que eventualmente se realice sea fundada, en la que se tengan especialmente en cuenta los apoyos y las impugnaciones que hubiere recibido el candidato/a propuesto.
Cabe destacar que se pretende que el proceso sea similar al realizado actualmente por el Poder Ejecutivo Nacional en la selección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de acuerdo a lo previsto en el decreto 222/03 y al de los jueces inferiores de la Nación e integrantes del Ministerio Público (Decreto 588/03).
En segundo lugar, el artículo 12º establece las diferentes incompatibilidades y situaciones de prevención de conflictos de intereses. Con este propósito, quedan establecidas las siguientes causales para el Síndico General y sus Adjuntos:
i. No podrán tener relación de parentesco por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con el Presidente de la Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de Ministros y los Ministros Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo Nacional.
ii. No podrán intervenir en aquellos asuntos en los cuales el interés general que debe gestionar desde la función que ejerce pudiera verse afectado por sus propios intereses, de su cónyuge o conviviente, o los de una persona jurídica de la que forme parte, ni en las situaciones previstas en el ordenamiento procesal civil y comercial de la Nación como causales de excusación
iii. No podrán prestar servicios ni ser proveedores, directamente o a través de terceras personas, sean físicas o jurídicas, de bienes, servicios u obras, en la Sindicatura General de la Nación, ni en los organismos o entidades que sean auditados por el organismo a su cargo.
A estas previsiones que regirán durante el ejercicio de la función pública, se agregan plazos de carencia con la consecuente obligación de excusación para prevenir situaciones de conflictos de intereses por actividades del funcionario anteriores al ingreso a la función pública, y posteriores a su egreso.
Cabe destacar que se agrega la perspectiva de género en la selección de los síndicos adjuntos, al prescribir que, en ningún caso, podrán ser todos del mismo sexo.
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Personería de la AGN
El actual artículo 116 de la Ley 24.156 establece que la AGN es una entidad con personería jurídica propia e independencia funcional. Para reforzar la independencia de su gestión se propone, además, en el artículo 14° del Proyecto que la AGN, creada en jurisdicción del Congreso Nacional, posea autarquía administrativa e independencia financiera.
Los principios de Lima adoptados por el INTOSAI prevén en su capítulo sobre la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores que éstas tengan independencia política, y que las entidades fiscalizadoras tengan una independencia financiera que les permita administrar sus propios recursos bajo su responsabilidad, tal como ocurre con experiencias del derecho comparado, con las contralorías de Costa Rica y Bolivia (12).
Legitimación como querellante
El proyecto originario de la ley 24.156 que se debatió en la Cámara de Diputados planteaba la posibilidad de iniciar acciones judiciales para sancionar actos lesivos; sin embargo, esta potestad quedó sepultada a partir de las reformas efectuadas en el Senado.
Por ello, en el artículo 18° del Proyecto se prevé que la AGN pueda presentar denuncias, o constituirse como parte querellante en los términos del artículo 82 del Código Procesal Penal en las causas judiciales que versen sobre actos o dictámenes de la Auditoría o sobre actos de la administración controlados o recomendados por ella en la defensa y el resguardo del erario público o de los fondos privados sujetos a su control y fiscalización enumerados en el artículo 117 de la ley 24.156.
Obsérvese que tal atribución será facultativa. El hecho de que la AGN pueda presentar denuncias o ser querellante conlleva una principal ventaja y es que, si en el ámbito de la realización de una determinada auditoría, se observasen irregularidades que puedan quedar enmarcadas como posible comisión de delitos, la AGN ya conocerá el tema por su propia capacidad técnica, por lo que no habría necesidad de remitir la cuestión a otro organismo de control más especializado en la persecución penal. Esto evitaría una importante demora en la investigación del supuesto ilícito. Las investigaciones en el marco de una auditoría pueden llegar a ser de una complejidad y volumen tales que otros organismos de control podrían no estar en óptimas condiciones para presentar las denuncias o querellas.
Publicidad
El artículo 20° establece la derogación del inciso f) del artículo 119 de la Ley 24.156. Éste en la actualidad dispone que para el desempeño de sus funciones la AGN puede dar a publicidad todo el material referente a su actuación con excepción de aquel que la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas establezca como reservado.
El principio de publicidad de los actos de gobierno establece que toda actividad gubernamental sea de carácter público; para lo cual, la ciudadanía toda tenga acceso irrestricto al conocimiento de la misma. Así, la modificación propuesta busca la adecuación del accionar de la AGN con el principio republicano ya señalado.
En este mismo sentido, el artículo 25° modifica las atribuciones y las cargas de los auditores al disponer que las actas del Colegio de Auditores tendrán carácter público y serán publicadas en la página web del organismo.
Designación y Funciones del Colegio de Auditores
La modificación más importante está referida a la integración del Colegio de Auditores y a su proceso de selección. El artículo 85 incluido en la Constitución Nacional en 1994 prevé que el Presidente del organismo sea propuesto por el partido político de la oposición con mayor cantidad de legisladores en el Congreso. La intención del constituyente de dejar en manos de la oposición el control de la AGN queda desvirtuada por la Ley 24.156 dictada con anterioridad a la reforma constitucional, por cuanto el actual artículo 122 prevé que los seis auditores restantes sean designados observando la composición de cada Cámara. Esta redacción no asegura que la AGN esté siempre controlada por partidos de la oposición, sino que existe una mera posibilidad, dependiendo de las mayorías circunstanciales de cada Cámara.
Por ello, la reforma que se propone al artículo 122 busca asegurar que la AGN sea controlada por las minorías parlamentarias. Por ello, de 7 auditores, 5 serán nombrados por la oposición, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, uno representando al partido político con mayor número de legisladores, los restantes a los partidos de oposición de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente cumpliendo de esta forma el rol que originariamente se buscó para la AGN.
Para la designación de los auditores, se exige un proceso público y participativo para que organizaciones de la sociedad civil puedan controlar los antecedentes laborales, académicos, económicos y financieros, lo cual redundará en una mayor idoneidad e independencia de aquéllos, similar al que se propone para la designación del Síndico General de la Nación.
En cuanto a las incompatibilidades y normas sobre conflictos de intereses para ejercer el cargo de auditor, en el artículo 28 del Proyecto se incluyen una serie de previsiones similares a las establecidas para el Síndico General de la Nación y sus Adjuntos. Adicionalmente, en el artículo 27° se prevé una prohibición especial para prevenir que sean designados en la AGN, quienes hayan sido Senadores o Diputados Nacionales durante el período inmediatamente anterior a la elección de nuevos integrantes del Colegio de Auditores. Esto debido a ciertas prácticas que pueden darse cuando Senadores o Diputados salientes sean designados por quienes fueron sus colegas de trabajo en el Congreso.
Por su parte, el artículo 22° prevé un acortamiento de la duración del cargo de auditor a cinco años, permitiéndose una reelección por una única vez, y que al menos tres auditores sean mujeres. De esta manera se propicia la implementación de acciones positivas que impongan la representación de ambos géneros en la integración del Colegio de Auditores de la Nación, de conformidad con el artículo 75 inciso 23 de la Constitución Nacional.
En cuanto a las funciones de la AGN, en el artículo 24° del Proyecto, se propone reformar el inciso a) del artículo 125 de la Ley N° 24.156 a fin de dar mayor independencia al organismo para la confección del programa de acción anual. Esta propuesta se realiza en línea con otra de las recomendaciones del INTOSAI. En su artículo 13, los Principios de Lima recomiendan que las Entidades Fiscalizadoras Superiores "deben realizar su actividad de control de acuerdo con un programa previo trazado por ellas mismas. El derecho de ciertos órganos estatales de exigir, en casos especiales, la realización de determinadas verificaciones, no se verá afectado por aquella norma".
También se propone en el artículo 25° reformar las atribuciones del Colegio de Auditores previstas el inciso g) del artículo 125 de la Ley 24.156, a fin de establecer que -si bien las decisiones se tomarán colegiadamente por mayoría-, en caso de empate, el voto del Presidente se computará como doble. Asimismo, se establecerá que las actas del Colegio de Auditores tengan carácter público y sean publicadas en la página de Internet del organismo.
COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA REVISORA DE CUENTAS
El Proyecto introduce modificaciones en el artículo 128 de la Ley 24.156 con respecto a la integración de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. De acuerdo con un informe realizado por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), (13) existen falencias estructurales, operativas y normativas que dificultan seriamente el cumplimiento de las tareas de la Comisión. Una de sus críticas se refiere a su integración, por cuanto en la actualidad está integrada por una mayoría de legisladores que pertenecen al bloque del partido oficialista, lo cual no responde a la necesidad de un control más fuerte. Por ello, propongo mantener el mismo número de integrantes (6 Senadores y 6 Diputados), y que se integre de la siguiente manera: dos (2) legisladores por el partido político con mayor número de legisladores, dos (2) por la primera minoría, uno (1) por la segunda minoría y uno (1) por la tercera minoría de cada una de las Cámaras. Al menos dos integrantes por cada una de las Cámaras serán mujeres.
Otras de las modificaciones que se proponen, intentan dar respuesta algunas de las falencias detectadas en el informe citado. Por ello, se establece que las Reuniones de Comisión serán de libre acceso al público. Sus actas y dictámenes debidamente fundados, tendrán carácter público. A tales efectos, se publicarán en la página de Internet de la Comisión al día siguiente de ser aprobados.
En cuanto al artículo 129 de la Ley 24.156, se propone derogar el inciso a), referido a la atribución conjunta de la Comisión Mixta con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras para aprobar el programa de acción anual de control externo, de manera de otorgar mayor independencia funcional a la AGN. Ello no quiere decir que las Comisiones Parlamentarias no tendrán participación, pues en el artículo 17 del Proyecto, se establece que la AGN consultará en forma pública con dichas Comisiones la confección del referido programa de acción.
Finalmente, se propone agregar dos incisos al artículo 129 de la Ley 24.156 referido a las atribuciones de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. El primero se refiere a que la Comisión realice un informe anual con carácter público, sobre el cumplimiento por parte de las entidades o jurisdicciones auditadas de las recomendaciones contenidas en los informes de la Auditoría General de la Nación, y el otro para que la Comisión dictamine sobre el archivo de los informes de auditoría una vez cumplidas las recomendaciones allí contenidas, lo que deberá ser aprobado por ambas Cámaras del Congreso.
CONSECUENCIAS DEL INCUMPLIMIENTO
La Responsabilidad Patrimonial
En el anterior régimen previsto en el Decreto-Ley N° 23.354/56 se establecía un régimen de responsabilidad patrimonial a través de procesos administrativos ante el Tribunal de Cuentas, designados como juicio de cuentas y el juicio de responsabilidad.
La Ley 24.156 derogó los procesos administrativos mencionados, no obstante mantener ciertas consecuencias patrimoniales al disponer en el artículo 130 que toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación, responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados, siempre que no se hallare sujeta a regímenes especiales de responsabilidad patrimonial.
La última parte del Proyecto está dedicada a reforzar las consecuencias por los incumplimientos a la ley. El artículo 33 introduce un agregado al artículo 130 de la Ley 24.156 referido a la responsabilidad patrimonial de los funcionarios, extendiéndola a las personas físicas o jurídicas beneficiarias, contratantes o concesionarias, y disponiendo que serán solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado.
Igualmente importante, es un nuevo párrafo en el artículo 130 para otorgar legitimación procesal a la Auditoría General de la Nación a efectos de impulsar las acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o de recupero que correspondan en función de los hallazgos en los informes de auditoría realizados.
Se trata de una competencia que se ejercerá en forma subsidiaria: si en el marco de una auditoría la AGN concluye que existió un daño patrimonial, recomendará a las entidades o jurisdicciones responsables la promoción de las acciones correspondientes en sede judicial o administrativa. Pero, pasados los 60 días sin que la autoridad jurisdiccional correspondiente haya adoptado las acciones correspondientes, o éstas fueran meramente dilatorias, o incompletas (por ejemplo, que se reclamase por un monto menor al perjuicio cuantificado), la Auditoría General de la Nación deberá representar los intereses de la entidad o jurisdicción que hubiere sufrido el perjuicio patrimonial, para lo cual estará legitimada para actuar procesalmente en sede judicial o administrativa.
Es menester mencionar que no resultan muy conocidos casos en los que un funcionario haya respondido civilmente por perjuicios contra el patrimonio público, ni que la entidad o jurisdicción afectada, la SIGEN o la Procuración del Tesoro de la Nación hubieren impulsado este tipo de acciones en algún caso concreto.
El objetivo de la propuesta es terminar con la idea de que el único legitimado es el propio organismo perjudicado, de acuerdo a dictámenes de la propia Procuración del Tesoro de la Nación (Dictamen 170:93, entre otros) ya que en el mejor de los casos originaría retrasos involuntarios, si no es que provoca dilaciones dolosas, ya que habitualmente pueden estar involucrados funcionarios de línea que intervinieron en los expedientes administrativos que dieron origen al acto corrupto, y que no cambian con los distintos gobiernos que se suceden; o bien, existen otros funcionarios políticos, pero que pueden responder a los mismos intereses que los que cometieron el acto de corrupción.
Lo señalado no se trata de una afirmación hipotética: la Oficina Anticorrupción por Resolución OA/DI N° 78/03 ya lo ha puesto de manifiesto al impulsar una acción civil contra funcionarios del Fondo Nacional de las Artes en donde se mensuró un daño de $ 225.000 e instó a la Procuración del Tesoro de la Nación a iniciar las acciones civiles, toda vez que existía un conflicto de intereses con funcionarios presuntamente responsables que seguían ocupando su cargo (la Resolución, de fecha 20-2-03, se encuentra publicada en www.anticorrupcion.gov.ar).
Se trata pues, de brindar herramientas a organismos más independientes que los propios perjudicados que pudieron verse involucrados en las maniobras perjudiciales al erario público.
En cuanto al punto de partida para computar el plazo de prescripción para iniciar las acciones civiles previsto en el actual artículo 131 de la Ley 24.156, en el que se establece que dicho plazo se cuenta desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de producido éste si es posterior, se propone que el plazo sea contado desde el momento en que la Auditoría General de la Nación apruebe el informe de auditoría en el que se tomare conocimiento del perjuicio patrimonial del que se trate. Sumado a ello, y en línea con lo antedicho, se amplía el plazo actual a un período de tiempo de diez (10) años.
Bien sabido es que, se puede demorar algunos años hasta encontrar ilicitudes e identificar a los responsables en el marco de una auditoría, por lo que con esta modificación se contaría con un margen mayor a favor de la defensa del erario público.
En el artículo 35 del Proyecto, se agrega un nuevo artículo (131 bis) a la Ley 24.156, el que dispondrá que cuando en el marco de las auditorías que se realicen surgieren indicios que cierto empleado o funcionario no cumplió con las obligaciones previstas en la Ley o en otra normativa por la que estuviere obligado, la Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes, dentro del plazo de cinco días de aprobado el informe, a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a los efectos que correspondan en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado. Adicionalmente, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de un Ministro de la Nación, se remitirán los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de evaluar su interpelación o un eventual juicio político, según la gravedad de los hechos.
Esta última disposición se debe a que los funcionarios políticos no están sujetos a un régimen disciplinario, por lo que la única sanción administrativa que les puede caber es la remoción.
También, se ha previsto la obligación de informar en caso de que se constatare una omisión, retraso o deficiencia en la correcta implementación de observaciones y recomendaciones por parte de una entidad u organismo dependiente de la Administración Pública Nacional, pasado un año de haber sido auditado. En tales casos, la Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de la interpelación al Jefe de Gabinete o Ministro de la respectiva jurisdicción. Las Cámaras respectivas deberán expedirse dentro de los 60 días de recibidos los antecedentes, los que serán publicados en las páginas de Internet de las respectivas Cámaras y del organismo de control correspondiente.
Si bien las recomendaciones de auditoría son facultativas, estimo que deben brindarse públicamente las razones ante el Congreso de la Nación por las cuales no se implementan, o se las implementa en forma defectuosa.
La sanción de nulidad
Por último, el artículo 36 prevé agregar un nuevo artículo a la ley 24.156 (131 ter), en el que se establece un procedimiento para la sanción de nulidad absoluta de actos administrativos dictados como consecuencia de irregularidades halladas en las auditorías que se practiquen.
Por ello, se propone que ante la determinación por parte de la Auditoría General de la Nación de que un acto administrativo pueda encontrarse afectado de nulidad absoluta, se recomendará a la entidad o jurisdicción competente la revocación de dicho acto en los términos del artículo 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, y la suspensión de los efectos aun en sede administrativa.
Pasados 60 días, ante la inacción o la adopción de medidas meramente dilatorias o insatisfactorias del órgano competente para anular el acto o solicitar la nulidad en sede judicial, la Auditoría General de la Nación estará legitimada procesalmente para iniciar la acción judicial correspondiente en la que, salvo decisión fundada en contrario, deberá solicitar la suspensión de los efectos del acto.
Los destinatarios o beneficiarios serán solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al Estado.
Nuevamente, se apela a la lógica de los controles cruzados, si bien la AGN ejercerá estas atribuciones en forma subsidiaria, en función de la doctrina y jurisprudencia que emanan de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549.
Párrafo aparte merece la posibilidad de que la AGN recomiende la suspensión de los efectos del acto, aun en sede administrativa, y que pueda solicitarlo por sí misma en sede judicial. Siguiendo a Gordillo, "si de acuerdo al Art. 17 el agente tiene la obligación de hacer lo más, o sea revocar el acto nulo, ¿podrá acaso interpretarse que no tiene la obligación de hacer lo menos, o sea suspenderlo?" (Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3, 8ª edición, Cáp. V. página 47/48, capítulo 10.3.4.1 La obligación de revocar el acto nulo). La pregunta retórica que se formula Gordillo tiene una respuesta afirmativa, inclusive mientras tramita la acción judicial para declarar la nulidad si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo.
No puede concebirse que se dilate en el tiempo la suspensión de los efectos de actos de nulidad absoluta reglados en el artículo 17 de la Ley 19.549, mientras que en el artículo siguiente, se faculta a revocar el acto regular de oficio aun en sede administrativa si se concluye que el administrado conocía el vicio.
DEBATE PÚBLICO DEL PROYECTO
Dado que se trata de un proyecto ambicioso y complejo, propongo que en las Comisiones en las que se le dé tratamiento, se organice una agenda con una serie de reuniones públicas en las que distintos sectores sociales y políticos expongan sus puntos de vista. De esta manera, se enriquecerá el debate en función de obtener un proyecto de calidad, al mismo tiempo en que se ganará en transparencia y difusión de las actividades del Congreso entre funcionarios de los organismos de control, asociaciones de la sociedad civil y académicos que de otra manera no harían escuchar sus opiniones en forma organizada.
Por las razones expresadas, se solicita la aprobación del presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| CAMPAGNOLI, MARCELA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| LEHMANN, MARIA LUCILA | SANTA FE | COALICION CIVICA |
| TERADA, ALICIA | CHACO | COALICION CIVICA |
| VERA GONZALEZ, ORIETA CECILIA | CATAMARCA | COALICION CIVICA |
| MARTINEZ VILLADA, LEONOR MARIA | CORDOBA | COALICION CIVICA |
| CAMPOS, JAVIER | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| FLORES, HECTOR | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| LOPEZ, JUAN MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
| OLIVETO LAGO, PAULA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |