Diputados
Juan Manuel Pedrini
Diputado de la Nación
UNIÓN POR LA PATRIA
Período: 10/12/2021 - 09/12/2025
PROYECTO DE LEY
Expediente: 2544-D-2014
Sumario: CONVIVENCIA EN MANIFESTACIONES PUBLICAS: REGIMEN.
Fecha: 15/04/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 27
LEY DE CONVIVENCIA EN
MANIFESTACIONES PÚBLICAS
CAPÍTULO I. SOBRE LAS
MANIFESTACIONES PÚBLICAS.
Artículo 1.- OBJETO. El objeto de la presente
ley es garantizar el ejercicio de los derechos de libertad de expresión, de reunión, de
peticionar ante las autoridades, de uso del espacio público, así como el de libre circulación,
e integridad física durante el desarrollo de manifestaciones públicas.
Artículo 2.- DEFINICIÓN. Entiéndase, a los
fines de esta ley, por manifestación pública toda reunión no violenta de personas con un
interés común, sea prevista o espontánea, que se desarrolla por un periodo limitado de
tiempo en el espacio público con el objeto de reivindicar derechos o reclamar ante
autoridades públicas o entidades privadas.
Artículo 3.- AUTORIDAD DE
APLICACIÓN. La autoridad de aplicación de la presente ley es el Ministerio de Seguridad
de la Nación y los respectivos Ministerios a cargo de la materia en las provincias que se
adhieran. Son convocados a intervenir el Defensor del Pueblo de la Nación, la Secretaría de
Información Pública dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia
de la Nación, y los organismos equivalentes de las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Artículo 4.- ADHESIÓN. Invítase a las
provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la presente Ley.
Artículo 5.- MANIFESTACIÓN LEGÍTIMA.
Se considera que una manifestación pública es legítima cuando reúne los siguientes
elementos:
a) No impide el normal funcionamiento de
servicios públicos, especialmente los relativos a la educación, la seguridad y la salud
públicas,
b) No impide totalmente la circulación de
personas y vehículos en una dirección determinada,
c) Permite la libre circulación, en todos los
casos, de grupos especialmente vulnerables, como niños, adultos mayores, discapacitados y
enfermos, entre otros,
d) Los manifestantes no cometen delitos
previstos por el Código Penal durante la misma,
e) Es notificada en los términos de la
presente ley.
Cuando estos elementos no se encuentren
reunidos, se considera que la manifestación es ilegítima.
Artículo 6.- TUTELA DE LA
MANIFESTACIÓN LEGÍTIMA. Para las manifestaciones legítimas, el Estado pondrá a
disposición todas las medidas necesarias para garantizar su desarrollo pacífico y la
integridad de las personas, participantes o no, y de los bienes públicos y privados.
Artículo 7.- SOBRE LA NOTIFICACIÓN.
Toda manifestación pública debe ser notificada ante representación policial con una
antelación no menor a las 48 horas. En esa notificación deberá indicarse:
a) El lugar en que se llevará a cabo,
b) El tiempo estimado,
c) El objeto de la manifestación,
d) El manifestante delegado.
Artículo 8.- SOBRE EL RECLAMO. Si el
objeto de la manifestación es dar visibilidad a un reclamo dirigido a autoridades públicas,
ya sean éstas nacionales, provinciales o municipales, o privados, los manifestantes deben
indicar en la notificación en términos claros en qué consiste ese pedido y designar un
delegado para la mediación.
Artículo 9.- Al recibir la notificación por
escrito, la autoridad policial deberá otorgar una constancia de recepción y cursar aviso
inmediato al personal civil designado del Ministerio de Seguridad.
Artículo 10.- MANIFESTACIÓN
ILEGÍTIMA. Una manifestación ilegítima y que afecta derechos de terceros puede ser
dispersada por las fuerzas de seguridad con el objeto de garantizar esos derechos, pero
siempre sometiéndose la actuación de éstas a los procedimientos y límites previstos en los
capítulos II y III de esta Ley.
CAPÍTULO II - SOBRE LA MEDIACIÓN
OBLIGATORIA.
Artículo 11.- Una manifestación no podrá ser
desalojada por las fuerzas de seguridad sin una mediación previa a cargo de personal civil
del Ministerio de Seguridad.
Artículo 12. La mediación nunca podrá estar a
cargo de personal de las fuerzas de seguridad.
Artículo 13. Deberán concurrir a la mediación
que establece el presente Capítulo, el personal civil designado por el Ministerio de
Seguridad y el manifestante delegado designado en la notificación. Asimismo, podrán
asistir personas del ámbito público o privado con competencia para resolver el reclamo en
cuestión y funcionarios del Poder Judicial y de la Defensoría del Pueblo.
Artículo 14.- OBJETO DE LA MEDIACIÓN.
El mediador civil se limitará a pactar las condiciones del cese de la perturbación a derechos
de terceros que eventualmente genere la manifestación. Asimismo, debe identificar las
demandas para su canalización al área que corresponda, mediante la coordinación de
reuniones y encuentros entre los manifestantes y representantes de agencias estatales o
entes privados. Le compete al mediador acordar la agenda a tratar en reunión entre las
partes.
El mediador civil queda facultado para recibir
denuncias relacionadas con incumplimientos de las fuerzas de seguridad a las normas
legales y reglamentarias, y deberá promover la urgente resolución de estas
irregularidades.
Artículo 15.- PLAZO. La mediación no
puede extenderse por más de dos horas. Excedido este plazo, se entiende que la
manifestación es ilegítima. Igual efecto tendrá la negativa expresa de los manifestantes a
participar de la mediación.
Artículo 16.- EFECTO INMEDIATO DE LA
MEDIACIÓN. En caso de impedir totalmente la circulación de vehículos o personas por
rutas o caminos, al comenzar la mediación los manifestantes deberán liberar parcialmente
los mismos.
Artículo 17.- SOBRE EL ACTA DE
MEDIACIÓN. Concluida la mediación, su resultado, cualquiera sea, será plasmado en un
Acta de Mediación.
El Acta de Mediación deberá contener, al
menos:
a) la fecha, hora y lugar de celebración,
b) los nombres de las partes intervinientes,
domicilios constituidos, números telefónicos y direcciones de correo electrónico que
aseguren una comunicación fluida,
c) el objeto y fin de la protesta,
d) una descripción sucinta de los temas
tratados, posiciones sostenidas y acuerdos celebrados.
Artículo 18.- Elaborada el Acta de Mediación,
el mediador debe informar dentro de las 48 horas al manifestante delegado del resultado de
sus gestiones ante autoridades competentes para satisfacer sus demandas y, en su caso,
notificar fecha, lugar y modalidad de reunión con dichas autoridades.
Artículo 19.- Estando en el lugar jueces o
funcionarios del Ministerio Público, competentes y en funciones, éstos decidirán la
continuación o el cese de la mediación.
CAPÍTULO III. SOBRE EL USO DE LA
FUERZA EN MANIFESTACIONES PÚBLICAS.
Artículo 20.- OBLIGATORIEDAD. Quedan
obligadas a dar cumplimiento de las siguientes disposiciones todas las fuerzas de seguridad
existentes, o que en el futuro se instituyan, ya sean éstas nacionales, provinciales o
municipales.
Artículo 21.- PRINCIPIOS DEL USO DE LA
FUERZA. Son principios del uso de la fuerza pública en manifestaciones: legalidad,
gradualidad, oportunidad y último recurso.
Artículo 22.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
La actuación de las fuerzas de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas debe
ajustarse a las disposiciones previstas en la Constitución Nacional, los Tratados
Internacionales, la presente Ley y otras normas que resulten aplicables.
Artículo 23.- PRINCIPIO DE
GRADUALIDAD. La intervención de la fuerzas de seguridad será progresiva, respetando
especialmente las instancias de diálogo mencionadas en el capítulo anterior.
Artículo 24.- PRINCIPIO DE
OPORTUNIDAD. El uso de la fuerza pública será limitado a su mínima expresión. Queda
reservado para restituir derechos y para la protección de personas o grupos vulnerables, así
como la integridad física del personal de las fuerzas de seguridad.
Artículo 25.- PRINCIPIO DE ÚLTIMO
RECURSO. Las instancias previas al uso de la fuerza deben priorizarse para procurar
resolver los conflictos y para evitar daños a la integridad física de las personas involucradas
y no involucradas en la manifestación.
Artículo 26.- IDENTIFICACIÓN. Todo el
personal de seguridad interviniente, tenga o no contacto directo con los manifestantes,
deberá estar adecuadamente identificado mediante uniformes y placas personales. Igual
exigencia rige para los vehículos oficiales, especialmente para los utilizados para el traslado
de detenidos.
Asimismo, será registrado e individualizado
todo el armamento y munición provistos a las fuerzas de seguridad intervinientes.
Artículo 27.- PROHIBICIÓN DE ARMAS
DE FUEGO. Queda prohibida la portación de armas de fuego por parte de miembros de las
fuerzas de seguridad que estén en contacto directo con los manifestantes. Aquéllos que las
porten, deberán guardar una distancia prudente de los mismos.
Artículo 28.- ARMAS NO LETALES. Las
armas que no sean de fuego podrán ser utilizadas para la defensa de los funcionarios ante
peligro inminente, pero nunca como medio para dispersar una manifestación.
Artículo 29.- Ningún arma, letal o no, puede
ser disparada directamente hacia los manifestantes.
Artículo 30.- En toda manifestación pública
pueden imponerse barreras físicas con la finalidad de organizar la circulación de
manifestantes, efectivos policiales, personas no involucradas, y proteger determinados
sectores o espacios.
CAPÍTULO IV. SOBRE LA DIFUSIÓN DE
LAS MANIFESTACIONES PÚBLICAS.
Artículo 31.- DIFUSIÓN DE LA
MANIFESTACIÓN LEGÍTIMA. El Estado garantizará que las manifestaciones legítimas
cuyo objeto sea dar visibilidad a reivindicaciones de derechos o demandas ante autoridades
públicas o entidades privadas, cuenten con la adecuada difusión en medios públicos, ya
sean radiales, televisivos, gráficos y digitales.
Artículo 32.- DIFUSIÓN DE LA
MANIFESTACIÓN ILEGÍTIMA. Sin perjuicio de ser considerada ilegítima conforme los
términos de la presente Ley, el mediador podrá ofrecer a los manifestantes dar adecuada
difusión en los medios mencionados en el artículo anterior cuando considere que exista
cooperación por parte de aquéllos.
Artículo 33.- La Secretaría de Información
Pública dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nación,
en su carácter de administrador de los medios de difusión que se encuentran bajo
responsabilidad del Poder Ejecutivo, y los organismos equivalentes de las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, garantizarán la difusión de los hechos normados en
esta ley.
Artículo 34.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La presente iniciativa tiene su origen en
la necesidad de saldar una deuda legislativa garantizando los derechos de los ciudadanos en
el contexto de manifestaciones públicas.
En las manifestaciones públicas suele
haber un conflicto de intereses, una colisión de derechos. Por un lado, encontramos la
libertad de expresión, de reunión, el uso del espacio público y el derecho a peticionar a las
autoridades y, por el otro, el derecho a circular libremente. En todos los casos, además, el
Estado debe garantizar la integridad física de las personas. El amplio espectro de derechos
que se ponen en juego en este tipo de conflictos sociales, encuentran amparo constitucional,
principalmente en los artículos 14 y 33 de la Constitución Nacional, y convencional, entre
otros, en los siguientes artículos: 5, 7, 13, 15 y 22 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos; 12, 19 y 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;
13, 19 y 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; y IV, VIII, XXI y XXIV de
la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
No obstante lo anterior,
ningún derecho es absoluto, lo que significa que toda potestad puede ser reglamentada,
aunque con la prudencia precisa para no resultar cercenada, según el artículo 28 de la
Constitución Nacional. Sobre el particular, es importante recordar que la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en su artículo XXVIII, reza "los derechos
de cada hombre están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y
por las justas exigencias del bienestar general y del desenvolvimiento democrático".
En este sentido, fue que la Presidenta de la
Nación nos llamó a legislar sobre el particular al abrir las sesiones de este año, al decir, en
consonancia con lo expresado más arriba, que el derecho de protesta se encuentra amparado
por la Constitución Nacional y reconocido por Tratados de Derechos Humanos con
jerarquía constitucional, aunque esto no habilita a que se ejerza ilimitadamente y sin
ninguna clase de regulación, en desmedro de derechos igualmente atendibles de otros
ciudadanos.
Cuando nos referimos en este proyecto de ley
a las manifestaciones públicas, estamos hablando especialmente de "aquellas reuniones que
se realizan en el espacio público, que constituyen manifestaciones colectivas de la libertad
de expresión, ejercitada a través de grupos, que operan como procedimiento del
intercambio o exposición de ideas, de la defensa de intereses o de la publicidad de
problemas o reivindicaciones" (1) .
Una forma de
manifestación pública es la protesta social, que tiende a ser un medio para dar visibilidad a
un reclamo. El derecho a protestar es una de las aristas de la libertad política, ya que la
crítica integra los fundamentos de los regímenes democráticos. La Presidenta de la Nación,
al instarnos a legislar sobre las manifestaciones públicas hizo énfasis en que "todo el mundo
tiene derecho a protestar, pero no cortando las calles impidiendo que la gente vaya a
trabajar". En efecto, de lo que se trata es que ambos derechos sean garantizados: por un
lado el de circular o transitar libremente, y por el otro, el derecho a manifestarse
públicamente mediante la protesta social.
En este sentido, el reclamo de la
Presidenta por la libertad de circulación es una demanda no sólo política, sino
eminentemente social; no es más legítimo el derecho a protestar que el derecho a circular
libremente, y viceversa. Por lo tanto, es plenamente atendible la exigencia que se le hace al
Estado de normas claras que permitan transitar todo el territorio nacional, ya sea en calles,
avenidas, rutas o autopistas. Pero es igualmente atendible el reclamo por la no represión de
la protesta social.
Esta situación de delicado equilibrio
entre derechos que el Estado debe garantizar nos plantea a los legisladores un desafío muy
particular. Por ello, nos proponemos con este proyecto dar a la sociedad normas claras
relativas a las manifestaciones públicas, definiéndolas y caracterizándolas, estableciendo
pautas concretas acerca de sus formas de realización y, especialmente, sus límites.
Entendemos que, excedidos éstos últimos, el Estado tiene el deber de involucrarse para
restituir los derechos afectados. Aunque también es necesario que esta intervención
institucional esté sujeta a límites que funcionen como garantías tutelares de la integridad de
todas y todos.
Se trata, en definitiva, de dar reglas
precisas a la ciudadanía. No sólo a la ciudadanía individualmente considerada, que en esta
normativa podrá encontrar una garantía a su derecho de circular libremente. Sino también, a
la ciudadanía como colectivo que se expresa y que puede ejercer su derecho a manifestarse,
teniendo en cuenta que el uso de la fuerza pública se encuentra regulado y restringido, y
que esta ley garantiza la adecuada difusión mediática. Serán igual de claras las reglas para
el propio Estado en todos sus niveles y poderes: este proyecto puede contribuir a dar
uniformidad a una problemática donde las respuestas judiciales y ejecutivas suelen tener
criterios dispares, que van desde la absoluta inacción, pasando por la protección, a la más
violenta represión.
Asimismo, somos conscientes del
reclamo que puede efectuar un grupo de personas por vías no institucionales,
buscando visibilizar sus demandas y que éstas sean recogidas por el Estado. En
consecuencia, este proyecto de ley pretende hacer más eficiente la relación que
se genera entre quienes buscan ser oídos y el gobierno. Concretamente,
esperamos que el reclamo se lleve adelante a través de canales institucionales,
brindando así herramientas que mejoren el diálogo entre los funcionarios políticos
y la ciudadanía.
Contra otras soluciones que
pretenden restringir derechos, recurriendo al Código Penal para agravar las penas
de tipos ya existentes o tipificando nuevas acciones como delito, nosotros
proponemos garantizar y afianzar derechos. Hay que tener presente que las
consecuencias más graves se han producido, no por hechos propios de los
manifestantes, sino por la violencia institucional ejercida contra éstos (2) . Como
integrantes de este proyecto iniciado en 2003, no podemos dejar de pensar que la
democracia sólo se fortalece promoviendo más y mejor democracia y que el
camino hacia ello es la ampliación de los derechos, y no su restricción.
Respecto de las limitaciones al uso de
la fuerza pública aquí previstas, no son una novedad, sino que representan la
continuación de una clara decisión política tomada por el Presidente Néstor Carlos
Kirchner y continuada por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner: la no
represión de la protesta social. Mediante una práctica constante, el control de los
operativos de seguridad ha sido otorgado a personal civil, y no a las fuerzas
públicas. El Protocolo del Ministerio de Seguridad relativo a la Actuación de los
Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad Federales en Manifestaciones Públicas
del año 2011 garantiza el mencionado control civil y la prohibición absoluta del uso
de armas de fuego en manifestaciones. Sin embargo, ésta es una oportunidad
única de profundizar esta decisión política de no represión. Primero, elevando el
rango normativo, de Protocolo Facultativo a Ley Nacional, para luego
homogeneizar a los derechos y obligaciones aquí consagrados a nivel nacional.
Segundo, para que ya no dependa de la voluntad política del Poder Ejecutivo, sino
para brindar la estabilidad propia que confiere toda Ley Nacional emanada del
Congreso de la Nación.
En suma, anhelamos que este proyecto de ley
sirva como un aporte concreto a los principios democráticos. Creemos indispensable
continuar garantizando derechos, en este caso los de protestar y peticionar ante las
autoridades, en sintonía con otras medidas democráticas y respetuosas de los Derechos
Humanos tomadas por este gobierno que han sido emblemáticas. Si bien muchas veces
expresados los anteriores mediante manifestaciones públicas que afectan y colisionan con
intereses de terceros como el derecho a la libre circulación, con esta iniciativa legislativa
deseamos contribuir a la convivencia ciudadana, entendiendo, una vez más que los
derechos deben promoverse, no restringirse. Debemos estar orgullosos de la generación de
más y mejores posibilidades de ejercer derechos, eso es un deber de una Democracia
Constitucional, de sus miembros, y fundamentalmente de sus representantes.
Por los motivos expuestos, espero que los
Sres. Diputados y Diputadas puedan acompañarme con esta medida.
ANEXO
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS), 2003, El Estado frente a la protesta social. Temas para pensar la crisis 1996-2002,
Buenos Aires, CELS-Siglo XXI.
CELS, 2009, Derechos Humanos en
Argentina. Informe 2009, Buenos Aires, Siglo XXI.
CELS, 2010, Derechos Humanos en
Argentina. Informe 2010, Buenos Aires, Siglo XXI.
CELS, 2011, Derechos Humanos en
Argentina. Informe 2011, Buenos Aires, Siglo XXI.
CELS, 2012, Derechos Humanos en
Argentina. Informe 2012, Buenos Aires, Siglo XXI.
CELS, 2013, Derechos Humanos en
Argentina. Informe 2013 Buenos Aires, Siglo XXI.
Gargarella, Roberto: "¿Un camino sin
salida? El derecho ante los cortes de ruta", en Revista Nueva Doctrina Penal, 2001/A, Ed.
Del Puerto, Buenos Aires.
Perelman, Marcela: "La regulación de los
operativos de seguridad en el marco de manifestaciones públicas. Avances y cuestiones
pendientes". http://www.minseg.gob.ar/node/985.
Zaffaroni, Eugenio Raúl: "Derecho penal y
protesta social" en Eduardo Bertoni (compilador), "¿Es legítima la criminalización de la
protesta social?", 2010, Buenos Aires, Universidad de Palermo.
(1) Perelman, Marcela.
(2) Por ejemplo, al referirse al periodo 1996
- 2002, el CELS (2003) expresa que (e)stos comportamientos provocaron decenas de
muertos y cientos de heridos y detenidos durante los últimos años. Muertes y lesiones que
un obrar prudente de los órganos del Estado encargados de la administración de la fuerza
pública hubiera podido evitar sólo enmarcando su obrar en el debido respeto a los derechos
elementales de la persona (Página 120).
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| PEDRINI, JUAN MANUEL | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| KUNKEL, CARLOS MIGUEL | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| DIAZ BANCALARI, JOSE MARIA | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| CONTI, DIANA BEATRIZ | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| GARCIA, MARIA TERESA | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| MARTINEZ CAMPOS, GUSTAVO JOSE | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| MENDOZA, SANDRA MARCELA | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| PERRONI, ANA MARIA | CORRIENTES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| SOTO, GLADYS BEATRIZ | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| CASTRO, SANDRA DANIELA | SAN JUAN | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| GIANNETTASIO, GRACIELA MARIA | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| SEGURIDAD INTERIOR |
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 20/05/2014 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 10/06/2014 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 17/06/2014 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 12/08/2014 | CONTINUACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA PERRONI (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA SOTO (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA CASTRO (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA GIANNETTASIO (A SUS ANTECEDENTES) |