Régimen Reparatorio para Víctimas de Violencia Institucional por motivos de identidad de género

ARTICULO 1º — Establécese una pensión graciable para aquellas personas que hayan sido privadas de su libertad por causas relacionadas con su identidad de género como consecuencia del accionar de las Fuerzas de Seguridad federales y/o por disposición de autoridad judicial o del Ministerio Público de jurisdicción nacional o federal. Serán beneficiarias, indiscutiblemente, las personas a las que se les haya aplicado los incisos “f”, “h” e “i” del artículo 2 del derogado Reglamento de Procedimientos Contravencionales del Edicto policial dictado por la Policía Federal Argentina.

ARTICULO 2º — A efectos de posibilitar la acreditación del requisito del artículo anterior, los organismos oficiales deberán evacuar los informes que le solicite la autoridad de aplicación en un plazo que no podrá exceder de VEINTE (20) días hábiles.

ARTICULO 3º — El beneficio correspondiente a las personas que en iguales circunstancias hubiesen sufrido lesiones gravísimas, según la clasificación que hacen los artículos 90 y 91 del Código Penal, o alguno de los delitos contra la integridad sexual (arts. 118 a 133 del Código Penal) será incrementado, por ese solo hecho, en un treinta por ciento (30 %).

ARTICULO 4° — La solicitud del beneficio se hará ante la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, quien comprobará en forma sumarísima el cumplimiento de los recaudos exigidos por los artículos anteriores.

En caso de que el/la solicitante no aporte materiales probatorios suficientes, corresponderá a la autoridad de aplicación la producción de prueba adicional de oficio. Toda negativa al otorgamiento del beneficio deberá estar basada en una justificación objetiva y razonable, suficientemente probada, del accionar estatal cuestionado, su legitimidad, proporcionalidad y su carácter no discriminatorio.

La resolución que deniegue en forma total o parcial el beneficio, será recurrible dentro de los diez (10) días de notificada ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal. El recurso se presentará fundado y la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación lo elevará a la Cámara con su opinión dentro del quinto día. La Cámara decidirá sin más trámite dentro del plazo de veinte (20) días de recibidas las actuaciones.

ARTICULO 5° — En caso de fallecimiento del/la beneficiario/a serán acreedores/as al beneficio los/las derechohabientes en el siguiente orden:

a) Cónyuge o conviviente supérstite;

b) Hijos/as menores de edad al momento del fallecimiento y hasta su mayoría de edad;

c) Hijos/as incapacitados para el trabajo, mientras dure la incapacidad.

ARTICULO 6° — La pensión graciable establecida en el presente régimen es de carácter independiente de cualquier otra reparación que hubiere lugar, para toda persona comprendida por el objeto de la presente ley, sin perjuicio de la indemnización que a cualquier persona afectada correspondiere, por daño moral; físico y/o psicológico a consecuencia de la tortura institucionalizada y la reclusión prolongada y vejatoria a la que haya sido sometida. Asimismo, el beneficio que otorga la presente ley será compatible con toda prestación contributiva o no contributiva de cualquier jurisdicción que pudiera estar percibiendo el/la solicitante.

ARTICULO 7° — El beneficio que establece la presente ley será igual a la remuneración mensual asignada a la Categoría D Nivel 0 (cero), Planta Permanente Sin Tramo —Agrupamiento General— del Escalafón para el personal del Sistema Nacional de Empleo Público —SINEP— en los términos que establezca la autoridad de aplicación.

ARTICULO 8° — La Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación será el órgano de aplicación del presente régimen. Tendrá a su cargo la articulación con las áreas del gobierno involucradas con la presente ley, quedando a su cargo la coordinación, difusión, asesoramiento de los beneficiarios, el diseño y la ejecución de un plan de monitoreo de su aplicación, pudiendo dictar las normas aclaratorias y complementarias que fueren necesarias a fin de dar cumplimiento a lo establecido en la presente ley y resolver sobre la procedencia del beneficio en forma sumarísima.

ARTICULO 9° — Los fondos necesarios para implementar el presente régimen serán provistos por el Tesoro Nacional.

ARTICULO 10° — Se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a dictar regímenes reparatorios para personas cuyos derechos hayan sido violados por el accionar de las fuerzas de seguridad, autoridades judiciales y fiscales provinciales, con motivo de su identidad de género.

ARTICULO 11° — Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

El presente proyecto fue presentado el año 2014 bajo el número de expediente 8194-D-2014.-

ABOSEX (Abogados por los Derechos Sexuales), ALITT (Asociación de Lucha por la Identidad Travesti y Transexual), FUTURO TRANSGENÉRICO y MAL (Movimiento Antidiscriminatorio de Liberación), organizaciones de la diversidad sexual/género, tienen el interés de presentar para su debate este proyecto de resarcimiento económico, que tiene por objetivo asegurar que las personas trans cuyos derechos fundamentales fueron violados por motivos de su identidad de género a causa de la aplicación del Reglamento de Procedimientos Contravencionales y Edictos Policiales tengan acceso a una plena y adecuada reparación de tipo pecuniaria.

La medida que aquí se propone se articula con otras reformas legislativas —especialmente la Ley Nacional de Identidad de Género Nº 26.743 y normas dictadas en consecuencia— destinadas a fortalecer las políticas sociales que en los últimos años apuntan a prevenir y erradicar la discriminación por identidad de género contra las personas trans.

La historia de los edictos policiales es la historia de las políticas de persecución social orientadas a la normalización de grupos sociales considerados desviados por el poder estatal, por tener atributos considerados perjudiciales para el estado-nación. Entre estos grupos figuraban las personas trans, cuyas identidades de género constituían por sí una contravención, y por lo tanto eran –y en muchos casos siguen siendo- víctimas del aparato represivo del estado, tanto en tiempos de dictadura como en democracia. En este sentido, travestis y transexuales eran cuerpos instituidos como abyectos que ponían en riesgo la moral sexual. Las identidades trans se forjaron a la luz de la persecución policial por aplicación de los edictos (art. 2 incs. “F”, “H” e “I”).

Los edictos policiales fueron la expresión de una técnica de disciplinamiento social emparentada, como señala Sofía Tiscornia, “con la edificación de la nación, constituyéndose en preocupación clave de las elites morales de fines del siglo XIX.” Estas normas sirvieron para sostener el proyecto civilizatorio del estado moderno, anclado en los principios y metáforas higienistas de fines del siglo XIX y principios del siglo XX. En efecto, el modelo higienista con su análisis en término de salubre/insalubre sirvió como marco epistemológico para encauzar el proyecto de modernidad liberal, que tenía como ideal a ciudades ordenadas y limpias de “enemigos” que pudieran atacar la integridad moral del cuerpo nación (como los mendigos, delincuentes, y pervertidos sexuales). El proyecto moderno precisaba de herramientas eficaces que sirvieran para la vigilancia, la represión, el control, la supervisión del orden público y el resguardo de una vida pública pura. Dice Sofía Tiscornia: “el poder de policía, hijo de la Ilustración y del Estado moderno —como bien lo señalara Foucault—, es entonces una forma de racionalidad, cuyo proceso de expansión en el campo social se imbrica en relaciones de poder locales…como racionalidad, trasciende la institución policial pero al mismo tiempo se encarna en ella, en sus prácticas, reglamentos e ideología.”

El estado argentino hizo uso del poder de policía como técnica gubernamental, con fines higienistas: sus representaciones, lenguajes, metáforas, modelos de análisis y modos de control sirvieron de base para su concreción en las figuras contravencionales y edictales. En este sentido ciertos cuerpos y la expresión de determinadas identidades sociales asociadas al género, a la orientación sexual, a la condición social o a la nacionalidad, eran consideradas “patologías sociales” que ponían en peligro la salubridad moral del estado-nación. La Policía recurrió a la elaboración de figuras punitorias asociadas a sujetos y conductas, que merecían ser corregidas. Como señala Tiscornia, “la analogía con el pecado es particularmente rica: los crímenes serían entonces equivalentes al pecado mortal, mientras que las faltas de los cuerpos indóciles, a las contravenciones. Son pecados veniales una mentira, algo de pereza, una falta de respeto o de caridad, murmuraciones o burlas, dejadez en las oraciones, excesos en la comida y en la comodidad, gastos superfluos, la gestualidad de la sexualidad.”

Para reforzar la represión y asentar las bases de esa política criminal, la Policía requirió de la ciencia médica para fundamentar las razones de la persecución de los anormales. Jorge Salessi en el capítulo sobre Los médicos en la policía y el tratamiento de los vivos, explica las consecuencias que tuvo para las ciencias sociales argentinas, y las consiguientes políticas de persecución, la alianza entre los médicos criminólogos y la policía alrededor del año 1900 como parte de la modernización de la institución policial en la Capital Federal. En este punto, la criminología científica fundó las bases para la confección y elaboración de ordenanzas o edictos policiales destinados a reprender —ilegalmente— a personas determinadas por portación de atributos “científicamente” considerados lesivos para la moral pública. Dice el autor: “Los médicos criminológicos, con sus historias clínicas y pruebas periciales, sus textos producidos y promovidos como documentos legales con valor de sentencia, sirvieron para darle un prestigio y una cubierta científicos a la Policía Federal con sus sistema de Jefes y Comisarios que, munidos de los Edictos y Códigos de Policía tenían (y tienen) capacidad legal para prescribir penas y castigos de privación de libertad a contraventores o sospechosos de cometer o haber cometido contravenciones, sin intervención de jueces o agentes del sistema legal de justicia….Las Ordenanzas Generales de la Policía de Buenos Aires estipulaban que ‘la Jefatura de Policía entiende y resuelve en las causas de detenidos por infracciones [también llamadas contravenciones] de acuerdo con el inciso 5°, artículo 1° del Reglamento de Policía’.”

Las contravenciones y los sujetos contravencionales eran selectivos. Señala Salessi: “las definiciones de contravenciones de los Códigos y Edictos policiales eran leídas y construidas arbitrariamente y servían para instalar, regular y reforzar por medio de la policía normas de respetabilidad y comportamiento burgués entre las clases medias en formación…Las definiciones de contravenciones más utilizadas por lo lato de su significado eran ‘Portación y uso de armas’ (187); ‘Ebriedad’ (190) y ‘Desórdenes y escándalo’ (191)…Los Códigos y Edictos que definían contravenciones policiales rigieron en Buenos Aires desde 1870 aproximadamente (187, n.2). Pero en los últimos años del siglo diecinueve y los primeros del siglo veinte se hicieron evidentes un aumento considerable y una mayor especificación de regulaciones utilizadas para vigilar y controlar los espacios del ocio, las reuniones y formas de entretenimiento de las clases bajas y del movimiento obrero.”

En los años setenta, el Frente de Liberación Homosexual (FLH) denunciaba en un tono sarcástico los poderes correctivos provenientes del poder de policía, que para aquel entonces era inminentemente poder policial: “la Tía Margarita Impone la Moda Gary Grant [en alusión al jefe de policía de aquel entonces]...Revelando insólitas vocaciones, las fuerzas del orden se han puesto a competir con Chanel, Christian Dior y otros centros de la moda. Munidos de hachas y tijeras, policías recorren las calles de la Capital y Gran Buenos Aires dispuestos a imponer el prototipo de los galanes yankis del 40, así arrancan pelos y barbas, cortan tacos y desgarran botamangas que excedan los 10 cm... Más allá del absurdo, este desesperado intento de la reacción por imponer los roles sexuales tan caros a la moralina burguesa, se relaciona con la intensificación de las razias antihomosexuales...El reforzamiento de la paleontológica “Brigada de Moralidad” es un paso hacia el retorno a las épocas de Margaride, Onganía y Ramiro de la fuente...Hasta el presente los homosexuales hemos actuado como zorros perseguidos por una jauría...”, y en otro párrafo se reclama: “cese inmediato de la campaña de moralidad; Derogación de los edictos policiales antihomosexuales; Por la unidad de los oprimidos.”

La campaña de moralidad, intensificada por el gobierno de facto de Onganía y extendida luego de la restauración democrática de 1983, selectivamente criminalizaba al “travestismo”, bajo la alegoría de “vestir prendas del sexo opuesto”. Las identidades trans al igual que la homosexualidad por considerarse en la literatura médica como desviaciones sexuales, fueron instituidas contravenciones en el campo jurídico.

En esta línea, Josefina Fernández indica que: “durante el gobierno de facto de Aramburu se establece una nueva Ley Orgánica de la Policía Federal, vigente hasta el año 1998, a través de la cual se faculta a esta fuerza no sólo a emitir los edictos sino también a aplicarlos. El Congreso Nacional los convierte en ley durante el gobierno de Frondizi y en el año 1995, cuando Fernando de la Rúa se desempeñaba como intendente de la Ciudad de Buenos Aires, se otorga a la policía competencia para juzgar. Ebriedad, vagancia, mendicidad, desórdenes y prostitución podrán, en adelante, ser castigados con treinta días de arresto. El escándalo incluirá una figura que afecta directamente a las travestis: serán reprimidos, entre otros, ‘los que se exhibieren en la vía pública con ropas del sexo contrario’ (Artículo 2° F) y ‘las personas de uno u otro sexo que públicamente incitaren o se ofrecieren al acto carnal’ (Artículo 2° H).” Muchas provincias argentinas hicieron expresa mención al “travestismo” como indicador contravencional, asociado a la prostitución. Así, por citar ejemplos, el código de faltas de la provincia de Buenos Aires (art. 92 inc. E, ley 8031/73); el código de faltas de Catamarca (art. 101); el código de faltas de La Rioja (art. 60, ley 7026) o el código de faltas de Mendoza (art. 80, ley 3365).

En Cumbia, Copeteo y Lágrimas, informe nacional sobre la situación de las travestis, transexuales y transgéneros, se registran datos de distintos tipos de violencia sufrida por personas trans, entre las cuales figura la cometida como consecuencia de la aplicación de las contravenciones y edictos. Interesa resaltar que: “el llamado ‘Estado terrorista’ (que refiere a esa extraña combinación en la que quien debería custodiar las leyes es su principal violador), el Estado vuelto contra la sociedad, sigue siendo una realidad cotidiana para un conjunto de sectores subordinados.”

La apelación al terrorismo de Estado para calificar la aplicación de edictos de policía y contravenciones que tenían como fin criminalizar la identidad trans se corresponde con la reflexión de Kathleen Newman sobre la dictadura argentina de 1976 para explicar la confluencia entre ciudadanía y espacio social, que estuvo mediada por la idea de la “desterritorialización”: “este exterminio sólo puede tener lugar mediante una ‘desterritorialización’ de los sujetos. Dentro del territorio estatal, los sujetos son ciudadanos y tienen pleno derecho a la protección del Estado; bajo el terror estatal, los sujetos pueden estar dentro de las fronteras nacionales pero son despojados del espacio que ocupan.”

Tal conexión se condice con la situación sufrida por las personas trans durante la vigencia y aplicación de los edictos y contravenciones, tanto en tiempos de dictadura como en democracia. El proceso de desterritorialización se anida en la paradigmática conexión entre subjetividades degradadas (desviados sexuales), espacio público y sistema sexo género. La criminalización de las personas trans se funda en la idea de fijar una identidad de género coherente entre genitalidad y género social. Como señala Fernández: “el travestismo va en contra de la biología como fuente identitaria irreductible, la dicotomía cuerpo/género se subvierte, la travesti ‘interviene’ su cuerpo y en el acto de subvertir el origen mediante el disfraz y la parodia lo que está haciendo es recuperar su cuerpo como ser en el mundo.”

El máximo órgano judicial de la Argentina, la Corte Suprema de la Nación, en el fallo de 2006 conocido como “ALITT” reconoció la violencia operada sobre los cuerpos trans: “[…] no es posible ignorar los prejuicios existentes respecto de las minorías sexuales, que reconocen antecedentes históricos universales con terribles consecuencias genocidas, basadas en ideologías racistas y falsas afirmaciones a las que no fue ajeno nuestro país, como tampoco actuales persecuciones de similar carácter en buena parte del mundo, y que han dado lugar a un creciente movimiento mundial de reclamo de derechos que hacen a la dignidad de la persona y al respeto elemental a la autonomía de la conciencia.”

El reconocimiento de la inseguridad e inestabilidad en la que se hallaban las personas que componen la diversidad sexo género (transgéneros, travestís, transexuales, lesbianas, gays, intersex y bisexuales) en la trágica época de la última dictadura militar, es muy difícil de documentar. Partiendo de la base de que la época se considera una de las más adversas para las minorías en general, teniendo en cuenta que los estados tienden por su naturaleza a la homogeneización, puede fácilmente imaginarse qué sucede cuando están en manos de gobiernos dictatoriales y/o totalitarios. En la Argentina de aquella época, las personas no se identificaban como gays o lesbianas y la categoría de bisexualidad era casi inexistente.

La situación de las personas trans y su historia más inmediata permaneció sepultada debajo de los grandes movimientos por la verdad y la justicia. Hoy a más de 31 años de gobiernos democráticos, no existen avances en el reconocimiento y documentación respecto de la desaparición forzada de personas trans argentinas durante la última dictadura militar. Este subregistro debe entenderse en el marco de una suerte de no-lugar social que permanece hasta el día de la fecha, donde la falta de contención y respeto se suele configurar ya desde el mismo núcleo familiar, con el agravante de que en la escuela donde deben revertirse los conceptos erróneos alojados en la familia no se educa en ese sentido y se veda el acceso a la información necesaria para quebrar la reproducción de los conceptos deformantes en cuanto a la sexualidad en sus aspectos sexo-genéticos y representaciones genéricas.

Este proyecto de ley se justifica por la directriz marcada por el Principio 28 de los Principios de Yogyakarta sobre la aplicación de la legislación internacional de derechos humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de género, que indica: “toda víctima de una violación de los derechos humanos, incluso de una violación basada en la orientación sexual o la identidad de género, tiene el derecho a recursos eficaces, adecuados y apropiados. Las medidas adoptadas con el propósito de brindar reparaciones a personas de diversas orientaciones sexuales e identidades de género, o de asegurar el adecuado desarrollo de estas personas, son esenciales para el derecho a recursos y resarcimientos efectivos.”

Asimismo, la ley de identidad de género sancionada el 9 de mayo de 2012, constituye el marco normativo para situar esta propuesta en la medida en que la ley Nº 26.743 reconoce la identidad de género como un derecho humano y avala la autonomía del cuerpo, responsabilizando al Estado en el reconocimiento identitario no basado ya en la genitalidad categorizada al nacer.

La ley citada implica una transformación para el Estado hacia el reconocimiento político legal de las identidades y corporalidades trans. Este cambio se ha logrado por y a través de la praxis del activismo trans argentino y de sus alianzas políticas. La ley sancionada reubica el poder constituyente del discurso médico-legal que, durante largo tiempo, operó en la construcción de situaciones de vulnerabilidad para las subjetividades trans en el marco de las habilitaciones o clausuras al reconocimiento del derecho a la identidad de género. El texto sancionado contempla el derecho a la rectificación de los datos registrales cuando estos no concuerden con el género autopercibido de la persona como así también garantiza de manera (a) integral, (b) complementaria, (c) autónoma y (d) suficiente el acceso a la salud integral , que involucra el acceso a las hormonas y las intervenciones quirúrgicas de reasignación genital, total o parcial.

Este proyecto de ley reconoce como antecedente la Ley Nacional Nº 26.913 y su Decreto reglamentario Nº 1058/2014, por medio de la cual se instituye un régimen reparatorio para ex presos políticos de la Argentina que consiste en el otorgamiento de una pensión graciable. Para el caso que aquí consideramos, utilizamos dicha fuente y extendemos la categoría de víctimas del terrorismo de Estado a las personas trans, cuyos cuerpos e identidades fueron objeto de persecución directa por el Estado en dictadura y en democracia a través de las contravenciones y edictos policiales. Las causas de género por las cuales las personas trans veían sus derechos constitucionales diezmados, se extendieron durante el período democrático iniciado en 1983, y podría decirse, fueron parcialmente resueltas con la derogación de los edictos y de numerosas contravenciones, así como con la sanción de la Ley Nº 26.743. No obstante, la persecución policial y judicial distan de haberse resuelto a lo ancho y a lo largo del país, y justamente este proyecto de ley apunta a poner un freno definitivo a esta intervención estatal nefasta, y sustituirla por las políticas de reconocimiento y reparación que el movimiento trans se sigue empeñando en poner en práctica.

Sabemos, asimismo, que nuestro régimen federal no permite revertir todas las políticas represivas de todas las jurisdicciones desde una norma dictada por el Congreso Nacional. Con esto en miras, el proyecto de ley incluye una invitación a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a fin de que dicten normas similares, que releven, reviertan y reparen las violaciones de derecho locales, perpetradas por fuerzas de seguridad provinciales.

Los derechos fundamentales que los edictos de policía afectaron (arts. 14, 16, 18, 19, 20 de la CN) no requieren de mayores demostraciones toda vez que su propia redacción delata la criminalización del grupo social perseguido por su identidad de género. Las contravenciones y edictos policiales consagraron una política criminal selectiva, evidentemente vejatoria de los derechos y garantías constitucionales. Razón por la cual, resulta justo la promoción de un resarcimiento económico para aquellas personas que fueron detenidas o demoradas por estos dispositivos estatales.

La presente ley tiene como finalidad resarcir económicamente a todas aquellas personas que por su identidad de género fueron privadas de su libertad tanto por aplicación de los edictos de policía como por cualquier otro acto emanado de las fuerzas de seguridad que implique una violación a sus derechos humanos. En este aspecto, la propuesta de ley se compatibiliza con el carácter reparador ínsito en los diferentes tratados internacionales en derechos humanos, y en línea con los criterios hermenéuticos aplicables seguidos por la Corte Suprema de Justicia en la causa “Yofre de Vaca Narvaja” (Y. 43. XXXVIII) de cara a la ley 24.043.

En materia de reparación, la Convención Americana de Derechos Humanos dispone en el artículo 63.1 que “cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en la Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada”. Con fundamento en este artículo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos “ha indicado que toda violación de una obligación internacional que haya producido daño comporta el deber de repararlo adecuadamente.” (Caso Contreras y Otros vs. El Salvador, sentencia del 31 de agosto de 2011). En uno de sus primeros fallos, la Corte ha dicho que “El Estado está en el deber jurídico de prevenir, razonablemente, las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación.” (Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988).

En resumen, considerando los antecedentes normativos indicados; los estándares previstos por los Principios de Yogyakarta y en los instrumentos internacionales de derechos humanos de jerarquía supralegal; y el marco regulatorio instado por la ley de identidad de género y su decreto reglamentario, corresponde reconocer una pensión a las víctimas trans de la desterritorialización del Estado argentino, expresado paradigmáticamente en las figuras de los edictos que directa e indirectamente criminalizaban sus identidades de género.

Es por los fundamentos expuestos que solicito la aprobación del presente proyecto de ley.