PROYECTO DE RESO- LUCIÓN PARA LA CREACIÓN

DE UNA COMISIÓN BICAMERAL PARA LA REFORMA TRIBUTARIA

Artículo 1. Créase, en el ámbito del Poder Legislativo Nacional, la "Comisión Bicameral para la Reforma Tributaria". La misma estará integrada por quince (15) diputados y quince (15) senadores, elegidos por sus respectivos cuerpos respetando la pluralidad y pro- porcionalidad en la composición de los distintos bloques políticos, y asegurando la inclusión de éstos cuando estuvieren conformados cinco (5) o más legislado- res.

Artículo 2. La Comisión tendrá como objeto el análisis, evaluación y propuesta de reforma del sistema tributario nacional, orientada a: a) fortalecer la equidad de la presión tributaria; b) profundizar su progresividad; c) simplificar su estructura y administración; d) fortalecer la complementariedad y coordinación federal; y e) propender al esta- blecimiento gradual de las reformas, dotando de mayor previsibilidad a la ac- ción del Estado en la materia en función de reducir los grados de incertidumbre del contribuyente.

Artículo 3. La Comisión deberá elevar un Informe Final a ambas Cámaras, detallando lo actuado y pro- poniendo un plan de implementación legislativa de las reformas que recomien- de en orden a los objetivos de su creación. El plazo máximo para esta tarea se establece en trescientos sesenta y cinco (365) días corridos contados a partir de su constitución.

Artículo 4. La Comisión elegirá a su presidente, vicepresidente y secretario/a por mayoría de votos y dictará su propio reglamento interno para cumplir los objetivos fijados en la presente resolución. El reglamento interno será aprobado por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de sus miembros.

Artículo 5. La Comisión llevará adelante el objeto expresado en el artículo 2 de la presente resolución al menos en referencia a las siguientes temáticas: 1) evaluación de la estructura de tributación directa; 2) evaluación de la estructura de tributación indirecta; 3) evaluación de la estructura tributaria de la seguridad social; 4) evaluación del resto de los recursos federales actualmente vigentes; 5) revisión de los objeti- vos y efectos concretos del gasto tributario (exenciones y regímenes especia- les); 6) evaluación de los niveles de evasión; 7) evaluación de criterios de com- plementariedad y coordinación con los sistemas tributarios provinciales (en el tipo de tributos de cada jurisdicción, en la estructura de los tributos y en la ad- ministración tributaria); 8) evaluación de criterios de tributación para activida- des con fuertes externalidades negativas; 9) simplificación, automaticidad y compensaciones dentro del régimen de coparticipación federal.

Artículo 6. La Comisión atenderá las referidas temáticas teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) contemplar la opinión de expertos de reconocida trayectoria en las materias en tratamiento y de los sectores socioeconómicos de mayor representatividad; b) contemplar y reseñar en cada caso las propuestas legislativas vigentes que se relacionen con las temáticas tratadas; c) referenciar la situación nacional en el contexto latinoamericano e internacional; d) propender al logro de sus objetivos manteniendo una visión integral y sistémica del sistema tributario; e) atender a las gradualidad temporal necesaria para una adecuada implementación de las reformas, sin afectar los niveles de recaudación necesarios para cubrir los gas- tos fiscales; f) propender al logro de los consensos necesarios para dotar de la mayor estabilidad posible a las reformas que se implementen.

Artículo 7. La Comisión está facultada para solicitar al Poder Ejecutivo, a través del Jefe de Gabinete de Ministros y/o del Ministro de Economía, y a los organismos de regulación y/o control competentes toda información que contribuya al logro de sus objetivos. Asimismo, podrá instrumentar los mecanismos necesarios que aseguren la par- ticipación de universidades, academias, organizaciones sociales, y solicitar la colaboración y asesoramiento de personas, instituciones y organismos especiali- zados en la materia objeto de tratamiento.

Artículo 8. La Comisión contará con los recursos, la infraestructura y el personal administrativo y técni- co que fuera necesario para el efectivo cumplimiento de su objeto. Los gastos que ocasione el cumplimiento de la presente resolución serán tomados del pre- supuesto correspondiente al Honorable Congreso de la Nación Argentino.

Artículo 9. Se invita a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación a aprobar una resolución en el sentido de la presente y dejar conformada la Comisión en el menor tiempo po- sible.

Artículo 10. De for- ma.

Señor presidente:

La Recaudación Tributaria Nacional fue de $304.930 millones en 2009 (incluye los recursos que se coparticipan a las provincias). Como proporción del Producto Bruto Interno (PBI), pasó de 17,5 puntos (2001) a 27,6 puntos del PBI (2009).

Este nivel de "presión tributaria" resulta alto en el contexto de América Latina (alrededor de los 20 puntos del PBI), pero se ubica por debajo del promedio de los países desarrollados (arriba de los 36 puntos del PBI).

La estructura tributaria durante la década evolucionó de la siguiente manera, de acuerdo a datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP):

En lo que respecta a la composición de la "presión tributaria", se observa que los impuestos inter- nos sobre bienes y servicios (indirectos) representaron aproximadamente el 35% de los ingresos tributarios (2009) siendo su mayor componente. Al mismo tiempo, los impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital (directos) llegaron apenas al 18,3%.

El sesgo tributario regresivo consti- tuye una característica común a la mayoría de los países de América Latina, en los cuales por diversos motivos los impuestos sobre la renta no logran alcanzar niveles que se asemejen a las economías más desarrolladas. Mientras que entre los países de la OCDE (1) , los impuestos sobre la renta llagaban a 13 puntos del PBI (2006), el promedio de los países de América Latina según la CEPAL (2) apenas superaba los 4 puntos.

En un intento por situar el desempeño de Argentina en la materia, se observa que los impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital se mantuvieron durante la última década en torno de los 5 puntos del producto. Según datos de la CE- PAL para el año 2008, mientras que en la Argentina se recaudaban 5,3 puntos del PBI, en Brasil se llegaba a 8,2 puntos y en Chile a 7,3 puntos.

En el caso argentino, de la evolu- ción de la "presión tributaria" a lo largo de la década se observa que el creci- miento de la carga fiscal nacional de 10,1 puntos del PBI reportó fundamental- mente a: a) la introducción de nuevos impuestos (derechos de exportación, créditos y débitos en cuenta corriente); y b) la reforma de la seguridad social. Mientras que los impuestos indirectos tuvieron un aporte marginal de 1,5 pun- tos del producto y los impuestos directos de apenas 1,1 puntos adicionales.

En términos generales, la evolu- ción estructural de la "presión tributaria" no encuentra demasiado anclaje en imposiciones permanentes y progresivas sobre la renta, sino más bien en tribu- tos de emergencia.

Creemos conveniente plantear al conjunto de las fuerzas políticas un debate amplio acerca de los términos de una reforma tributaria nacional, en orden a atender el doble objetivo de au- mentar la equidad en la distribución del ingreso y a dotar de bases más sólidas y permanente al financiamiento del sector público.

El Estado deberá lograr que quie- nes más ganan, contribuyan de manera proporcional a la financiación de la polí- tica fiscal, la que deberá estar prioritariamente dirigida a lograr los "pisos de bienestar social o de ciudadanía" (3) que garanticen la convivencia equilibrada del conjunto social. Ambos esfuerzos requieren simultaneidad; solo la combina- ción adecuada desde el frente impositivo y desde el gasto social podrán aumen- tar la equidad en nuestra sociedad.

Asimismo, se hace cada vez más evidente la necesidad de establecer un sistema federal de distri- bución de los recursos más equitativo, justo y transparente. Siendo condición sine qua non dotar también de equidad y justicia el sistema por el cual se con- forma la masa de impuestos que después se reparte.

Entre los motivos que impulsan esta iniciativa destacamos:

- mejorar la progresividad del sis- tema, en virtud que nuestro país presenta bajos niveles de recaudación por rentas en comparación con vecinos de la región, dado lo cual se impone una revisión de los objetivos y efectos concretos del gasto tributario (exenciones y regímenes especiales);

- estudiar la incorporación de im- puestos puntuales sobre actividades que generen fuertes externalidades negati- vas sobre la sociedad, por ejemplo, sobre el medioambiente;

- estudiar mecanismos para forta- lecer los componentes más permanentes del sistema (directos, indirectos y se- guridad social), para que sin perjudicar los niveles de recaudación, se tienda a reducir la vulnerabilidad del Tesoro a la evolución del precio internacional de las materias primas;

- simplificar, en lo posible, la es- tructura de los tributos, facilitando la incorporación de los contribuyentes con menor capacidad contributiva, al tiempo que se reduzcan los costos de formali- zación y se agilice la operatoria de los organismos de administración tributaria;

- incorporar criterios de comple- mentariedad y coordinación con los sistemas impositivos provinciales (en el tipo de tributos de cada jurisdicción, en la estructura de los tributos y en la adminis- tración tributaria);

- estudiar la simplificación y forta- lecimiento de los mecanismos de transferencia automática de fondos federales a las provincias, y evaluar la construcción de un sistema de compensaciones entre provincias fundado en indicadores objetivos de "pisos de bienestar social o de ciudadanía" a lograr en cada territorio;

- propender al establecimiento gradual de las reformas, dotando de mayor previsibilidad a la acción del Estado en la materia y reduciendo los grados de incertidumbre del contribuyente.

En ese camino, sería esperable que las reformas a introducir en nuestro sistema, produjeran un impacto redis- tributivo inmediato por ejemplo, en la reducción del Impuesto al Valor Agrega- do que afectan tan seriamente a los sectores de menor o medio nivel adquisiti- vo. Existen en el Congreso de la Nación, una importante cantidad de iniciativas de gran importancia que apuntan a la modificación, eliminación, creación, o diferente distribución, de algunos tributos. Consideramos que sostener ese me- canismo de discusión afectará aun más el sistema en perjuicio de nuestra ciu- dadanía. No es razonable que el sistema se vaya componiendo de parches que atienden problemas de emergencia, con visiones de corto plazo, en lugar de incorporar una perspectiva más dirigida a consolidar un sistema estable, previ- sible, en los medianos y largos plazos. Ese resultado redundará, además, en una mejora notable de la consideración de diferentes inversores y, por ende, en mejores condiciones para la creación de trabajo genuino y reducción de la po- breza.

Sabemos que el camino a recorrer es arduo y complejo, pero es indispensable iniciarlo. Por eso es que propone- mos la conformación de una Comisión Bicameral para la reforma tributaria, con- formada por legisladores de ambas Cámaras, ya que ello implicará una reduc- ción de esas dificultades a través de la tarea que vayan realizando los mencio- nados representantes de los distintos bloques políticos.

La posibilidad de contar con un asesoramiento de amplia gama, como universidades, academias y organizacio- nes sociales, la convocatoria a todas las personas e instituciones con capacidad de colaborar en la tarea, con seguridad redundara en un mejor resultado y con una más amplia aceptación para su aprobación definitiva. El plazo fijado en 365 días corridos desde la constitución de la Comisión es razonable para alcanzar las convicciones necesarias a los fines de producir el informe que será la base del plan de implementación de las reformas en el seno del Poder Legislati- vo.

Consideramos, por otra parte, que este trabajo, será de una gran cooperación para la futura discusión sobre la distribución federal de los recursos públicos y la armonización del sistema na- cional con los sistemas provinciales, mejorando también la situación fiscal y fi- nanciera de las jurisdicciones locales. La descentralización política, administrati- va y financiera debe ser un objetivo de la buena gestión política. Pero será im- posible avanzar en ese sentido sin tener antes un sistema tributario progresivo, justo, equitativo y transparente. En esta búsqueda es que solicitamos de nues- tros colegas la consideración y aprobación del presente proyecto de Resolu- ción.