Diputados
Foto Diputado de la Nación Gerardo Milman

Gerardo Milman

Diputado de la Nación

PRO

Período: 10/12/2021 - 09/12/2025

PROYECTO DE LEY

Expediente: 0209-D-2012

Sumario: PASTA DE CELULOSA Y DEL PAPEL: PRESUPUESTOS MINIMOS DE PROTECCION AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA INDUSTRIA.

Fecha: 05/03/2012

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 2

Proyecto
Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental Para el desarrollo sustentable de la industria de la PASTA DE celulosa y del papel
ARTICULO 1. La presente ley establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el desarrollo sustentable de la industria de la pasta de celulosa y del papel, con el fin de prevenir, evitar, reducir y controlar la contaminación o los impactos ambientales negativos.
ARTICULO 2. Los establecimientos destinados a la producción de pasta de celulosa o papel, instalados o a instalarse con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, deben utilizar las Mejores Técnicas Disponibles (MTDs) a efectos de garantizar la protección del medio ambiente, la salud y la calidad de vida de la población, en todas las etapas productivas, incluidos el tratamiento y la disposición de residuos.
A efectos de la presente Ley se entiende por "Mejores Técnicas Disponibles (MTDs)" a aquellas técnicas de demostrada eficacia y capacidad práctica para alcanzar un alto nivel general de protección del ambiente.
ARTICULO 3. Las Mejores Técnicas Disponibles deben asegurar el cumplimiento de las siguientes metas:
a) Eliminación del uso de cloro elemental y/o cualquier otra sustancia o reactivo que contenga o genere cloro o dióxido de cloro, en el proceso de blanqueo;
b) Reducción del consumo de agua;
c) Disminución de contaminantes en las emisiones gaseosas y efluentes líquidos generados y tratamiento de esas emisiones y efluentes;
d) Minimización de la generación de residuos y máxima seguridad y eficiencia en la gestión de los mismos, priorizando su reuso, reciclado y valorización;
e) Implementación de un sistema de Gestión Ambiental;
f) Implementación de sistemas de control y monitoreo de los procesos productivos y no productivos con potencial de generar riesgos e impactos ambientales negativos;
g) Reducción del consumo de energía;
h) Minimización de los niveles de emisión sonora;
i) Disminución y sustitución del uso de sustancias químicas peligrosas;
j) Implementación de planes de contingencia.
ARTICULO 4. No se autorizará la instalación ni la ampliación de establecimientos industriales destinados a la producción celulosa o papel que no cumplan con lo dispuesto en la presente Ley.
Los establecimientos industriales destinados a la producción de pasta de celulosa o papel instalados con anterioridad a la presente Ley, que no produzcan de acuerdo con lo aquí establecido, deberán presentar, ante la autoridad competente, un Plan de Reconversión Industrial para el gradual cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley, en el plazo de 180 días a partir de la sanción de la presente.
El plazo máximo para completar la reconversión de las instalaciones industriales es de tres (3) años contados a partir de la aprobación del Plan.
ARTICULO 5. Los titulares de los establecimientos industriales destinados a la producción de pasta de celulosa o papel a los efectos de la instalación, ampliación, modificación, cierre o reconversión deberán someterse al procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental (EIA).
ARTICULO 6. Todos los establecimientos industriales alcanzados por la presente ley deben adoptar sistemas de auditoria que permitan relevar en forma periódica el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas ambientales vigentes.
El informe de auditoria deberá remitirse a la autoridad competente en forma anual. La autoridad competente evaluará la confiabilidad de los datos informados y efectuara la fiscalización y control que crea conveniente a fin de mantener la habilitación.
ARTICULO 7. Toda la información sobre emisiones gaseosas o efluentes líquidos producidos se pondrá a disposición de la ciudadanía en forma clara y accesible. En caso de superación de los niveles permitidos deberá comunicarse en forma inmediata a la población afectada, así como sus causas y las soluciones adoptadas.
ARTICULO 8. El titular o titulares de establecimientos comprendidos en la presente Ley, preexistentes o a instalarse deberán contratar un seguro o crear un depósito de garantía, con entidad suficiente para cubrir los daños y perjuicios potenciales y garantizar el financiamiento de la recomposición de los daños ambientales que pudiere producir la actividad desarrollada.
ARTICULO 9. Sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales aplicables, y en los casos que corresponda, las autoridades argentinas no prestarán conformidad a
ningún proyecto industrial de los comprendidos en la presente, a instalarse en países limítrofes, que no cumpla con lo expresado en esta ley y cuyo funcionamiento pueda dañar la salud de la población, el ambiente, los cursos o fuentes de agua y/o ecosistemas de nuestro país.
Argentina, en el marco de las relaciones internacionales con los países de la región, impulsará la adopción de normas y pautas comunes de producción limpia específicamente para la Industria de la Celulosa y el Papel, que garanticen el desarrollo sustentable, la protección del medio ambiente y la calidad de vida de la población.
Artículo 10. Los productos de la industria de la celulosa y el papel importados, deberán provenir de establecimientos industriales que cumplan los requisitos de protección ambiental establecidos en la presente ley.
Facúltase al Poder Ejecutivo para establecer las condiciones para su importación y para certificar, previamente al trámite de importación, sobre el cumplimiento de esos requisitos.
ARTICULO 11. El incumplimiento de las disposiciones de la presente ley y las normas complementarias que en su consecuencia se dicten, previo sumario que asegure el derecho de defensa y la valoración de la naturaleza de la infracción y el daño ocasionado, serán objeto de las siguientes sanciones:
a) Apercibimiento.
b) Multa de 50 (cincuenta) sueldos mínimos de la categoría básica inicial de la administración correspondiente hasta 10.000 (diez mil) veces ese valor.
c) Clausura preventiva, total o parcial del establecimiento.
d) Suspensión provisoria o definitiva en los registros de proveedores que posibiliten contratar con el Estado.
e) Pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que gozare.
f) Suspensión de la actividad de treinta (30) días hasta un (1) año, según corresponda y atendiendo a las circunstancias del caso.
g) Cese definitivo de la actividad y clausura de las instalaciones, según corresponda.
Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pudiere imputarse al infractor.
ARTICULO 12. En caso de reincidencia, los mínimos y máximos de las sanciones previstas en los incisos b) y c) podrán triplicarse. Se considerará reincidente al que,
dentro del término de cinco (5) años anteriores a la fecha de comisión de la infracción, haya sido sancionado por otra infracción de causa ambiental.
ARTICULO 13. El dinero percibido por las autoridades competentes, en concepto de multas, se destinará a la integración de un fondo destinado, exclusivamente, a la protección y restauración ambiental en cada una de las jurisdicciones.
ARTICULO 14. Cuando el infractor fuere una persona jurídica, los que tengan a su cargo la dirección, administración o gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en la presente Ley.
ARTICULO 15. Será autoridad competente para la aplicación de la presente ley la que determine cada jurisdicción.
ARTICULO 16. Será Autoridad de Aplicación de la presente ley la Autoridad Nacional con competencia ambiental de mayor jerarquía, con las siguientes funciones:
a) Entender en la determinación de políticas referidas a la industria de la celulosa y el papel, en forma coordinada, con las autoridades con competencia ambiental de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA);
b) Establecer, revisar y actualizar periódicamente las Mejores Técnicas Disponibles (MTDs) , conforme lo dispuesto en la presente ley;
c) Elaborar, y actualizar cada dos años, un informe que contendrá como mínimo la nómina de establecimientos habilitados en el país, tecnología utilizada, infracciones cometidas, daños ambientales causados y planes de contingencia o programas de restauración instrumentados;
d) Brindar asistencia y asesoramiento técnico a las autoridades competentes respecto de la instrumentación y aplicación efectivas de esta ley;
e) Promover la celebración de acuerdos, a fin de orientar a las empresas al cumplimiento de las disposiciones de esta ley;
f) Promover la adopción de sistemas de medición y evaluación sobre variables de procesos, contemplando indicadores económicos, sociales y ambientales;
g) Desarrollar un Sistema de Información Integrado, de libre acceso para la población, que administre los datos producidos en cada una de las jurisdicciones;
h) Promover el consumo racional del papel, la utilización de material reciclado en la elaboración de papel y la compra de papel elaborado con procesos limpios;
i) Velar por el adecuado cumplimiento de las disposiciones de la presente ley.
Artículo 17. Los planes aprobados con anterioridad a la vigencia de la presente ley, en el marco del Plan de Reconversión de la Industria de Celulosa y Papel (PRICEPA) que ejecuta la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, que cuenten con la conformidad expedida por las autoridades competentes, serán considerados válidos si cumplen con lo dispuesto en la presente ley.
ARTICULO 18. El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley en un plazo de 90 días, debiendo establecer las mejores técnicas disponibles.
ARTICULO 19. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La Industria de la Celulosa y el Papel es considerada como una de las de mayor impacto ambiental. Sin embargo en los últimos años han aparecido tecnologías superadoras que permiten reducir los impactos nocivos.
La mayoría de las plantas de celulosa del mundo han provocado y provocan enfermedades e irreparables daños ambientales. Enormes extensiones de tierra destinadas al monocultivo, ríos y aire contaminados, pérdida de biodiversidad, olores nauseabundos van de la mano de la fabricación de pulpa de papel a gran escala. Pontevedra en España; Bahía, Minas Gerais, Rio Grande Do Sul en Brasil, Valdivia en Chile, son solo algunos ejemplos de los desastres vinculados a las papeleras.
En muchos casos, la industria del papel afecta negativamente otras actividades económicas como la agropecuaria y el turismo que poseen una mayor integración al territorio local y regional.
La actividad de las papeleras, particularmente las pasteras, y la cadena productiva forestal-papelera está volcada al mercado mundial como un monocultivo de exportación y responde a una demanda y un consumo de despilfarro de las poblaciones de los países industrializados y no a las necesidades de las poblaciones de nuestro país y del Cono Sur.
Actualmente, el cono sur parece ser el lugar elegido para esta industria que el primer mundo pretende desterrar, imponiéndole estrictas condiciones de producción. De hecho las tecnologías que se utilizan o pretenden utilizarse en Sudamérica se encuentran prohibidas en la mayoría de los países del mundo desarrollado.
La industria del papel sigue siendo una necesidad. Nuestro país tiene varias plantas industriales de papel que sin embargo producen con escaso control y en muchos casos con técnicas altamente contaminantes.
Sin embargo, como expresamos anteriormente, hay formas de fabricar papel de forma limpia y sustentable, con métodos eficientes y sin mayores costos que los métodos convencionales.
El camino para la fabricación de papel transita diversas etapas que, a groso modo, van de la separación de las fibras de celulosa de determinados vegetales, la obtención de la pasta o pulpa de celulosa, la
delignificación y blanqueo de la misma para la producción de papel blanco.
La etapa de blanqueo es tal vez la más problemática en términos ambientales en una planta de celulosa dado que ese proceso requiere grandes cantidades de agua, se utilizan sustancias químicas y generan un flujo permanente de efluentes tóxicos.
Gran parte de las plantas de celulosa utilizan gas de cloro, dióxido de cloro (blanqueo libre de cloro elemental, ECF, por su sigla en inglés) u otras sustancias cloradas para blanquear la pasta. El cloro y/o el dióxido de cloro son las principales fuentes de compuestos organoclorados (incluyendo dioxinas y furanos) que tienen la capacidad de acumularse en el ambiente sin degradarse y son incompatibles con la vida.
"El desarrollo tecnológico vinculado a las plantas de celulosa ha sido enorme durante los últimos años. El blanqueo ECF ha sido la metodología dominante utilizada en la industria durante los últimos 10 -15 años, pero definitivamente no es una tecnología y práctica de punta o de última generación en lo que se refiere a garantizar la protección del medio ambiente. La decisión de usar blanqueo ECF en las plantas de celulosa modernas suele fundarse en conocimientos anticuados y supuestos respecto de la calidad de la pulpa."
La única forma de evitar producir compuestos organoclorados es erradicar el uso de cloro y abandonar el blanqueo ECF. "Esta conclusión es reafirmada por las Pautas del Banco Mundial para la Industria de la Celulosa y el Papel, las que identifican, desde 1998, la tecnología TCF como la mejor alternativa de blanqueo."
La tecnología de blanqueo totalmente libre de cloro (TCF, por su sigla en inglés) no utiliza cloro en ninguna de sus etapas por lo que reduce drásticamente los riesgos ambientales.
"El blanqueo TCF no produce AOX o compuestos clorados y reduce la descarga de otros compuestos peligrosos. Además de no descargar productos clorados, otro beneficio de la tecnología TCF es la oportunidad de implementar la alternativa de círculo cerrado (CC), la cual reduce el uso de agua limpia y permite eliminar casi por completo la descarga de aguas residuales del proceso de blanqueo."
El tratamiento y disposición de los residuos que se generan en este tipo de industrias es otro de los temas preocupantes. La tendencia más moderna es reducir la cantidad de efluentes y lodos e implementar sistemas de tratamiento biológico (considerado una "mejor tecnología disponible" o BAT, por su sigla en inglés).
Esto fue puesto en práctica por la planta SCA Östrand de Suecia, reduciendo el uso de agua, usando sólo blanqueo TCF e instalando el sistema Multibio. Los resultados fueron costos de operación inferiores a los del tratamiento tradicional, así como menor producción de lodos.
El conflicto generado por la instalación de dos plantas de celulosa en Uruguay abrió la discusión sobre los procesos contaminantes que emplea este tipo de producción. Si bien la polémica se centra actualmente en los efectos nocivos que causarán los emprendimientos autorizados por el vecino país es oportuno también abordar el comportamiento de este tipo de industrias puertas adentro.
Y Argentina no se queda atrás en lo que a contaminación se refiere. Salvo pocas excepciones, todas las plantas de celulosa de la Argentina utilizan cloro elemental, la tecnología de blanqueo más contaminante. La mayoría de ellas provocan mal olor, emiten sustancias contaminantes al ambiente, no tratan debidamente los residuos que generan y son cuestionadas por vecinos y organizaciones ambientalistas por su mal desempeño ambiental.
A modo de ejemplo, en Capitán Bermúdez, Celulosa Argentina SA, tiene su principal planta desde 1929, donde produce pasta de celulosa que exporta en su mayoría. El olor nauseabundo que despide esa planta, cuando sopla viento, se siente incluso en los barrios del norte de Rosario. Los residuos que genera la misma van a parar al río Paraná, que en esa zona no está habitado por peces. En esa ciudad los casos de alergia, enfermedades del sistema respiratorio e irritación en los ojos son comunes.
En 2005, los directivos de Papelera del Tucumán fueron condenados por contaminar el arroyo Calimayo que desemboca en el río Colorado, a través del derrame de efluentes industriales sin previo tratamiento.
Así también Papelera Ledesma (Jujuy) es conocida por la contaminación ambiental producida por el bagazo de la caña de azúcar, que utilizan como materia prima de la papelera Ledesma y estiban a la intemperie. En el bagazo se
desarrolla un hongo cuyas esporas se diseminan por la región, causando en sus habitantes la enfermedad llamada "bagazosis", de la cual falleció Olga Aredez.
El reemplazo de la biodiversidad propia de la selva paranaense por uniformes plantaciones de pino, el vertido de efluentes tóxicos sin tratamiento al río Paraná, la mortandad de peces son moneda corriente en las zonas de influencia de las plantas de celulosa en Misiones.
Por lo expuesto, es evidente que la industria de la celulosa y el papel en Argentina no ha tenido un desempeño responsable y debe ser objeto de una regulación moderna y eficaz.
Consideramos que nos urge la necesidad de contar con una legislación que conceda una tutela ambiental uniforme para todo el territorio nacional. En ese sentido, la reforma constitucional de 1994 facultó a la Nación para dictar las llamadas normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, atribución que quedó plasmada en el artículo 41 de la Carta Magna.
Así también, Argentina ratificó el Convenio de Estocolmo, comprometiéndose a eliminar o reducir la producción de contaminantes orgánicos persistentes. Dicho instrumento internacional incluye entre las "categorías de fuentes industriales [que] tienen un potencial de formación y liberación relativamente elevadas de estas sustancias químicas al medio ambiente", a la "producción de pulpa de papel utilizando cloro elemental o sustancias químicas que producen cloro elemental para el blanqueo".
Con respecto a los contaminantes más tóxicos, el Convenio de Estocolmo alienta a que se utilicen los mejores métodos disponibles para el "fomento de la recuperación y el reciclado de los desechos y las sustancias generadas y utilizadas en los procesos", así como los "cambios de los procesos que den lugar a la reducción o eliminación de las liberaciones, tales como la adopción de sistemas cerrados".
Por otra parte el Convenio sobre Biodiversidad Biológica, firmado por nuestro país, reconoce la necesidad de conservar la biodiversidad y utilizar de manera adecuada los recursos biológicos.
En ese sentido, el proyecto de ley que ponemos a consideración pretende instrumentar los mecanismos para hacer de la industria de la celulosa y
el papel una actividad sustentable, que no cargue los costos ambientales en los ecosistemas o comunidades.
Por eso consideramos que es necesario fijar plazos para la erradicación de la tecnología contaminante y la implementación de técnicas modernas que permitan obtener un desempeño ambiental de nivel superior. El presente proyecto de ley introduce el uso de "las mejores técnicas disponibles (MTDs)" para la industria del papel con el objetivo de garantizar la protección de la salud humana y el ambiente. Dichas técnicas deberán ser establecidas y actualizadas por la Autoridad Ambiental Nacional de acuerdo a los avances científicos que se produzcan en la materia.
Una de las metas principales que la aplicación de las MTDs debe cumplir es la sustitución del cloro o sustancias que lo contengan en el proceso de blanqueo de la pasta de celulosa, así como la reducción del uso de agua y los vertidos y la gestión sustentable de los residuos generados.
Para que esta, u otra normativa ambiental, no devenga en letra muerte es de fundamental importancia ejercer una fiscalización rigurosa de las actividades potencialmente contaminantes. Hacemos especial hincapié en la necesidad de un control eficiente de los establecimientos y el monitoreo de las emisiones aéreas y la calidad del agua en forma continua de modo de obtener información confiable.
El procedimiento de presentación y aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental establecido para otros emprendimientos industriales se requiere para autorizar la instalación de un establecimiento papelero.
Es importante que estas políticas ambientales sean consensuadas en espacios más amplios, bilaterales o multilaterales, como forma de evitar las especulaciones empresarias que presionan a un país amenazando con su desplazamiento a países vecinos, por lo mismo este proyecto pone en la responsabilidad del gobierno nacional la necesidad de realizar esfuerzos tendientes a establecer políticas ambientales comunes que oficien de resguardo para todos o la mayor parte de los países de la región.
La producción de papel en las condiciones o con las técnicas que pretendemos se erradiquen genera una gran discriminación ambiental, en desmedro de la salud y calidad de vida de muchos, algunos consumen y derrochan papel.
Desde luego, toda inversión con su promesa de producción y trabajo alienta a la opinión pública favorablemente, y genera severas dificultades en todos los países periféricos, cargados de deudas y con acuciantes necesidades de transformación productiva porque son puestos en la disyuntiva: aceptan las inversiones con los riesgos posteriores o establecen severas reglas con mecanismos de selección y control que alejan aquellas inversiones que buscan ganancia fácil y controles laxos para asegurar altísimas rentabilidades.
Ocurre que las empresas son poderosas y por el contrario nuestros países no cuentan con controles eficientes y a veces tampoco con la voluntad política para ejercerlos. A la falta de recursos económicos, científicos y tecnológicos apropiados, se suma la presión que ejercen las empresas expulsadas del primer mundo. Este cúmulo de procesos confluyen para mantener industrias insustentables, que ponen en marcha una despiadada explotación sin reglas de los recursos naturales y humanos.
Finalmente, queremos expresar que con esta normativa no pretendemos inhibir la radicación de capitales productivos sino favorecer la producción limpia como condición básica para procesos productivos. En los países subdesarrollados las empresas tienen a su favor condiciones altamente rentables desde los costos salariales, impositivos, energéticos y de producción en general a los que frecuentemente se agregan créditos blandos y hasta fondos fiduciarios a través de los cuales son los propios usuarios los que terminan pagando todo o parte del emprendimiento que finalmente carece de todo riesgo empresario. Por tanto el piso mínimo de seguridades que deberán exigirse incluirá necesariamente la producción no contaminante descartando aquí las tecnologías ya rechazadas en los países centrales.
Sin duda la insuficiencia en el accionar político al que se suma la posibilidad de los ciudadanos, generalmente no consultados de acceder, por distintas vías, a una información científica y tecnológica actualizada genera respuestas colectivas en la toma en sus propias manos de la defensa de sus intereses de supervivencia generando conflictos de alto impacto nacional o internacional que es necesario atender adecuadamente.
Durante demasiado tiempo las políticas ambientales han sido insuficientemente abordadas por los ámbitos internacionales y hoy la frecuente radicación de industrias altamente contaminantes como respuesta a las restricciones en los países centrales, pone en alto riesgo la sustentabilidad de nuestro ambiente agregando nuevos riesgos a la preservación de los recursos naturales y la vida y salud de nuestras poblaciones.
Nuestro espacio político viene militando y trabajando legislativamente propuestas tendientes a la conservación de los ecosistemas, los bienes que los componen, así como sus funciones dentro de los mismos, y de la calidad de vida de todos los argentinos, desde hace años. Sabemos y creemos que el respeto por la naturaleza, sus límites y las distintas formas de vida que las comunidades adoptan enmarcadas en acciones estatales a mediano y largo plazo nos permitirá impulsarnos hacía el futuro con esperanza y posibilidades para todos. Representamos este proyecto de ley, continuando el trabajo iniciado por la diputada mandato cumplido Marta Maffei y continuado por Verónica Benas, como aporte, para que sea discutido en forma amplia y participada.
Por todo lo expuesto, solicitamos a los Sres. Diputados apoyen con su voto afirmativo esta iniciativa.
Por todo lo expuesto solicito a los señores/as diputados/as apoyen este proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
RIESTRA, ANTONIO SABINO SANTA FE UNIDAD POPULAR
ITURRASPE, NORA GRACIELA BUENOS AIRES UNIDAD POPULAR
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA BUENOS AIRES LIBRES DEL SUR
MILMAN, GERARDO BUENOS AIRES GEN
DE GENNARO, VICTOR NORBERTO BUENOS AIRES UNIDAD POPULAR
LOZANO, CLAUDIO RAUL CIUDAD de BUENOS AIRES UNIDAD POPULAR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
INDUSTRIA (Primera Competencia)
RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION DEL AMBIENTE HUMANO
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
08/05/2013 INICIACIÓN DE ESTUDIO Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría