Diputados
Gerardo Milman
Diputado de la Nación
PRO
Período: 10/12/2021 - 09/12/2025
PROYECTO DE LEY
Expediente: 0205-D-2012
Sumario: CODIGO CIVIL. MODIFICACIONES SOBRE BIENES DE DOMINIO PUBLICO Y SU CONTENIDO.
Fecha: 05/03/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 2
Artículo 1. Modifícase el artículo
2.340 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2340. Quedan comprendidos
entre los bienes públicos:
1° Los mares territoriales hasta la
distancia que determine la legislación especial, independientemente del poder
jurisdiccional sobre la zona contigua;
2° Los mares interiores, bahías,
ensenadas, puertos y ancladeros;
3° Los ríos, sus cauces, las demás aguas
que corren por cauces naturales, los glaciares, los humedales y toda otra agua que
tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose
las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario
del fundo de extraer las aguas subterráneas, con sujeción a la reglamentación;
4° Las playas del mar, las riberas
internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas
bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las máximas crecidas
ordinarias;
5° Los lagos, sus lechos y sus márgenes;
5° bis Las lagunas navegables o flotables
que ocupen tierras de propiedad del estado, sus lechos y sus márgenes;
6° Las islas formadas o que se formen
en el mar territorial o en toda clase de río, o en los lagos cuando ellas no pertenezcan
a particulares;
7° Las calles, plazas, caminos, canales,
puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad
común;
8° Los documentos oficiales de los
poderes del Estado;
9° Las ruinas y yacimientos
arqueológicos y paleontológicos de interés científico.
Artículo 2. Modifícase el artículo
2.343 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2.343. Son susceptibles de
apropiación privada:
1° Los peces de los mares interiores,
mares territoriales, ríos, lagos y lagunas de dominio público, guardándose los
reglamentos sobre la pesca marítima o fluvial;
2° Los enjambres de abejas, si el
propietario de ellos no los reclamare inmediatamente;
3° Las piedras, conchas u otras
sustancias que el mar arroja, siempre que no presenten signos de un dominio
anterior;
4° Las plantas y yerbas que vegetan en
las costas del mar, y también las que cubrieren las aguas del mar o de los ríos o
lagos, guardándose los reglamentos policiales;
5° Los tesoros abandonados, monedas,
joyas y objetos preciosos que se encuentran sepultados o escondidos, sin que haya
indicios o memoria de quien sea su dueño, observándose las restricciones de la parte
especial de este código, relativas a esos objetos.
Artículo 3. Derogase el artículo
2349 del Código Civil.
Artículo 4. Modifícase el artículo
2.527 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2.527. Son susceptibles de
apropiación por la ocupación, los animales de caza, los peces de los mares, ríos, lagos
y lagunas de dominio público; las cosas que se hallen en el fondo de los mares o ríos,
como las conchas, corales, etcétera, y otras sustancias que el mar o los ríos arrojan,
siempre que no presenten señales de un dominio anterior; el dinero y cualesquiera
otros objetos voluntariamente abandonados por sus dueños para que se los apropie
el primer ocupante, los animales bravíos o salvajes y los domesticados que recuperen
su antigua libertad.
Artículo 5. Modifícase el artículo
2.572 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2.572. Son accesorios de los
terrenos confinantes con la ribera de los ríos, los acrecentamientos de tierra que
reciban paulatina e insensiblemente por efecto de la corriente de las aguas, y
pertenecen a los dueños de las heredades ribereñas. Siendo en las costas de mar, de
ríos, de lagos o de lagunas de dominio público, pertenecen al Estado.
Artículo 6. Modifícase el artículo
2.577 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2.577. Tampoco constituyen
aluvión, las arenas o fango, que se encuentren comprendidas en los límites del lecho
del río, del lago o de la laguna de dominio público, determinado por la línea a que
llegan las más altas aguas en su estado normal.
Artículo 7. Modifícase el artículo
2.579 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2579. El aumento de tierra no se
reputará efecto espontáneo de las aguas, cuando fuere a consecuencia de obras
hechas por los ribereños. El estado y los perjudicados por el aumento tienen derecho
a pedir el restablecimiento de las aguas en su lecho; y si no fuere posible conseguirlo,
pueden demandar la destrucción de esas obras.
Artículo 8. Modifícase el artículo
2.580 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2580. Si los trabajos hechos por
uno de los ribereños no fueren simplemente defensivos, y avanzaren sobre la
corriente del agua, el propietario de la otra ribera o quienes resulten perjudicados
tendrán derecho a demandar la supresión de las obras.
Artículo 9. Modificase el artículo
2.639 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2.639. Los propietarios limítrofes
con ríos, con canales que sirven a la comunicación por agua, con lagos o con lagunas
de dominio público están obligados a dejar una calle o camino público de treinta y
cinco metros de ancho hasta la orilla del río, del canal, del lago o de la laguna, para el
acceso público, sin ninguna indemnización. Los propietarios ribereños no pueden
hacer en esos espacios ninguna construcción, ni reparar las antiguas que existen, ni
deteriorar el terreno en manera alguna.
Artículo 10. Modificase el
artículo 2.640 del Código Civil, el que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 2.640. Si el río, canal, lago o
laguna atravesare alguna ciudad o población, se podrá modificar por la respectiva
Municipalidad, el ancho de la calle pública, no pudiendo dejarla de menos de quince
metros.
Artículo 11. Incorporase como
artículo 2640 bis del Código Civil el siguiente:
Artículo 2640 bis. Los propietarios
limítrofes con aguas de dominio público están obligados a dejar calles o caminos
públicos, que permitan el libre acceso a aquellas, sin ninguna indemnización, los que
se abrirán desde los lugares más poblados o teniendo en cuenta los caminos
habituales o tradicionales de la población. Los propietarios no pueden hacer en esos
espacios ninguna construcción, ni reparar las antiguas que existen, ni deteriorar el
terreno en manera alguna.
Artículo 12. Comuníquese al
Poder Ejecutivo
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto propone la
modificación de algunos artículos del Código Civil que regulan el dominio de las
aguas, la delimitación de ese dominio y las restricciones a la propiedad privada en
función de aquel. El mismo fue presentado en el año 2.007 por la entonces diputada
Marta Maffei. Siendo que coincido absolutamente con la propuesta efectuada por la
legisladora es que vuelvo a presentar su iniciativa, contando obviamente con su
conformidad y apoyo.
Las reformas aquí propuestas tienen
como fin la protección del recurso hídrico, incorporando otras aguas como bienes de
dominio público. Así también, persigue el esclarecimiento de algunas cuestiones que
fueron y son objeto de interpretación jurisprudencial, tomando para ello los criterios
sostenidos por la mayoría de la doctrina y los magistrados, por considerarlos más
ajustados a derecho.
El artículo 2340 del Código Civil enumera
los bienes sometidos al dominio público del Estado. Dicho conjunto de bienes se
encuentran afectados al uso público, directo o indirecto y sometidos a un régimen
jurídico especial de derecho público. Los fines que con ellos se pretende cumplir es lo
que justifica dicha clasificación. Todos esos bienes tienden a satisfacer necesidades
colectivas y tienen por objeto el desarrollo de la personalidad humana, al hombre en
su condición de tal.
El espíritu del Código Civil, en materia de
aguas, es atribuirle la condición de públicas, la excepción es que sean privadas
(Marienhoff). En ese sentido, el inc. 3 del artículo citado, dice que será pública,
además de las enumeradas "...toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de
satisfacer usos de interés general".
La realidad imperante en los tiempos de
la sanción del Código Civil era bien distinta a la actual en la que el agua se presenta
como un bien escaso y de difícil acceso. Tal es así que hoy en día, el agua en todas
sus formas tiene la aptitud de satisfacer usos de interés general, sin embargo hay
muchísimos cuerpos de agua que forman parte del patrimonio privado o de los que
pueden disponer unos pocos. El acceso al agua es un derecho del que depende la
vida del hombre, si la consideramos solo como bien de consumo o fuente de alimento
y un recurso básico para desarrollar distintas actividades. La agricultura, la cría de
animales y otras tantas de las que el hombre se vale para subsistir requieren agua.
Por ello es que proponemos la
incorporación de los glaciares, humedales, todos los lagos, independientemente que
sean o no navegables y las lagunas que ocupen tierras de propiedad del estado, al
dominio público.
Por qué afectar expresamente los
glaciares al dominio público? El agua dulce corresponde solo a 3% del total de agua
en el planeta, y un 77,06% de ella esta congelada en los polos y en los glaciares de
latitudes medias. En nuestro país un gran porcentaje de la población se abastece de
recursos hídricos de las zonas alto-andinas. La Cordillera de los Andes es el más
importante cordón montañoso, en él se encuentran los glaciares, fuentes de agua
congelada que, gracias a su proceso de acumulación y derretimiento, permiten la
regulación hídrica de los diferentes afluentes, proporcionando abastecimiento de los
ecosistemas, la población y las fuentes productivas de gran parte del país.
Es dable destacar que los glaciares se
comportan inversamente respecto de las sequías, es decir, cuanto mayor sea la
sequía y menos nieve haya caído durante el invierno, el glaciar entrega una cuota
mayor de agua. Este fenómeno tan importante, que está relacionado a complejos
intercambios de energía en la superficie del glaciar, es el que en parte mantiene el
caudal de muchos de nuestros ríos.
Por ello entendemos que es necesario
que los glaciares sean propiedad del estado, o sea nuestro.
En lo que respecta a los humedales, la
Convención RAMSAR (II.63), ratificada por nuestro país por ley 23.919, recomienda
que los mismos pertenezcan al dominio público de los estados.
"Los humedales son ecosistemas de
gran importancia por los procesos hidrológicos y ecológicos que en ellos ocurren y la
diversidad biológica que sustentan. Entre los procesos hidrológicos que se desarrollan
en los humedales se encuentran la recarga de acuíferos, cuando el agua acumulada
en el humedal desciende hasta las napas subterráneas... Uno de los aspectos
fundamentales por los que en los últimos años se ha volcado mayor atención en la
conservación de los humedales es su importancia para el abastecimiento de agua
dulce con fines domésticos, agrícolas o industriales. La obtención de agua dulce se
evidencia como uno de los problemas ambientales más importantes de los próximos
años; dado que la existencia de agua limpia está relacionada con el mantenimiento
de ecosistemas sanos, la conservación y el uso sustentable de los humedales se
vuelve una necesidad impostergable." (Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación).
En lo que hace a los lagos, en su
redacción original el Código incluía como de dominio público a "los lagos navegables
por buques de más de 100 toneladas...". La reforma introducida por la ley 17.711, en
el año 1968, con la con la finalidad de extender el dominio estatal sobre las aguas,
quitó dicha exigencia dejando solo la expresión "los lagos navegables", sin establecer
cuál es el criterio a adoptar para determinar la navegabilidad. A partir de dicha
modificación la mayor parte de la doctrina y la jurisprudencia entendió que se
requiere que el lago sea simplemente navegable o flotable para ser de dominio
público, es decir, que "... basta la simple posibilidad de navegar en lancha sobre un
espejo de agua para que el mismo pertenezca al dominio público" (Tratado de
Derecho Civil - Derechos Reales. Borda, Guillermo, 1992).
Por otra parte, en función de lo
dispuesto por los artículos 2.349 y 2350 del Código Civil que dicen que "el uso y goce
de los lagos que no son navegables pertenecen a sus propietarios ribereños" y "Las
vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad, pertenecen, en
propiedad, uso y goce, al dueño de la heredad", respectivamente, la mayoría de la
doctrina considera públicos a los lagos no navegables. Ello se funda en que lo cedido
a los propietarios ribereños por el artículo 2349 es solo el uso y goce del espejo de
agua y no su propiedad como sí lo hace respecto de las vertientes.
En virtud de lo expresado y con el fin de
dirimir esta cuestión, en consonancia con el espíritu del cuerpo normativo que aquí se
modifica, es que se propone incluir todos los lagos dentro de los bienes sujetos al
dominio público del Estado
La ley 17.711 excluyó del dominio
público a las márgenes de los lagos, vale decir a la franja costera que linda con la
línea de ribera. Al respecto, Borda señala "sin duda ha sido un error de la reforma no
incluir las márgenes de los lagos dentro del dominio público, lo que haría mas claro el
derecho de todos los ciudadanos de utilizarlos". Naturalmente, hay doctrinarios que
opinan que fue voluntad del legislador dejarlas fuera del dominio público. Este
proyecto propone volver a incluirlas, con el fin de no tornar ilusorio e imposible el
ejercicio del derecho de uso y goce de los mismos por parte de la comunidad.
Asimismo, se incorpora un inciso 5º bis
al artículo 2340 incluyendo entre los bienes de dominio público a las lagunas
navegables o flotables que ocupen tierras de propiedad del estado.
De acuerdo al criterio más sostenido, lo
que diferencia a los lagos de las lagunas es, en la mayoría de los casos su
profundidad y, en otros, su extensión, siendo ambos parámetros menores en las
últimas. Sin perjuicio de ello lo cierto es que en nuestro país hay lagunas de gran
tamaño.
Con el fin de distinguir unas lagunas de
otras y no avasallar los derechos de los particulares, es que en el caso de éstas sí nos
parece apropiado incluir los requisitos de navegabilidad o flotabilidad y el hecho que
se encuentren en tierras de propiedad del estado para que sean consideradas
públicas. De esa forma pueden pertenecer al dominio privado, ya sea del estado o de
los particulares, aquellas lagunas que por su escasa profundidad o superficie cuentan
con un volumen de agua muy reducido y las existentes o que se formen después de
grandes lluvias o inundaciones en terrenos de terceros.
También es objeto del presente
proyecto, el uso de las aguas subterráneas por parte del propietario del fundo, quién,
de acuerdo a lo expresado en el inc. 3 del artículo 2340, "puede extraer las aguas
subterráneas en la medida de su interés". Siendo que los intereses del propietario
pueden ser diversos pero nunca contrarios a la reglamentación específica en la
materia es que entendemos más adecuado eliminar esas líneas.
Por otra parte, el presente modifica el
inciso 4 del artículo 2340. Consideramos que en lo que hace a la delimitación de la
línea de ribera el mismo se contradice con lo dispuesto por el artículo 2.577.
El Código Civil de 1869 refería
indirectamente el límite de los ríos a las crecidas ordinarias o plenissimun flumen,
según surgía de la aplicación del artículo 2.577, que establece que el río está
determinado por la línea a que llegan las más altas aguas en su estado normal.
La ley 17.711 no modificó el artículo
2577 pero introdujo una nueva delimitación en el artículo 2.340 inc. 4, reduciendo el
límite del cauce solo hasta el nivel de la crecida media ordinaria. Ambos artículos
plantean contradicciones conceptuales.
El presente propone subsanar dicha
diferencia y adoptar el criterio del artículo 2577 fijando la extensión de la ribera
interna hasta la extensión que llegan las aguas durante las crecidas máximas
ordinarias. Esta es la solución adoptada por la legislación comparada.
Los bienes del dominio público están
destinados al uso público. Al incorporar como tal a los lagos que no son navegables
es necesario derogar el artículo 2349 que le asigna el uso y goce de los mismos a los
propietarios ribereños. Esto lógicamente no implica privarlos del uso y goce de los
lagos dado que como cualquier particular podrán hacerlo, pero no con carácter
exclusivo. Es decir, de acuerdo con lo normado por el artículo 2.341 las personas
particulares, entre ellos los propietarios ribereños, tienen el uso y goce de los bienes
públicos del Estado o de los Estados, con sujeción a las normas que regulen el
ejercicio de dichos derechos.
Por otro lado y con el fin de armonizar
las modificaciones antedichas es que este proyecto propone incluir los lagos y
lagunas de dominio público en los artículos 2572 y 2577, incluir lagunas de dominio
público y excluir el término navegables de los artículos 2.343 y 2.527.
También es objeto del presente la
modificación de los artículos 2579 y 2580 con el fin de evitar los perjuicios que
ocasionan las obras que se realizan en las riberas y avanzan sobre el curso de las
aguas, ganando tierra al río. Muchas veces dichas obras no perjudican solo a otros
propietarios ribereños sino a todos los ciudadanos al modificar el cauce del río. Esta
realidad es la que se pretende plasmar en la reforma de los artículos mencionados.
Como ya expresamos, los bienes
públicos tienen como fin satisfacer necesidades colectivas y todos los ciudadanos
tienen el uso y goce de los mismos, con sujeción a las normas específicas. En función
de ese interés común es que pesan sobre los particulares algunas restricciones al
dominio o al ejercicio del derecho de propiedad.
En ese sentido los artículos 2639 y 2640
del C.C. establecen que el propietario limítrofe con ríos o canales se encuentra
obligado a dejar una calle o camino público de 35 metros hasta la costa del río o
canal, no pudiendo hacer en ese espacio construcciones ni deteriorar el terreno, "si el
río o canal atravesare alguna ciudad o población se podrá modificar por la respectiva
Municipalidad el ancho de la calle pública no pudiendo dejarla en menos de quince
metros. (2640).
Si bien esta restricción fue establecida
en beneficio de la navegación, muchos entienden que el fundamento de este instituto
es el de garantizar el acceso público al recurso para su uso y goce común, en el que
quedaría incluido el transporte de personas o cosas.
Así lo ha entendido numerosa
jurisprudencia: "El derecho de tránsito en el denominado camino de sirga no sólo se
encuentra instituido en beneficio de la navegación, sino también configura un
derecho de tránsito para los propietarios de los fundos ribereños colindantes y
terceros (Spota - Tratado de Aguas (N°: 981 etc.), con tal que no obsten la
navegación, manteniendo el propietario el dominio restringido de la margen hasta
llegar a la ribera (C.S.J.N. 26/05/92 en Unitan S.A. c/ Pcia. de Formosa; L.L. 8/03/83,
pág. 3). En igual sentido, un fallo de la Cámara Federal de La Plata de fecha 9 de
Diciembre de 1903 (Fallos C.S.J.N. Tomo 101, pág. 288), ha establecido que cuando
el Estado manda abrir una calle pública en la costa de los ríos y por terreno de los
ribereños es para todos los hombres, para el público.
Como ya dijimos, la norma establece
que los cursos de agua, los lagos y sus riberas son de propiedad pública, todos los
argentinos tenemos derecho de acceder y transitar por ellos. Ahora bien, qué pasa
cuando aquellos se encuentran dentro de una propiedad privada? Qué pasa cuando el
ciudadano que pretende acceder al espejo de agua no tiene intenciones de navegar,
sino de pescar, lavar ropa o extraer agua para beber? En esos casos el agua deja de
ser pública? La respuesta obvia es no, la propiedad ribereña se verá afectada por una
restricción al dominio privado en favor del público para permitir el acceso libre a ese
lago o playa, que nunca dejaron de ser colectivos, aun encontrándose dentro de un
predio privado.
Si bien lo antedicho suena lógico lo
cierto es que en la actualidad, no son pocos los cursos de agua, navegables o no,
cuyo acceso público se encuentra vedado por los propietarios de las heredades
vecinas. Si los bienes públicos no están en condiciones de ser utilizados el
cumplimiento del derecho que nos asiste se torna ilusorio.
Por todo ello es que proponemos incluir
los lagos y lagunas de dominio público entre aquellos cuya vecindad obliga a dejar el
"camino de sirga" en el 2639 y dejar expresado lo que parte de la doctrina viene
sosteniendo -que dicho camino no es solo en función de la navegación- al agregar la
frase "para el acceso público".
Con el mismo fin introducimos un nuevo
artículo 2641 bis que instituye otra restricción al dominio (va de suyo sin
indemnización) que consiste en la obligación de dejar calles o caminos para el libre
acceso a todas las agua de dominio público del Estado.
Siendo que de acuerdo a los establecido por el artículo 2611 "las restricciones
impuestas al dominio privado solo en el interés público, son regidas por el
derecho administrativo" serán las
administraciones competentes las que deberán regular de que forma se hacen
efectivas y velar por su cumplimiento.
Dejamos, entonces, a consideración de
los Sres. Diputados estas propuestas que persiguen los objetivos de proteger un
recurso escaso y vital como el agua y que el mismo este a disposición de todos los
argentinos.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RIESTRA, ANTONIO SABINO | SANTA FE | UNIDAD POPULAR |
| ITURRASPE, NORA GRACIELA | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| DE GENNARO, VICTOR NORBERTO | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| LOZANO, CLAUDIO RAUL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| INTERESES MARITIMOS, FLUVIALES, PESQUEROS Y PORTUARIOS |