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VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P01 Oficina 145
Jefe CPN. MAMBRIN RAMONA LUCIA
Miércoles 12.30hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2136 Internos 2136/34
cvyourbano@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE RESOLUCION
Expediente: 5714-D-2006
Sumario: SOLICITAR AL PODER EJECUTIVO DISPONGA LA AMPLIACION DE LA AUDITORIA DISPUESTA POR EL ARTICULO 9 DE LA LEY 24464, DE SISTEMA FEDERAL DE VIVIENDA, INCORPORANDO EVALUACIONES DE IMPACTO URBANO.
Fecha: 27/09/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 141
Solicitar al Poder Ejecutivo amplíe la auditoria
dispuesta por el art. 9º de la Ley 24464 incorporando una evaluación de:
1. Impacto urbano producido por los
conjuntos de vivienda ejecutados:
Localización con respecto a la trama urbana,
costos adicionales en ampliación de infraestructuras, transporte y servicios urbanos.
Integración urbana del asentamiento. Variaciones del costo de la tierra por inversión
pública. Acceso de los sectores medios bajos y bajos al mercado de vivienda
unifamiliar.
2. Precariedad Habitacional:
Hacinamiento, tamaño de la vivienda con
respecto a sus reales ocupantes. (Familias extendidas)
3. Precariedad Urbana del barrio:
Equipamiento, Servicios, Infraestructura.
Distancia a los servicios básicos (salud, educación, recreación), iluminación, recolección de
residuos, acceso al transporte público, seguridad.
4. Impacto en la Familia:
Grado de satisfacción, Acceso a fuentes de
subsistencia, Situación de tenencia, Cambios como actor social.
5. Organización social de la comunidad:
Desarrollo de la estructura organizacional del
barrio, reconstitución de redes sociales, integración física y social al resto de la ciudad, rol
de los gobiernos provinciales y municipales.
6. Ampliación de oportunidades:
Ampliación de inserción laboral, acceso a
capacitación laboral. (discriminado por edad y sexo)
7. Análisis de impacto diferenciado por
género:
Requerimientos diferenciales de varones y
mujeres respecto del diseño de la vivienda (usos diferenciales), acceso de las mujeres a los
servicios y equipamientos, uso del espacio público, oportunidades laborales y de
capacitación, seguridad en la tenencia de la vivienda por parte de las mujeres.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La Ley 24.464, de creación del Sistema
Federal de Vivienda establece en su ARTICULO 9º "Sin perjuicio de los mecanismos de control
existentes en cada jurisdicción, el Poder Ejecutivo, a través del órgano competente en materia de
vivienda, auditará al finalizar cada ejercicio fiscal, la aplicación realizada en cada jurisdicción del
Fondo Nacional de la Vivienda, publicándose los resultados a través de los medios masivos de
comunicación de alcance nacional. En caso de detectarse incumplimientos deberá cursarse
comunicación al Poder Legislativo de la Jurisdicción respectiva y al Consejo Nacional de la Vivienda
a los fines de dar cumplimiento a los términos del artículo 5º".
La auditoria a que se refiere dicho articulo es
realizada por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, Ministerio de Planificación
Federal Inversión Pública y Servicios, componiéndose en términos generales de los
siguientes capítulos.
Recursos del sistema en el ejercicio: descripción
de ingresos y egresos detallando transferencias, recuperos y otros recursos y la utilización
de los recursos por cada jurisdicción. Ejecución de obras. Viviendas y Soluciones
habitacionales terminadas (discriminadas por tamaño del conjunto y cantidad de
dormitorios) y en ejecución, créditos, obras de infraestructura, producción de vivienda de los
Programas federales de vivienda.
Aspectos tecnológicos: deficiencias y
patologías
Aspectos sociales: Criterios de selección de los
beneficiarios, características socioeconómicas, clasificación por provincia según montos
mínimos para acceder a viviendas, recupero de cuotas, escrituraciones.
Aspectos urbanísticos: localización,
infraestructura y equipamiento, características del proyecto,
Evolución financiera del sistema
Evolución de la Producción de Viviendas y
Soluciones Habitacionales: descripción de viviendas y soluciones habitacionales, terminadas,
y en ejecución
Hábitat y vivienda
Garantizar progresivamente el ejercicio pleno del
derecho a una vivienda adecuada, según lo previsto en los instrumentos internacionales, implica
reconocer "vivienda adecuada" significa disponer de un lugar privado, espacio suficiente,
accesibilidad física, seguridad adecuada, seguridad de tenencia, estabilidad y durabilidad
estructurales, iluminación, calefacción y ventilación suficientes, una infraestructura básica adecuada
que incluya servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos, factores
apropiados de calidad del medio ambiente y relacionados con la salud, y un emplazamiento adecuado
y con acceso al trabajo y a los servicios básicos, todo ello a un costo razonable. La idoneidad de todos
esos factores debe determinarse junto con las personas interesadas, teniendo en cuenta la perspectiva
de desarrollo sostenible.
La vivienda es un componente más dentro del concepto
más integral de hábitat, que incluye aspectos relacionados con la inserción social y urbana, el
dominio, la infraestructura, los servicios y la calidad de la organización social de los destinatarios de
la política.
La reducción del déficit habitacional es un
objetivo fundamental en una política social de combate integral a la pobreza, la
marginalidad y la desigualdad. Más aún, las políticas de mejoramiento del hábitat son
condicionantes del éxito de las demás políticas sociales en el marco de los principios del
desarrollo urbano Sustentable.
Estos conceptos, que refieren al logro
simultáneo de objetivos de desarrollo económico y desarrollo social, a partir de un uso
apropiado de los recursos y la búsqueda de condiciones justas y equitativas en la provisión
de servicios urbanos esenciales, no ha sido suficientemente abordado por las políticas de
vivienda y hábitat, que deben superar la visión cuantitativa en su definición como obra
pública, y ser incluidas en el conjunto de políticas sociales. De esta manera complementaran
las políticas de salud, integración, protección de grupos vulnerables, seguridad, mejorando
la situación del hábitat de los destinatarios de esas políticas.
Impacto Urbano
El informe de la auditoría 2004 dice
textualmente "Los emplazamientos de los barrios construidos tienen como característica la
dispersión territorial, careciendo muchas veces de una adecuada articulación con la trama
urbana existente.
Este crecimiento conforma una trama física
discontinua, de bordes irregulares, donde aparecen espacios vacíos entre los barrios nuevos.
En muchos casos los nuevos conjuntos se asientan en zonas de terrenos de bajo costo, a
veces con mala calidad de suelos lo que dificulta la provisión de servicios ya que se generan
problemas técnicos de difícil y onerosa resolución, demandando mayores inversiones.
Es por ello que los costos de urbanización se
incrementan gravando en demasía los recursos disponibles tanto nacionales como de nivel
local y de los Entes prestatarios de los servicios. Todo el sistema urbano pierde eficiencia al
tener que alcanzar zonas distantes no integradas con los sectores consolidados mejor
dotados.
La generación de algunos emprendimientos
urbanísticos muchas veces no depende de políticas territoriales del Estado, sino que están
condicionadas por estrategias de localización espacial e inversión, a partir de actores
privados como sociedades intermedias, financistas, o empresarios de la construcción que
aportan terrenos ante la falta de disponibilidad de tierras por parte del Estado.
Esta modalidad de operar da como resultado
espacial una yuxtaposición de conjuntos que originan, problemas en la estructura del área.
Es así que se verifica una dispersión de los espacios verdes, los servicios y el equipamiento,
y una ocupación del suelo desarticulada y que no responde adecuadamente a los
requerimientos climáticos, funcionales y espaciales.
Muchas de estas urbanizaciones no cuentan
con estudios de prefactibilidad ni con una fundamentación para justificar su implantación,
estando generalmente localizadas en áreas periféricas fuera del área urbana o bien dentro
del área urbana pero utilizando tierras de reserva para otros usos, y con destinos específicos
que no responden al uso predominantemente residencial.
Tanto estos cambios de uso como las
extensiones no planificadas de la planta de las ciudades traen aparejado un alto costo
urbano, dado que estos emplazamientos periféricos requieren de la ampliación de las redes
de infraestructura y de los servicios urbanos, a la vez que conllevan un alto costo social para
sus habitantes por la dificultad en las condiciones de accesibilidad a las fuentes de trabajo y
a todos los elementos funcionales de la ciudad como: comercios, escuelas, hospitales,
parques, bibliotecas y museos.
A su vez estos crecimientos periféricos van en
desmedro del completamiento de las áreas urbanas consolidadas que en muchos casos tiene
fracciones vacantes o áreas deterioradas y obsoletas que podrían optimizase con su
recuperación y completamiento, dando así una respuesta a la demanda de vivienda con
menores costos y mejores condiciones de vida para sus ocupantes.
Servicios Básicos de
Infraestructura, Nexos y Obras Complementarias
En muchos casos las obras de infraestructura
no responden a una planificación integral y coordinada entre la Provincia, el Municipio y las
Empresas de Servicios.
En algunas provincias hay localidades en las
cuales las obras de tendido de redes no se encuentran planificadas en forma integral, con
una definición de prioridades para toda su extensión, sino que se trata de obras aisladas que
han crecido mediante impulsos para llegar a servir a zonas nuevas no provistas de servicios,
lo que se trasunta en la realización de grandes obras complementarias o de
nexo, encareciendo así la prestación de los
servicios cuyos mayores costos paga el destinatario y también toda la sociedad.
Equipamiento
Con respecto a la provisión de equipamiento es
de destacar que en la actualidad son pocas las provincias que incluyen en su programación
la construcción del equipamiento necesario de acuerdo con el tamaño de los conjuntos
habitacionales.
No obstante se verifican diversos tipos de
situaciones en la provisión del equipamiento, que van desde la de dejar prevista la reserva
de tierras para su futura ejecución a la de encarar grandes urbanizaciones que funcionan
como núcleos habitacionales completos incorporando dentro del plan las obras del
equipamiento necesario.
Otra forma de operar es la programación y
realización del equipamiento como completamiento del núcleo urbano. En otras
jurisdicciones los conjuntos realizados a través del Estado se abastecen del existente en el
área de influencia produciéndose en muchos casos situaciones en donde la capacidad
instalada es insuficiente para satisfacer la nueva demanda.
Es de destacar que en algunos casos si bien los
proyectos preveían la reserva de tierras destinada a equipamiento, esta resulta insuficiente
debiéndose prever la incorporación de nuevas instalaciones para el área o bien la reserva de
tierras para su completamiento.
Esta falta de prestación en los servicios de
salud, educación y seguridad también se visualiza en las concentraciones de vivienda
generadas por la yuxtaposición de conjuntos que conforman aglomerados de relativa
importancia en localizaciones periféricas, lo que hace que cuenten solo con la posibilidad de
acceder a los mismos a través de grandes recorridos, como consecuencia de no haber
previsto la reserva de tierras necesarias para su ejecución y la imposibilidad de realizarlos en
un futuro por el alto grado de compromiso de las tierras con la ocupación de las
viviendas.
En otras jurisdicciones el equipamiento no se
prevé ni construye, es más, no se lo planifica en función de los nuevos asentamientos por lo
que en general cubren las necesidades de manera precaria."
Uno de los principales
problemas de las políticas de vivienda ha sido el divorcio o el desconocimiento de las
políticas de suelo. La experiencia demuestra que los enfoques estrechamente viviendistas,
que asumen la vivienda como producto terminado, llave en mano, sin participación de los
actores sociales involucrados, no han logrado resolver el problema de construcción de
ciudad y de integración social para la gran mayoría de los habitantes de las ciudades y, por
el contrario produce fragmentación y exclusión urbana con los costos financieros y sociales
que implica tanto para las familias más desprotegidas como para los presupuestos públicos.
El énfasis otorgado desde hace décadas a la
promoción del sector de la construcción como sector líder, sobre la base de sus
potencialidades como dinamizador de la economía, condujo a que las políticas sectoriales se
fueran reduciendo a los aspectos cuantitativos, constructivos y financieros de la actividad
edificadora, que a principios de la década de 1990 se vio acompañada del desmonte de las
entidades nacionales encargadas de la construcción de vivienda social, para ser sustituidas
por la descentralización a las provincias, sin una definición clara del rol que deben cumplir
los gobiernos provinciales y locales.
Si bien es muy importante que el Ministerio de
Infraestructura, Inversión Pública y Servicios, de cuenta de esta situación en el informe de
auditoria, es necesario profundizar la evaluación en forma sistematizada, incluyendo
información de detalle sobre el impacto urbano de los conjuntos que informen sobre los
costos reales que implica para las localidades la implantación de los conjuntos habitacionales
en ampliación de infraestructura y servicios, así como los mayores costos que implica para
las familias los desplazamientos necesarios para proveerse de servicios y llegar a sus
empleos.
Es necesario además evaluar la reglamentación y diseño
de instrumentos de gestión urbana y de políticas fiscales con que cuentan las provincias y municipios
para garantizar el acceso al mercado de vivienda unifamiliar a aquellos sectores de menores recursos
que hoy no acceden por los altos costos de la construcción y del financiamiento.
Esta información sistematizada proveerá la información
necesaria para tomar decisiones referidas a las condiciones de ejecución de los proyectos en el futuro
y transparentar los costos totales que implican para el sistema.
Participación
El desarrollo urbano sustentable necesita la
integración de todos los sectores que forman parte de la sociedad y esta integración se
refleja en la participación, la cual debe ser observada en sus dos sentidos, como derecho
a la inserción y como deber de implicación.
En base a este concepto y atendiendo a lo
dispuesto por la Ley 24464 en su art. 13.4.c, es necesario evaluar la participación de los
actores sociales en el proceso de ejecución de los proyectos, es decir, en el diseño, gestión,
control de los recursos, adjudicación de las soluciones etc.
Es necesario además evaluar las fortalezas y
debilidades de los municipios y provincias en cuanto a políticas de vivienda, de forma de
contar con parámetros que permitan una efectiva descentralización de fondos como única
manera de aplicar programas adecuados a cada demanda, que articulen los requerimientos
de la comunidad con las herramientas eficientes para satisfacerlas, asumiendo los niveles
nacional y provincial el rol de facilitadores y proveedores de recursos, asesoramiento,
capacitación, transferencia de tecnologías, recursos y competencias a fin de que los
municipios articulen los diferentes programas que se ejecutan en su territorio.
Visión de género
La incorporación en las políticas públicas, en los
programas y proyectos habitacionales así como en la planificación territorial, de los derechos de las
mujeres como ciudadanas, es una condición necesaria de la gestión democrática y sustentable del
hábitat y el territorio.
El cruce hábitat y género plantea la vinculación entre el
hábitat como producto de procesos sociales y las relaciones de género como parte constitutiva de
éstos. Aporta a explicar cómo las relaciones de desigualdad entre hombres y mujeres se expresan en el
territorio, al mismo tiempo que la conformación de éste incide en la reproducción de dichas
relaciones. La inserción diferenciada que varones y mujeres tienen en la sociedad según los roles
asignados se traducen en necesidades y vivencias diferenciadas del territorio, del espacio rural y
urbano, es decir del hábitat. Esto tiene consecuencias inmediatas para el análisis y planificación de
éste último ya que remite a la relación entre necesidades y localización de los satisfactores de éstas, a
la relación vivienda/ lugar de trabajo, acceso a servicios y equipamientos -de salud, educación,
recreación- y su impacto diferencial según género. Este enfoque permite cuestionar la planificación
del territorio que aún responde a la zonificación de actividades y a la división sexual del trabajo. Es
decir el espacio productivo público asignado a los hombres y el espacio doméstico-privado a las
mujeres (Falú; Rainero; 2003).
Esta nueva mirada sobre el hábitat es relevante para el
diseño e implementación de políticas públicas ya que implica revisar las categorías con las que los/as
planificadores trabajan y que son expresión de presupuestos teóricos, implícitos o explícitos, respecto
a las relaciones de género. Denominaciones como población, familia, hogares, no dan cuenta de la
heterogeneidad social, étnica, etaria y de sexo; en una palabra niegan las diferencias entre los sujetos y
las respuestas homogeneizadoras resultan discriminatorias en la práctica, excluyendo las necesidades
de la población que no responde a los estereotipos. Se piensa, en general, en una familia nuclear, un
varón blanco, de mediana edad, trabajador y proveedor principal de la familia y una mujer al cuidado
de los hijos.
El trabajo remunerado de las mujeres significó su
incorporación al mundo público, al mismo tiempo que siguen siendo las principales responsables del
trabajo socialmente necesario no remunerado (doméstico); se contrapone con una ciudad que responde
a la división sexual del trabajo e impacta en la necesidad de las mujeres de compatibilizar los tiempos
del mundo privado y público. La definición de necesidades y la priorización de inversiones en función
de éstas desde el gobierno local está estrechamente vinculada a la comprensión de quienes son los
destinatarios/as de las políticas públicas y en consecuencia de cómo se garantiza su participación en la
formulación de demandas y propuestas en un contexto de transformaciones económicas, políticas y
culturales que afecta de forma diferenciada a la ciudadanía no sólo según sector social de pertenencia
sino también según género.
En cuanto a las condiciones de acceso a una vivienda
adecuada las mismas mujeres reconocen, tal como se expresa en distintos estudios (Cardona,
Suremain, Dalmazzo 1994), que la vivienda tiene para ellas una connotación específica en su calidad
de dadoras y cuidadoras de la vida. Si analizamos los atributos de la vivienda como satisfactor de
necesidades humanas (Max Neef, 1993), para el logro del descanso, la salud y la higiene, la
reproducción, la alimentación, el soporte afectivo, éstos se apoyan principalmente en el rol de las
mujeres, que se mantiene vigente a pesar de la incorporación de éstas al trabajo laboral formal o
informal. Asimismo, para los sectores más pobres, y para las mujeres en particular, la vivienda
constituye un recurso económico ya que en ella se desarrolla en muchos casos el único trabajo
generador de ingresos. De igual modo, el barrio constituye un recurso, al garantizar un tejido o red de
servicios solidarios.
"... la falta de eliminación de desechos compromete la
salud de las mujeres por ser las que más están en contacto con los mismos en la actividad doméstica.
El transporte público es el medio fundamental de movilidad de los sectores pobres y de las mujeres en
particular y se traduce en posibilidades u obstáculos para el acceso al mercado de trabajo, la
organización de las actividades cotidianas, la cantidad de trabajo doméstico, las posibilidades de
disfrute del tiempo libre, las relaciones sociales. La carencia de alumbrado público es uno de los
factores de inseguridad barrial y urbana que condiciona la movilidad de las mujeres en la ciudad. Por
otra parte, la falta de energía eléctrica en la vivienda constituye un obstáculo para la generación de
ingresos sobre todo de las mujeres que combinan en la vivienda actividades reproductivas no
remuneradas y productivas". (1)
Es necesario reforzar la aplicación de políticas
afirmativas que promuevan los derechos de las mujeres a la propiedad y a la vivienda, sobre todo a la
gran mayoría de mujeres pobres que hacen parte del sector informal de la economía y en muchos
casos son únicas responsables económicas de sus hogares. Estas políticas afirmativas deben basarse
en el fortalecimiento de sus derechos de sucesión; en el caso de las mujeres casadas, su derecho a
seguir siendo propietarias de las viviendas y protegiéndolas en las uniones de hecho en casos de
separación; en el caso de mujeres en comunidades indígenas su derecho efectivo a la tierra. Es decir,
deben dictarse políticas de redistribución de la propiedad a favor de la equidad de género.
Es importante detallar, al
evaluar el impacto de los proyectos de vivienda, que para mujeres de sectores
empobrecidos, la vivienda constituye en muchos casos un recurso económico en cuanto en
ella se desarrolla el único trabajo generador de ingresos, por lo cual la seguridad de la
tenencia es un factor protector de la pobreza extrema.
Que en situaciones de violencia
conyugal, la inseguridad en la tenencia constituye un factor condicionante para la ruptura
del círculo de agresión y es habitual la pérdida de la vivienda por parte de las mujeres en
caso de separación, y en particular en situaciones donde sufre violencia de pareja.
Que el barrio constituye un
recurso al garantizar un tejido o red de servicios solidarios para las mujeres, por lo cual en
casos de reasentamientos cuando esto no es contemplado refuerza el aislamiento y
exclusión de las mujeres
Las políticas urbanas y habitacionales continúan
en gran medida, asumiendo en la práctica, no obstante las declaraciones y compromisos de
los gobiernos, un concepto restrictivo de vivienda sin considerar la interdependencia de la
misma con el acceso al empleo, los servicios públicos de educación, salud, las redes de
infraestructura, el transporte público, lo cual impacta particularmente en la vida de las
mujeres por la división sexual del trabajo.
Las privatizaciones de servicios básicos
conjuntamente con la organización del territorio (zonificación de actividades) donde la
residencia y los servicios de apoyo no son contemplados, se traducen en la práctica en la
negación de derechos para las mujeres: derecho a la autonomía, a mejores oportunidades
de inserción social, al descanso, a la recreación, a circular por una ciudad segura sin
violencia de género.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| DI POLLINA, EDUARDO ALFREDO | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| BINNER, HERMES JUAN | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO (Primera Competencia) |
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 13/03/2007 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
| 27/03/2007 | DICTAMEN | Aprobado por unanimidad con modificaciones |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 2043/2007 | CON MODIFICACIONES; LA COMISION ACONSEJA APROBAR UN PROYECTO DE DECLARACION | 12/04/2007 |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE REPRODUCCION DEL PROYECTO PARA EL PERIODO 125 (2007), SEGUN LOS TERMINOS DEL ARTICULO 7 DE LA RESOLUCION DE LA HCD DEL 05/06/1996 | ||
| Diputados | CONSIDERACION Y APROBACION | APROBADO | |
| Diputados | CONTESTACION DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL - JEFE DE GABINETE DE MINISTROS - GIRADO A LA COMISION RESPECTIVA |