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VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P01 Oficina 145
Jefe CPN. MAMBRIN RAMONA LUCIA
Miércoles 12.30hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2136 Internos 2136/34
cvyourbano@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 1764-D-2009
Sumario: REGIMEN DE USO DEL SUELO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y URBANISTICO: ENMARCADO EN EL PRINCIPIO DE LA FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD.
Fecha: 17/04/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 30
LEY DE USO DEL SUELO Y
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y URBANISTICO
TÍTULO I
DISPOSICIONES
GENERALES
Artículo 1º: -
Objetivos - La presente ley tiene los siguientes objetivos:
1) Establecer un marco legal que regule el
uso y ocupación del suelo enmarcado en el principio de la función social de la
propiedad.
2) Regular jurídicamente el ordenamiento
territorial.
3) Garantizar la igualdad en el ejercicio de
los derechos y en el cumplimiento de los deberes relacionados con el suelo en todo
el territorio nacional.
4) Establecer las bases económicas y
medioambientales del régimen jurídico del uso del suelo y la responsabilidad de las
administraciones públicas en la materia.
5) Establecer los mecanismos que
permitan a la administración pública en todos sus niveles y, en particular, a los
municipios en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio,
el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así
como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes, y la creación y defensa del
espacio público.
6) Promover el goce efectivo del derecho
constitucional a la vivienda, y a los servicios públicos domiciliarios, así como a un
mayor control democrático sobre la producción de la ciudad.
7) Promover la armoniosa concurrencia
de la Nación, las provincias y los municipios y demás organismos de planificación
para el ordenamiento territorial.
8) Facilitar la ejecución de actuaciones
urbanas integrales.
Artículo 2°: -
Ámbito de aplicación - Las disposiciones de la presente ley regirán en todo el
territorio de la Nación.
Artículo 3°: -
Autoridad de Aplicación - Será autoridad de aplicación de la presente ley el
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Artículo 4º: -
Definiciones - A los fines de la aplicación de la presente ley deberán tenerse en
cuenta las siguientes definiciones:
1) Suelo rural:
I) El suelo preservado por el
ordenamiento territorial y urbanístico de su urbanización incluyendo: i) el incorporado
en la legislación de protección del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio
cultural, ii) el protegido por el ordenamiento territorial y urbanístico por sus valores
agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, iii) el sometido a riesgos naturales o
tecnológicos, incluidos los riesgos de inundación o de otros accidentes graves.
II) El suelo para el que los instrumentos
de ordenamiento territorial y urbanístico prevean o permitan su paso a la situación de
suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de
urbanización
III) Cualquier otro que no reúna los
requisitos de suelo urbanizado a que se refiere el apartado siguiente.
2) Suelo Urbanizado: el integrado de
forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de
población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas cuenten con las
dotaciones y los servicios requeridos por la reglamentación urbana o puedan llegar a
contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en
funcionamiento.
3) Inmueble subutilizado: el
inmueble cuyo aprovechamiento sea inferior al mínimo establecido en el
ordenamiento territorial y urbanístico o en la legislación consecuente.
4) Coeficiente de aprovechamiento:
la relación entre el área edificable y el área del terreno.
5) Participación en
las plusvalías: movilización de parte (o, al límite, de la totalidad) de aquellos
incrementos del valor de la tierra atribuible a inversiones públicas, decisiones
administrativas, cambios de uso o a los esfuerzos de la comunidad en su conjunto,
para convertirlos en recaudación pública por la vía fiscal (a través de impuestos,
tasas, contribuciones y otras formas) o más directamente en mejoramientos in loco
en beneficio de los ocupantes y la comunidad en general.
TÍTULO II
POLITICAS PÚBLICAS
Artículo 5º: Las
políticas públicas relativas a la regulación, ordenamiento, ocupación, transformación
y uso del suelo deben tener como objetivo la utilización de este recurso conforme al
interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines
específicos que les atribuyan las leyes.
Artículo 6º: Las
políticas mencionadas en el artículo anterior deben tener como fin el uso racional de
los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la
cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la
salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente,
contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en
particular:
1) La eficacia de las medidas de
conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna, la protección del
patrimonio cultural y del paisaje.
2) La preservación del suelo innecesario o
inadecuado para el crecimiento urbano.
3) Una ocupación eficiente del suelo
urbano, donde las infraestructuras y servicios sean adecuados a la densidad prevista
y cumplan una función social.
Artículo 7º: Las provincias,
municipios y comunas adecuarán su legislación a la persecución de los fines
indicados en el artículo cinco de la presente ley, conforme a sus particularidades y
competencias en materia de ordenamiento territorial y urbanístico.
Artículo 8º: Los
estados provinciales y municipales promoverán las condiciones para que los
derechos y deberes de sus habitantes establecidos en los artículos siguientes sean
reales y efectivos.
TITULO III
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Y URBANÍSTICO
Artículo 9º: -
Principios - El ordenamiento territorial se fundamenta en los siguientes
principios:
1) La función social y ecológica de la
propiedad.
2) La prevalencia del interés general
sobre el particular
3) La distribución equitativa de las cargas
y los beneficios del desarrollo urbano.
Artículo 10º: - Fines
- El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el
cumplimiento de los siguientes fines:
1) Posibilitar a los habitantes el acceso a
las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y hacer
efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos
domiciliarios.
2) Atender los procesos de cambio en el
uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común.
3) Preservar el patrimonio cultural y
natural.
4) Mejorar la seguridad de los
asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
5) Garantizar la participación de la
ciudadanía en los procesos de planeamiento del territorio.
Artículo 11º: -
Función - El ordenamiento territorial y urbanístico tiene la función de organizar y
definir el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general,
determinando las facultades y deberes emergentes del derecho de propiedad del
suelo conforme al destino de éste.
Artículo 12º: -
Legislación - La legislación sobre el ordenamiento territorial y urbanístico debe
garantizar:
1) La dirección y el control del proceso
urbano por las administraciones públicas competentes.
2) La participación de la comunidad en las
plusvalías generadas por la acción de los entes públicos.
3) El derecho a la información de los
ciudadanos, así como la participación en el ordenamiento y gestión urbanísticos.
Artículo 13°: -
instrumentos de Gestión - En pos de hacer efectivos los principios, fines y
funciones del ordenamiento territorial y urbanístico las provincias y los municipios
podrán establecer los siguientes instrumentos de gestión:
1) Establecer un Sistemas de
Planificación Estratégica del Territorio.
2) Parcelamiento, edificación o
utilización obligatoria del suelo urbano no edificado, subutilizado o no utilizado,
debiendo fijar las condiciones y los plazos para la implementación de dicha
obligación.
3) Progresividad en el Impuesto
Inmobiliario.
4) Derecho de preferencia. Adquisición
preferencial por parte del poder público municipal, de inmuebles urbanos objeto de
enajenación onerosa entre particulares. A tal efecto el ordenamiento territorial y
urbanístico delimitará las áreas sujetas al derecho de preferencia y fijará el plazo de
vigencia del mismo que no deberá ser mayor de 5 años renovables. El derecho de
preferencia estará garantizado durante el plazo establecido independientemente del
número de enajenaciones referentes al mismo inmueble.
El derecho de preferencia se ejercerá
toda vez que el poder público se vea necesitado de áreas para:
I - regularización fundiaria;
II - ejecución de programas y proyectos
habitacionales de interés social;
III - constitución de reserva
fundiaria;
IV - orden y direccionamiento de la
expansión urbana;
V - implantación de equipamientos
urbanos y comunitarios;
VI - creación de espacios públicos de
esparcimiento y áreas verdes;
VII - creación de unidades de
conservación o protección de otras áreas de interés ambiental;
VIII - protección de áreas de interés
histórico, cultural o paisajístico;
5) Otorgamiento oneroso del derecho de
construir: establecimiento de áreas en las cuales el derecho de construir podrá
ejercerse por encima del coeficiente de aprovechamiento básico adoptado, mediante
el otorgamiento de una contrapartida por parte del beneficiario.
6) Transferencia del derecho de construir:
autorización al propietario de un inmueble urbano, privado o público, a ejercer en otro
lugar - o a enajenar, mediante escritura pública - el derecho de construir otorgado al
inmueble por la legislación urbanística, cuando el referido inmueble sea considerado
necesario a los fines de:
I - implantación de equipamientos
urbanos y comunitarios;
II - preservación, cuando el inmueble sea
considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural;
III - incorporación a programas de
regularización fundiaria, urbanización de áreas ocupadas por personas de bajos
ingresos y vivienda de interés social.
7) Regularización dominial y urbanización
de áreas ocupadas por población de bajos ingresos mediante el establecimiento de
normas especiales de urbanización, uso y ocupación del suelo y edificación,
adecuando la reglamentación sobre parcelamiento, uso y ocupación del suelo y de
las normas edilicias para permitir la regularización y urbanización.
Artículo 14°: -
Criterios básicos de utilización del suelo.
Para hacer efectivos los principios y los
derechos y deberes enunciados en el Título I, las administraciones públicas, y en
particular las competentes en materia de ordenamiento territorial y urbanístico,
deberán:
1) Atribuir en el ordenamiento territorial y
urbanístico un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural
a la de suelo urbanizado, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo
justifiquen y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.
2) Destinar suelo adecuado y suficiente
para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte
proporcional a vivienda sujeta a un régimen de interés social. Esta reserva será
determinada por la legislación sobre ordenamiento territorial y urbanístico y, como
mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 25 por ciento de la
edificabilidad residencial prevista.
3) Atender, en el ordenamiento de los
usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia
energética, de garantía de suministro de agua, de prevención y protección contra la
contaminación y de prevención de accidentes graves y limitación de sus
consecuencias para la salud o el medio ambiente.
TÍTULO IV
DERECHOS Y DEBERES
DE LOS HABITANTES
Artículo 15°: -
Derechos del habitante - Todos los habitantes tienen derecho a:
1) Disfrutar de una vivienda
adecuada.
2) Acceder, sin discriminación, a las
infraestructuras públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público.
3) Acceder a la información sobre el
ordenamiento del territorio, el ordenamiento urbanístico y su evaluación ambiental.
4) Participar en los procesos de
elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenamiento del territorio, de
ordenamiento y ejecución urbanísticos y de su evaluación ambiental.
Artículo 16°: -
Deberes del habitante - Todos los habitantes tienen el deber de:
1) Respetar y contribuir a preservar el
medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano.
2) Respetar y hacer un uso racional y
adecuado, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios
urbanos, en especial del mobiliario urbano.
3) Abstenerse de realizar cualquier acto o
de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los
bienes públicos o de terceros.
4) Cumplir los requisitos y condiciones a
que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas,
así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles
conforme a la normativa aplicable.
TÍTULO V
REGULARIZACIÓN DOMINIAL
DE TIERRAS
Artículo 17°: - "La
posesión colectiva, pública, pacífica, ininterrumpida y continua, por cinco años, con
fines de vivienda, de inmuebles urbanos en las que se emplacen asentamientos
marginales y no sea posible identificar catastralmente los terrenos ocupados por
cada poseedor, otorga a los poseedores el condominio del inmueble usucapido en
porciones ideales idénticas.
Los procesos de adquisición del
condominio por "usucapión especial colectiva" se regirán por las disposiciones
relativas a Usucapión del Código Procesal Civil y Comercial vigente en la provincia
en que se ubique el inmueble y por la Ley Nº 14.159 y sus modificatorias, en lo que
sea pertinente.
Para contar con legitimación activa a fines
de iniciar el juicio de usucapión se necesitará del concurso de al menos el 70% de
los poseedores
Artículo 18: El
condominio constituído es indivisible, no siendo posible su extinción, salvo resolución
favorable tomada por al menos dos tercios de los condóminos, en caso de
urbanización posterior a su constitución.
Artículo 19.- La
Dirección de Catastro del municipio en el que se encuentre el inmueble objeto de
"usucapión especial colectiva" tendrá a su cargo la realización del plano de mensura
exigido en los procesos de usucapión, que será provisto gratuitamente a los
accionantes.
Artículo 20.- El
patrocinio letrado de las acciones de "usucapión especial colectiva" será ejercido sin
excepción por los defensores oficiales civiles de la jurisdicción en la que se
encuentre el inmueble.
Artículo 21.- Los
accionantes estarán excentos del pago de tasas por servicios administrativos o
judiciales.
TÍTULO VI
PARTICIPACIÓN Y
PUBLICIDAD
Artículo 22°: -
Participación Democrática - Las administraciones provinciales y municipales
deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y
urbanísticos, mediante la participación de los habitantes y sus organizaciones.
Artículo 23°: -
Publicidad en la gestión pública urbanística - Todos los instrumentos de
ordenamiento territorial y de ordenamiento y ejecución urbanísticos, incluidos los de
distribución de beneficios y cargas, deben ser sometidos al trámite de información
pública y no producirán sus efectos hasta después de su publicación. En los
procedimientos de aprobación o de alteración de instrumentos de ordenamiento
territorial y urbanístico, la documentación expuesta al público deberá incluir, bajo
pena de nulidad, un resumen con los siguientes puntos:
1) Delimitación de los ámbitos en los que
el ordenamiento proyectado altera el ordenamiento vigente, con un plano de su
situación, y alcance de dicha alteración.
2) Los casos en los que se suspenda el
ordenamiento o los procedimientos de ejecución y la duración de dicha
suspensión.
. TÍTULO VII
DERECHO DE PROPIEDAD DEL
SUELO
Artículo 24°: -
Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo - El régimen urbanístico
de la propiedad del suelo resulta de su vinculación a destinos concretos, en los
términos dispuestos por la legislación sobre ordenamiento territorial y urbanístico.
El derecho de propiedad no incluye el
derecho de edificar, la patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente
con su realización efectiva y está condicionada al cumplimiento de los deberes y las
cargas propias del régimen que corresponda.
Artículo 25°: -
Contenido del derecho de propiedad del suelo - Facultades - El derecho de
propiedad del suelo comprende las facultades de uso y disfrute del mismo. Las
facultades a que se refiere el párrafo anterior incluyen:
1) La de realizar las instalaciones
necesarias para el uso y disfrute del suelo.
2) La de edificar sobre unidad apta para
ello, de acuerdo a la edificabilidad y usos atribuidos por el ordenamiento urbanístico y
conforme a los requisitos y condiciones establecidos.
Artículo 26°: -
Contenido del derecho de propiedad del suelo - Deberes - El derecho de
propiedad del suelo comprende los siguientes deberes:
1) Dedicarlo a usos que no sean
incompatibles con el ordenamiento territorial y urbanístico; conservarlo en las
condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en las de seguridad,
sanidad, accesibilidad legalmente exigibles.
2) Realizar los trabajos de mejora y
rehabilitación tendientes a su conservación.
3) En el suelo urbanizado que tenga
atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos
establecidos por la reglamentación urbanística aplicable.
4) En el suelo rural, o que esté vacante
de edificación, el deber de conservarlo comprende el de mantener los terrenos y su
masa vegetal en condiciones de evitar riesgos para la seguridad o salud públicas,
daño o perjuicio a terceros; prevenir la contaminación, y mantener el establecimiento
y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se
desarrollen en el suelo.
TÍTULO VIII
DESARROLLO URBANO
Artículo 27°: -
Evaluación y seguimiento de la sostenibilidad del desarrollo urbano -
Los instrumentos de ordenamiento
territorial y urbanístico están sometidos a evaluación ambiental sin perjuicio de la
evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su
ejecución, en su caso:
1) El informe de sostenibilidad ambiental
de los instrumentos de ordenamiento urbanísticos deberá incluir un mapa de riesgos
naturales del ámbito objeto del ordenamiento.
2) La documentación de los instrumentos
de ordenamiento urbanístico debe incluir un informe o memoria de sostenibilidad
económica, en el que se ponderará en particular el impacto de la actuación en las
haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las
infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios
resultantes.
Artículo 28°:
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
INTRODUCCIÓN
Situación Habitacional y Urbana en
nuestro país
América Latina y el Caribe es una de las
regiones más urbanizada en el mundo, con un nivel que rivaliza con el de muchas
regiones más desarrolladas. La población urbana ascendió a alrededor de 400
millones de habitantes y una importante proporción de la misma vive en ciudades de
gran extensión y tamaño.
La región, experimenta una transición
precoz. A comienzos del siglo XX el 25% de la población vivía en ciudades de más
de 2000 habitantes, en el año 2000, el porcentaje era de 77,8%, en el 2005 del
75.8% y se estima que para el año 2025 será del 82,8%. (1)
En este nuevo siglo, América Latina
cuenta con 49 ciudades de más de un millón de habitantes, cuatro de las cuales
figuran entre las más pobladas del planeta: Ciudad de México 16,8mill., San Pablo
16,6mill., la región metropolitana de Buenos Aires 13mill. y Río de Janeiro 10,3mill.
El acelerado crecimiento urbano se ha
caracterizado por la exclusión social y la segregación espacial, un número cada vez
mayor de personas viven en las ciudades sin seguridad jurídica de la tenencia de sus
viviendas, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en zonas
periféricas o en áreas centrales desprovistas de infraestructura urbana
adecuada.
Una de las razones ha sido el aumento
mayor en los precios de la tierra urbana con respecto al aumento de la renta de los
habitantes y la carencia de submercados específicos que permitan un acceso mayor
por parte de la población de menores recursos. Esto repercute en el aumento de la
irregularidad en la tenencia de la tierra, y en déficits crecientes respecto a la
provisión de servicios urbanos. En nuestro país "durante marzo de 2006 el salario
real promedio en términos del valor del metro cuadrado de vivienda alcanzó para
adquirir, en promedio, el 44 por ciento del valor de un metro cuadrado de una
vivienda nueva ubicada en zona norte y otros barrios de características similares". (2)
La proliferación de las formas de
ilegalidad en las ciudades, especialmente en el contexto cada vez más significativo
de la economía informal, es una de las mayores consecuencias del proceso de
exclusión social y segregación espacial que ha caracterizado el crecimiento urbano
intensivo en los países en desarrollo. Este fenómeno se vuelve aún más importante
en lo que refiere a los procesos socioeconómicos y culturales de acceso al suelo y
producción de la vivienda: un número cada vez mayor de personas han tenido que
incumplir la ley para tener un lugar en las ciudades, viviendo sin seguridad jurídica de
la tenencia, en condiciones precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en
zonas periféricas o en áreas centrales desprovistas de infraestructura urbana
adecuada.
"Desde sus inicios, las
ciudades han surgido mediante concentraciones geográficas y sociales de un
producto excedente. La urbanización siempre ha sido, por lo tanto, un fenómeno de
clase, ya que los excedentes son extraídos de algún sitio y de alguien, mientras que
el control sobre su utilización habitualmente radica en pocas manos. Esta situación
general persiste bajo el capitalismo, por supuesto; pero dado que la urbanización
depende de la movilización del producto excedente, surge una conexión íntima entre
el desarrollo del capitalismo y la urbanización. Los capitalistas tienen que producir un
producto excedente a fin de producir plusvalor; éste a su vez debe reinvertirse para
generar más plusvalor. El resultado de la reinversión continuada es la expansión de
la producción de excedente a un tipo de interés compuesto, y de ahí proceden las
curvas logísticas (dinero, producción y población) vinculadas a la historia de la
acumulación de capital, que es replicada por la senda de crecimiento de la
urbanización en el capitalismo" (3)
La Argentina es un país con una muy alta
tasa de urbanización y que mostró una temprana urbanización: ya en la década de
los '30, junto con Cuba y Uruguay, podía ser considerado un
país urbano y en la década de los '50,
cerca del 65% de la población total vivía en centros urbanos. Actualmente el 89,3%
de su población vive en núcleos mayores a los 2.000 habitantes.
En nuestro país existe un déficit
habitacional de 2 millones de viviendas que se incrementa anualmente en alrededor
de 120.000 según datos de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Por
otra parte, según datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, entre 1991 y de
2001 los hogares con situaciones deficitarias en la Argentina disminuyeron el 4%.
Esa reducción, sin embargo, no necesariamente indica que haya menos población en
las villas de emergencia, ya que las mejoras que registra el censo son hechas en
viviendas pertenecientes a dichos asentamientos irregulares. (4)
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
por ejemplo, los habitantes de las villas se triplicaron en los últimos 30 años, mientras
que la población general se mantuvo estable en la última década, según el censo de
2001. Datos recientes aportados por el Instituto de la Vivienda, indican que en 2005
había 128.444 personas en las villas y en los asentamientos. (5)
Entre 1991 y 2001, surgieron, aproximadamente, ocho villas nuevas: Villa Dulce,
Piletones, Carrillo, Calacita, Reserva Ecológica (conocida como Rodrigo Bueno),
Ciudad Universitaria, una en Lacarra y avenida Roca y otra, en la ex fábrica Morixe.
En el Gran Buenos Aires
(GBA), el déficit habitacional disminuyó en términos relativos (2,7%), al igual que la
tendencia nacional. Según cifras oficiales, más de 2.500.000 personas viven en una
situación habitacional crítica y más de 1.700.000 vivirían en villas. " Nosotros
analizamos a esta población como la que tiene serias dificultades de acceder a la
tierra y a la vivienda en la ciudad. Hoy, consideramos que el 50% de la población
tiene dificultades y es por eso que se mueve en distintos nichos o submercados que
conllevan informalidad e ilegalidad. No existe un marco legal apropiado para esas
situaciones diferentes". (6) Esta informalidad y precariedad se da también en los
casos de casas tomadas, en la ciudad de Buenos Aires. Entre enero y mayo pasado,
en la Ciudad fueron expulsadas de propiedades ajenas, por orden judicial, 11.400
personas (76 personas por día) e ingresan a la Justicia penal más de 300
demandas al año (318 en el 2006). Este auge del desalojo se debe a la mayor
celeridad de la Justicia, al incremento de habitantes pobres en la Capital y al
aumento sostenido del valor de la propiedad, que empuja a los dueños de las casas
usurpadas a intentar recuperarlas. Sólo en San Telmo, el barrio con mayor cantidad
de casas tomadas, el precio de la propiedad se triplicó en 5 años.
"Hay un aumento de
pobres, en gran parte porque la Ciudad incrementó sus planes de asistencia. Y al
mismo tiempo los juicios de desalojo se resuelven muy rápido. Lo que tenemos,
entonces, es al mismo tiempo mucho ingreso y egreso de habitantes", dice Guillermo
Güerín, director de Asistencia Familiar de la Ciudad y encargado de entregar los
subsidios a las familias desplazadas. El fenómeno es notable si se compara la
cantidad de desalojados del 2006: fueron 12.438 en todo el año, es decir, 34 por día,
menos de la mitad que en lo que va de 2007.
Se calcula que en la Ciudad de Buenos Aires hay hoy 350 mil personas viviendo en
pésimas condiciones, sea en villas, casas tomadas o núcleos habitacionales
deficitarios, según datos del gobierno porteño. Esto implica el 11,7 por ciento de una
población de casi 3 millones.
Aunque no hay precisiones sobre la magnitud específica del problema de las casas
tomadas, un informe de la Comisión de Vivienda de la Legislatura porteña estimó un
mes atrás que los ocupantes ilegales eran hoy unos 200 mil; mientras que el Instituto
de la Vivienda de la Ciudad los estima en 70 mil. Las propiedades ocupadas
ilegalmente, coinciden todos, rondarían las 10 mil. (7)
Por otra parte, la demanda de vivienda de
los sectores medios y medios bajos en nuestro país que se evidencia en la categoría
de hogares que viven en "Casas Tipo A o Departamentos" y cuyo número de
integrantes representa 2 o más personas por cuarto, suman 890.132 hogares,
constituidos por 5.032.670 personas. (8)
En la Provincia de Santa Fe, para el año
2001, se estimaba un déficit de 50.262 viviendas nuevas, necesarias para 24.581
hogares que cohabitan en viviendas no deficitarias y deficitarias recuperables y
25.681 viviendas para hogares que habitan viviendas irrecuperables (9) .
Por otro lado, análisis recientes muestran
la presencia de asentamientos informales en la mayoría de las grandes y medianas
ciudades de la provincia, dandose en los grandes centros urbano nuevas
modalidades de ocupación del territorio. A la tendencia de una periferia como
receptáculo de las tradicionales operaciones de loteo y grandes emprendimientos de
vivienda pública se ha sumado un submercado de vivienda permanente, que refleja
los cambios en el estilo de vida de los sectores de ingresos medios y altos, con
demandas de seguridad y nuevos modelos de nucleos residenciales.
En este contexto, en los grandes
aglomerados de la provincia se registran asentamientos irregulares que involucran
alrededor de 11.000 familias en la ciudad de Santa Fe y alrededor de 22.000 para la
ciudad de Rosario. Por otro lado en pequeñas medianas ciudades el porcentaje de
la población que vive en asentamientos se acerca en promedio al 9%,
registrándose una población con necesidades básicas insatisfechas del 15%, lo que
evidencia carencias sufridas por la población integrada a la formalidad y con
problemas de hacinamiento y/o en viviendas deficitarias
En otro contexto, en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires hay 300 mil familias de ingresos medios y bajos
que viven en propiedades alquiladas y que han sufrido un aumento del 13,8% en el
año 2006 (10) , limitando la posibilidad de las familias de renovar los contratos "Una
familia que vivía en un tres ambientes y a la que le piden mucho más de alquiler se
muda a un departamento peor, más chico o más lejano" (11)
"La oferta de alquileres
creció desde fines de 2004 un 55%, sin embargo los precios siguen muy altos, la
demanda es tan fuerte que hoy se piden hasta 1.400 pesos por un dos ambientes.
¿Los motivos de la suba?, tras la crisis, a mucha gente se le hizo imposible comprar
una propiedad, básicamente porque las viviendas aumentaron mucho más que los
sueldos" (12)
En su informe "La otra agenda urbana:
experiencias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de
América Latina" (13) , la Comisión Económica Para América Latina, CEPAL, plantea
que en los países de la región se están desarrollando reformas en los instrumentos
urbanos, orientados a modernizar la gestión de las ciudades y lograr su desarrollo
sostenible con una mayor y mejor consideración de los fenómenos de pobreza y
precariedad del hábitat urbano.
El informe destaca el incremento de la
exclusión de una parte importante de los habitantes en las ciudades y las dificultades
para articular de manera integral, la atención a la pobreza y precariedad urbanas con
los demás ejes temáticos que plantea el desarrollo urbano sostenible, planteando
que es fundamental hacerse cargo de la ciudad precaria, ya que tanto la dinámica
urbana como la pobreza regional, parecen indicar que un retraso prolongado de
acciones favorables al alivio de la pobreza podría llevar a situaciones críticas.
Esta "otra" agenda urbana, que apunta a
consolidar y mejorar el hábitat de los pobres urbanos, difiere en varios aspectos de
aquellas que se han desarrollado recientemente en el contexto de las llamadas
"reformas urbanas", en la medida que recomienda que las políticas urbanas se hagan
cargo de los problemas y desafíos que presenta la precariedad en las ciudades de la
región.
Por una parte, ellas deberían contribuir a
disminuir la inequidad social y económica existente; y por otra, es necesario que se
logren en el corto plazo un mayor grado de integración e inclusión urbana
Sigue planteando el informe que según
estadísticas, a comienzos del año 2000 unos 400 millones de personas vivían en la
región en áreas urbanas. De esa población, una proporción importante - 138 millones
de personas - es pobre, y de ellos, 46 millones, indigentes. Observando además que
la concentración espacial de los pobres se da en las áreas urbanas.
El panorama urbano regional ha sido
dinámico no sólo por el aumento de la urbanización, sino por los importantes
traslados que ha tenido la población en el territorio. Aunque la migración más
generalizada ha sido entre ciudades, en los últimos años ha adquirido importancia la
migración internacional. En este sentido, las políticas de superación de la pobreza
han debido reconocer gradualmente la importancia de las migraciones intra-
regionales que instalan a grupos especialmente vulnerables en las ciudades.
Sigue destacando que la desigualdad
distributiva tiene su expresión física en las ciudades latinoamericanas en la
segregación e inequidad urbanas las cuales afectan de manera visible el buen
funcionamiento de las ciudades. Por ello, es necesario tomar precauciones para que
no aumente la exclusión física y cuidar que los hogares pobres que residen en
barrios más integrados no sean expulsados en pos de un "progreso urbano".
Plantea además que los programas para
aliviar la pobreza urbana han avanzado en la región desde modelos centralizados a
otros donde los niveles subnacionales asumen mayor protagonismo. No obstante, el
manejo de los programas y las atribuciones de las autoridades gubernamentales del
nivel nacional y sub-nacional son a menudo ambiguos.
Describe luego los instrumentos
disponibles en materia de acceso al suelo planteando que en la mayoría de los
países no se dispone de políticas que impacten positivamente sobre el mercado legal
de tierras por lo que las políticas estatales se ven obligadas a actuar "a posteriori"
sobre los procesos de informalidad que genera este bloqueo. La experiencia indica
que los programas que se han implementado se orientan más a solucionar
problemas derivados de la informalidad que a prevenir su ocurrencia y que los logros
han sido parciales, y en algunos casos hasta negativos, debiéndose ello tanto a
restricciones de recursos como a ciertos diseños de programas que no consideran
los diversos aspectos de la compleja realidad de los asentamientos informales
latinoamericanos.
Plantea finalmente que para la prevención
de la informalidad constituye un desafío prioritario establecer programas que se
anticipen a las necesidades de acceso al suelo de los pobres y que para ello es
necesario por una parte, dinamizar la oferta de tierra urbana privada en el mercado
legal, y por otra, utilizar la tierra fiscal para implementar políticas para la población de
bajos ingresos. Adicionalmente, se debe avanzar en la aplicación de instrumentos de
intervención directa, como los bancos de tierras o reservas territoriales y desarrollar
instrumentos normativos para aumentar la oferta de suelo urbano.
Con respecto a las políticas de suelo y
vivienda, plantea que las mismas han presionado el mercado de suelo en el radio
urbano y en la periferia de las ciudades, contribuyendo al alza de precio de los
terrenos y por consiguiente obstaculizado el acceso de familias de menores ingresos
a terrenos urbanizables.
Las modalidades de vivienda de los
sectores más pobres en Argentina. (14)
El informe de investigación realizado por
el Centro de Derecho a la Vivienda y Contra los Desalojos COHRE releva las
siguientes situaciones de irregularidad en relación al título jurídico de propiedad y al
uso del suelo:
Ocupación de tierras fiscales o
privadas sin las condiciones de utilización para residencia, que ofrecen riesgo a la
salud o a la seguridad: se trata de tierras inundables, sin urbanización, de difícil
accesibilidad a los centros de empleo, educación y servicios de salud. En estos
asentamientos se agudizan los problemas de tierra sin infraestructura por la
contaminación de napas freáticas, salinización, cercanía a basurales y a hornos de
ladrillo.
Autoconstrucción de vivienda en lote
propio: generalmente en zonas alejadas de los centros urbanos, con dificultades de
acceso y deficiente infraestructura, en similares condiciones al apartado anterior.
Ocupación de inmuebles abandonados
y toma de casas: esta modalidad se inició a partir de la Ley de Alquileres de 1977,
que rompió con una larga tradición de legislación protectora de los locatarios. La
ocupación ilegal busca la legalidad, ejerciendo la posesión para acceder a la
propiedad de la tierra. Puede ocurrir sobre tierras públicas, privadas o sobre ambas.
Inquilinato: es una de las formas más
antiguas de habitación en condiciones de gran hacinamiento. Formalmente se trata
de piezas de alquiler, cercanas a los centros de empleo. Fue la residencia habitual
de los inmigrantes europeos que llegaron al país y luego lograron acceder a la
propiedad urbana. Más tarde el inquilinato pasó a ser residencia de inmigrantes
internos y de los provenientes de países limítrofes con la Argentina. Pero esta
modalidad casi ha desaparecido y fue sustituida por otras formas de habitación
hacinada, como los hoteles y las piezas de inquilinato.
Hoteles, pensiones y piezas de
inquilinato: a partir de 1959 los hospedajes excluidos de la Ley de Alquileres
aparecen con esta denominación para disimular la existencia de residentes
permanentes, haciéndolos figurar como pasajeros transitorios (aparecen en libro de
huéspedes en lugar de tener contrato de alquiler) y con reglamentaciones restrictivas
a su permanencia. Este tipo de alojamiento sigue existiendo y las escandalosas
condiciones de hacinamiento y maltrato que lo rodean han salido a luz en 2001, a
partir de una serie de denuncias judiciales que pusieron en jaque los programas de
emergencia habitacional de la Ciudad de Buenos Aires.
Villas miseria: ocupan parcelas
fiscales o terrenos privados no utilizados. Suelen ser de trazado irregular, con calles
interiores que no respetan manzanas ni división en parcelas. Sus construcciones y
materiales son precarios, con hacinamiento, insalubridad, deficiencias alimentarias y
sanitarias, y falta de servicios. Están fuera de los mecanismos legales del mercado
residencial. Durante la dictadura militar padecieron procesos violentos de
erradicación, como parte de un plan de renovación urbana, para "embellecimiento de
la ciudad" y la organización en la Argentina del Campeonato Mundial de Fútbol 1978.
En la actualidad, la mayoría de las familias que las habitan tienen más de diez años
de residencia en el lugar, pero siguen padeciendo inseguridad sobre su situación
legal.
Otras situaciones de irregularidad: en
menor medida se dan otras situaciones como la ocupación de inmuebles de
propiedad fiscal, o de propiedad privada, loteamientos clandestinos producidos sobre
todo a partir de la Ley 8912/77 de la Provincia de Buenos Aires, loteos con diferentes
grados de irregularidad, propiedad horizontal aplicada a la tierra urbana, venta de
lotes rurales como partes indivisas, y situaciones de irregularidad en la tenencia de la
tierra y vivienda por ilegalidades derivadas de la compra del lote o de las
ocupaciones individuales de lotes abandonados.
Muchas de estas formas de irregularidad
se superponen en las más variadas combinaciones, todas ellas degradantes para las
personas que allí habitan. Así, es bastante común que algunas villas y asentamientos
estén sobre zonas inundables o antiguos basurales.
El incumplimiento de las normas de
derecho privado y urbanístico no ha sido excepcional sino continuo, al constituir la
única forma en que los sectores más pobres de la Argentina pudieran encontrar un
lugar donde vivir. La ilegalidad fue y es forzada por el Estado ante la falta de oferta
de alternativas de acceso a la tierra y a la vivienda sostenibles.
El programa ARRAIGO ha hecho una
estimación en base al Censo Nacional de 2001 revelando la importancia que tiene en
la Argentina la dificultad de acceso al suelo, como un problema central para
concretar el derecho a la vivienda adecuada. Sobre el cálculo de una población de
35.923.907 habitantes en el año 2001, 13.599.393 personas se hallaban con
dificultades de acceder al suelo, lo que representa a unos 2.719.879 hogares. De
esta cifra, el 37% corresponde a hogares en villas y asentamientos irregulares,
mientras que el 63% corresponde a casas tomadas, inquilinatos, viviendas de
construcción oficial sin escrituración, viviendas individuales sin escrituración,
inquilinos, comunidades indígenas y minifundistas sin techo. El programa ha
estimado en 2004 que entre 500 mil y 1 millón de hogares están asentados en villas
y asentamientos irregulares, pero sólo 100 mil de esos hogares están asentados
sobre tierras fiscales nacionales.
En relación al acceso a los servicios
públicos, el informe los define como parte del contenido del derecho a la vivienda. De
nada valen cuatro paredes y un techo si no están provistos de ellos. La Argentina
padeció un proceso de privatizaciones que no redundó en un mejoramiento de la
situación de los pobres en el acceso a los servicios. Los contratos de concesión
firmados con las empresas no contemplaron adecuadamente la situación de los
sectores de menores ingresos. Las estadísticas oficiales muestran la distribución
desigual en el acceso a los servicios públicos.
Los sectores de ingresos más bajos y
peor situación de habitabilidad e inseguridad en
cuanto al título de sus viviendas también
son quienes padecen los peores niveles de acceso a los servicios. El cuadro se
completa con la prestación irregular de los servicios por la falta de una tarifa
accesible al nivel de ingresos de esas personas.
NECESIDAD DE UNA LEY
NACIONAL DE REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO
Como se describe en la introducción, y
aún con los cambios socio-económicos ocurridos en los últimos años, la informalidad
y la exclusión urbana han aumentado, evidenciándose esto en los numerosos
conflictos por la tierra que se suceden en diferentes ciudades de nuestro país.
Esta situación refleja lo imprescindible de
un marco jurídico que, respetando las potestades provinciales y las autonomías de
los municipios, proteja los derechos de los habitantes en relación al suelo, provea
instrumentos que faciliten la promoción de políticas urbanas y de vivienda con
sentido redistributivo, construya ciudades más democráticas, y garantice la
participación de personas u organizaciones implicadas en las políticas urbanas sin
discriminaciones.
Este marco jurídico requiere además una
orientación a la recuperación de la noción de la ciudad como espacio colectivo que
supere el enfoque exclusivo en los derechos de los propietarios para incorporar la
perspectiva de los habitantes no propietarios.
Por otra parte es necesario dar a nivel
nacional un marco legal que posibilite el enfrentamiento de los problemas de las
ciudades desde un nuevo paradigma de planeamiento urbano, que supere el
planeamiento tecnocrático basado en un modelo de ciudad ideal y privilegie la ciudad
real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión
cotidiana como punto de partida reconociendo que la ciudad se produce por una
multiplicidad de agentes que deben, a través de la concertación, generar un pacto
que privilegie el interés colectivo.
En nuestro país, un amplio espectro de
organizaciones de base y barriales, instituciones sin fines de lucro, cooperativas,
universidades públicas, organismos de estado en diferentes niveles, parlamentarios,
y organismos internacionales con sede en Argentina, promueven la organización de
un espacio colectivo y pluralista que lleve adelante la lucha por la reforma
urbana.
Dicho espacio plantea que pese a que
desde hace 50 años esta protegido en la Constitución Nacional el derecho a la
vivienda digna, Argentina aun no cuenta con un marco jurídico ni con políticas que
garanticen su protección en el nivel nacional y provincial; aunque nuestro país
incorporó a la Constitución la Convención Interamericana de Derechos Humanos
(Pacto de San José de Costa Rica) que por el artículo 21 establece "LA PROPIEDAD
TIENE UNA FUNCION SOCIAL", no es considerado en los fallos judiciales ni en las
políticas públicas; que cada vez se vuelve más difícil el acceso al suelo urbano, a
una vivienda adecuada y a los correspondientes servicios y equipamientos urbanos
para gran parte de la población; que las ciudades son un espacio de segregación y
marginalización de los pobres; que los servicios públicos tienen tarifas
crecientemente inaccesibles para los pobres, y que no existe aún una política de
vivienda, que supere el incentivo al sector empresarial de la construcción, que sea
descentralizada, que articule los recursos locales, que contemple la integralidad del
hábitat y que favorezca los esfuerzos comunitarios de construcción de ciudad.
En este sentido se propone mancomunar esfuerzos para promover un proceso de
reforma urbana en Argentina, que permita asegurar: la protección legal del derecho
a la vivienda y a la ciudad, la democratización del acceso a la tierra e inmuebles
urbanos, el derecho a la regularización, la derogación del delito de usurpación, la
democratización del acceso a los servicios públicos, dotar de instrumentos a los
gobiernos locales para fortalecer el manejo del parque construido de viviendas, la
participación de las personas u organizaciones implicadas en las políticas urbanas y
de vivienda, el fortalecimiento de los procesos de autogestión del hábitat, el
desarrollo urbano sin discriminación, la promoción de políticas urbanas y de vivienda
con sentido redistributivo, la reforma tributaria y la modificación de la ley federal de
vivienda.
Durante este año el
movimiento por la Reforma Urbana en Argentina ha desarrollado actividades en pos
de esos objetivos: la Jornada Hábitat Social para un Mundo Urbano Por una agenda
legislativa que incluya Tierra, Vivienda, Ciudad, un derecho de todos , realizada el 19
de septiembre de 2007 en el Anexo Senado de la Nación; el lunes 1° de Octubre en
conmemoración del Día Internacional del Hábitat, en las que Las Redes de
Organizaciones Sociales de Argentina comprometidas con el Habitat Social Urbano
entregaron al Congreso Nacional la Declaración por la Reforma Urbana y la solicitud
de declaración de interés parlamentario; la conformación de una Mesa Permanente
de Trabajo Conjunto, en base a los acuerdos entre legisladores y organizaciones,
surgidos en la jornada "Hábitat Social para un Mundo Urbano"
Algunas de las asociaciones que
conforman el Movimiento por la Reforma Urbana, que se destacan por su
compromiso y trayectoria son: Asociación Civil Madre Tierra, CELS - Centro de
Estudios Legales y Sociales. COHRE - Centro por el Derecho a la Vivienda contra
Desalojos, FECVI - Federación de Cooperativas de Vivienda de la Provincia de
Buenos Aires, FVC - Fundación Vivienda y Comunidad, IIED-AL - Instituto
Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, MOI - Movimiento de Ocupantes e
Inquilinos, Red GESOL, SEDECA - Secretaría de Enlace de Comunidades
Autogestionarias, UNGS - Universidad Nacional de General Sarmiento, ACOBON,
CO.EN.FO - Confederación de Entidades de Fomento de la Provincia de Buenos
Aires, Cooperativa Popular de Vivienda Morón, U.C.E.F.V.R.A - Unión Confederativa
de Entidades Fomentistas y vecinalistas de la Republica Argentina, Asociación Civil
Un Techo Para mi Hermano - Río Negro, SEHAS - Servicio Habitacional de Acción
Social - Córdoba, APAC -Asociación para apoyo a comunidades, Red Nacional de
Encuentro de Entidades no gubernamentales, ICEPH - Instituto cordillerano de
Estudos y Promoción Humana - Río Negro, AVE . Asociación de Vivienda Económica
- Córdoba, SERCUPO - Servicio de Cultura Popular, Cáritas Argentina. Comisión
Nacional, Fundación Pro Vivienda Social, Congregación Hermanas Asistentes
Sociales Misioneras, Congregación Hijas de Santa Ana.
ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE
OTROS PAISES
El presente proyecto toma como
principales antecedentes en América Latina las experiencias de Brasil y Colombia,
como dos procesos de nivel nacional, con sus diferencias, de producción de
instrumentos jurídicos de regulación del suelo.
La experiencia Colombiana, que después
de un largo debate parlamentario, iniciado a principios de la década de 1960, se
cristaliza en la Ley 388 de 1997, Ley de Desarrollo Territorial, es una ley innovadora.
Consagra herramientas importantes para la recuperación de plusvalías y el desarrollo
urbano ordenado de conformidad con los principios de distribución equitativa de las
cargas y beneficios del desarrollo urbano, de prevalencia del interés público sobre el
particular y de darle al urbanismo la categoría de función pública.
Previo a la promulgación
de esta ley, la Constitución colombiana de 1991 estableció la participación en
plusvalía como un instrumento que reemplaza la contribución al desarrollo municipal
que estableció la Ley 9 de 1989. Posteriormente, esta participación en plusvalías es
incorporada y reglamentada en las legislaciones de los municipios a través de la Ley
812 de 2003. Esta ley en su artículo 102, establece que "Los municipios tendrán seis
meses contados a partir de la promulgación del presente Plan de Desarrollo para
reglamentar la destinación a la que se refiere la Ley 388 de 1997" (cabe aclarar que
la destinación a la que se refiere este parágrafo es a la de los recursos que genere la
participación en plusvalía) (15) .
Por su parte en Brasil, el 10 de julio de
2001 fue aprobada la Ley Federal N° 10.257, llamada "Estatuto de la Ciudad", que
regula el capítulo original sobre la política urbana aprobado por la Constitución
Federal de 1988. Más de diez años de discusiones y modificaciones fueron
necesarios para que el proyecto de ley -que a su vez era una nueva versión de otros
anteproyectos discutidos a lo largo de décadas- fuera finalmente aprobado.
La aprobación del Estatuto de la Ciudad
se da a través de una coalición entre el Gobierno Federal, los Gobiernos Municipales
y la Sociedad Civil, y constituye una experiencia única de proceso participativo que
derivó en una progresiva consolidación de la legislación.
Resultado de un intenso proceso de
presiones y negociaciones que duró más de diez años, dentro y fuera del Congreso
Nacional, el Estatuto de la Ciudad confirmó y amplió el rol jurídico/político de los
municipios en la formulación e implementación de la política urbana. Un movimiento
multisectorial de alcance nacional luchó para que se incluyera en el texto
constitucional los instrumentos que llevaran a la implementación de la función social
de la ciudad y de la propiedad en el proceso de construcción de las ciudades.
En el año 1987, se da una articulación de
actores sociales involucrados en las cuestiones urbanas - movimientos sociales por
la vivienda y regularización de la tenencia de la tierra, sindicatos y asociaciones
profesionales de ingenieros y arquitectos, entidades de asesoría jurídica a ocupantes
urbanos, ONGs y universidades - para formular una Enmienda Popular de Reforma
Urbana que, con 250.000 firmas, se presentó en el Congreso Constituyente.
Como resultado de esta acción, por
primera vez en la historia, la Constitución incluyó un capítulo específico para la
política urbana, el que preveía una serie de instrumentos para garantizar, en el
ámbito de cada municipio, los derechos inherentes a la ciudad, la defensa de la
función social de la ciudad y la propiedad, y la democratización de la gestión urbana
(artículos 182 y 183). En los años 90 se desarrolla, una articulación más permanente
de esos actores - el Foro Nacional por la Reforma Urbana - que pasa a actuar a
nivel nacional e internacional por la universalización del derecho a la vivienda y a la
ciudad.
ANTECEDENTES NORMATIVOS EN
ARGENTINA (16)
La República Argentina, se ha
caracterizado históricamente por no contar ni con una política urbana explícita a nivel
nacional ni con una ley de suelo y ordenamiento territorial como sucede en otros
países latinoamericanos de régimen federal como Brasil y México. Sin embargo
cuenta con un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y
condicionan de manera sectorial e indirecta, pero a veces importante, la gestión
provincial y local del territorio. (17)
En esta línea, son importantes resaltar
aquellas normas, tanto del ámbito nacional como provincial, que tienen el
denominador común de proteger y/o poner en valor ámbitos considerados de
excepcionales características a través de figuras especiales como parque nacional,
reserva natural, reserva natural estricta, monumento nacional, parque provincial,
reserva provincial, etc.
Al mismo tiempo, en los últimos años ha
habido una amplia difusión y adscripción a figuras jurídicas sancionadas por
organismos internacionales (como por ejemplo la UNESCO) que declaran a ciertos
territorios, a propuesta de los distintos países, como Patrimonio de la Humanidad,
Reservas de Biosferas ó Sitio Ramsar (18) . La aplicación de estas figuras, en algunas
oportunidades muy asociadas al marketing turístico de las regiones y municipios,
generan muy importantes restricciones y compromisos en las políticas e instrumentos
de ordenamiento territorial de los municipios (19) .
Asimismo, desde el ámbito del Gobierno
Nacional, actualmente se encuentra en desarrollo el Plan "Argentina 2016 - Política y
Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Construyendo una
Argentina equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa" bajo la
responsabilidad de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión
Pública dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios. Adicionalmente en abril de 2006, trece Secretarías y Subsecretarías del
Gobierno Nacional suscribieron una carta en la que "manifiestan su intención de
integrar y gestionar en forma conjunta la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y
Ordenamiento Territorial". Por último se mencionan las iniciativas de la Subsecretaría
de Desarrollo Urbano y Vivienda (20) que ha elaborado diferentes documentos y
cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo técnico y orientación metodológica
a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la planificación urbana.
En el ámbito provincial se confirma la muy
escasa atención que ha tenido la temática del ordenamiento territorial y del manejo
del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones a señalar en este
aspecto son las siguientes:
a. Sólo la Provincia de Buenos Aires
cuenta con una ley integral de desarrollo urbano: el Decreto - Ley 8.912, aprobado el
24 de octubre de 1977, rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso,
ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo. Esta es una norma que no está
dirigida esencial y directamente a regular la conducta de los individuos sino que
establece condicionantes o estandares dirigidos a regular la actuación de los
municipios. La ley tiene una concepción tecnocrática del urbanismo propia de la
época de su formulación. La lectura del articulado muestra fundamentalmente un
planteamiento del "deber ser" de la ciudad y no del "que se puede hacer" a partir de
la ciudad real. En este sentido, le ley pauta un "tipo" de ciudad propia de los sectores
medios y altos de la sociedad desconociendo las lógicas con la cual operan los
sectores populares en la producción del espacio urbano. Ejemplo de esto último, es
que la ley contiene un capítulo completo destinado a la regulación urbanística de los
clubes de campo (la ciudad "formal") y ni siquiera un artículo vinculado a la
promoción de políticas activas dirigidas a la producción de suelo y/o a la mejora del
hábitat de los sectores populares (la ciudad "informal"). En la actualidad la Ley se
encuentra desactualizada y fuertemente cuestionada por los municipios por el
centralismo operativo con el que fue diseñada, la falta de instrumentos de gestión
acordes con los procesos actuales y su falta de flexibilidad.
b. La Ciudad de Buenos Aires hace un
fuerte énfasis en su carta constitucional en la cuestión de la planificación del territorio
(21) :
El Artículo 19 crea un Consejo de
Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido
por el Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales
representativas que tiene como finalidad la de proponer periódicamente planes
estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de
Estado.
El Artículo 29 determina que la Ciudad
debe definir un Plan Urbano Ambiental, elaborado con participación transdisciplinaria
de las entidades académicas, profesionales y comunitarias y que constituirá la ley
marco a la que se ajustará el resto de la normativa urbanística y de las obras
públicas
c. A pesar de estos y
otros importantes preceptos contenidos en la Constitución de la Ciudad, hasta la
actualidad sus instrumentos de gestión urbana no han sido modificados y/o
actualizados en su esencia. El Plan Urbano Ambiental (22) elaborado entre los años
1997 y 2000 se encuentra cuestionado por un amplio conjunto de instituciones
intermedias y todavía no fue aprobado por la Legislatura porteña. De tal forma, el
antecedente más reciente referido a lineamientos para la gestión urbana de la ciudad
de Buenos Aires (hoy todavía vigente legalmente), data de 44 años atrás: el Plan
Director realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires
(OPRBA) (23) . A partir de sus criterios generales fue elaborado el Código de
Planeamiento Urbano (CPU) (24) de 1977 que fue reformado en múltiples
oportunidades y cuenta con un texto ordenado a partir de la sanción de la Ley 449
del año 2000. (25)
d. Tradicionalmente, las políticas
urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires tuvieron una importante
autonomía del resto de la región metropolitana y a pesar del cambio de status
jurídico de la ciudad en 1996 todavía no se observan intentos de articulación que
permitan definir políticas consensuadas.
Asimismo, es importante destacar la
coincidencia en el tiempo de la aprobación de las dos herramientas de
reglamentación urbanística que todavía hoy están vigentes y afectan a la Región
Metropolitana de Buenos Aires: el Decreto-Ley 8912/77 de Uso del Suelo y
Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires y el Código de
Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos Aires. Ambos cuerpos legales fueron
aprobados en 1977 y tuvieron en su momento una estrecha relación con las políticas
más generales de corte autoritario y antipopular implementadas por la última
dictadura.
e. La Provincia de Jujuy cuenta
con la Ley 2.903 de 1972 que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso
del suelo. Los especialistas locales consultados señalan que se encuentra en debate
un nuevo texto normativo provincial con un enfoque más actualizado e integral sobre
el desarrollo urbano.
f. En la Provincia de Mendoza la
Cámara de Diputados, por unanimidad, dio media sanción en el pasado mes de Abril
del corriente año al proyecto de ley de Uso del Suelo y Ordenamiento Territorial, por
lo que la norma ha vuelto al Senado en segunda revisión. En este caso es importante
hacer notar que, según la información recabada, si bien en el tratamiento en
particular se sugirieron modificaciones a algunos artículos, la mayoría de ellos fueron
consensuados por lo que el texto final contó con el acuerdo de todos los bloques
partidarios. El Ministerio de Ambiente y Obras Públicas será la autoridad de
aplicación en cuanto a la elaboración de instrumentos de planificación a los cuales
deberán ajustarse los sujetos una vez aprobada esta ley y se especifica que
corresponderá a los Municipios dictar las ordenanzas que regulen su ordenamiento
territorial y el uso del suelo en su jurisdicción.
g. En las demás provincias
argentinas la legislación es fragmentaria, dispersa y desactualizada. En algunas de
ellas, según las consultas realizadas, se sigue utilizando de manera supletoria el
Reglamento Nacional de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del año
1957, para legislar sobre los fraccionamientos de suelo.
h. Como contracara de esta
situación, todas las provincias cuentan con moderna legislación ambiental
(incluyendo en algunos casos sofisticadas reglamentaciones sobre procedimientos
de Evaluación de Impacto Ambiental) aún cuando su aplicación parece ser, hasta el
momento, dificultosa y fragmentaria.
Con referencia a la gestión local del
ordenamiento territorial, las principales conclusiones generales que pueden
señalarse en base a los estudios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que
implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un país fuertemente
heterogéneo, son las siguientes:
- En líneas generales, los planes y las
normativas locales parecen cumplir un papel de adecuación "pasiva" de la política
municipal a los procesos territoriales más generales. En este sentido la planificación
territorial tiene un enfoque de corte puramente administrativo. Son escasos los
ejemplos donde se asume el proceso de planificación desde un enfoque de "gestión
activa" del territorio.
- Las áreas técnicas de los municipios
no cuentan con análisis o estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en
sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lógica en forma
acrítica.
- Parece subsistir, en los organismos
estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de
rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos
urbanísticos:
- Por un lado, existe una fuerte tradición
que reduce la política urbanística solamente a una acción de tipo regulatoria vía la
aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación / edificación.
- Por otro, se detecta una total
desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan/proyectos), herramientas
fiscales y administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas),
herramientas de corte tributario (cargas y desgravaciones impositivas para favorecer
o desalentar actividades o procesos) y políticas económicas activas (por ejemplo
líneas de financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés
para actividades urbanas a promocionar).
- Las normativas urbanísticas
analizadas siguen con mayor o menor rigor las pautas del planeamiento "tradicional"
y de la lógica del "zooning" como criterio básico de sus propuestas contribuyendo a
segregar las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y
diversidad urbana.
Los análisis sobre la gestión local del
urbanismo realizados más arriba deben, contextuarse en la situación de debilidad en
la que se encuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayoría
de nuestras ciudades. Esta situación se ha hecho paulatinamente crítica en la
medida que se amplió la brecha entre las cada vez más extensas competencias que
se les asignan y la real autonomía (política, económica y financiera) y capacidades
con las que cuentan para llevarlas a la práctica.
LOS CONTENIDOS MÁS
DESTACADOS DEL PROYECTO
TITULO I: DISPOSICIONES
GENERALES
De este título, relativo a las disposiciones
generales, destacamos tres de los objetivos más importantes del proyecto.
Objetivo 1)
"Establecer un marco legal que regule el uso y ocupación del suelo enmarcado
en el principio de la función social de la propiedad".
El principio de la Función Social de la
Propiedad, implica que el derecho de propiedad puede ser limitado, sometido a
obligaciones o condicionado, por razones de urbanismo, de salud pública o de
protección ambiental.
Es función del gobierno municipal
promover el control del proceso de desarrollo urbano a través de la formulación de
políticas de ordenamiento territorial, en las cuales los intereses individuales de los
propietarios necesariamente coexisten con otros intereses sociales, culturales y
ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. Consecuentemente, fue
dado al poder público el poder de -a través de leyes y diversos instrumentos
urbanísticos- determinar la medida de este equilibrio (posible) entre intereses
individuales y colectivos en cuanto a la utilización de este bien no renovable esencial
al desarrollo sostenible de la vida en las ciudades: el suelo urbano.
La lógica especulativa del mercado ve en
la propiedad solamente un valor de cambio, es decir, solamente una mercancía,
dejando de lado las cuestiones sociales y ambientales. En la concepción de la
función social de la propiedad, el derecho de propiedad inmobiliaria deja de tener un
contenido económico predeterminado -cuya medida sería dada por los intereses
individuales del propietario- y pasa a tener un contenido económico a ser
determinado por el poder público a través de las leyes, planes y proyectos
urbanísticos, una vez considerados también los otros intereses sociales, ambientales
y culturales respecto de la utilización del suelo y de los bienes inmobiliarios.
La instauración de este nuevo marco
conceptual puede llevar a la materialización de un nuevo derecho colectivo
fundamental, que es el derecho de todos los ciudadanos a contar con el desarrollo de
sus ciudades, planeado de acuerdo no sólo con los intereses individuales de los
propietarios inmobiliarios, sino sobre todo de acuerdo con los intereses sociales de la
comunidad -y de la ciudad- como un todo. (26)
Evolución histórica del principio de
la función social de la propiedad.
El derecho de dominio (27)
La concepción del derecho
de dominio en el ordenamiento positivo argentino ha experimentado desde la sanción
de la Constitución Nacional hasta ahora una evolución, importante. La Constitución
Nacional, en su art. 17 establece que "La propiedad es inviolable". En coincidencia
básica con esto el Código Civil estructura sobre los pilares de la tipicidad y el
numerus clausus (principios entrelazados pero no idénticos) el sistema de derechos
reales.
El centro de ese sistema
ha sido y es el derecho real de dominio, definido por Dalmacio Vélez Sarsfield como
el "derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a
la acción de una persona" (art. 2506 C.C.).
Este concepto legal define el carácter
absoluto de este derecho real, claramente evidenciado en la nota voluntarista y en la
noción de sometimiento que se desprende de su texto. La doctrina ha interpretado
dicho carácter del dominio asignándole el sentido de ser aquél derecho real que
confiere a su titular la plena in res potestas (28) , o el derecho a la destinación de la
cosa. (29)
El art. 2514 del C.C. de
Velez Sardfield establecía que el titular dominial sólo podía ser restringido en sus
facultades si colisionaba con un derecho de dominio ajeno. Aun cuando el mismo
dedicó medio centenar de artículos y un título a las restricciones y límites al dominio,
remitiendo, incluso, en el primero de ellos (art. 2611 C.C.) al derecho administrativo
para "las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público"
A partir de esta concepción, el Código
Civil argentino presenta, además de las normas ya citadas, otras como las de los
artículos 2511, 2515 (referido a las facultades jurídicas, de las cuales se ha dicho
que son "amplísimas" (30) ), las derivaciones del mencionado carácter exclusivo
contempladas en los artículos 2516 y 2517, la extensión material del dominio fijada
en los artículos 2518 y 2520 así como la extensión de este derecho real a los frutos y
productos de la cosa tratada en el 2522. También deben agregarse las presunciones
dominiales de los artículos 2519 y 2521.
En este proceso histórico
la reforma de 1968 al Código Civil ha tenido y tiene una fundamental trascendencia.
Para revelarlo nada mejor que recordar la opinión de su mentor quien, a tres años de
la sanción de la ley 17.711, decía "De cualquier modo, no cabe duda de que era
necesario insuflarle al Código Civil un nuevo espíritu. Su filosofía era la del siglo XIX:
liberal, individualista, positivista.....Las sociedades modernas, en cambio, tienen una
apremiante apetencia de justicia. A ella responde la adopción de la teoría del abuso
del derecho, de la lesión, de la teoría de la imprevisión; el nuevo concepto del
derecho de propiedad,..." (31) Y más adelante, en la misma obra expresa: "Quizá la
reforma de los arts. 2513 y 2514 sea la que con mayor claridad permite advertir el
cambio de filosofía operado por la ley 17.711....¡Qué lejos estamos del criterio de
Vélez! Esta nueva concepción del derecho de propiedad fue recogida por la ley
17.711 que modificó los arts. 2513 y 2514....En los nuevos textos desaparece el
carácter absoluto del derecho de propiedad....Y es que la propiedad, particularmente
la propiedad de los bienes que sirven para producir otros, tiene una función social
que cumplir". (32)
Efectivamente, los mencionados artículos
2513 y 2514 han experimentado en virtud de la reforma de 1968 un cambio
sumamente relevante. El artículo 2513 vigente muestra la mutación de la concepción
del dominio así como la influencia que ha tenido la introducción del abuso del
derecho al Código Civil en el artículo 1071. Otro tanto ocurre con el 2514, respecto al
cual debe agregarse que ya no es más el límite de un derecho de dominio otro
derecho similar y enfrentado sino que las fronteras a esas facultades quedan
restringidas al socialmente más armonioso criterio de evitar la abusividad en el
ejercicio del derecho.
Es importante destacar el
artículo 14 bis incorporado al texto constitucional de 1853 por la reforma de 1957, en
cuanto dispone que "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las
leyes, las que asegurarán al trabajador......participación en las ganancias de las
empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección..". En base a
ello se sostiene (33) que la Constitución Nacional, si bien no consagra de modo
expreso la función social de la propiedad -a diferencia de numerosas Constituciones
Provinciales, entre ellas la de la Provincia de Santa Fe en su artículo 15- la ha
instituido en relación a los bienes de producción a condición que en su explotación se
ocupe personal dependiente. La norma de mayor jerarquía en nuestro ordenamiento
positivo ha replanteado con este artículo la concepción individualista del dominio.
El concepto del dominio entonces, no
tiene actualmente el sentido y alcance de los textos subsistentes de los artículos
2506, 2508, 2510, 2515, 2516, 2518, 2519, 2520, 2522, entre otros, del Código Civil.
Teniendo en cuenta que Derecho no es sólo la ley y que, si bien es verdad que esos
artículos y tantos otros no han sido objeto de modificaciones en su texto, sí lo han
sido en la interpretación de la cual deben ser objeto y que, además, el derecho real
de dominio como centro del sistema de derechos reales y éste en su conjunto no se
agotan en las normas del Código Civil sino que, se integran en un ordenamiento
jurídico en el cual por efecto de otras leyes, de jurisprudencia y doctrina y, sobre
todo, de reformas constitucionales, han cambiado decisivamente en su contenido
aunque permanezcan inmutables en su redacción.
Esto se confirma al considerar los efectos
de la reforma constitucional de 1994 sobre esta materia, de la cual se resaltan tres
aspectos.
El primero aspecto es que nuestro
régimen reconoce sobre las cosas (34) la incorporación a la Constitución -artículo 75,
inciso 22, de la Constitución reformada- de los tratados internacionales sobre
derechos humanos. La afirmación de que "La ley puede subordinar tal uso y goce al
interés social", plantea una relectura de la norma constitucional del artículo 17 y de
todas las de nuestra legislación civil patrimonial a la luz de los principios establecidos
por estos tratados integrantes del núcleo constitucional a partir de 1994 y por los
cuales se ha modificado el derecho de dominio no sólo en sus límites sino también
en su sentido y contenido.
El segundo aspecto es que, en un
sistema jurídico patrimonial que giraba sobre el eje único de la propiedad privada, sin
que el dominio público fuera contradictorio con ella sino complementario, ha
aparecido -nada menos que en el nivel normativo constitucional- un nuevo derecho
real autónomo (35) pero de naturaleza comunitaria: la propiedad indígena consagrada
en el artículo 75, inciso 17, de la Constitución Nacional vigente. Ello importa un
cambio al régimen patrimonial basado en la propiedad privada al aceptar su
convivencia con la propiedad indígena que está en sus antípodas, entre otras
razones y primordialmente, por su sentido colectivo.
El tercer aspecto es que la
reforma constitucional de 1994 ha incorporado en el artículo 41 la cláusula ambiental
que reconoce a todos los habitantes el "...derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las
necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras". Este
nuevo derecho subjetivo constitucional impone una relectura de las normas que rigen
el dominio, en especial respecto al artículo 2618 del Código Civil. La institución por
ejemplo de la evaluación de impacto ambiental, procedimiento al que debe
someterse el titular dominial para el ejercicio de su facultad de edificar, si la magnitud
de la construcción a emprender y sus eventuales consecuencias sobre el ambiente,
así lo exigieran.
Estas cuestiones tienen en común, en
relación a la actual configuración del derecho de dominio, la primacía de los intereses
colectivos (36) . Es ese carácter colectivo uno de los que individualizan al daño
ambiental en relación a otros (37) . Los bienes sobre los que recae el daño ambiental
tienen la característica de ser comunes a la humanidad, o, al menos, a toda una
comunidad. En el esquema tradicional de la dominialidad fueron integrados al
dominio público o considerados como res nullius. Pero el progreso de la técnica, de
la industria, la creciente urbanización, etc. han demostrado que una utilización
irracional, abusiva o excesivamente intensa de determinados recursos o la agresión
a los mismos, por desidia o imprevisión, tornan imposible o ponen en peligro las
condiciones mínimas que garantizan su utilización colectiva. Mientras este carácter
no fue adecuadamente comprendido, el Derecho incurrió en el error de considerar,
paradójicamente, a estos bienes que son de todos como si fuesen de nadie.
Estos criterios de subordinación al interés
social del derecho de propiedad, el carácter comunitario de un nuevo derecho real
autónomo y, el Derecho Ambiental, con primacía de lo colectivo sobre lo privado
obligan a una relectura de las normas que regulan el derecho de dominio en nuestro
Código Civil.
Objetivo 2)
"Regular jurídicamente el ordenamiento territorial"
El ordenamiento territorial en los países
latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la
década de los ochenta. Desde los inicios, el ordenamiento territorial ha sido
concebido, asociado a las políticas medioambientalistas, de desarrollo económico, de
descentralización o urbanísticas. Actualmente predomina la idea del ordenamiento
como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en
términos de política horizontal y plurisectorial.
Con el ordenamiento territorial, se
configura en el largo plazo, una organización de uso y ocupación del territorio de
acuerdo a las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y
aspiraciones de la población y los objetivos del desarrollo. Se materializa en
estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia
el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable.
Las estrategias de planificación de uso de
la tierra pueden concebirse a escala local, provincial y regional y de integración
territorial en los ámbitos provinciales, regionales y nacionales.
En nuestro país, el ordenamiento
territorial está tibiamente regulado en la Constitución Nacional. Su artículo 75 inciso 5
establece como facultad del Congreso "disponga del uso y de la enajenación de las
tierras de propiedad nacional". Por su parte, en el mismo artículo inciso 15 se
establece que corresponde al Congreso "arreglar definitivamente los límites del
territorio de la nación, fijar los de las provincias...". El inciso 17 "reconoce la
preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos", y el 19 establece
que el congreso también es competente en "proveer el crecimiento armónico de la
nación y el poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan
a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones".
Sin embargo, el artículo 121 de la
Constitución Nacional establece que las provincias conservan todo el poder no
delegado al gobierno federal. Las provincias se dan sus propias instituciones (Art.
122 CN) y aseguran la autonomía municipal reglando su alcance y contenido en el
orden institucional, político administrativo, económico y financiero (Art. 123 CN). Este
marco jurídico ha determinado que la Argentina no tenga un criterio homogéneo de
ocupación y uso del territorio y establecer un marco jurídico claro de ordenamiento
territorial es uno de los objetivos claves de este proyecto de ley.
Objetivo 6)
"Promover el goce efectivo del derecho constitucional a la vivienda y a los
servicios públicos domiciliarios".
El país carece de leyes e instrumentos
que obliguen a los propietarios privados al cumplimiento de la función social de la
propiedad, con el objetivo de darle un uso social, ambiental, económico, histórico y/o
cultural en los casos de no-edificación, no-utilización o subutilización.
Por el contrario, todos los programas
implementados a nivel nacional, provincial y local, las políticas impositivas y las
normas sobre el uso del suelo, fueron creadas desde una concepción que protege el
derecho a la propiedad privada absoluta propia del Código Napoleónico del siglo XIX,
aunque no utilizada o subutilizada. Por dar un ejemplo, el déficit habitacional en la
ciudad de Buenos Aires está estimado en 120 mil viviendas, mientras en esta misma
ciudad existen 100 mil departamentos vacíos. (38)
El Pacto Internacional de Derechos
Económicos y Culturales (PIDESC) es el instrumento principal para la protección del
derecho a la vivienda. En lo que respecta al derecho a la vivienda adecuada, las
Observaciones Generales Nº 418 y Nº 719 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales ha establecido los contenidos del derecho a la vivienda
adecuada y las reglas específicas en materia de desalojos forzosos. Estos son: a)
Seguridad jurídica de la tenencia, b) Disponibilidad de servicios, materiales e infra-
estructuras, c) Gastos de vivienda soportables, d) Vivienda habitable, e) Vivienda
asequible, f) Lugar, y g) Adecuación cultural de la vivienda.
Respeto de los desalojos forzosos, el
PIDESC los define como el hecho de hacer salir a personas, familias y/o
comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o
provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole, ni
permitirles su acceso a ellos.
Estas medidas amplias de protección
ponen de manifiesto algunas de las complejidades relacionadas con el derecho a una
vivienda adecuada. También permiten apreciar las muchas esferas que deben tener
en cuenta los estados que han asumido obligaciones jurídicas a fin de garantizar el
derecho a la vivienda de su población. Cuando una persona, familia, hogar, grupo o
comunidad vive en condiciones en que estos aspectos no tienen plena efectividad,
pueden aducir justificadamente que no disfruta del derecho a una vivienda adecuada
tal como está consagrado en las normas internacionales de derechos humanos.
Los estados están obligados, al menos, a
proteger el "umbral mínimo" de obligaciones sin el cual el derecho no tendría razón
de ser. Y en ese sentido, a adoptar "todas las medidas adecuadas" y "hasta el
máximo de los recursos disponibles" para satisfacer el derecho en cuestión,
otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades
más urgentes. Esos principios a su vez se complementan con estándares generales
de derechos económicos, sociales y culturales que pueden ser aplicados para
monitorear el cumplimiento del derecho a la vivienda.
Argentina aprobó el Pacto Internacional
de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que entró en vigor el 3 de enero de
1976, y reconoció la competencia del Comité de Derechos Humanos adoptado por
Resolución 2200 del 19 de diciembre de 1966 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas. Cuando Argentina decidió voluntariamente formar parte del Pacto
asumió importantes obligaciones en materia de derechos económicos sociales y
culturales que tienen un fundamento jurídico.
Dentro de esas obligaciones se
comprometió voluntariamente a armonizar la legislación, las políticas y la práctica
nacionales con sus obligaciones jurídicas internacionales vigentes. Al ratificar el
Pacto de carácter obligatorio, Argentina asumió una responsabilidad ante sus
habitantes, ante los demás Estados partes en el mismo instrumento y ante la
comunidad internacional en general.
La protección del derecho a la
vivienda en la Constitución Nacional Argentina (39) .
Argentina posee una de las
Constituciones más antiguas de América Latina (1853/1860). Como toda Carta
Magna decimonónica, exalta entre sus contenidos el derecho de propiedad,
careciendo en su versión original de una protección especial a los derechos sociales,
con la única excepción del Preámbulo, que entre los propósitos de la Constitución
estableció "promover el bienestar general".
Algunos constitucionalistas de fines de la
década del cuarenta como Rafael Bielsa, Sánchez Viamonte, Segundo V. Linares
Quintana, entre otros, entendían que según su formulación - derecho a la propiedad
conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio - la Constitución no definía el
contenido del derecho a la propiedad y delegaba a los legisladores esta tarea,
quienes podían reglamentarlo y limitarlo con el fin de proteger a los individuos, pero
también a la comunidad.
Todas las normas que crearon
instrumentos para la implementación de políticas de acceso a la vivienda como, por
ejemplo la Ley 21.581 (FONAVI) y la que instituyó el Programa Arraigo, deben ser
interpretadas como aplicaciones de la norma constitucional que protege el derecho a
la vivienda digna o adecuada. Dándole valor jurídico a estas normas se podría
interpretar que hay un derecho de las familias de bajos recursos a acceder a
viviendas económicas construidas por el gobierno y a la regularización legal y
urbanística de los asentamientos informales sobre tierras públicas y privadas. Sin
embargo, ninguna de estas normas ha considerado al derecho a la vivienda como
derecho subjetivo, y no han garantizado la posibilidad efectiva de demandar su
violación ante los tribunales.
La Ley 21.581 que crea el
régimen de financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, en su art. 4º expresa
que: Los recursos del FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA serán destinados
exclusivamente a financiar total o parcialmente (...) la construcción de viviendas
económicas para familias de recursos insuficientes (inc. a), y la ejecución de obras
de urbanización, de infraestructura, de servicios, de equipamiento comunitario y otras
complementarias destinadas al desarrollo de programas comprendidos en la
presente Ley (inc. b)
De esta manera, el sistema jurídico
interno ha establecido vagamente el contenido de la demanda constitucional sobre el
alcance del derecho a la vivienda digna y respecto a los sujetos que deben recibir un
trato prioritario como destinatarios de la política que se implemente. El alcance del
derecho a la vivienda se complementó con la reforma constitucional de 1994, que
incorporó una serie de tratados internacionales de derechos humanos a la
Constitución Nacional mediante su artículo 75 inciso 22.
Además del ya citado
Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales que en su Artículo 11
primer párrafo plantea: "Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia ....", se incorporaron a la Constitución Nacional en el 1994,
otros tratados internacionales de derechos humanos que también contienen
previsiones respecto al derecho a la vivienda, entre ellos la Declaración Universal de
Derechos Humanos (artículo 25), la Convención para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación Racial (artículo 5); la Convención para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (articulo 14); la Convención de
los Derechos del Niño (artículo 27), la Declaración Americana sobre Derechos y
Deberes del Hombre ( específicamente en el artículo XI) y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (artículo 2640, que remite a las normas sociales de la
Carta de la OEA). Luego de estas incorporaciones al texto constitucional el derecho a
la vivienda del artículo 14 bis debe entenderse en consonancia con los artículos
mencionados de los tratados internacionales de derechos humanos.
El artículo 75 inciso 22 de la Constitución
Argentina es claro cuando establece que estos tratados tienen jerarquía
constitucional, y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías
reconocidos por la Constitución en su primera parte. Estos tratados están destinados
a obligar a los estados no sólo en la esfera internacional sino en su jurisdicción
interna y gozan de las características del derecho internacional de los derechos
humanos como normas ius cogens, es decir inderogables, imperativas e
indisponibles.
TITULO II: POLITICAS
PÚBLICAS
El cambio en los patrones tradicionales de
urbanización y en las lógicas de producción y reproducción de la ciudad se producen
en nuestro país a partir de fines de la década del ´70 y están vinculados a los
procesos de transformación global que marcaron la reesctructuración del Estado, la
privatización y desregulación en la prestación de los servicios, la municipalización de
la crisis del Estado de Bienestar y la ruptura de las redes productivas con su
correlato de informalidad, crecimiento de la pobreza y la desigualdad social.
Los impactos territoriales de estas
transformaciones se verifican en el desarrollo de un sector inmobiliario ligado a
nuevas áreas de oportunidad, en nuevas modalidades de privatización de la
urbanización, en la insularización de los pobres y la auto - segregación de las elites.
En este proceso se produce una ciudad
fragmentada en la cuál, por un lado, la privatización de la ciudad aísla a los sectores
de más bajos recursos, configurando enclaves de pobreza y exclusión física y social,
y por otro la suburbanización de los sectores de altos ingresos en áreas de baja
densidad disputa los espacios intersticiales de la periferia tradicionalmente
urbanizado por los sectores populares.
Las transformaciones recientes de
modificación de las variables económicas, reactivación y crecimiento sostenido, aún
cuando han producido una reducción de los niveles de pobreza y desempleo, no
modificaron la estructura del modelo, y por el contrario, reafirmaron la desigualdad en
la distribución de las cargas y beneficios del crecimiento y consolidaron el modelo de
segregación social y espacial de nuestras ciudades.
Esto se evidencia en los valores del
suelo, mercancía que ha recuperado y sobrepasado sus precios en dólares
anteriores a la devaluación de 2002, recrudeciendo en todo el país los conflictos
relacionados con la ocupación de tierras, desalojos, etc. Y haciendo cada menos
accesible el suelo para un alto porcentaje de nuestra población.
En este contexto, la urbanización
acelerada y extensiva ha alimentado y recrudecido el problema ambiental, exigiendo
medidas de evaluación, prevención y corrección de su impacto sobre el territorio y el
paisaje.
Por eso, es imprescindible un cambio de
rumbo en la política de suelo que tenga en cuenta la demanda ciudadana por
medidas concretas para combatir la especulación, para garantizar un desarrollo
urbano que sea sostenible y para favorecer el acceso a la vivienda.
Está claro que estas medidas tienen que
venir de los tres niveles territoriales de gobierno y que, en lo que toca a esta Cámara
de Diputados, es imperioso debatir la producción de instrumentos legales
innovadores que sienten las bases de un nuevo régimen jurídico del suelo, que
combinen la redistribución económica con la calidad ambiental y la cohesión social.
En ese sentido esta propuesta define los
objetivos y fines de las políticas públicas relativas a la regulación del suelo y los
principios a que debe atenerse el ordenamiento del territorio. En el marco de las
facultades delegadas de modo expreso y con carácter exclusivo por el Art. 126 de la
CN y por el art 75. inc. 18 y 19, en cuanto a proveer lo conducente a la prosperidad
del país, en lo relativo al desarrollo humano, al progreso económico con justicia
social, al crecimiento armónico de la Nación, al poblamiento de su territorio y a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de la provincias y regiones y del art. 75 inc.
19 que da pie al dictado de una legislación nacional con contenido ambiental.
El párrafo 3° del art. 41 CN reconoce a la
nación facultades para dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección ambiental. Otro párrafo del Art. 41 dispone "las autoridades (deben
entenderse nacionales y provinciales) proveerán a la protección de este derecho de
gozar de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, así como
la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio
natural y cultural y de la diversidad biológica.
Aún en ese contexto el proyecto respeta
plenamente las competencias de los gobiernos provinciales en lo que hace a definir
categorías estrictamente urbanísticas, tales como los tipos de planes, las clases
urbanísticas de suelo, etcétera, dejando a la decisión de las legislaturas provinciales,
la definición del ordenamiento territorial y a los municipios el ordenamiento
urbanístico.
El establecimiento de los fines de las
políticas públicas referidas al ordenamiento territorial y urbano define en forma de ley
lo prescripto en la CN, estableciendo la obligación de procurar en particular la
"eficacia" de las medidas de conservación y protección de la naturaleza, lo que está
indicando la obligación de las políticas públicas de establecer parámetros de eficacia
e indicadores de su cumplimiento. De esta manera el proyecto propone un avance en
la apreciación del suelo como un recurso natural, escaso y no renovable.
Por otro lado obliga en particular a
preservar el suelo innecesario para el crecimiento urbano, valorando el valor
ecológico y paisajístico de todo el suelo y no sólo de aquel especialmente
preservado. La idea de que todo es urbanizable, sustentada en la existencia del
suelo de expansión, desplaza la decisión sobre dónde se urbaniza del poder público
a los propietarios y promotores, favoreciendo los desarrollos dispersos y
despilfarrando recursos. No se puede combatir la especulación generalizando
expectativas urbanísticas en todo el territorio.
La obligación de hacer una ocupación
eficiente del suelo urbano, donde las infraestructuras y servicios sean adecuados a la
densidad prevista y cumplan una función social, es coherente con la idea de que
urbanizar no es producir lotes, es hacer ciudad y por tanto también, infraestructuras,
dotaciones y equipamientos públicos, reivindicando al urbanismo como una función
pública irrenunciable y no susceptible de mercadeo, lo cual no es un acto de
intervencionismo, sino un ejercicio de responsabilidad.
TITULO III: ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y URBANÍSTICO
Derecho a la ciudad
y acceso de los sectores populares al suelo (40)
El crecimiento en damero de nuestras
ciudades respondió, histórica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado
y al predominio de intereses en gran medida especulativos. En el contexto actual, los
cambios generales ocurridos desde 2003, señalados más arriba, están teniendo
verificables impactos en la configuración socio territorial de nuestras ciudades:
La reactivación de las actividades
económicas y la expansión de la demanda en general operan como factores de
"causa - efecto" del crecimiento de la construcción (41) y del aumento de la demanda
de suelo para nuevos usos y actividades.
El conjunto de estos procesos ha
generado y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo
produciendo un alza significativa de los precios, a tasas superiores que el
crecimiento de la economía (42) , en un contexto de escasas y dispersas regulaciones.
Adicionalmente, las sociedades
latinoamericanas en general y la argentina en particular tienen una antigua cultura
rentista devenida, entre otras causas, de la inestabilidad de sus economías y de los
numerosos ciclos de expansión y retracción. De tal forma la propiedad inmueble,
asociada a dispositivos de promoción de una intensa especulación sobre el aumento
de sus precios, ha sido históricamente el lugar de refugio y protección de los ahorros
empresariales y familiares. Estos elementos han conformado una extendida cultura
no tan solo permisiva con la especulación rentista y con la apropiación privada de las
plusvalías que se generan socialmente, sino aceptada como fuente legitimada de
actividad económica y de ganancias.
Por otro lado, las políticas públicas
han contribuido en gran medida a la valorización diferencial del suelo a través de las
normativas de usos del suelo, de las obras públicas, de proyectos promovidos o
mediante acciones de modificación de la distribución espacial de accesibilidad,
generando mayores desigualdades socioespaciales al interior de las ciudades.
La resultante directa del aumento de
las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de
crecientes sectores de la población de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del
aumento de la informalidad a pesar de la reducción de los niveles de pobreza y de
desempleo desde 2003.
De esta forma, un eje central del
urbanismo actual es el de la búsqueda de equidad en la distribución de los costos y
beneficios del proceso de urbanización y, por lo tanto, el desafío de promover una
ciudad mas integrada en el marco de una creciente presión sobre el suelo como
producto de la expansión de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas
actividades económicas y servicios (43) .
En este punto se abre otro vasto espacio
de debate en la agenda: el de los mecanismos de regulación del mercado del suelo.
"Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana, formales e
informales, promover un uso sostenible y justo de este recurso, reducir sus precios,
producir tierra equipada para los pobres y repartir más equitativamente las cargas y
las ganancias es necesario:
articular las políticas de desarrollo
urbano con las políticas de tributación de la tierra;
promover una nueva visión y
legislación urbanística en que se diferencie el derecho de propiedad del derecho de
edificación y se comprenda que las plusvalías generadas no pertenecen
exclusivamente a los propietarios de la tierra;
crear mecanismos para la
recuperación y distribución de plusvalías que permitan producir tierra urbana
equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las
desigualdades urbanas" (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004).
Hasta el momento las experiencias en la
Argentina en este campo han sido escasa, políticamente "tímidas" y están siempre
amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una
legislación débil y obsoleta.
Las nuevas demandas surgidas de los
rápidos y profundos cambios que se están produciendo en la sociedad y en las
ciudades argentinas requieren de respuestas acordes a través de nuevas formas de
intervención urbanística y estrategias de gestión. Por lo tanto el sentido que adquiere
hoy la intervención en el territorio no es solamente normativo sino también
instrumental. La resolución de los problemas urbanos requiere de la definición de
recursos e instrumentos de gestión que permitan pasar a un urbanismo centrado en
la cohesión social y fuertemente operativo que requiere la definición de nuevos
instrumentos y recursos.
En este sentido, el proyecto plantea en su
artículo 12 inc. 2 la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la
acción de los entes públicos y en su artículo 13 enumera los instrumentos de gestión
de los que podrán hacer uso las provincias y los municipios para hacer efectivos los
principios, fines y funciones del ordenamiento territorial y urbanístico.
Por otro lado, en el artículo
14 el proyecto define los criterios básicos de utilización del suelo que las
administraciones competentes deberán aplicar para definir el destino del mismo. En
este punto es importante destacar la disposición de reservar una parte de suelo
destinado a vivienda de interés social, que, como mínimo "comprenderá los terrenos
necesarios para realizar el 25 por ciento de la edificabilidad residencial
prevista.".
Esta propuesta significará una medida
para favorecer el acceso a la vivienda, promoviendo una oferta real de suelo
destinado exclusivamente a la misma, asegurará que el uso de interés social se
cumpla efectivamente y contribuirá a combatir la especulación y a morigerar los
precios del suelo.
La captación de plusvalías
urbanas.
El proyecto plantea en su artículo 12 que
la legislación sobre ordenamiento territorial y urbanístico debe garantizar "la
participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes
públicos".
Por recuperación de plusvalías se
entiende la movilización de parte (o, al límite, de la totalidad) de aquellos incrementos
del valor de la tierra atribuible a los esfuerzos de la comunidad para convertirlos en
recaudación pública por la vía fiscal (a través de impuestos, tasas, contribuciones y
otras formas) o más directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los
ocupantes y la comunidad en general. Esas plusvalías resultan en general de
acciones ajenas al propietario (los incrementos de valor de la tierra debido a
mejoramientos realizados por los propietarios son la excepción), y más notablemente
derivan de la actuación pública, sea a través de inversiones en infraestructura o de
decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de eso, estos
incrementos del valor de la tierra, sin una intervención por parte del sector público
para su recuperación, son apropiados en forma privada por los propietarios de la
tierra beneficiada. (44)
Uno de los principios fundamentales en
los que se basa la recuperación de plusvalías es la función social de la propiedad,
que implica que el derecho de propiedad puede ser limitado, sometido a obligaciones
o condicionado, por razones de urbanismo, de salud pública o de protección
ambiental.
Sumado a él encontramos el principio de
prevalencia del interés general sobre el particular, que va dirigido a proteger valores
superiores y desde el cual es posible limitar también el derecho de propiedad.
Tales principios, sumados a los de la
función pública del urbanismo y la distribución equitativa de las cargas y beneficios,
son la base y fundamento de la recuperación de plusvalías. El estado no puede
permitir que los beneficios derivados de sus actuaciones urbanísticas se generen
única y exclusivamente para los propietarios de los terrenos; debe, en cumplimiento
de estos principios, repartir los beneficios entre los propietarios y la
comunidad.
Adicionalmente, los beneficios generados
como consecuencia de decisiones administrativas que implican un esfuerzo de la
comunidad, y que incrementan el patrimonio de los propietarios del suelo, quienes no
añaden esfuerzo alguno, constituyen un "enriquecimiento sin causa" (principio
general del derecho que consiste en que existe enriquecimiento ilegítimo cuando un
patrimonio recibe aumentos a expensas de otro, sin una causa que lo justifique) en
detrimento del patrimonio del Estado (es decir, de la comunidad) y que debe ser
recuperado en pro de la equidad y la justicia social
Los instrumentos de recuperación de
plusvalías más usados son los tributos, en todas sus modalidades de impuestos,
tasas y contribuciones.
Dentro de las tasas que
son consideradas, en la mayoría de los países, como instrumentos de recuperación
de plusvalías, la más importante es la que se paga para obtener permisos de
construcción. En cuanto a las contribuciones, este instrumento obedece
necesariamente a un beneficio recibido, representado en un mayor valor de los
bienes como consecuencia de una obra pública o la prestación de una función
pública que beneficia especialmente a un grupo determinado. "La fundamentación de
la contribución resulta siempre de un gasto público que beneficia o va dirigido a un
grupo determinado". (Lucy Cruz De Quiñónez. Marco constitucional del derecho
tributario. ICDT) (45) .
Dentro de los instrumentos regulatorios
encontramos la participación en plusvalía, la bonificación por zonificación o bonos de
densidad, la zonificación inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o suelo
creado, los certificados de un derecho potencial a construir, la transferencia de
derechos de construcción, las cesiones obligatorias, la expropiación, las iniciativas de
reajuste de tierras y las acciones público/privadas.
La participación en plusvalía: es un
derecho del estado a participar en los incrementos del valor de los terrenos
resultantes de acciones administrativas, como cambios en la categorización de la
tierra, cambios de uso y mayor edificabilidad que generan ganancias para el
propietario.
La bonificación por zonificación o bonos
de densidad son instrumentos a través de los cuales los constructores obtienen un
incremento en la densidad a cambio de proveer algún tipo de beneficio público. Este
instrumento ha sido utilizado en Nueva York para la construcción de plazas públicas
y en Toronto para el mantenimiento de fachadas y de inmuebles considerados
patrimonio histórico.
La zonificación inclusiva es un
instrumento mediante el cual el incremento de la densidad se otorga a cambio de que
alguna porción del nuevo edificio provea vivienda de interés social. El uso de este
instrumento es muy común en los Estados Unidos.
La venta de derechos sobre edificios está
basado en la separación de los derechos sobre edificios y de los derechos de
propiedad sobre la tierra. Este instrumento ha sido utilizado en Francia y en Brasil
("Suelo Creado"), especialmente en Curitiba. El mismo permite recuperar las
plusvalías que resultan de la construcción de los edificios por encima de lo
establecido en las normas. (otorgamiento oneroso del derecho de construir)
Los certificados de un derecho potencial a
construir se utilizan para financiar inversiones públicas. Se utilizan en áreas
determinadas, que se verán beneficiadas de una inversión pública que a su vez se
financiará con los ingresos generados por la subasta de dichos certificados. Este
instrumento ha sido utilizado especialmente en la ciudad de Säo Paulo, en Brasil.
La Transferencia de Derechos de
Construcción es la compra de parte o todos los derechos de desarrollo de un sector
determinado, para ser utilizados en otros, en los cuales se desea o tolera un
incremento de densidad. Este instrumento ha sido utilizado hace varias décadas en
Estados Unidos y Canadá. En Colombia, aunque está consagrado en la Ley de
Ordenamiento Territorial y en los Planes de Ordenamiento Territorial de diferentes
ciudades, aún no ha sido aplicado.
La Expropiación es el mecanismo a través
del cual el estado adquiere terrenos para la construcción de una obra pública o el
desarrollo de proyectos de interés público.
Los bancos de tierras refieren al
mecanismo usado por el estado al adquirir grandes porciones de tierra para controlar
el uso de la tierra, prevenir especulaciones y capturar para beneficio público las
plusvalías que resulten de las acciones públicas o del mercado.
Las cesiones obligatorias son terrenos
que se transfieren de manera obligatoria y gratuita al municipio, como una
contraprestación a cargo del urbanizador por el mayor valor que adquiere el suelo al
aprobarse una licencia de urbanización. Los Planes de cada municipio, deben
determinar cuanto, como y bajo que condiciones se realizan estas
transferencias.
Las iniciativas de reajuste de tierras
refieren al mecanismo por el cual los gobiernos compran o adquieren tierras y
posteriormente reajustan los patrones de propiedad, y el estado se reserva parte de
la tierra para proyectos urbanos.
Las acciones público/privadas son
expresadas en acuerdos que frecuentemente reemplazan el marco regulatorio,
involucran permisos para desarrollar tierras y construir estructuras, junto con
requerimientos al socio privado para proveer beneficios públicos.
En América Latina la recuperación de
plusvalías se convierte en indispensable para afrontar los diversos problemas
urbanos y sociales que se presentan; Las experiencias de Colombia y Brasil han sido
innovadoras en la utilización de instrumentos que captan plusvalías, contando estos
países con un marco jurídico donde se establecen estos instrumentos.
En Brasil existen varios de los
instrumentos de recuperación de plusvalías, como el impuesto predial, la contribución
de mejoras y el suelo creado (este último bastante innovador y que demuestra el
avance y evolución del tema de la recuperación de plusvalías urbanas).
La contribución de mejoras, a pesar de
ser muy flexible, por que no se limitaba al cobro del costo de la obra sino que podía
ser por las plusvalías generadas en los inmuebles por esa obra pública, no ha sido
muy significativa en las finanzas de los municipios.
En México existen diferentes impuestos y
derechos vinculados directamente con la propiedad inmobiliaria y que sirven para la
captación de plusvalía; entre ellos se encuentran el impuesto predial, el impuesto
sobre adquisición de inmuebles, el impuesto sobre fraccionamiento, subdivisión y
fusión de predios, los derechos por permisos de construcción, el impuesto sobre la
renta por las ganancias que se generan por la venta de un inmueble y el impuesto a
la plusvalía que grava la valorización de la propiedad inmobiliaria producida por una
obra pública y por el paso del tiempo.
En Chile se destaca el caso de la Avenida
Nueva Providencia, el barrio Cívico y el programa de pasajes peatonales, que
muestran una experiencia exitosa de recuperación de plusvalías mediante tributos
especiales por la valorización de los inmuebles beneficiados con las obras y un
incremento en el impuesto predial. En el programa de pasajes peatonales, la
recuperación de plusvalías se ha realizado a través de lo que se ha denominado
"Operaciones Interligadas", negociando con la ciudad índices de edificabilidad y usos
más rentables.
En Estados Unidos se destaca el
impuesto a la propiedad que representa el 3 al 4%, de valores de propiedad
relativamente bien tasados, y con un porcentaje de recaudación del 90 al 100%. Se
aplican además las tasas de impacto y cargas por desarrollo, que son impuestas
para ayudar a pagar todo o parte de los costos de infraestructura necesarias para el
proyecto, aunque se encuentren fuera del lugar, las bonificaciones por densidad o
por zonificación, la zonificación inclusiva y las transferencias de derechos de
construcción son los instrumentos más usados y eficientes con los que cuenta
Estados Unidos para la recuperación de plusvalías.
En España la recuperación de plusvalías
se hace a través de diferentes mecanismos, como el impuesto sobre bienes
inmuebles, el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de carácter
urbano, la contribución de mejoras y las cuotas de urbanización.
El Impuesto sobre bienes inmuebles: "Es
un tributo real, de carácter directo y exacción obligatoria por parte de los
Ayuntamientos, que grava la propiedad de los bienes inmuebles de naturaleza rústica
y urbana" (46) , donde el hecho generador del impuesto es la propiedad de los bienes
inmuebles y su base gravable es el valor catastral, el cual se fija tomando como
referencia el valor de mercado.
El Impuesto del Incremento de Valor de
los Bienes Inmuebles: Es un impuesto de carácter municipal, se genera por el
incremento de valor que experimentan los terrenos, manifestado en la transferencia
del derecho de dominio o la constitución de derechos reales. La base gravable se
determina por el incremento real del valor de los terrenos de naturaleza urbana. Para
determinar el importe del incremento real se aplican unos porcentajes anuales
determinados en la ley. La forma de pago de este impuesto es en dinero y no tiene
destinación específica, por lo que su recaudo entra a ser parte de los ingresos
corrientes del Municipio.
Las Contribuciones Especiales: Son un
tributo autónomo dentro del sistema tributario español; su característica principal es
la de ser una "Contribución de Mejoras". La ley permite a las Corporaciones Locales
exigirlas por la realización de obras públicas o el establecimiento o ampliación de
servicios públicos. El hecho imponible esta constituido por la obtención del sujeto
pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia
de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios
públicos, de carácter local, por las entidades respectivas. Su finalidad es la de
financiar una parte de las obras del municipio, propia de la actividad ordinaria de los
ayuntamientos y que beneficia especialmente a determinadas personas. Las
contribuciones especiales son consideradas mecanismos de recuperación de
plusvalía, que ante todo son un recurso financiero de las haciendas locales.
En nuestro país la legislación cuenta con
escasos antecedentes de los que pueden citarse. (S.-3.563/06 Proyecto de Ley de
Régimen Regulatorio para la Captación de Plusvalías Urbanas de la Senadora
Nacional Mirian B. Curletti.
TÍTULO IV: DERECHOS Y
DEBERES DE LOS HABITANTES
El artículo 15 del proyecto
especifica los derechos de los habitantes en relación al suelo, integrando, además
del derecho a acceder a una vivienda adecuada y a las infraestructuras y
equipamientos colectivos, los derechos de "Acceder a la información sobre la
ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental,
participar en los procesos de elaboración y aprobación de los instrumentos de
ordenación del territorio, de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación
ambiental. y ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la
ordenación territorial y urbanística".
En el artículo 16 se
especifican los deberes del habitante en relación al suelo, de los que es importante
destacar los de "Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio
histórico y el paisaje natural y urbano y Respetar y hacer un uso racional y adecuado,
de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos, en
especial del mobiliario urbano".
TÍTULO V:
REGULARIZACIÓN DOMINIAL DE TIERRAS
Instrumentos
nacionales de regularización dominial. (47)
El régimen jurídico argentino de
propiedad de la tierra distingue tres situaciones: a) tierras de dominio público del
Estado: los bienes que están bajo esta categoría no pueden venderse (artículo 2339
Código Civil); b) tierras de domino privado del Estado: los bienes bajo esta categoría
pueden venderse siguiendo algunos requisitos (artículo 2342 del Código Civil); c)
tierras de dominio particular (artículo 2314 del Código Civil y siguientes, 2347).
Tierras de dominio
privado del Estado Nacional
La regularización del dominio de esas
tierras en beneficio de las familias ocupantes se da basada en la venta a sus
ocupantes. Es aplicada en al ámbito del Programa Arraigo (hoy subsecretaría de
Tierra y Hábitat dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios) el cual instrumenta un procedimiento para la regularización de tierras
fiscales (públicas) que están ocupadas por particulares.
Tierras
privadas
Las tierras privadas se regularizan con la
aplicación de los siguientes instrumentos: 1. Usucapión o Prescripción Adquisitiva de
Dominio: todo poseedor individual (comportándose como propietario) que tenga un
bien inmueble y que permanezca en esa situación durante un tiempo determinado
puede acceder a la propiedad del inmueble, siempre que la posesión sea continua,
pública y pacífica. Se prevén dos modalidades:
a) prescripción corta cuyos requisitos son
10 años de posesión, justo título y buena fe;
b) prescripción larga cuyo único requisito
es el transcurso de 20 años de posesión.
Si bien en la Argentina es posible la
usurpación sobre tierras bajo el dominio privado del Estado, este sistema no
contempla la situación de las villas y asentamientos ya que no permite una petición
colectiva y el proceso judicial es muy costoso. En general, es un instrumento utilizado
por las personas de mayor poder adquisitivo y en el ámbito rural el proceso es largo.
En el caso de los inmuebles públicos se debe realizar ante un Juzgado con
competencia contencioso administrativa. No alcanza la prueba de testigos, la
presentación de comprobante de pagos de impuestos y tasas es muy relevante y se
deben acompañar los planos de mensura.
Jurisprudencia
El derecho a la vivienda ha estado casi
ausente de la jurisprudencia argentina de los últimos diez años, pese a existir una
ampliación del alcance de protección del derecho a la vivienda, a partir de la
incorporación de los tratados de derechos humanos y de un aumento de las
violaciones al derecho.
La Corte Suprema de Justicia en la
primera mitad del siglo veinte acompañó la legislación de emergencia estableciendo
que la propiedad privada no era absoluta y podía ser limitada teniendo en cuenta la
realidad social. Este criterio aparece en los leading cases "Ercolano c. Lanteri de
Renshaw"; "Manuel F. Cornü c. José Ronco" del 17 de octubre de 1924; "Oscar
Agustín Avico c. Saúl G. de la Pesa" del 7 de diciembre de 1934, y "Gobierno
Nacional c. Carlos Saberna" del 23 de febrero de 1945, entre otros.
Lamentablemente la cultura jurídica
contemporánea de magistrados y funcionarios ha tenido poco en cuenta este
principio jurídico. A la hora de formular políticas o analizar conflictos planteados por
vecinos de los barrios más pobres se suele considerar el marco jurídico de
protección del derecho a la propiedad privada absoluta y solo en contadas ocasiones
se han utilizado o formulado alguna referencia al derecho a la vivienda adecuada.
Son pocos los casos donde los tribunales utilizan estándares internacionales o
nacionales de derecho a la vivienda adecuada en la resolución de conflictos en los
cuales esta implicada el derecho a la vivienda. En líneas generales, existe un
predominio hegemónico del Código Civil y de la regulación del derecho a la
propiedad privada para resolver los conflictos de derecho a la vivienda.
En el Código de Vélez la prescripción
adquisitiva está contemplada como "un derecho por el cual el poseedor de una cosa
inmueble adquiere la propiedad de ella por la continuación de la posesión, durante el
tiempo fijado por la ley", y luego, a partir del art. 3999 hasta el 4016 se regulan la
prescripción breve, que se obtiene con justo título y buena fe, y la usucapión larga,
para los casos en que se carece de alguno de estos elementos, o de
ambos,......
La Ley 24.374 de Regularización dominial
de Tierras pretendió dar solución a una problemática social en que se encuentra un
amplio sector de la población del país, en particular en los cinturones urbanos que
rodean las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario, Córdoba, Mendoza y Santa
Fe. La misma estableció un régimen de regularización dominial a favor de ocupantes
que acreditaron la posesión pública, pacífica y continua durante 3 años, con
anterioridad al 1/1/1992, y su causa lícita, de inmuebles urbanos que tengan como
destino principal el de casa habitación única y permanente. Esta ley y su
reglamentación han permitido al Estado en su aplicación no solo ejercer una efectiva
regulación y control de los inmuebles en sus aspectos impositivos, de salubridad,
seguridad y de ordenamiento urbano y territorial, sino también - sanear la
informalidad de una gran cantidad de títulos.
Las propuestas de modificación buscan
beneficiar a una gran cantidad de familias que en la década pasada se vieron
seducidas por la oferta de viviendas de las que algunos oportunistas sacaron su
provecho, a sabiendas de la imposibilidad de su correcta inscripción en virtud de la
precariedad de los contratos, incumplimiento de normas urbanísticas etc.
Adicionalmente, en los artículos 18 al 22
el presente proyecto plantea la regularización en los casos de posesión colectiva, es
decir en aquellos casos de áreas urbanas ocupadas por personas de bajos ingresos
con fines de vivienda, durante cinco años, ininterrumpidamente y sin oposición, en
donde no fuera posible identificar los terrenos ocupados por cada poseedor,
susceptibles de ser tomadas colectivamente en usucapión, en tanto los poseedores
no sean propietarios de otro inmueble urbano o rural.
Para estos casos el proyecto propone la
declaración de usucapión especial colectiva de inmueble urbano a través de una
sentencia que servirá de título para su registro en la dirección de catastro. En la
sentencia, el juez atribuirá igual fracción ideal de terreno a cada poseedor,
independientemente del tamaño del terreno que cada uno ocupe, excepto en caso de
acuerdo escrito entre los condóminos, estableciendo fracciones ideales
diferenciadas.
Título VI: PARTICIPACIÓN Y
PUBLICIDAD
En este título, en los artículos 19 y 20 se
establece la obligación de las administraciones provinciales y municipales de
fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos a
través de la participación de los ciudadanos y sus organizaciones y que todos los
instrumentos de ordenación territorial y urbanísticas deben ser sometidos a
información pública, siendo su publicación el requisito para que produzcan sus
efectos. Establece además que la documentación expuesta al público debe presentar
un resumen que permita entender la delimitación de los ámbitos en los que la
ordenación altera la vigente y el alcance de dicha alteración, por último se establece
la obligación de la publicidad de los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística así como el anuncio de su sometimiento a información pública.
La Constitución Nacional garantiza el
principio de publicidad de los actos de Gobierno y el derecho de acceso a la
información pública a través del artículo 1º, de los artículos 33, 41, 42 y concordantes
del Capítulo Segundo -que establece nuevos Derechos y Garantías- y del artículo
75 inciso 22, que incorpora con jerarquía constitucional diversos Tratados
Internacionales.
El derecho de acceso a la información
contribuye a fortalecer la relación entre el Estado y la Sociedad Civil, requisito
imprescindible lograr una democracia legítima, transparente y eficiente. Lograr el
saneamiento de las Instituciones implica incrementar la transparencia de los actos de
gobierno, incrementando los mecanismos que permiten un igualitario acceso a la
información y los que amplían la participación de la sociedad en los procesos de
decisión de la administración.
Mecanismos como la audiencia pública, la
publicidad de la gestión de intereses y la elaboración participativa de normas, todos
incorporados por el Poder Ejecutivo Nacional a través del decreto 1172 del año 2003
habilitan la participación ciudadana en espacios institucionales de toma de
decisiones, transparenta los encuentros que mantienen con funcionarios públicos las
personas que representan un interés determinado, así como el objetivo de estos
encuentros, para que grupos sociales interesados, e involucran a sectores
interesados y a la ciudadanía en general en la elaboración de normas administrativas
y de proyectos de ley para ser elevados por el Poder Ejecutivo Nacional al Honorable
Congreso de la Nación, haciendo efectivo el derecho de acceso a la información
pública, como prerrequisito de la participación que permite controlar la corrupción,
optimizar la eficiencia de las instancias gubernamentales y mejorar la calidad de vida
de las personas al darle a éstas la posibilidad de conocer los contenidos de las
decisiones que se toman día a día para ayudar a definir y sustentar lo propósitos
para una mejor comunidad.
Estos conceptos son particularmente
importantes de aplicar en las políticas públicas urbanas, por su incidencia en los
mercados de suelo y por el impacto que la transparencia de la información produce
en un mercado tan poco transparente como el de suelos. En ese sentido nuestra
propuesta establece una obligación, no sólo de exposición de las medidas sino de
una forma de exposición de las mismas que garantice su comprensión por parte de
los involucrados, so pena de nulidad de la norma en el caso de incumplimiento de
esta obligación.
Por todas estas razones y fundamentos
que demuestran la necesidad imperiosa de la sanción de una ley nacional que regule
el uso del suelo y establezca un ordenamiento territorial y urbanístico para todo el
país, solicito la consideración del presente proyecto de ley y su remisión a las
comisiones correspondientes.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| CANTERO GUTIERREZ, ALBERTO | CORDOBA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| BEVERAGGI, MARGARITA BEATRIZ | CHACO | UCR |
| REYES, MARIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| BENAS, VERONICA CLAUDIA | SANTA FE | SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.) |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| VIVIENDA Y ORDENAMIENTO URBANO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |