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POBLACION Y DESARROLLO HUMANO
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P01 Oficina 124
Secretario Administrativo SRA. BENITEZ GLADYS EVA
Miércoles 9.30hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2125 Internos 2127/2125
cpydhumano@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 5649-D-2011
Sumario: ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIONAL: REGIMEN.
Fecha: 18/11/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 176
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL NACIONAL
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GNERALES
ARTÍCULO 1°. Objeto de la Ley
El objeto de la presente ley, denominada de
Ordenamiento Territorial Nacional (LOTN), es el ordenamiento y la planificación del territorio urbano,
periurbano y rural, con vistas a lograr un desarrollo sustentable, territorialmente equilibrado y socialmente
equitativo, a través de la regulación del suelo como recurso natural -no renovable- y como recurso
económico y social, que incluye la localización y los condicionamientos de las actividades antrópicas.
Artículo 2° - Definiciones y abreviaturas
A los fines de la aplicación de la presente ley los conceptos
expuestos deberán interpretarse como sigue:
Ordenamiento territorial: constituye una
función pública, que permite tomar decisiones en materia de política territorial para lograr que el proceso
de producción social del espacio se desarrolle en un determinado sentido, el cual se encuentra en
constante tensión entre los diferentes actores sociales. El ordenamiento territorial (OT) se desarrolla a
través de la utilización de instrumentos jurídicos (leyes, decretos, convenios, etc.), prácticas
administrativas y el ejercicio de planificación con carácter y abordaje multidisciplinar. Asimismo, en tanto
que función pública, el OT no es un fin en sí mismo sino un medio al servicio de los objetivos y directrices
definidas en esta ley.
Derecho a habitar en territorios
sustentables y equitativos: se entiende como la igualdad de oportunidades en el acceso a la tierra, el
hábitat, la vivienda, la regularización dominial, el saneamiento ambiental, la infraestructura, el
equipamiento social y comunitario, los espacios públicos, el transporte, los servicios públicos, el trabajo, el
esparcimiento y la protección del ambiente.
Derecho de dominio o derecho de
propiedad: según el artículo 2506 del Código Civil, es el derecho real en virtud del cual una cosa se
encuentra sometida a la voluntad y la acción de una persona. Jurídicamente el derecho de la propiedad se
conforma por otros dos conceptos. El primero de ellos es el título, que según el artículo 2602 del Código
Civil, el dominio se transfiere por título suficiente (escritura pública).El segundo concepto es el de
posesión, que según el artículo 2351 del Código Civil, "habrá posesión de las cosas, cuando alguna
persona, por si o por otro, tenga una cosa bajo su poder, con intención de someterla al ejercicio de un
derecho de propiedad". A su vez la posesión está compuesta de dos elementos. En primer lugar el
animus o voluntad de dueño, ya sea por sí o por otro que tenga una cosa bajo su poder, con intención
de someterla al ejercicio de un derecho de propiedad. En segundo lugar la exteriorización de la
voluntad por cualquier medio que
demuestre esa voluntad: plantar un árbol, poner una tapia,
entrar a habitar la casa, tener la llave, pagar impuestos, etc.
Incremento del valor del suelo: en sentido
estricto, la valorización experimentada por un terreno. En un sentido más amplio, incluye la capitalización
de los valores anteriores.
Inmuebles ociosos: se consideran
inmuebles ociosos a los que cumplan con alguna de las siguientes características:
a. Aquellos donde no existen edificaciones o no se desarrolle
actividad alguna en él.
b. Aquellos cuyos edificios se encuentren en estado de
deterioro avanzado y hayan sido declarados inhabitables por resolución municipal.
c. Aquellos cuyas construcciones lleven más de ocho (8)
años paralizadas.
Movilización de suelo: poner el suelo en
el mercado, es decir, ofertarlo para la venta o bien edificarlo, con el objetivo de reducir la "escasez" del
mismo, que se suele generar con prácticas especulativas con el suelo.
Prácticas especulativas con el suelo:
actitud o estrategia que consiste básicamente en mantener terrenos a la espera de que su valor se
multiplique a causa de la actuación pública urbanística. Esto puede ocurrir como producto de la provisión
de infraestructura y servicios alrededor de los terrenos ó bien como resultado de decisiones
administrativas que resulten en usos más rentables o mayores aprovechamientos urbanísticos para tales
terrenos.
Regularización dominial: es un proceso
administrativo, jurídico y territorial de fraccionamiento o subdivisión del suelo regulado por normativas
específicas que establecen las características y condiciones de uso y subdivisión de la tierra, que apunta
a obtener el título de propiedad. Estos procesos son necesarios cuando se tiene la posesión pero se
carece del título.
Tenencia: es cuando sólo se tiene el
corpus, la exteriorización pero se carece del animus, es decir falta la voluntad de dueño, porque sabe que
es de otro. En este proyecto, el concepto de tenencia se entiende en línea con los planteos de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Uso sustentable del suelo: se entiende
como un uso que integra de modo equilibrado las dimensiones ambiental, económica y social teniendo en
cuenta las necesidades de las generaciones presentes y futuras.
Valorización ajena al esfuerzo del
propietario: conocida también como plusvalía o renta extraordinaria, es el aumento del precio de un bien
inmueble por razones distintas al trabajo o a la actividad productiva de su propietario o poseedor.
LOTN: Ley de Ordenamiento Territorial
Nacional.
OT: Ordenamiento Territorial.
PIDESC: Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y
Culturales.
SPTIP: Subsecretaría de Planificación Territorial
de la Inversión Pública.
MPFIPyS: Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios.
SOT: Sistema de Ordenamiento Territorial.
PET: Plan Estratégico Territorial.
SIVAOT: Sistema de Información, Vinculación y
Asistencia al Ordenamiento Territorial.
COFEPLAN: Consejo Federal de Planificación y
Ordenamiento Territorial.
PPT: Plan Provincial Territorial.
LOTP: Ley de Ordenamiento Territorial
Provincial.
PTEIM: Plan Territorial de Escala
Intermunicipal.
PDT: Plan de Desarrollo Territorial.
PPoS: Plan Parcial o Sectorial.
ZEIS: Zonas Especiales de Interés Social.
ARTÍCULO 3°. Ámbito de aplicación
La presente ley constituye una norma marco que rige en todo
el territorio de la Nación, sus disposiciones son operativas y de orden público y se utilizará para la
interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la materia.
ARTÍCULO 4°. Función pública del Ordenamiento
Territorial
El Ordenamiento Territorial (OT) y la regulación del uso del
suelo constituye una función pública y la legislación en la materia tiene carácter de orden público.
El Ordenamiento Territorial se apoya en los principios rectores
de esta ley y tiene como fin el cumplimiento de los objetivos y directrices definidos en la presente.
CAPÍTULO II
PRINCIPIOS RECTORES
ARTÍCULO 5°. Principios rectores
El ordenamiento territorial nacional está regido por los
siguientes principios:
1. La función social y ecológica de la propiedad.
2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios del
proceso de desarrollo territorial.
4. La preservación de la fertilidad del suelo, que constituye
un patrimonio colectivo y debe ser preservado en virtud del interés general.
5. La protección del medio ambiente y la integración y
complementación sustentable del desarrollo urbano, periurbano y rural en un marco de mutuo
respeto.
6. La garantía por parte del Estado del ejercicio del derecho,
para todos los habitantes del territorio nacional, al acceso a la tierra, la vivienda y al hábitat, como así
también a la seguridad jurídica de la posesión y la tenencia.
CAPÍTULO III
OBJETIVOS
ARTÍCULO 6°. Objetivos de la presente ley
Son objetivos de la presente ley los siguientes:
1. Definir y establecer los lineamientos del ordenamiento
territorial en el marco de un proceso donde el Estado es quien guía la distribución, ocupación y uso justo y
equitativo del suelo.
2. Garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes relacionados con el suelo en todo el territorio nacional.
3. Establecer las bases económicas y medioambientales del
uso del suelo y la responsabilidad de las administraciones públicas en la materia, teniendo en cuenta la
condición socioeconómica de los habitantes.
4. Brindar un marco normativo e instrumental para promover
el desarrollo del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación del paisaje y del
patrimonio arquitectónico, cultural y ambiental.
5. Promover la concurrencia armoniosa de la Nación, las
provincias y los municipios y demás organismos de planificación para el ordenamiento territorial.
CAPÍTULO IV
DIRECTRICES GENERALES DE LA POLÍTICA
TERRITORIAL
ARTÍCULO 7°. Directrices generales de la política
territorial
En función de los principios rectores y los objetivos antes
mencionados, la política territorial se regirá por las siguientes directrices:
1. Garantizar el derecho a habitar en territorios sustentables
y equitativos.
2. Efectivizar el acceso a la tierra, el hábitat, la vivienda, el
equipamiento social y comunitario, la infraestructura, los espacios públicos, las redes viales, el
saneamiento ambiental, al transporte y servicios públicos adecuados a los intereses y necesidades de la
población y a las características locales.
3. Incrementar y racionalizar la dotación de infraestructura y
servicios en todo el país para lograr la integración interna y externa del territorio.
4. Garantizar la oferta de suelo urbanizado para los sectores
de menores recursos económicos y para los sectores medios.
5. Asegurar un uso racional y sustentable del suelo y
desarrollar mecanismos que permitan combatir las prácticas especulativas y desalentar los usos
suntuarios del suelo.
6. Facilitar el acceso a la tierra, la vivienda y los inmuebles a
todos los habitantes del país.
7. Garantizar que el suelo cumpla una función social.
8. Promover la consolidación del tejido urbano con la
finalidad de garantizar un mejor aprovechamiento de la infraestructura y los servicios, promoviendo el uso
racional de los mismos y la instalación de nuevas actividades económicas, de acuerdo a las
características y la realidad local y evitando que se generen impactos negativos en el entorno.
9. Promover la movilización del suelo y de los inmuebles
ociosos o subutilizados.
10. Recuperar por parte del Estado la valorización producida
por la actuación pública, ya sea que se trate de decisiones urbanísticas o bien por la realización de obras
públicas.
11. Planificar y preservar la función social y ambiental y los
usos productivos del suelo periurbano como interfase urbano-rural.
12. Promover la democratización de la gestión de las
ciudades favoreciendo la participación de la población y de las asociaciones representativas de la
comunidad, tanto en la definición como en la implementación y seguimiento de las leyes, decretos, planes,
programas, proyectos y convenios de planeamiento territorial y desarrollo urbano.
13. Garantizar el libre acceso de todos los ciudadanos a la
información urbanística, la que será de carácter público.
14. Las directrices de política territorial deberán ser cumplidas
en forma gradual y armónica entre las diferentes jurisdicciones.
15. Promover el abordaje inter jurisdiccional en las áreas
urbanas, periurbanas y rurales que por sus características y/o condicionantes así lo requieran.
CAPÍTULO V
DERECHOS Y DEBERES DE LOS HABITANTES
ARTÍCULO 8°. Derechos de los habitantes
Todos los habitantes tienen derecho a:
1. Habitar en territorios planificados, entendida la
planificación como un ejercicio democrático, participativo y continuo, que se actualiza en un plazo acorde
a los cambios en las condiciones territoriales, urbanas, económicas, sociales y ambientales.
2. Disfrutar de territorios sustentables y equitativos, en los
términos definidos en el inciso 1 del artículo 7° y anexo 1 de la presente ley y los derechos que emanan
de la Constitución Nacional y los tratados internacionales reconocidos en el artículo 75°, inciso 22 de la
Carta Magna.
3. Habitar en tierra que cuente con garantía jurídica de
tenencia y posesión tanto para el alojamiento como para la reproducción en general, de acuerdo a las
condiciones de vivienda adecuada establecidas por la Observación N° 4 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que además comprende: infraestructura,
equipamiento y servicios, gastos soportables, habitabilidad, localización, asequibilidad y adecuación
cultural decididas con participación de la comunidad.
4. Al uso, goce y propiedad de la tierra.
5. Acceder a la utilización de las redes viales, espacios de
circulación peatonal, ribera de los cursos y espejos de agua, espacios libres de uso público, así como
acceder al equipamiento urbano y comunitario y servicios de uso público.
6. Acceder a toda la información sobre el ordenamiento
territorial, regulatoria de usos del suelo, convenios de política territorial y de otras disposiciones o actos
administrativos, siempre que lo solicite y acorde a los términos de la legislación reguladora respectiva.
7. Participar de manera efectiva en la elaboración,
aprobación, implementación y evaluación de las políticas territoriales. Dicha participación podrá ser
ejercida mediante mecanismos efectivos de información, opinión y decisión.
ARTÍCULO 9°. Deberes de los habitantes
Todos los habitantes tienen los siguientes deberes:
1. Respetar las disposiciones de ordenamiento urbanístico y
territorial, realizando el ejercicio de sus derechos y colaborando con el poder público en su defensa
mediante la denuncia de los incumplimientos de aquellas.
2. Respetar y proteger el ambiente, los recursos naturales y
el patrimonio ecológico, arquitectónico, cultural y ambiental.
3. Conservar y utilizar de manera razonable los espacios,
equipamiento, infraestructura y servicios de carácter públicos.
4. Asumir y sostener un rol activo y de participación en los
procesos de ordenamiento y planificación territorial.
CAPÍTULO VI
DE LA INSTITUCIONALIDAD DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
ARTÍCULO 10°. Autoridad de aplicación
Será autoridad de aplicación de la presente ley la
Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública (SPTIP) del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS) o el organismo de similar o superior jerarquía que en el
futuro reemplace a esta.
Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán
determinar la autoridad de aplicación para actuar en el ámbito de cada jurisdicción.
Los municipios establecerán su autoridad competente,
conforme al régimen de autonomía municipal vigente.
ARTÍCULO 11°. Componentes del Sistema de Ordenamiento
Territorial (SOT)
El Sistema de Ordenamiento Territorial estará compuesto,
además de la presente ley, por los siguientes macro instrumentos y mecanismos:
1. De escala nacional:
i. Plan Estratégico Territorial (PET): que
guía el despliegue territorial de la inversión pública y privada a nivel del país.
ii. Sistema de Información,
Vinculación y Asistencia al Ordenamiento Territorial (SIVAOT): que estará formado por los aportes de
información de todas las jurisdicciones y del resto de las oficinas y organismos nacionales vinculados al
ordenamiento territorial y ambiental.
iii. Consejo Federal de Planificación y
Ordenamiento Territorial (COFEPLAN): está constituido por representantes de las provincias, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y la Nación. El COFEPLAN tiene como objeto participar en la planificación,
articulación, e implementación de los aspectos de la política territorial, a fin de reafirmar el proceso de
planificación y ordenamiento del territorio nacional hacia la concreción de un país equilibrado, integrado,
sustentable y socialmente justo. Sus funciones son coordinar acciones conjuntas entre el gobierno
nacional y las provincias, constituirse en un ámbito de encuentro, articulación, armonización y consenso
de las políticas territoriales de las distintas jurisdicciones, garantizar la continuidad de las políticas de
planificación y ordenamiento territorial y colaborar en el fortalecimiento de las áreas de planificación y en
la promoción de la legislación nacional, provincial y municipal en relación al ordenamiento territorial.
2. De escala provincial:
i. Plan Provincial Territorial (PPT): que guía
el despliegue territorial de la inversión pública y privada a nivel provincial y del cual surgen las propuestas
y modificaciones de cada jurisdicción al PET.
ii. Ley de Ordenamiento Territorial
Provincial (LOTP): que rige el desarrollo del territorio de la Provincia y regula el uso, la ocupación,
subdivisión, equipamiento y gestión del suelo.
3. De escala supra local:
i. Plan Territorial de Escala Intermunicipal
(PTEIM): que rige el desarrollo del territorio para aquellos municipios que firmen acuerdos en la
materia.
4. De escala municipal o comunal:
i. Plan de Desarrollo Territorial (PDT):
constituye el instrumento básico para fijar los lineamientos de Ordenamiento Territorial en el ámbito local.
Está constituido por el conjunto de objetivos, directrices, estrategias, programas, actuaciones, normativas
y códigos para orientar y guiar el desarrollo físico y urbano ambiental del territorio.
ii. Plan Parcial o Sectorial (PPoS):
constituye el instrumento técnico-jurídico que tiene como objetivo regular y desarrollar un área territorial
determinada, pudiendo abarcar áreas intermunicipales cuando se firmen los acuerdos
correspondientes.
ARTÍCULO 12°. Responsabilidades
El Gobierno Nacional, a través de la autoridad de aplicación de
la presente ley, deberá revisar los lineamientos y objetivos del PET con una periodicidad máxima de 4
años.
CAPÍTULO VII
INSTRUMENTOS DE POLÍTICA TERRITORIAL
ARTÍCULO 13°. Instrumentos de política territorial
Son instrumentos de la política territorial:
1. Plan de desarrollo territorial.
2. Derecho de preferencia del poder público.
3. Subdivisión parcelaria, edificación o utilización
obligatoria.
4. Gravamen especial progresivo en el tiempo a los
inmuebles ociosos.
5. Contribución por mejoras.
6. Participación del Estado en la valorización de inmuebles
generada por acciones urbanísticas.
7. Otorgamiento oneroso del derecho de construir.
8. Operación urbana mixta.
9. Reajuste de tierras.
10. Evaluación de impacto urbano y del entorno.
11. Preservación de ámbitos urbanos.
12. Preservación de ámbitos periurbanos.
13. Zonas especiales de interés social.
ARTÍCULO 14°. Plan de Desarrollo Territorial (PDT)
El Plan de Desarrollo Territorial constituye el instrumento
básico para fijar los lineamientos de desarrollo del territorio.
Está constituido por el conjunto de objetivos, directrices,
estrategias, programas, actuaciones, normativas y códigos para regular y guiar el desarrollo físico
ambiental del territorio en armonía entre sus diferentes escalas.
Es el resultado de un proceso socio - político multiactoral de
planificación territorial constituido por una sucesión de acciones y de procedimientos para estructurar y
definir formas de intervención sobre un área territorial determinada.
El desarrollo de la política territorial deberá contar con la
asignación de los recursos presupuestarios y la estructura de gestión adecuada, tanto para el diseño
como para su implementación; así como la creación y puesta en funcionamiento de una estructura
organizativa que defina los ámbitos de participación de los diferentes actores, las atribuciones y los
mecanismos de información, consulta y decisión, niveles, funciones de cada uno, identificación e
involucramiento de la mayor cantidad de actores posible, cuyas decisiones sean vinculantes.
ARTÍCULO 15°. Derecho de preferencia del poder público
El derecho de preferencia otorga al Estado prioridad para la
adquisición de inmuebles, edificados o no, que sean objeto de enajenación onerosa entre particulares,
organismos públicos o mixtos.
Las jurisdicciones declararán, mediante normativa específica,
los espacios geográficos sujetos al derecho de preferencia, así como el período de vigencia del mismo,
que no podrá ser superior a cinco (5) años, sólo renovables por otros cinco (5).
El derecho de preferencia seguirá vigente independientemente
del número de enajenaciones sobre el mismo inmueble.
El derecho de preferencia podrá utilizarse cuando el Estado
necesite tierras o inmuebles para:
i. Ordenar y direccionar la expansión urbana y/o la
densificación urbana;
ii. Ejecutar proyectos habitacionales de interés
social;
iii. Regularizar dominialmente y/o en términos
urbanos área irregulares;
iv. Ejecutar proyectos de transporte;
v. Facilitar la intervención en zonas de riesgo
ambiental y preservar áreas naturales protegidas;
vi. Ejecutar acciones territoriales integrales;
vii. Construir equipamiento urbano o comunitario;
viii. Construir o extender redes de infraestructura;
ix. Constituir bancos de tierra, de inmuebles ó
reservas de tierra urbana, periurbana o rural;
x. Crear espacios públicos verdes y/o de
esparcimiento;
xi. Crear áreas de protección ambiental, cultural,
paisajística o patrimonial;
Las distintas jurisdicciones reglamentarán las condiciones y el
procedimiento por los que se regirá este instrumento.
ARTÍCULO 16°. Subdivisión parcelaria, edificación o utilización
obligatoria de inmuebles ociosos
La subdivisión parcelaria, edificación o utilización obligatoria de
inmuebles ociosos es la potestad de las jurisdicciones de obligar a subdividir, edificar o a usar los
inmuebles de dominio privado, cuando la situación socio territorial lo requiera.
Las jurisdicciones podrán declarar, mediante normativa
específica, zonas de subdivisión parcelaria y/o de edificación obligatoria del suelo, así como zonas de
utilización obligatoria de inmuebles ociosos. Dichas normativas deberán identificar claramente el polígono
alcanzado por la obligación o bien las parcelas o inmuebles comprendidos por la misma.
La normativa deberá definir las condiciones para el
cumplimiento de la obligación, la fecha a partir de la cual rige la misma así como el plazo máximo para
cumplirla, que no podrá exceder de seis (6) años. También definirá el procedimiento para la notificación al
propietario.
El sólo pago de impuestos, tasas, contribuciones, derechos o
gravámenes que graven el inmueble no constituye razón suficiente para evitar la declaración de ociosidad
del mismo.
Las jurisdicciones podrán aplicar un gravamen especial
progresivo en el tiempo sobre el inmueble que no cumpla con la obligación.
ARTÍCULO 17°. Gravamen especial progresivo en el tiempo a
los inmuebles ociosos
El gravamen especial progresivo en el tiempo constituye un
tributo especial que las distintas jurisdicciones podrán imponer a aquellos inmuebles que, habiendo sido
declarados con la obligación de subdividir, edificar o utilizar en los términos del artículo 15 de la presente,
no se halla efectivizado la obligación.
Las jurisdicciones deberán reglamentar, mediante normativa
específica, las condiciones para la aplicación de dicho gravamen.
ARTÍCULO 18°. Contribución por mejoras
La contribución por mejoras constituye un instrumento de
financiamiento de las obras públicas, independientemente del organismo o nivel del Estado de donde
provengan los recursos para ejecutarlas.
El pago será obligatorio para todos los frentistas beneficiados
por la obra y requerirá previamente la declaración de interés general o utilidad pública de la misma, en la
que deberá constar el listado de inmuebles beneficiados.
El monto de la contribución es el resultado de la sumatoria de
costos directos, indirectos, generales, beneficio empresario e impuesto si los hubiere.
La forma de prorratear la parte del tributo entre los
beneficiarios deberá ser reglamentada por la legislación correspondiente. La misma podrá tener en cuenta
la condición socio económica del frentista y podrá garantizar la utilización del registro de oposición,
mediante una amplia publicidad del mismo.
ARTÍCULO 19°. Participación del Estado en la valorización de
inmuebles generada por acciones urbanísticas
Todas aquellas decisiones públicas que permiten, en conjunto
o individualmente, el uso más rentable de un inmueble, incrementar el aprovechamiento de las parcelas
con un mayor volumen y/o área edificable y/o la realización de obras públicas que no se financien
mediante la contribución por mejoras, generan beneficios extraordinarios que dan derecho al Estado a
participar en la valorización del inmueble resultante de dichas decisiones.
Las jurisdicciones deberán definir, mediante normativa
específica, cuáles son los hechos generadores de la participación del Estado de que trata este artículo, el
momento de exigibilidad de la participación y los mecanismos de cálculo y cobro. Para la definición de los
hechos generadores y el momento de exigibilidad deberá tener en cuenta lo dispuesto en los siguientes
dos (2) artículos de la presente ley.
ARTÍCULO 20°. Hechos generadores
Son hechos generadores de la participación del Estado en la
valorización de inmuebles:
i. Aquellas decisiones administrativas que permitan un uso
más rentable del inmueble. Esas decisiones pueden implicar un cambio en la categoría o tipo de suelo, un
cambio en los usos del suelo o un mayor aprovechamiento constructivo del inmueble.
ii. La ejecución de obras públicas donde no se haya utilizado
para su financiación el mecanismo de contribución por mejoras.
iii. Aquellos que se encuentren contemplados en las
normativas vigentes en cada jurisdicción.
En aquellas obras públicas que beneficien inmuebles privados,
fuera de jurisdicción municipal, las provincias podrán hacer uso del instrumento.
ARTÍCULO 21°. Momento de exigibilidad
La participación del Estado en la valorización de inmuebles
será exigible cuando se haga uso del mayor valor de la propiedad, lo que contempla alguna de las
siguientes situaciones:
i. Solicitud de permiso de urbanización, subdivisión o
construcción.
ii. Cambio efectivo del uso del inmueble.
iii. Actos de transferencia del dominio del inmueble en forma
total o parcial.
iv. Aquel que se encuentre definido en las normativas
vigentes en cada jurisdicción.
ARTÍCULO 22°. Otorgamiento oneroso del derecho de
construir
El otorgamiento oneroso del derecho de construir es un
instrumento que permite al Estado definir en los Planes de Desarrollo Territorial (PDT) áreas en las cuales
se autoriza un índice de edificabilidad básico y un índice máximo superior a aquel, por el que los
propietarios que soliciten dicho derecho deben pagar al Estado para construir por encima del índice
básico, siempre respetando el índice de edificabilidad máximo establecido por la normativa
correspondiente.
Cada jurisdicción establecerá las condiciones para el
otorgamiento oneroso del derecho de construir, considerando:
i. La fórmula de cálculo para el cobro.
ii. La contrapartida del beneficiario.
iii. El destino de los fondos recaudados mediante
este instrumento, que deberían estar asociados al desarrollo urbano.
iv. Otras condiciones que se consideren pertinentes
en cada jurisdicción.
ARTÍCULO 23°. Operación urbana mixta
La operación urbana mixta consiste en la asociación entre el
Estado (en sus diversos niveles) y los privados para el desarrollo de un determinado sector geográfico del
territorio ó bien sólo entre privados. A los fines de la aplicación de este instrumento, deberá considerarse
lo siguiente:
i. Deberán establecerse las cargas y los beneficios que le
corresponderán a cada integrante de la operación en el instrumento o decisión administrativa que autorice
la misma.
ii. Deberá definirse el espacio geográfico donde deberán
hacerse efectivas las cargas que deberá asumir cada una de las partes.
iii. La distribución de cargas y beneficios deberá ser
equitativa, respetando el espíritu de esta ley.
ARTÍCULO 24°. Reajuste de tierras
El reajuste de tierras es un instrumento para la distribución
equitativa de las cargas y los beneficios en el proceso de urbanización. Se entiende por reajuste de tierras
al sistema mediante el cual los propietarios de predios (privados ó públicos) en un área o zona
debidamente determinada, transfieren su respectivo derecho de propiedad a una entidad gestora, o le
permiten que bajo cualquier modalidad jurídicamente posible, utilice y ocupe temporalmente sus
inmuebles, con el fin
exclusivo de que desarrolle y lleve a cabo un plan específico
de construcción, ampliación, reposición y mejoramiento de edificios y/o de infraestructura básica, con la
obligación, una vez concluidas las obras, de redefinir las unidades prediales y realizar las operaciones de
transferencia de dominio de carácter compensatorio que sean indispensables para ese mismo efecto.
Las jurisdicciones deberán definir, mediante normativa
específica, las situaciones en la que se podrá utilizar este mecanismo, las condiciones que regirán su
utilización y funcionamiento, así como la forma que asumirá la distribución equitativa de las cargas y
beneficios del proceso de urbanización.
Dicha normativa deberá determinar la metodología de
valuación de las tierras e inmuebles aportados, la cual deberá tener en cuenta la normativa urbanística
vigente antes de la delimitación del proyecto, así como los criterios de valoración de los predios
resultantes, los cuales se basarán en los usos y densidades previstos en el desarrollo del espacio
geográfico en que se desarrollará el reajuste de tierras.
ARTÍCULO 25°. Evaluación de impacto urbano y del
entorno
La evaluación de impacto urbano y del entorno constituye un
instrumento que apunta a preservar la calidad de vida de la población residente en un área determinada
de la ciudad y debe realizarse previamente a la aprobación de un proyecto.
Cada jurisdicción establecerá mediante legislación específica,
los proyectos para los que será obligatoria la evaluación, así como los umbrales mínimos que deberán
cumplirse para que el proyecto obtenga la aprobación correspondiente.
Deberán analizarse, como mínimo, los impactos de los
proyectos sobre las siguientes cuestiones:
i. Usos y ocupación del suelo.
ii. Densidad poblacional y características socio
económicas de la población.
iii. Generación de tránsito y demanda de transporte y
servicios públicos.
iv. Infraestructura y equipamiento urbano y
comunitario.
v. Tipo y densidad de las actividades económicas
existentes.
vi. Paisaje urbano y patrimonio ecológico y
arquitectónico.
vii. Valorización inmobiliaria y los efectos en la
dinámica de la población.
viii. Cualquier otra cuestión que se encuentre vigente
conforme a la normativa existente en cada jurisdicción.
ARTÍCULO 26°. Preservación de ámbitos urbanos
La preservación de ámbitos urbanos es un instrumento que
apunta a preservar el paisaje urbano existente y comprende, entre otras cosas, los elementos que
constituyen el paisaje urbano tales como equipamiento y mobiliario urbano, arboledas, solados,
actividades existentes y la relación entre esos elementos y las fachadas de los edificios.
Las jurisdicciones deberán reglamentar, mediante normativa
específica, las condiciones que regirán la utilización de este instrumento. Entre otras cosas deberán
incluirse las obligaciones que deberá asumir cada parte involucrada, así como las multas aplicables en
caso de incumplimiento.
ARTÍCULO 27°. Preservación de ámbitos periurbanos
La preservación de ámbitos periurbanos constituye un
instrumento que apunta específicamente a la preservación de los ámbitos periurbanos y comprende la
protección de actividades consideradas estratégicas que dichos espacios suelen brindar.
Cada jurisdicción establecerá, mediante normativa específica,
las condiciones de aplicación de dicho instrumento, así como las herramientas que faciliten su
preservación y gestión.
En dichos espacios geográficos deben resguardarse y/o
promoverse las siguientes funciones, de acuerdo a las características de la realidad territorial de que se
trate: preservación ambiental y paisajística, protección de recarga de acuíferos, previsión de crecimiento
futuro de la urbanización, protección de las actividades de producción y provisión de alimentos en
pequeña y mediana escala y usos recreativos, entre otros.
ARTÍCULO 28°. Zonas especiales de interés social (ZEIS)
Las zonas especiales de interés social constituyen un
instrumento que apunta a facilitar y/o viabilizar la urbanización de aquellos espacios geográficos ocupados
por sectores populares ó bien que potencialmente pudieran ser utilizables para el asentamiento en forma
adecuada de los mismos.
Las jurisdicciones podrán establecer en sus territorios áreas
especiales de interés social. En dichas áreas se podrán aplicar normas territoriales y políticas fiscales
especiales que apunten a cumplir alguno de los siguientes objetivos:
i. Facilitar la regularización de asentamientos
informales.
ii. Movilizar suelo ocioso para promover la construcción de
viviendas y urbanizaciones sociales planificadas.
iii. Garantizar las condiciones para la permanencia de la
población de bajos ingresos en el lugar.
iv. Asegurar las condiciones legales para la urbanización del
área.
v. Constituir reservas de tierra para futuros emprendimientos
destinados a familias de ingresos bajos o medio-bajos, evitando producir la segregación territorial de dicha
población.
CAPÍTULO VIII
DISPOSICIONES FINALES
ARTÍCULO 29°. El glosario de abreviaturas y términos forma
parte de la presente como Anexo 1.
ARTÍCULO 30°. La presente ley entrará en vigencia al día
siguiente de su publicación en el Boletín Oficial.
ARTÍCULO 31°.De forma
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En primer lugar, es necesario hacer mención a que este
proyecto pertenece al espacio de trabajo denominado "Habitar Argentina: Iniciativa multisectorial por
el derecho a la tierra, la vivienda y el hábitat". Se trata de un ámbito plural donde hemos confluido
distintos sectores, entre los que se cuentan organizaciones sociales y no gubernamentales, académicos,
legisladores y funcionarios públicos de diferentes niveles del Estado, conscientes de la necesidad de
abordar de manera integral el problema la planificación y ordenamiento territorial del país (1) . En particular
han participado de la elaboración de este proyecto las redes Fotivba, Encuentro de Entidades no
Gubernamentales, Alianza Internacional de Habitantes, EDE Municipalidad de Morón, UNGS, Universidad
de Córdoba, AVE-CEVE, Sehas, Proyecto Habitando, La Minga, Un Techo para mi Hermano y
legisladores nacionales.
En relación a los fundamentos del proyecto de ley, en primer
lugar cabe mencionar que Argentina es uno de los países más urbanizados de América Latina y uno de
los de más temprana urbanización. Tal es así, que ya en la década de 1930 podía ser considerado un
país urbano hacia 1950 cerca del 65% de la población vivía en centros urbanos. Actualmente el 90% de
su población habita en núcleos mayores a los 2.000 habitantes.
A pesar de esta realidad, en la actualidad sólo existen en
nuestro país tres jurisdicciones que poseen un cuerpo normativo más o menos integral en materia de
desarrollo urbano. Ellas son las provincias de Buenos Aires y Mendoza y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. La provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarrollo urbano, el Decreto-Ley
8.912, aprobado en 1977, que rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, la ocupación,
subdivisión y equipamiento del suelo. La provincia de Mendoza cuenta desde 2009 con una ley de
ordenamiento territorial. Asimismo, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con un Plan Urbano Ambiental y un
Código de Planeamiento Urbano (CPU). El Plan sólo ha sido recientemente aprobado a pesar de que fue
elaborado entre 1997 y 2000, mientras que el CPU rige desde 1977, con múltiples modificaciones hasta la
actualidad.
Como puede verse, el proceso de temprana y rápida
urbanización del país no ha sido acompañado por una legislación que permitiera regular de manera
concreta e integral la forma de desarrollar la ciudad. Así, el proceso y la actividad de urbanización se ha
regido y se rige aún en las diferentes provincias del país por legislaciones y reglamentos sectoriales,
dispersos y desactualizados.
Ante esta situación del ordenamiento territorial nos
encontramos frente a una realidad que hace necesario un cuerpo normativo integral, que parta del
reconocimiento de la particularidad contextual de las ciudades argentinas y que tienda a la búsqueda de
políticas, programas y mecanismos que garanticen mejores condiciones en las mismas, donde la
distribución de las cargas y los beneficios del proceso de urbanización se produzca de un modo más
equitativo y justo.
En este sentido, el presente proyecto de ley se instituye como
uno de los eslabones de un conjunto instrumental más amplio, que en su totalidad conforma el Sistema de
Planeamiento Urbano Territorial Nacional, tal como está desarrollado en el Capítulo VI de la presente.
En síntesis, el objetivo principal es promover un proceso de
reforma territorial en el país que garantice ciudades y un territorio en su conjunto más equitativo y en las
que se materialicen los derechos de las personas consagrados en los tratados internacionales que forman
parte de nuestra Constitución Nacional. Este proceso debe ir acompañado de la transformación de la
actividad de
planeamiento urbano, para pasar a un nuevo paradigma que
supere el modelo tecnocrático que ha predominado en el país, permitiendo, a partir del reconocimiento de
la existencia del conflicto en la discusión urbana, hacer frente a los problemas actuales de este
campo.
En consecuencia, resulta fundamental establecer unos
principios generales, objetivos y directrices que respondan a la necesidad de instaurar parámetros básicos
para garantizar un desarrollo equitativo del país, así como también promover medidas tendientes a
garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los beneficios del proceso de urbanización, ejercer
una justa distribución de las responsabilidades y responder centralmente a la necesidad de contar con
políticas regidas por principios sociales de igualdad.
En este sentido, establecer una legislación amplia, inclusiva y
basada en principios sociales, se instaura como una acción acorde a los principios que el Estado tiene en
tanto actor central de la dinámica del territorio nacional y que va más allá de la coyuntura actual para
desarrollar políticas de largo alcance.
Es por ello que valoramos la existencia de las acciones que el
Poder Ejecutivo Nacional ha puesto en marcha desde fines del año 2004, cuando a través del Decreto
1824 de ese año crea la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Allí se planteó la
necesidad de delinear una Política y Estrategia Nacional de Desarrollo Territorial, a la vez que se fijaron
para la Subsecretaría, los siguientes objetivos:
1. Intervenir en la formulación del Plan Federal de Inversión en
Infraestructura y Equipamiento a fin de proporcionar un soporte a las actividades productivas y a la vida humana, para
contribuir al desarrollo y al bienestar general teniendo en cuenta las características del territorio nacional y la
distribución de la población, así como las necesidades reales de la economía y las poblaciones locales, actuando
como articulador estratégico de los diferentes niveles de organización territorial y productiva.
2. Intervenir en forma conjunta con los organismos competentes en
los ámbitos nacional y provincial a fin de delinear la Política y la Estrategia Nacional de Desarrollo Territorial de la
República Argentina; identificando, priorizando y acordando las principales inversiones públicas a realizarse para
promover el desarrollo.
3. Diseñar y proponer en coordinación con los organismos
competentes en el ámbito nacional y provincial, las estrategias y proyectos de organización del territorio, de
integración territorial nacional e internacional, de regionalización, de desarrollo y ordenamiento urbano, rural y
ambiental y en toda otra estrategia de fuerte impacto territorial, dentro del marco de la Política Nacional de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial a fin de establecer las inversiones públicas necesarias.
4. Elaborar, junto con las Provincias y los organismos nacionales y
provinciales que correspondan, los documentos técnicos necesarios para implementar y difundir las políticas,
estrategias, planes, programas y proyectos territoriales y de infraestructura y equipamiento.
5. Elaborar y proponer los instrumentos de planificación territorial y
de obras públicas de carácter nacional que sean necesarios a los efectos de llevar adelante los programas y
proyectos necesarios para contribuir a la Política y la Estrategia Nacional de desarrollo y ordenamiento territorial.
6. Elaborar un Sistema de información, vinculación y asistencia
técnica para el desarrollo territorial que contribuirá a realizar la planificación estratégica y el monitoreo y evaluación de
las políticas, planes, programas y proyectos desarrollados. (2)
Desde aquel momento, la Subsecretaría antes mencionada ha
venido trabajando en conjunto con las provincias mediante la creación del Plan Estratégico Territorial
(PET), cuyos avances se difundieran desde mediados de 2006 y el documento principal en los primeros
meses del año 2008. Los objetivos allí planteados constituyen un eje articulador que puede servir a los
fines de
establecer políticas tendientes a la organización
del territorio nacional. En efecto, el PET tiene como uno de sus objetivos principales el de contribuir a la
concreción de un "país equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo".
Otro de los resultados del proceso puesto en marcha fue la
creación del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial, cuya acta fundacional se firmó
en diciembre de 2008 y del cual forman parte la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y las provincias de
Buenos Aires, Córdoba, Catamarca, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Misiones,
Neuquén, Salta, San Juan, Santa Fe, Santiago del Estero, Río Negro, Santa Cruz, Tierra del Fuego y
Tucumán. Este Consejo tiene por objetivo colaborar con los aspectos de planificación, articulación e
implementación referentes a la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorio Nacional que
involucre una acción conjunta por parte de la Nación y las provincias, tendientes a hacer efectivos la
planificación y el ordenamiento del territorio nacional.
Consideramos que la existencia de este Consejo constituye un
excelente organismo para la difusión de la necesidad de legislación provincial que complemente este
proyecto de ley. Una vez sancionadas las respectivas LDUTP se habrá avanzado en la creación del
cuerpo normativo específico para cada jurisdicción, que respetando los principios y el espíritu de la
presente y atendiendo las necesidades y especificidades particulares de cada realidad, permitirá
establecer las disposiciones que regirán el desarrollo urbano y territorial en cada provincia. Asimismo,
deberá trabajarse fuertemente para difundir la necesidad de que los municipios cuenten con sus
respectivos Planes de Desarrollo Urbano, los que sin duda estarían aportando mucho para completar el
Sistema de Desarrollo Urbano Territorial Nacional.
Asimismo, se ha presentado públicamente en septiembre de
2010 un anteproyecto de Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial que, según se anunció, va
a ser debatido en todo el país. Pero considerando que actualmente no existen proyectos de ley en la
materia con estado parlamentario, ya que los de las diputadas Belous y Ausburger y perdieron dicho
estado y convencidos de que una ley sobre el tema es fundamental para guiar el desarrollo territorial del
país, es que se presenta éste para contribuir a la discusión sobre el dictado de legislación que fije los
presupuestos mínimos que deben lograrse mediante el desarrollo de la Política Urbana Territorial
Nacional.
Este andamiaje institucional federal, permitirá organizar de
forma mancomunada entre la Nación y las provincias, las medidas pertinentes y necesarias en pos de
hacer efectivos los objetivos propuestos en esta ley, que entendemos están a la altura de la realidad
contemporánea y que creemos fundamental avanzar en el logro paulatino de ellos, ya que son necesarios
para mejorar la calidad de vida de la población.
Los problemas relacionados al desarrollo urbano-territorial en
Argentina encuentran asidero en una multiplicidad de fenómenos, donde uno de los más emblemáticos es
el del acceso a la tierra. En base a una serie de informes realizados por el Programa ARRAIGO, que
surgen del Censo Nacional de 2001 se ha estimado que casi un tercio del total de los habitantes del país
(13,6 millones de habitantes -lo que implica 2,7 millones de hogares- sobre un total de 35,9 millones)
tienen dificultades de acceso al suelo. Desde el año 2000 y hasta antes que se comenzaran a manifestar
los síntomas claros de la actual crisis internacional, la Argentina asistió a una mejora en sus indicadores
sociales (reducción de la pobreza y del desempleo), al tiempo que, paradójicamente, los conflictos por el
acceso a la tierra se incrementaron y agravaron, y los precios del suelo aumentaron exponencialmente.
Este hecho da cuenta de que los mecanismos del sistema económico argentino por sí mismos no
resuelven este conflicto y por lo tanto es necesaria una regulación estatal fuerte en el funcionamiento del
mercado de suelo; en este sentido, el presente proyecto propone tanto en los objetivos como en varios de
los instrumentos, otorgar herramientas a los municipios y las provincias para actuar sobre esa cuestión.
Como mencionáramos, los problemas inherentes al desarrollo
urbano-territorial son varios y partiendo de su identificación (3) es que se formulan objetivos específicos
que dan respuestas a aquellos. En efecto, identificamos que:
- Existe una dificultad creciente en el acceso al suelo
urbano, a una vivienda adecuada y a los correspondientes servicios y equipamientos urbanos para
gran parte de la población. A pesar que desde hace 50 años está protegido en la Constitución Nacional
el derecho a la vivienda digna, aún no se cuenta con un marco jurídico ni con políticas que garanticen su
protección en el nivel nacional y provincial. Asimismo, existe un aumento creciente de los desalojos que
ponen en evidencia la falta de adecuación de nuestros códigos de procedimientos a los estándares
internacionales en materia de desalojos forzosos. Antes estas problemáticas se formulan los objetivos 1 y
2, que apuntan a garantizar el derecho a contar con ciudades sustentables y equitativas, entendiendo por
tal definición el derecho a la tierra urbana, la vivienda, la regularización dominial, el saneamiento
ambiental, la infraestructura, el transporte, los servicios públicos, el trabajo, el esparcimiento y la
protección del ambiente. Al mismo tiempo se pretende promover la oferta de vivienda, equipamiento
urbano y comunitario, transporte y servicios públicos adecuados a los intereses y necesidades de la
población y a las características locales.
- Existe una desigual distribución de la infraestructura y
los servicios en el territorio nacional, situación que determina que existan zonas donde los mismos no
llegan, generando carencias en términos de integración interior y exterior; en este sentido se propone el
objetivo 3, que apunta a incrementar y racionalizar la dotación de infraestructura y servicios en todo el
país.
- Existe un incremento exponencial de los precios del
suelo, causados por el crecimiento de la actividad económica general, la demanda de suelo en la periferia
por parte de los sectores altos, la falta de interés de los inversores privados en el desarrollo de
urbanizaciones para sectores populares y los procesos especulativos, reduciendo así las posibilidades de
los mismos para acceder a suelo urbanizado, bien localizado y accesible, considerando de su capacidad
económica. Ante tales circunstancias es que se proponen los objetivos 4 y 7, apuntando a que la política
urbana promueva fuertemente la oferta de suelo urbanizado para los sectores de menores recursos
económicos; así como facilitar, en cuanto sea posible, el acceso a la tierra, la vivienda y los inmuebles
urbanos a todos los habitantes del país.
- Existen tierras vacantes y una conducta tendiente a la
especulación y no existen, más que como excepción, políticas de intervención que frenen aquella
práctica y que apunten a favorecer la recuperación de tierras vacantes con fines sociales; en tal sentido se
definieron los objetivos 5 y 8, que pretenden combatir las prácticas especulativas con el suelo y promover
la movilización de la tierra y los inmuebles ociosos o subutilizados.
- Existe en Argentina una lógica de producción de las
ciudades atada a los procesos de especulación centrados en la expansión hacia la periferia,
generando así áreas de baja densidad con presencia de servicios, conviviendo con zonas densamente
pobladas sin infraestructura, a la vez que muchas de estas zonas carecen de actividades económicas que
permitan a la población obtener un trabajo sin necesidad de trasladarse por largas horas hacia un trabajo
digno. En relación a esta situación, se propone el objetivo 6, que apunta a promover la densificación de
las ciudades, particularmente en las áreas con servicios, con la finalidad de garantizar un mejor
aprovechamiento de la infraestructura y los servicios existentes a la vez que
para promover la instalación de nuevas actividades
económicas. Consideramos esencial que el proceso de densificación debe llevarse a cabo sin generar
impactos negativos en el entorno y respetando las características del paisaje urbano y la realidad
local.
- Existe en Argentina una tendencia a que la actividad de
la planificación urbana se produzca generalmente de manera tecnocrática, sin ningún interés por
reparar en las consecuencias en el mercado de suelo y en los incrementos patrimoniales de algunos
propietarios; así mismo se da la paradoja de un Estado al que se le dificulta cada vez más adquirir el suelo
necesario para sus políticas, a pesar de que con sus decisiones es el principal generador de los
incrementos en los precios del suelo. Es el mismo Estado que con recursos escasos produce inequidades
cuando construye infraestructura y equipamientos en algunos lugares de la ciudad y no en otros, los que,
por medio de imposiciones tributarias asociadas al desarrollo urbano, podrían regularse. En consideración
de todo esto es que proponemos el objetivo 9, que apunta a que el Estado, a través de los gobiernos
locales, recupere una parte de la valorización producida por decisiones urbanísticas o por la realización de
obras públicas; considerando que ésta constituye una manera de generar una contraprestación por parte
de quienes reciben un beneficio, a la vez que hacer más equitativa la distribución de cargas y beneficios
del proceso de urbanización, generando al mismo tiempo un fondo destinado al desarrollo urbano.
- Las ciudades argentinas son un espacio de
segregación y marginalización de los sectores populares, a quienes no se les reconoce su papel
como constructores sociales del hábitat, asimismo, la participación de la población en los procesos
decisorios de las políticas de la ciudad no se encuentra difundido ni materializado en la práctica, a pesar
de ser una necesidad creciente. Los conflictos y las tensiones ante los planes de desarrollo de las
ciudades están cada vez más presentes y la sociedad civil, con sus organizaciones, tiene escasos
espacios para decidir cómo se construyen las ciudades. En este sentido, se entiende que para promover
la defensa de los objetivos de la política urbana, es preciso hacer participar a la población en los procesos
de toma de decisiones. Esta situación determina que se plantee el objetivo 10, que pretende promover la
democratización de la gestión de las ciudades, favoreciendo la participación de la población y de las
asociaciones representativas de la comunidad, tanto en la definición como en la implementación y
seguimiento de las leyes, planes, programas y proyectos de planeamiento y desarrollo urbano.
- Existe en la materia urbanística la concurrencia de
una multiplicidad de niveles regulatorios a la vez que se observa una marcada dispersión
normativa, que se hace evidente en la confusión de límites entre el campo normativo del derecho privado
(la especificación de los derechos reales de dominio, el condominio y la propiedad horizontal), las
múltiples ordenaciones sectoriales de nivel federal o local que influyen sobre el proceso de ocupación del
territorio en general (regulaciones portuarias, radicación industrial, grandes superficies comerciales,
explotaciones rurales, impacto ambiental, etc.) y el propio de las normas estrictamente urbanísticas
(legislación de uso del suelo, planes de desarrollo urbano locales, etc.). En tal sentido se postulan los
objetivos 11 y 12, que apuntan a brindar un marco normativo e instrumental que facilite a las provincias y
los municipios la promoción del desarrollo de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación del patrimonio paisajístico, arquitectónico, cultural y ambiental y la ejecución de acciones
urbanísticas integrales; y que a la vez promueva la concurrencia armoniosa de la Nación, las provincias y
los municipios para el desarrollo urbano y territorial del país.
- Existe el derecho a la información que se encuentra
garantizado por la legislación vigente, a la vez que se reconoce que la población tiene derecho a
saber qué se puede construir en la ciudad y qué decisiones se toman en materia urbanística, en tal
sentido, hacerlo efectivo constituye una condición básica para promover el respeto a las normas vigentes.
Esta situación nos lleva a proponer el objetivo 13, que procura garantizar el libre acceso de todos los
ciudadanos a la información urbanística, la que es considerada de carácter público.
Entendemos que los objetivos propuestos en el presente
Proyecto de Ley tienden a gestar un cambio progresivo en los resultados del desarrollo de la ciudad,
puesto que se trata de lograr un tipo de ciudad muy diferente a la actual, lo que implica, en gran parte, un
proceso de transformación de las estructuras administrativas existentes, a través del cumplimiento gradual
de los objetivos de política urbana, por medio de metas proyectadas temporalmente, que deben
considerar y permitir la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos
objetivos.
Definir a la ciudad como un producto social en el marco de la
realidad existente, conlleva a plantear que el desarrollo de la política urbana nacional se realice bajo
ciertos principios, tal cual lo expone el Artículo 3°; los mismos encuentran su fundamento en que, en
primer lugar, la propiedad privada tiene una función social, hecho que se explicita en el artículo 21 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos, y que nuestro país ha incorporado con jerarquía
constitucional, aunque aún no es considerada en los fallos judiciales ni en las políticas públicas; por otro
lado, las Constituciones de numerosas provincias hacen referencia a la función social de la propiedad y la
tierra (4) . Se entiende también que, además de la función social, la propiedad cumple una función
ecológica. (5) En segundo lugar, el interés colectivo se encuentra por encima del interés personal, premisa
que se erige como fundamental para lograr el desarrollo armónico de las ciudades y lograr sociedades
más integradas; y en tercer lugar, se entiende que es fundamental pretender ciudades más equitativas,
democráticas y que tiendan a ser igualitarias; en tal sentido, se consideran como principios generales: "La
distribución equitativa de las cargas y los beneficios del proceso de urbanización"; y "Evitar el
enriquecimiento sin justa causa por motivos urbanísticos".
En pos de promover el equilibrio territorial en materia de
desarrollo urbano, es que se propone en el Título III un listado de las categorías de suelo, modalidad que
constituye una forma de homogeneizar los criterios en los Planes de Desarrollo Urbano, ya que al
establecer una clasificación general se crean parámetros básicos para todo el país. Esta definición que
gesta un estándar para todo el territorio nacional permite orientar la acción de los actores de la sociedad
en cualquier ciudad que se encuentren. Aún así y al interior de esta categorización, son
fundamentalmente los municipios quienes decidirán las categorías que mejor se adapten a sus
particularidades, garantizando así una adecuación a la realidad que la mera imposición de un régimen
general no necesariamente genera.
Se notará que dentro del listado de categorías se encuentra la
mencionada "suelo en proceso de urbanización"; tal denominación se introduce partiendo de comprender
que muchos sectores de las ciudades argentinas, donde el proceso de urbanización ocurre de forma
paulatina a lo largo del tiempo, y por lo tanto, es precisa una nomenclatura acorde a tal situación. Por otra
parte, permite introducir una nueva categoría que apunta básicamente a facilitar la producción de suelo
para los sectores populares. Aún así, es preciso dejar en claro que esta definición no puede entenderse
como una flexibilización de las exigencias en términos de infraestructura, sino simplemente como una
forma de evitar que todo el proceso de inversión sea exigido antes del comienzo del proceso de venta de
un loteo. En consecuencia, deberán desarrollarse los recaudos necesarios para tomar una
garantía que, ante cualquier eventualidad, permita ejecutarla
para completar las inversiones restantes en infraestructura.
Considerando que la sociedad argentina es
especialmente sensible a la cuestión de la propiedad privada, se quiere dejar en claro que el artículo 17°,
que legisla sobre el régimen de propiedad del suelo, no hace más que materializar en la ley lo que ya está
establecido en la práctica. Es por ello que se plantea que la edificabilidad prevista por la normativa
urbanística, no se integre en el contenido del derecho de propiedad del suelo y que la patrimonialización
de la edificabilidad sólo pueda producirse con su edificación efectiva, siempre que se hayan asumido las
cargas impuestas por el régimen urbanístico. En síntesis, lo que se plantea es que la expectativa no
genera derechos. Este precepto también está detrás del art. 18°, cuando se postula la caducidad de los
permisos de edificación, ya sea por el paso del tiempo ó bien por la sanción de una nueva ordenanza
reguladora.
Definir con claridad cuáles son los deberes y derechos de los
habitantes de las ciudades permite, por un lado materializar los objetivos que se postularon aquí a la vez
que delimitar responsabilidades que apunten al beneficio común en detrimento de las apropiaciones
privadas de las rentas extraordinarias por algunos. Asimismo, considerar a los habitantes de las ciudades
como actores principales conlleva la necesidad de efectivizar condiciones básicas de igualdad, donde
todos los sectores se vean beneficiados y asuman responsabilidades en función de ser parte del proceso
mismo de urbanización.
Habitar ciudades planificadas (6) constituye un derecho, ya que
es una forma de garantizar que los habitantes vivan en un territorio que no se encuentra a la deriva o que,
para decirlo en palabras de Carlos Matus (7) , gana grados de libertad para la toma de decisiones. Está
claro que si se persigue el objetivo de construir ciudades más equitativas, ni el libre mercado ni los
intereses particulares pueden guiar el proceso de desarrollo de las ciudades. Por el contrario, éste debe
realizarse de forma democrática y participativa -en las instancias de toma de decisiones y de evaluación-
garantizando en efecto aquel derecho, a la vez que asegurándole a los habitantes el acceso a la
participación y a la información. Asimismo, es preciso complementar estos derechos con la posibilidad de
reclamar judicialmente el cumplimiento efectivo de la legislación ambiental y urbanística, así como de los
instrumentos urbanísticos en toda legislación, resolución, acto o acuerdo que realicen las instituciones
públicas. Asumir la responsabilidad de colaborar con el poder público en la defensa de las disposiciones
de ordenamiento urbanístico y territorial, constituye el último eslabón que viabiliza lo que enunciáramos
con anterioridad.
El proceso de urbanización así como la planificación urbana
requieren, para su materialización, de herramientas que los hagan viables. Es por ello que el presente
proyecto plantea en el Título V un conjunto de instrumentos - jurídicos, tributarios, fiscales y urbanísticos-
que pueden ser utilizados por las administraciones provinciales y locales. Esto constituye un elemento
central para definir una política urbano-territorial a nivel nacional, puesto que si bien varios de estos
instrumentos son de alguna manera ya utilizados, dependen en gran medida de la legislación existente en
cada jurisdicción, la que en general suele ser fragmentaria y muy dependiente de arreglos institucionales.
En consecuencia, estos mecanismos permiten fortalecer las capacidades de actuación de las provincias y
sobre todo de los municipios, superando así las muchas dificultades que tienen en la actualidad para
llevar adelante políticas que promuevan ciudades más igualitarias frente a sus habitantes, así como la
distribución equitativa de las cargas y los beneficios del proceso de urbanización.
Se puede afirmar también que el empleo de estos instrumentos
apunta a facilitar la función pública del Urbanismo, sin pretensiones de imposición o avasallamiento de las
potestades jurisdiccionales. El conjunto de herramientas a utilizar por cada administración dependerá de
la realidad existente y
de los objetivos que se persigan; es en base a ello que los
municipios deben definir cuál es la combinación de instrumentos que más se adapta a su realidad y
posibilidades.
Las condiciones actuales dan cuenta de la necesidad de un
cuerpo normativo acorde a los tiempos que se viven. Esto constituye una necesidad para el desarrollo de
las ciudades, así como así también es responsabilidad de esta Honorable Cámara legislar para dar
respuestas en materia de desarrollo urbano-territorial al conjunto de la sociedad argentina, garantizando
en particular los derechos y el bienestar de los más postergados.
Por todo lo expuesto, es que se solicita a nuestros pares,
acompañen el presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BELOUS, NELIDA | TIERRA DEL FUEGO | SOCIAL PATAGONICO |
| PARADA, LILIANA BEATRIZ | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | UNIDAD POPULAR |
| SABBATELLA, MARTIN | BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| POBLACION Y DESARROLLO HUMANO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |