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POBLACION Y DESARROLLO HUMANO
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P01 Oficina 124
Secretario Administrativo SRA. BENITEZ GLADYS EVA
Miércoles 9.30hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2125 Internos 2127/2125
cpydhumano@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 1995-D-2013
Sumario: CONSULTA A LOS PUEBLOS INDIGENAS RESPECTO A LAS MEDIDAS LEGISLATIVAS O ADMINISTRATIVAS QUE LES AFECTEN DIRECTAMENTE.
Fecha: 15/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 28
Ley Marco de Consulta a los Pueblos
Indígenas
TÍTULO I
ASPECTOS GENERALES
Artículo 1. Objeto de la Ley
La presente Ley desarrolla el
contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta previa a los
pueblos indígenas u originarios respecto de las medidas legislativas o
administrativas que les afecten directamente. Se interpreta de conformidad con las
obligaciones establecidas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), ratificado por el Estado argentino mediante la ley 24.071.
Nada en esta ley será interpretado en
perjuicio del mejor derecho que puedan reconocer las jurisdicciones
provinciales.
Artículo 2. Derecho a la consulta
Es el derecho de los pueblos
indígenas u originarios a ser consultados de forma previa, contemporánea y
posterior, sobre las medidas legislativas o administrativas o de otro orden que
afecten sus derechos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida
o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten estos
derechos.
La consulta a la que hace referencia
la presente ley debe ser implementada de forma obligatoria por el Estado nacional
o los estados provinciales, en su caso.
Artículo 3. Finalidad de la consulta
La finalidad de la consulta es brindar
adecuado acceso a la información, escuchar las opiniones y pareceres, y las
expresiones de interés y deseos de los pueblos para alcanzar un acuerdo entre el
Estado y los pueblos indígenas u originarios respecto de la medida legislativa o
administrativa o de otro carácter que los afecte, a través de un diálogo
intercultural que garantice su inclusión en los procesos de toma de decisión del
Estado y la adopción de medidas respetuosas de sus derechos colectivos.
Artículo 4. Principios
Los principios rectores del derecho a
la consulta son los siguientes:
1. Oportunidad. El proceso de
consulta se realiza de forma previa a la medida legislativa o administrativa o de
otro carácter a ser adoptada por las entidades estatales. También procederá en
forma contemporánea o posterior, cuando existan circunstancias justificantes para
ello.
2. Interculturalidad. El proceso de
consulta se desarrolla reconociendo, respetando y adaptándose a las diferencias
existentes entre las culturas y contribuyendo al reconocimiento y valor de cada una
de ellas.
3. Buena fe. Las entidades estatales
analizan y valoran la posición de los pueblos indígenas u originarios durante el
proceso de consulta, en un clima de confianza, colaboración y respeto mutuo. El
Estado y los representantes de las instituciones y organizaciones de los pueblos
indígenas u originarios tienen el deber de actuar de buena fe, estando prohibidos
de todo proselitismo partidario y conductas antidemocráticas.
4. Flexibilidad. La consulta debe
desarrollarse mediante procedimientos apropiados al tipo de medida legislativa o
administrativa que se busca adoptar, así como tomando en cuenta las
circunstancias y características especiales de los pueblos indígenas u originarios
involucrados.
5. Plazo razonable. El proceso de
consulta se lleva a cabo considerando plazos razonables que permitan a las
instituciones u organizaciones representativas de los pueblos indígenas u
originarios conocer, reflexionar y realizar propuestas concretas sobre la medida
legislativa o administrativa objeto de consulta.
6. Ausencia de coacción o
condicionamiento. La participación de los pueblos indígenas u originarios en el
proceso de consulta debe ser realizada sin coacción o condicionamiento
alguno.
7. Información oportuna. Los pueblos
indígenas u originarios tienen derecho a recibir por parte de las entidades estatales
toda la información que sea necesaria para que puedan manifestar su punto de
vista, debidamente informados, sobre la medida legislativa o administrativa a ser
consultada. El Estado tiene la obligación de brindar esta información desde el inicio
del proceso de consulta y con la debida anticipación.
TÍTULO II
PUEBLOS INDÍGENAS U ORIGINARIOS A SER CONSULTADOS
Artículo 5. Sujetos del derecho a la consulta
Los titulares del derecho a la consulta
son los pueblos indígenas u originarios cuyos derechos colectivos pueden verse
afectados por una medida legislativa o administrativa, o de otro carácter.
Artículo 6. Forma de participación de los pueblos indígenas u originarios
Los pueblos indígenas u originarios
participan en los procesos de consulta a través de sus instituciones y
organizaciones representativas, elegidas conforme a sus usos y costumbres
tradicionales.
Artículo 7. Criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios
Para identificar a los pueblos
indígenas u originarios como sujetos colectivos, se toman en cuenta criterios
objetivos y subjetivos.
Los criterios objetivos son los
siguientes:
1. Descendencia directa de las
poblaciones originarias del territorio nacional.
2. Estilos de vida y vínculos
espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan.
3. Instituciones sociales y costumbres
propias.
4. Patrones culturales y modo de vida
distintos a los de otros sectores de la población nacional.
El criterio subjetivo se encuentra
relacionado con la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena
u originaria.
Las comunidades campesinas o
andinas, patagónicas o mesopotámicas pueden ser identificadas también como
pueblos indígenas u originarios, conforme a los criterios señalados en el presente
artículo.
Las denominaciones empleadas para
designar a los pueblos indígenas u originarios no alteran su naturaleza ni sus
derechos colectivos.
TÍTULO III
ETAPAS DEL PROCESO DE
CONSULTA
Artículo 8. Etapas del proceso de consulta
Las entidades estatales promotoras
de la medida deben cumplir las siguientes etapas mínimas del proceso de
consulta:
1. Identificación de la medida que
debe ser objeto de consulta.
2. Identificación de los pueblos
indígenas u originarios a ser consultados.
3. Adecuada publicidad de la
medida.
4. Información completa sobre la
medida.
5. Evaluación interna en las
instituciones y organizaciones de los pueblos indígenas u originarios sobre la
medida que los afecte.
6. Proceso de diálogo entre
representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas u
originarios.
7. Decisión.
Artículo 9. Identificación de medidas objeto de consulta
Las entidades estatales deben
identificar, bajo responsabilidad, las propuestas de medidas que tienen una
relación directa con los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios,
de modo que, de concluirse que existiría una afectación a sus derechos colectivos,
se proceda a una consulta previa respecto de tales medidas.
Las instituciones u organizaciones
representativas de los pueblos indígenas u originarios pueden solicitar la aplicación
del proceso de consulta respecto de determinada medida que consideren que les
afecta. En dicho caso, deben remitir el petitorio correspondiente a la entidad
estatal promotora de la medida legislativa o administrativa y responsable de
ejecutar la consulta, la cual debe evaluar la procedencia del petitorio.
En el caso de que la entidad estatal
pertenezca al Poder Ejecutivo y desestime el pedido de las instituciones u
organizaciones representativas de los pueblos indígenas u originarios, tal acto
puede ser impugnado ante el órgano técnico especializado en materia indígena del
Poder Ejecutivo. Agotada la vía administrativa ante este órgano, cabe acudir ante
los órganos jurisdiccionales competentes.
Artículo 10. Identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser
consultados
La identificación de los pueblos
indígenas u originarios a ser consultados debe ser efectuada por las entidades
estatales promotoras de la medida sobre la base del contenido de la medida
propuesta, el grado de relación directa con el pueblo indígena y el ámbito
territorial de su alcance.
Artículo 11. Publicidad de la medida legislativa o administrativa
Las entidades estatales promotoras
de la medida deben ponerla en conocimiento de las instituciones y organizaciones
representativas de los pueblos indígenas u originarios que serán consultadas,
mediante métodos y procedimientos culturalmente adecuados, tomando en cuenta
la geografía y el ambiente en que habitan.
Artículo 12. Información sobre la medida
Corresponde a las entidades estatales
brindar información a los pueblos indígenas u originarios y a sus representantes,
desde el inicio del proceso de consulta y con la debida anticipación, sobre los
motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la medida legislativa o
administrativa.
Artículo 13. Evaluación interna de las instituciones y organizaciones de los pueblos
indígenas u originarios
Las instituciones y organizaciones de
los pueblos indígenas u originarios deben contar con un plazo razonable para
realizar un análisis sobre los alcances e incidencias de la medida legislativa o
administrativa y la relación directa entre su contenido y la afectación de sus
derechos colectivos.
Artículo 14. Proceso de diálogo intercultural
El diálogo intercultural se realiza tanto
sobre los fundamentos de la medida, sus posibles consecuencias respecto al
ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios, como
sobre las sugerencias y recomendaciones que estos formulan, las cuales deben ser
puestas en conocimiento de los funcionarios y autoridades públicas responsables
de llevar a cabo el proceso de consulta.
Las opiniones expresadas en los
procesos de diálogo deben quedar contenidas en un acta de consulta, la cual
contiene todos los actos y ocurrencias realizados durante su desarrollo.
Artículo 15. Decisión
La decisión final sobre la aprobación
de la medida legislativa o administrativa corresponde a la entidad estatal
competente. Dicha decisión debe estar debidamente motivada e implica una
evaluación de los puntos de vista, sugerencias y recomendaciones planteados por
los pueblos indígenas u originarios durante el proceso de diálogo, así como el
análisis de las consecuencias que la adopción de una determinada medida tendría
respecto de sus derechos colectivos reconocidos constitucionalmente y en los
tratados ratificados por el Estado argentino.
El acuerdo entre el Estado y los
pueblos indígenas u originarios, como resultado del proceso de consulta, es de
carácter obligatorio para ambas partes. En caso de que no se alcance un acuerdo,
corresponde a las entidades estatales adoptar todas las medidas que resulten
necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas u
originarios y los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo.
Los acuerdos como resultado del
proceso de consulta son exigibles en sede administrativa y judicial.
Artículo 16. Idioma
Para la realización de la consulta, se
toma en cuenta la diversidad lingüística de los pueblos indígenas u originarios,
particularmente en las áreas donde la lengua oficial no es hablada
mayoritariamente por la población indígena. Para ello, los procesos de consulta
deben contar con el apoyo de intérpretes debidamente capacitados en los temas
que van a ser objeto de consulta, quienes deben estar registrados ante el órgano
técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo.
TÍTULO IV
OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES ESTATALES
RESPECTO DEL PROCESO DE CONSULTA
Artículo 17. Entidad competente
Las entidades del Estado que van a
emitir medidas relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas u
originarios son las competentes para realizar el proceso de consulta previa,
conforme a las etapas que contempla la presente Ley.
Artículo 18. Recursos para la consulta
Las entidades estatales deben
garantizar los recursos que demande el proceso de consulta a fin de asegurar la
participación efectiva de los pueblos indígenas u originarios.
Artículo 19. Funciones del órgano técnico especializado en materia indígena del
Poder Ejecutivo
Respecto a los procesos de consulta,
son funciones del órgano técnico especializado en materia indígena del Poder
Ejecutivo las siguientes:
1. Concertar, articular y coordinar la
política estatal de implementación del derecho a la consulta.
2. Brindar asistencia técnica y
capacitación previa a las entidades estatales y los pueblos indígenas u originarios,
así como atender las dudas que surjan en cada proceso en particular.
3. Mantener un registro de las
instituciones y organizaciones representativas de los pueblos indígenas u
originarios e identificar a las que deben ser consultadas respecto a una medida
administrativa o legislativa.
4. Emitir opinión, de oficio o a pedido
de cualquiera de las entidades facultadas para solicitar la consulta, sobre la
calificación de la medida legislativa o administrativa proyectada por las entidades
responsables, sobre el ámbito de la consulta y la determinación de los pueblos
indígenas u originarios, a ser consultados.
5. Asesorar a la entidad responsable
de ejecutar la consulta y a los pueblos indígenas u originarios que son consultados
en la definición del ámbito y características de la consulta.
6. Elaborar, consolidar y actualizar la
base de datos relativos a los pueblos indígenas u originarios y sus instituciones y
organizaciones representativas.
7. Registrar los resultados de las
consultas realizadas.
8. Mantener y actualizar el registro de
facilitadores e intérpretes idóneos de las lenguas indígenas u originarias.
9. Otras contempladas en la presente
ley, otras leyes o en su reglamento.
Artículo 20. Deberes
El órgano técnico especializado en
materia indígena del Poder Ejecutivo deberá producir y mantener un registro de la
siguiente información:
1. Denominación oficial y
autodenominaciones con las que los pueblos indígenas u originarios se
identifican.
2. Referencias geográficas y de
acceso.
3. Información cultural y étnica
relevante.
4. Mapa etnolingüístico con la
determinación del hábitat de las regiones que los pueblos indígenas u originarios
ocupan o utilizan de alguna manera.
5. Sistema, normas de organización y
estatuto aprobado.
6. Instituciones y organizaciones
representativas, ámbito de representación, identificación de sus líderes o
representantes, período y poderes de representación.
Artículo 21. Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El artículo 75 inc. 17 de la
Constitución Nacional asigna a este Congreso la tarea de:
"Reconocer la preexistencia étnica y
cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el respeto a su identidad y
el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica
de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que
tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el
desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible
de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus
recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden
ejercer concurrentemente estas atribuciones" (el destacado es propio).
La audiencia que se realizó en marzo
del 2012 ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación con relación a la
explotación de boro y litio en la provincia de Jujuy dejó en evidencia que, sin
perjuicio de este texto y de los varios compromisos internacionales asumidos por la
Nación respecto de la participación de los pueblos indígenas en la gestión de sus
recursos naturales, es incierta todavía la vigencia efectiva de sus derechos y, en
especial, del ejercicio del derecho de consulta. (1)
Con ello, el alcance de algunas
cuestiones básicas, como la de la exigibilidad o no de un registro previo como
condición de participación de las comunidades a ser consultadas, o el modo
apropiado para su confección; la definición del grupo que debería ser consultado
en cada caso; la información y el modo en que ella debería ser puesta en
conocimiento de los habitantes; el procedimiento a seguir en cada caso, los efectos
y las situaciones frente a las cuales debe proceder la consulta; o los mecanismos
de reparación en los casos de infracción, quedan todos sujetos, de hecho, a una
enorme indeterminación y discreción de la autoridad.
La Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha clarificado los lineamientos que exige del derecho regional de los
derechos humanos (el que a fin de clarificar la práctica nacional resulta adecuado),
y estos ya son una pauta federal de referencia. En particular lo establecido en el
Caso del pueblo Saramaka vs. Surinam (2).
Otros países han avanzado en la
regulación del tema, como el Perú (3), y existen suficientes materiales como para
dar una discusión seria sobre el asunto (4) en esta Casa.
Es necesario entonces habilitar esta
discusión de modo urgente, el marco del derecho interamericano, y las
experiencias comparadas recientes son un punto de referencia insoslayable que
marca el piso de nuestros deberes y de los derechos de los pueblos indígenas. El
proyecto que presento, en este sentido, abreva de modo directo en la reciente ley
peruana, con algunas modificaciones, sin perjuicio de perfeccionar su delimitación,
precisamente, a través de la consulta intensa y discusión con los principales
involucrados.
Por todo ello, y a fin de no postergar
por omisión legal la satisfacción de una obligación constitucional de este Congreso,
solicito me acompañen en el tratamiento de esta iniciativa.
(1) La audiencia y la cobertura de la
agencia de información de la CSJN, en http://www.cij.gov.ar/nota-8848-Se-realizo-
en-la-Corte-audiencia-publica-por-el-otorgamiento-de-permisos-para-la-
explotacion-de-litio-y-borato-en-Jujuy.html (consultado por última vez el
27/03/2013).
(2) Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, Sentencia del 28 de noviembre
de 2007 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) y Sentencia de
12 de agosto de 2008 (Interpretación de la Sentencia de Excepciones Preliminares,
fondo, reparaciones y costas). Disponibles en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf y en
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_185_esp.pdf (consultados
por última vez el 27/03/2013).
(3) Por ejemplo, Perú
http://acieloabierto.over-blog.com/article-en-peru-aprueban-ley-consulta-previa-
pueblos-indigenas-82541680.html (consultado por última vez el 27/03/2013)
(4) Por ejemplo, César Garavito y
otros, "La consulta previa a pueblos indígenas. Los estándares del derecho
internacional", Uniandes, Colombia. http://www.justiciaglobal.info/docs/fa3.pdf
(consultado por última vez el 27/03/2013).
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| DE FERRARI RUEDA, PATRICIA | CORDOBA | UCR |
| OCAÑA, GRACIELA | BUENOS AIRES | UNIDAD PARA EL DESARROLLO SOCIAL Y LA EQUIDAD |
| VAQUIE, ENRIQUE ANDRES | MENDOZA | UCR |
| GARRIDO, MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| COSTA, EDUARDO RAUL | SANTA CRUZ | UCR |
| BAZZE, MIGUEL ANGEL | BUENOS AIRES | UCR |
| ORSOLINI, PABLO EDUARDO | CHACO | UCR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| POBLACION Y DESARROLLO HUMANO (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0844-D-15 |