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PROYECTO DE LEY
Expediente: 0539-D-2020
Sumario: INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR - LEY 24747 -. MODIFICACIONES SOBRE PRESENTACION DE PROYECTOS ANTE LA CAMARA DE DIPUTADOS.
Fecha: 11/03/2020
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 8
Artículo 1°.- Modifícase el artículo 2° de la ley 24.747, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Artículo 2°.- Los ciudadanos podrán ejercer el derecho de iniciativa popular para presen-tar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados de la Nación.
En el supuesto de que el proyecto verse sobre una materia que la Constitución otorga al Senado la condición de Cámara de origen, la iniciativa igualmente ingresará por la Cá-mara de Diputados a los fines del análisis de su admisibilidad. En caso de así declararse con ajuste al procedimiento establecido en el artículo 8° de esta ley, será girado al Senado para su tratamiento”.
Artículo 2°.- Modifícase el artículo 6° de la ley 24.747, el que quedará redactado de la si-guiente forma:
“Artículo 6°.- Toda planilla de recolección de firmas para promover una iniciativa debe contener un resumen impreso del proyecto de ley a ser presentado, y la mención del o los promotores responsables de la iniciativa.
Sin perjuicio del resumen, la planilla deberá contener el enlace a la página web que los promotores de la iniciativa deberán poner a disposición para consultar el texto completo del proyecto.
La página web con el texto completo del proyecto y sus fundamentos deberá estar disponi-ble antes del comienzo de la circulación y recolección de firmas”.
Artículo 3°.- Modifícase el artículo 8° de la ley 24.747, el que quedará redactado de la si-guiente forma:
“Artículo 8°.- La iniciativa popular deberá ser presentada ante la Mesa de Entradas de la H. Cámara de Diputados, la Presidencia la remitirá a la Comisión de Asuntos Constitu-cionales, la que en el plazo de diez (10) días hábiles deberá dictaminar sobre la admisibili-dad formal de la iniciativa, debiendo intimar a los promotores a corregir o subsanar defec-tos formales”.
Artículo 4°.- Modifícase el artículo 11° de la ley 24.747, el que quedará redactado como sigue:
“Artículo 11°.- Admitido el proyecto de ley por iniciativa popular ante la Cámara de Dipu-tados de la Nación, el Congreso deberá darle expreso tratamiento dentro del término de doce (12) meses.
Se entiende por tratamiento la consideración del proyecto en sesión por cada una de las Cámaras.
Corresponde al presidente de la Cámara de Diputados convocar a sesión especial para la consideración del proyecto dentro de los siete (7) días de emitido el dictamen de comisión y en todos los casos dentro los seis (6) meses del ingreso del proyecto, aunque el mismo no tenga dictamen.
Corresponde al presidente del Senado convocar a sesión especial para la consideración del proyecto dentro de los siete (7) días de emitido el dictamen de comisión y en todos los casos dentro los seis (6) meses de ingresado el proyecto a la Cámara, aun cuando no tenga dic-tamen.
El legislador que no concurra a la sesión convocada a los fines de considerar un proyecto instado por iniciativa popular sin causa debidamente justificada, quedará inhabilitado de pleno derecho para ser candidato a cargos electivos nacionales por el término de tres (3) años contados desde la fecha de la sesión.
A los fines de la registración de la inhabilitación, la que será automática y no requerirá de declaración judicial, las presidencias de las Cámaras remitirán a la Cámara Nacional Electoral la nómina de los ausentes sin justificación, la que lo hará saber a los jueces con competencia electoral para la oportunidad prevista en el artículo 61 del Código Nacional Electoral”.
Artículo 5°.- Incorpórese el artículo 11° bis a la ley 24.747 con el siguiente texto:
“Artículo 11° bis.- Los promotores y firmantes de un proyecto ingresado como iniciativa popular que hubiese sido declarado admisible con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 8° de esta ley, tendrán disponible la acción de amparo prevista en el artículo 43 de la Constitución Nacional y en la ley 16.986, en el supuesto de que se incumplan con los plazos de tratamiento del proyecto que establece el artículo 39 de la Constitución Na-cional y esta ley”.
Artículo 6°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El adjunto proyecto de ley propicia una modificación de la ley 24.747, reglamentaria de la iniciativa popular.
La iniciativa popular es una herramienta participativa de democracia semidirecta, incorporada en el artículo 39 de la Constitución Nacional, en la reforma de 1994.
En el marco de la democracia representativa clásica, solo el Presiden-te de la Nación, los diputados y los senadores tienen atribución constitucional para presentar proyectos de ley.
El instituto de la iniciativa popular amplía esta potestad a los ciuda-danos y ciudadanas, los que de esta forma quedan habilitados a promover proyectos de ley para ser presentados ante la Cámara de Diputados –órgano que, según dispone el artículo 39 de la Constitución, debe darle tratamiento en el término de doce meses desde su formaliza-ción-, en la medida que tales proyectos vengan acompañados de un porcentaje determinado de firmas, computadas sobre el total del padrón electoral nacional.
En este sentido, el miembro informante de la Comisión de Participa-ción Democrática de la Convención Nacional Constituyente, al momento de fundamentar los despachos de mayoría de iniciativa legislativa popular y de consulta popular elaborados por la Comisión de Redacción, sostuvo en la sesión del 26 de julio de 1994:
“El artículo 22 de la Constitución dice lo siguiente: ‘El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de su representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición.’ Este artículo no va a ser objeto de modificaciones. Sin embargo, su vigencia va a ser complementada, enriquecida y perfeccionada con instrumentos de democracia semidirecta: la iniciativa y la consulta popu-lar, que hoy son sometidos a la consideración de esta Convención Constituyente.
Ese principio deja de ser absoluto pero se mantiene en su vigencia, porque es la expresión escrita de la soberanía del pueblo y del sistema republicano que abrazamos en nuestra Constitución y en nuestra vida política”.
El artículo 39 de la Constitución establece que las condiciones de ejercicio habrán de ser determinadas por una ley aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación.
Sin perjuicio de ello, la cláusula constitucional dejó establecido un límite a la exigencia, al disponer que la ley reglamentaria no podrá demandar más de un 3% del padrón electoral de adhesiones a la iniciativa para tenerla por configurada, como así también una adecuada distribución territorial de los adherentes.
En línea con ese mandato constitucional, se sancionó en 1996 la ley 24.747, que demanda para tener por validado a un proyecto como iniciativa popular, que reúna firmas de ciudadanos empadronados que representen al menos el 1,5% del padrón y pertenezcan, como mínimo, a seis distritos electorales.
Sobre este particular consideramos razonable a la regulación legal.
No obstante, existen otras disposiciones que entendemos deben ser actualizadas y revisadas.
La era de la información y la aparición de nuevas tecnologías han producido, sobre todo en el siglo XXI, diferentes cambios en el ámbito económico, social y cultural que se ven reflejadas en las formas actuales de desenvolvimiento de la administra-ción pública, sus procedimientos para la emisión de su voluntad, prestación de servicios y relación con los ciudadanos.
Potenciar la utilización de herramientas digitales configura una vía necesaria para el desarrollo de los derechos humanos, habida cuenta de que es un ámbito donde se advierte un alto grado de participación de la ciudadanía y la existencia de ciertas reglas democráticas propias de las redes sociales y el uso de internet.
La implementación de las nuevas tecnologías genera un impacto in-negable en materia de libertad de expresión, participación ciudadana, transparencia y acceso a la información pública. Por ello, promover y garantizar la utilización de las nuevas tecno-logías de la información y la comunicación, otorga una potente base instrumental para ga-rantizar otros derechos como la iniciativa legislativa popular prevista en nuestra Constitu-ción.
En el mismo sentido, también creemos que deben obviarse instancias que conspiran contra la fluidez del mecanismo y terminan entorpeciendo la participación popular en el proceso de formación de las leyes.
Circunstancia que, cabe recordar, también fue tenida en cuenta por los convencionales constituyentes al momento de dar tratamiento al artículo 39 de la Consti-tución, tal como surge del debate citado anteriormente:
“Este equilibrio que planteamos en las normas que voy a fundar en pocos minutos más y el desafío de legislar la iniciativa de la consulta, nos ponen en la res-ponsabilidad de analizar dos polos o extremos. Son ellos: defender el sistema representativo y la gobernabilidad por parte de aquellos que fueron legítimamente objeto del voto popular, y no poner tampoco requisitos de tan difícil cumplimiento que, con la excusa de defender el real mandato de los representantes tornemos impracticables las normas y hagamos que el derecho sea de ejecución ilusoria y un imposible”.
En esa inteligencia, el presente proyecto propicia adecuar el artículo 6° de la ley 24.747 disponiendo:
a) Que las planillas de firmas en las cuales la normativa hoy vigente exige que obre un resumen del proyecto de ley objeto de la iniciativa, indiquen un enlace a un sitio web en el cual pueda consultarse el texto completo del proyecto, de modo que los ciudadanos puedan por sí mismos tomar vista de lo que se propone y formar su crite-rio de forma autónoma para de este modo decidir con mayor propiedad e informa-ción su adhesión o no a la iniciativa.
b) Por esta misma razón en la cual lo importante pasa a ser el contacto directo con el proyecto y no el resumen, se propone suprimir la intervención del Defensor del Pue-blo en la aprobación del resumen a insertar en las planillas de firma.
En el esquema de la ley 24.747 el resumen resulta un factor importan-te pues es lo único que conoce el ciudadano sobre el proyecto por el cual se le solicita su firma. Ello así, el actual artículo 6° dispone que en forma previa a autorizarse las planillas en las que se colectarán las firmas que en caso de llegar al 1,5% del padrón convertirán a la iniciativa en un proyecto de ley propiamente dicho, el Defensor del Pueblo debe “verificar” la procedencia y propiedad del resumen en cuestión.
Sin embargo, la necesidad de “verificación” previa del resumen no es un requisito constitucional para la iniciativa popular ni se encuentra dentro de las competen-cias propias del Defensor del Pueblo de la Nación contempladas en el artículo 86 de la Constitución Nacional.
En los hechos, la exigencia se erige en un obstáculo burocrático que dificulta el ejercicio de un derecho constitucional, exigencia que por otra parte no se en-cuentra prevista en el artículo 39 de la Constitución sobre iniciativa, ni en el artículo 86 so-bre atribuciones del Defensor del Pueblo.
Si a ello se le adiciona que la norma no contempla una solución para el caso de vacancia de la Defensoría, tenemos que ante tal situación, las iniciativas quedan bloqueadas por falta de “verificación”.
Efectivamente, dentro de las anomalías institucionales que padece la República Argentina, se presenta el hecho de que la Defensoría del Pueblo, órgano de tutela y defensa de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución, se encuentra acéfala desde hace más de diez años.
Por tal razón, se propone la modificación del artículo 6° de la ley 24.747, con la seguridad que ello permitirá garantizar el ejercicio de derechos que son vulne-rados en la práctica como consecuencia de la referida vacancia del organismo.
Cuando el Defensor titular renunció en 2009, antes de cumplir la to-talidad de su segundo mandato, lo reemplazó su adjunto, quien dirigió el órgano hasta que finalizó su mandato en 2013. Frente a esta circunstancia, la máxima jerarquía de la Defenso-ría recayó en el Secretario General del órgano, autorizado y ratificado por la Comisión Bi-cameral mediante Resolución 001/2014, dictada el 23 de abril del año 2014.
Actualmente, es el Subsecretario General de la DPN quien se encuen-tra a cargo de la Defensoría.
Esta anomalía fue advertida por la Organización de Estados Ameri-canos (OEA), a través de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe sobre el 153° Período de Sesiones del 29 de diciembre de 2014, donde insta al Estado ar-gentino a adoptar todas las medidas que sean necesarias para que se inicie el proceso de selección del Defensor ; como así también por el Comité de Derechos Humanos de la ONU en las Observaciones finales sobre el Quinto Informe Periódico de Argentina, correspon-diente al año 2016, donde resalta como aspecto negativo la ausencia de un DPN y observa con preocupación la falta de nombramiento del mismo .
Lo propio hizo la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos “Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad y otros c/ Ministerio de Energía y Minería s/ amparo colectivo”, donde exhorta al Congreso de la Nación para que proceda a la designación del DPN, sosteniendo:
“45) Que, por otra parte, no puede dejar de señalarse que el cargo de Defensor del Pueblo de la Nación, institución creada por la Constitución Nacional como órgano específicamente
legitimado en la tutela de los derechos de incidencia colectiva en los términos de sus artícu-los 86 y 43, se encuentra vacante, circunstancia que repercute negativamente en el acceso a la justicia de un número indeterminado de usuarios.
En las condiciones reseñadas, y habida cuenta de las relaciones que deben existir entre los departamentos de Estado, corresponde exhortar al Congreso de la Nación para que proce-da a su designación de acuerdo a lo establecido en el artículo 86 citado” .
La irregularidad institucional descripta se torna evidente en el trámite de la iniciativa popular. Si observamos las estadísticas proporcionadas por la Defensoría del Pueblo de la Nación, a través de los informes anuales correspondientes al Área VI Asesoría Legal y Contencioso, observamos que:
“En un período de 15 años (1996-2011), se han presentado 46 inicia-tivas populares, de las cuales fueron verificadas 33, es decir, un 71,7% de ellas. Los años que registran mayor cantidad de iniciativas fueron 2010 (9), 2002 (8) y 2008 (6). En 7 años del período analizado, solo se presentó una iniciativa (1996, 1997, 1999, 2000, 2004, 2007, y 2011); la iniciativa del año 2004 no fue verificada; mientras que en 2005, de las 2 iniciati-vas presentadas, solo una fue verificada”.
En el informe anual de 2012 de la DPN no se registran datos sobre presentaciones de iniciativas, en 2013 solo se verificó un proyecto -Actuación N° 3290/13-, en 2014 tres trámites, y de 2015 a 2018 ninguno.
Resulta ilustrativo tener en cuenta cuál es el criterio asumido por la Asesoría Legal y Técnica de la DPN ante una de las presentaciones efectuada por una pro-motora de una iniciativa popular: “A los fines de este asesoramiento cabe tener en cuenta, en referencia al derecho de iniciativa popular, que la ley 24.747 encomienda exclusivamente al Defensor del Pueblo la verificación de los proyectos. Ahora bien, importa destacar que con fecha 10 de diciembre de 2013 cesaron en el cargo el Adjunto II y el Adjunto I del Defensor del Pueblo de la Nación. Por eso, no existe actualmente quien lo reemplace en los términos del art. 13, párrafo primero, de la ley 24.284, toda vez que hasta la fecha tal cargo no ha sido cubierto por el Honorable Congreso de la Nación. En atención a lo expuesto, no es posible dar tratamiento a la solicitud en estudio, promoviendo la iniciativa prevista en el art. 39 de nuestra ley máxima”.
De esta forma, con la omisión de designación del Defensor del Pueblo no solo se incumple con lo que dispone el artículo 86 de la Constitución Nacional y quedan carentes de amparo los derechos que este órgano está llamado a proteger, sino que además se desarticula otro derecho constitucional como lo es el de la iniciativa popular, ya que hay quienes interpretan que al estar vacante la instancia “verificadora” del resumen del proyecto a insertar en las planillas de firmas, no puede dársele continuidad a una iniciativa popular.
Más allá que entendemos que jamás podría interpretarse un incum-plimiento a un mandato constitucional por parte del Estado como un motivo para impedir el ejercicio de un derecho, a todo evento y a los fines de sortear la cuestión es que proponemos este proyecto, con el objeto de darle plena potencia y viabilidad a un instrumento de parti-cipación previsto en nuestra Constitución.
Por lo demás, la tecnología actualmente disponible permite algo mu-cho más conveniente para la información del ciudadano que un resumen escrito en una pla-nilla. Y esa alternativa hoy disponible es el propio proyecto in totum al que puede consultar-se en una página web.
Asimismo, es propósito de este proyecto abordar otra cuestión deba-tida en la doctrina constitucional en torno a la iniciativa popular, respecto de aquellos casos en los que los trámites versen sobre materias en las cuales la Constitución dispone que la Cámara de origen es el Senado.
En este sentido, la ley reglamentaria debe conciliar el mandato de que todo proyecto enmarcado en una iniciativa popular ingrese por la Cámara de Diputados, con el hecho de que la Constitución eventualmente contemple que un proyecto así promovido tenga al Senado como Cámara de origen.
Se trata de conciliar en la ley reglamentaria del instituto la observan-cia de dos mandatos constitucionales que, a priori, podrían verse contradictorios en relación a la Cámara del Congreso de la Nación competente cuando el proyecto canalizado como iniciativa popular versa sobre un proyecto para el cual la Constitución dispuso que fuese el Senado la Cámara de tratamiento originario.
En tal sentido, siguiendo la opinión de autores como Germán Bidart Campos y Eduardo Menem , el presente proyecto propicia el agregado de un segundo pá-rrafo
al artículo 2° de la ley 24.747, sosteniendo en tales casos el ingreso de la iniciativa popular por la Cámara de Diputados -no podría ser de otra forma dada la definición constitucional-, pero únicamente a los fines del análisis de considerar su admisibilidad observando el proce-dimiento previsto en el artículo 8° de la ley. En caso de reputarse admisible, el presente pro-yecto auspicia que sea girado al Senado para su tratamiento, ello a los fines de no desvirtuar lo que la Constitución contempla para tal clase de proyectos en materia de Cámara de ori-gen.
Esta hipótesis se verificaría en el caso de proyectos que tienen por objeto, por ejemplo, a las materias contempladas en el artículo 75 inciso 19 párrafo segundo de la Constitución, vinculadas al crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio, como así también aquellas relacionadas con la promoción de políticas diferencia-das que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.
Finalmente, consideramos que también debe saldarse un vacío norma-tivo patente de la ley reglamentaria del instituto constitucional de la iniciativa popular: las consecuencias del incumplimiento del Congreso de la Nación a dar tratamiento a la iniciati-va dentro del plazo de doce meses dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Nacional.
Situación ésta a la que el Maestro Germán Bidart Campos denomina-ba una inconstitucionalidad por omisión, a la par que apuntaba que “una vía pudo ser la de someter a consulta popular el proyecto, al modo como lo estipula la constitución de la pro-vincia de La Rioja” . Por su parte, Badeni entiende que “esa actitud debe ser interpretada como un rechazo al proyecto sin que sea viable acudir al órgano judicial para que obligue a las cámaras del Congreso a emitir pronunciamiento expreso. Se trataría de una cuestión política insusceptible de control judicial.”
Como se advierte, la cuestión se encuentra debatida en la doctrina y las soluciones que se proponen son diversas. Es por ello que entendemos que debe abordarse legalmente.
Si la norma no contempla una consecuencia para esta infracción es notorio que estaríamos en presencia de un derecho ilusorio que no pasa de ser una mera formulación retórica.
A los fines de darle un sentido al mandato constitucional y adjudicar-le una consecuencia jurídica al incumplimiento del Congreso, el proyecto auspicia la modifi-cación de los artículos 8° y 11° de la ley reglamentaria, estableciendo:
a) La reducción de veinte a diez días hábiles del plazo otorgado a la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados para analizar la admisibilidad de la iniciativa.
b) La definición de que por “tratamiento” de una iniciativa popular dentro de los doce meses de ingresada ha de entenderse la consideración en sesión plenaria de cada una de las Cámaras del Congreso de la Nación. O cuanto menos de la Cámara de Dipu-tados si es que no es girada al Senado por tratar y rechazar la primera el proyecto y resultar de aplicación al caso lo dispuesto por el Capítulo Quinto (De la formación y sanción de las leyes), de la Sección Primera, de la Segunda Parte de la Constitución Nacional. Desde esta perspectiva, se garantiza el respeto por los promotores y fir-mantes de una iniciativa popular que lograron adhesiones en una magnitud tal que les permitió superar el umbral del 1,5% del padrón electoral en al menos seis distritos electorales, y se conjura la posibilidad de que se pretenda considerar “tratamiento” a un giro a Comisión o, en el mejor de los casos, la obtención de un despacho de Co-misión.
c) Como el plazo de doce meses que ordena la Constitución es para el Congreso de la Nación en su conjunto, se especifica que cada una de las Cámaras cuenta con un plazo máximo de seis meses para tratar en sesión especial el proyecto. Y por supues-to, relevando al Senado de tal obligación en aquellos casos en que el proyecto no ob-tenga tratamiento o aprobación de la Cámara de Diputados, lo que en ambos supues-tos obsta a su giro al Senado.
d) Se pone en cabeza de los presidentes de las Cámaras la obligación de asegurar el trámite y, en especial, el deber de convocar a sesión especial para el tratamiento en sesión del proyecto, dentro del plazo, con o sin dictamen de comisiones.
e) Se establece la obligación de asistencia de los diputados y senadores a la sesión es-pecial, sancionando su ausencia injustificada con la inhabilitación para ser candida-tos a cargos electivos por el término de tres años. Consideramos apropiada tal inha-bilitación toda vez que estamos ante el incumplimiento de un mandato constitucio-nal expreso y concreto (el tratamiento del proyecto dentro de los doce meses), en una cuestión vinculada en un supuesto de democracia semidirecta, todo lo cual agrava la responsabilidad del legislador en su calidad de representante obligado a considerar, dar tratamiento y pronunciarse favorable o desfavorablemente respecto de un proyecto de ley gestado popularmente.
Con el propósito de completar lo atinente al cumplimiento de los pla-zos constitucionales, y tomando en consideración que se trata de un derecho tutelado por la Norma Fundamental, se deja expresamente expedita la acción de amparo en cabeza de pro-motores y firmantes de la iniciativa popular en caso de que el Congreso de la Nación, sus
autoridades o componentes incumplan con los plazos de tratamiento del proyecto previstos en el artículo 39 de la Constitución Nacional y en la ley 24.747.
Es por ello que sometemos este proyecto a la consideración de esta Honorable Cámara, a los fines de actualizar la norma reglamentaria de este instituto, dando lugar a una vigencia más real y efectiva de la herramienta de la iniciativa popular.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MENNA, GUSTAVO | CHUBUT | UCR |
| PASTORI, LUIS MARIO | MISIONES | UCR |
| FERNANDEZ, CARLOS A. | BUENOS AIRES | UCR |
| ARCE, MARIO HORACIO | FORMOSA | UCR |
| AYALA, AIDA BEATRIZ MAXIMA | CHACO | UCR |
| DE LAMADRID, ALVARO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| NAJUL, CLAUDIA | MENDOZA | UCR |
| DEL CERRO, GONZALO PEDRO ANTONIO | SANTA FE | UCR |
| MATZEN, LORENA | RIO NEGRO | UCR |
| REYES, ROXANA | SANTA CRUZ | UCR |
| SALVADOR, SEBASTIAN NICOLAS | BUENOS AIRES | UCR |
| CACACE, ALEJANDRO | SAN LUIS | UCR |
| GARCIA, XIMENA | SANTA FE | UCR |
| TORRES, IGNACIO AGUSTIN | CHUBUT | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |