PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P04 Oficina 441
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PROYECTO DE RESOLUCION
Expediente: 0015-D-2010
Sumario: APROBAR EL USO DE REGLAS DE TECNICA LEGISLATIVA EN LA REDACCION DE PROYECTOS Y DICTAMENES DE COMISION.
Fecha: 02/03/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 3
PROYECTO DE RESOLUCIÓN POR EL
QUE SE RECOMIENDA EL USO REGLAS DE TECNICA LEGISLATIVA EN LA
REDACCION DE PROYECTOS Y DICTAMENES DE COMISIÓN
Artículo 1º.- Aprobar el
documento denominado Reglas de Técnica Legislativa cuyo texto se acompaña
como ANEXO I de esta resolución.
Art. 2º.- Disponer que las
reglas contenidas en el documento acompañado como Anexo I constituyen
recomendaciones sugeridas para la elaboración de proyectos y dictámenes de esta
Cámara.
Art. 3°.- Publicar el texto
completo de esta resolución en el sitio Web de la Cámara de Diputados de la
Nación.
Art. 4°.- Promover la difusión
del documento contenido en el Anexo I a través de acciones de capacitación
dirigidas al personal de esta Cámara.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Por Resolución Conjunta de ambas
Cámaras del Congreso de la Nación, el 7 de abril de 2009, (RSP 01/09), se
aprobaron las Pautas de Composición y Corrección de Ediciones Parlamentarias y
las Pautas de Estilo para Elaboración de Documentos Legislativos.
El propósito fue establecer criterios de
redacción uniformes que faciliten la producción de documentos legislativos en
ambas Cámaras.
Esos documentos fueron el resultado
del trabajo conjunto de la Comisión sobre Modernización del Funcionamiento
Parlamentario (Cámara de Diputados), la Dirección General de Publicaciones del
Senado de la Nación, la Dirección General de Taquígrafos del Senado de la Nación,
la Unidad Coordinadora del Programa de Fortalecimiento Institucional del Senado
de la Nación, la Dirección de Información Parlamentaria, la Dirección de Referencia
Legislativa, la Imprenta del Congreso, la Biblioteca y el Instituto de Capacitación
Parlamentaria de la Cámara de Diputados y el Centro de Capacitación Superior del
Senado de la Nación.
Como antecedentes
de ese trabajo se tomaron el documento "Pautas de Estilo para la Redacción
Legislativa" preparado por la diputada nacional (mc) Claudia Bernazza, cuya
fuentes son el decreto 300/06 (TO Dec. 2200/06) y la resolución 04/06 de la
Subsecretaria de la Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires y las "Pautas
de Composición y Corrección de Ediciones Parlamentarias de la Imprenta del
Congreso".
El documento final fue aprobado por
los Secretarios Parlamentarios de ambas Cámaras y concebido como un compendio
de recomendaciones de carácter no obligatorio.
La exitosa experiencia descripta nos
anima ahora a impulsar una segunda etapa de trabajo conjunto proponiendo el
estudio y definición de una serie de reglas de técnica legislativa de aplicación
específica en la redacción de proyectos de ley y dictámenes de comisiones.
Proponemos así un documento de
trabajo preliminar surgido a partir de la consulta de diferentes fuentes nacionales y
extranjeras:
1. Alchourrón, Carlos E. y
Bulygin, Eugenio, "Introducción a la Metodología de las Ciencias Jurídicas y
Sociales", editado por Astrea, Buenos Aires, 1993.
2. Cámara de Diputados de
Italia, "Checklist para la redacción de los textos normativos", 1991.
3. Circular del Presidente de la
Cámara de Diputados de la República Italiana del 19 de febrero de 1986 en
materia de formulación técnica de textos legislativos.
4. Clavell Borrás, Javier,
"Introducción a la Técnica Legislativa", editado por Fundación Banco de Boston,
1984.
5. Davies, Jack, "Legislative Law
and Process in a Nut Shell" Capítulo 6 "Bill Drafting", editado por West Publishing
Company, St Paul Minnesota, 1986.
6. Decreto del Poder Ejecutivo
Nacional de la República Argentina Nº 333/85 sobre "Normas para la elaboración,
redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación
administrativos".
7. Eskridge Jr., P William y
Frickey, Philip, "Cases and Materials on Legislation Statutes and the Creation of
Public Policy, American Casebook Series", Capítulo 2 "Legislative Drafting", editado
por West Publishing CO St. Paul Minnesota, 1995.
8. Grosso, Beatriz M., Svetaz,
María Alejandra, Pérez Bourbon, Héctor y Ubertone, Fermín Pedro, "Reglas
Prácticas de Técnica Legislativa", editorial Belgrano, Buenos Aires, 2000.
9. Grosso,
Beatriz M y Svetaz, M. Alejandra, "La Técnica Legislativa en
Centroamérica y República Dominicana", en "Serie Parlamentos y
Democracia", editado por Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, Unión para la Promoción de la Democracia, OEA, 2001.
10. Harris, Charles, "An overview
of the Bill Drafting Process",editado por Indiana Legislative Services Agency, mayo
1986.
11. Handbook of the National
Conference of Commissioners on Uniform State Laws, 1968 pp 318-23, Drafting
Rules for Writing Uniform or Model Acts en Materials on Legislation, Fourth Edition
by Horace Read, John MacDonald, Jefferson Fordham and William Pierce, Mineola
New York, The Foundation Press, 1982.
12. Leiva Fernández, Luis,
"Fundamentos de Técnica Legislativa", editado por La Ley, Buenos Aires
1999.
13. Ley del 11 de diciembre de
1984 N° 839 "Normas sobre la Recopilación Oficial de los Actos Normativos de la
República Italiana y la Gaceta Oficial de la República Italiana". Circular N°
1.1.26/8143 del 19 de diciembre de 1984 dirigida por la Presidencia del consejo de
Ministros a todos los Ministerios.
14. Manuales de Técnica
Legislativa de los Estados de Maryland y Pennsylvania, Estados Unidos de
América.
15. Martino, Antonio Anselmo,
"Manual de Técnica Legislativa", proyecto Digesto Jurídico, Universidad de Buenos
Aires, Facultad de Derecho, 2001.
16. Muñoz Quesada, Hugo
Alfonso, "Cuestionario de la República Federal de Alemania" ( "cuestionario azul"),
resolución del 11 de diciembre de 1984 y catálogo desarrollado por los Ministros de
Justicia y del Interior, Costa Rica, 1998.
17. Muñoz Quesada, Hugo
Alfonso, "Reglas para Mejorar la Técnica Legislativa" Costa Rica, 1995.
18. Procuración del Tesoro de la
Nación, "Manual de Estilo", editado por La Ley, Buenos Aires, 1998.
19. Proyecto de resolución
presentado por el Senador Nacional (MC) Horacio Daniel Usandizaga, expediente
1-S-
20. Pérez Bourbon, Héctor,
"Manual de Técnica Legislativa", editado por Fundación Konrad Adenauer Stiftung
y Educa, Buenos Aires, 2007.
21. Resolución de la provincia de
Santa Fe, N° 2 del 13 de abril de 1984, Subsecretaría de Asuntos Legislativos
sobre "Reglas de Técnica Legislativa".
22. Svetaz, María Alejandra,
Grosso, Beatriz M. , Pérez Bourbon, Héctor, Ubertone, Fermín P. "Técnica
Legislativa", editorial Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 1999.
23. Valle, Ana,
"Recomendaciones de Técnica Legislativa". Tesis de la Maestría en Ciencias de la
Legislación, Universidad del Salvador, Buenos Aires, 2005.
Expuestos así los motivos de este
proyecto y referidos los antecedentes consultados para su elaboración, solicitamos
a nuestros pares el tratamiento del mismo.
ANEXO
ANEXO I - REGLAS DE TÉCNICA LEGISLATIVA
A - REGLAS SOBRE
ESTRUCTURA
Título
El texto de la ley debe ser
introducido por un título general que precise su objeto.
El título debe ser concreto y en
lo posible breve.
El título de la ley debe
incorporarse luego de la fórmula de sanción.
El título debe usar las mismas
palabras que el texto de la ley.
Si el texto de la ley modifica una
disposición normativa precedente, debe esta indicarse expresamente en el titulo.
Las formulas a utilizar son: a) usar las palabras "modificaciones o modificación" y
el verbo "modificar" cuando se derogan simultáneamente algunas disposiciones, se
incorporan otras y se sustituyen otras; b) usar "incorporación" y el verbo
"incorporar" para el caso en que el nuevo acto normativo deje íntegramente con
vida el texto precedente, limitándose a añadir nuevos incisos o párrafos; c) usar
"prórroga" o el verbo "prorrogar" cuando se dispone una ampliación del ámbito
temporal de la disposición normativa vigente; d) usar "suspensión" o el verbo "
suspender" cuando se dispone la temporaria inaplicabilidad de la disposición
normativa vigente.
Ordenamiento
temático
En el texto de la ley las normas
deben organizarse temáticamente.
El orden temático debe ir de lo
general a lo particular y de lo sustantivo a lo procesal.
El orden temático de la ley
comprende:
Disposiciones iniciales
Definiciones
Disposiciones de contenido
general
Disposiciones de contenido
particular o especial
Disposiciones orgánicas
Disposiciones
procedimentales
Disposiciones sancionatorias
Disposiciones financieras, si las
hubiera.
Disposiciones finales
Las excepciones, limitaciones o
condiciones para la aplicación de la ley deben ubicarse al comienzo del texto, entre
las disposiciones iniciales o, en su defecto, encabezando la parte, título, capítulo o
sección al que correspondan.
Las disposiciones iniciales deben
incluir:
el ámbito de aplicación material (
el objeto de la ley)
el ámbito de aplicación
territorial
el ámbito de aplicación personal (
los sujetos de la ley)
el ámbito de aplicación temporal(
las disposiciones sobre vigencia de la ley)
Definiciones
Las definiciones que sean
indispensables para la interpretación de la ley deben situarse a continuación de las
disposiciones iniciales.
Si las definiciones sólo son
necesarias para la interpretación de algunas Partes, Títulos, Capítulos o Secciones,
sólo deben ubicarse en el inicio de los mismos.
Si las definiciones sólo son
necesarias para la interpretación de alguno o algunos artículos, deben ubicarse
como un párrafo de esos artículos.
Sólo deben definirse aquellos
términos que, para una correcta aplicación de la ley, requieren de un significado
más preciso, restringido o diferente del que tienen en el uso habitual.
Los términos deben ser definidos
una única vez y de un solo modo.
Las definiciones deben ser
autosuficientes sin remitir a otras normas.
Disposiciones
orgánicas
Si en el texto de la ley se crean
órganos, las normas de creación deben ubicarse antes del procedimiento que se
establezca para esos órganos.
Disposiciones
procedimentales
Las disposiciones sobre
procedimiento deben describirlo cronológicamente.
Disposiciones
sancionatorias
Cuando las disposiciones
sancionatorias son pocas, se las debe ubicar como un párrafo a continuación de la
norma cuyo incumplimiento deviene en esa sanción.
Disposiciones
finales
En el grupo de las disposiciones
finales se ubican las siguientes:
las derogatorias, que producen la
derogación de otras normas,
las transitorias que rigen el paso de
un régimen legal a otro;
las normas que ordenan la aplicación
supletoria de otras normas y
las delegaciones legislativas.
Remisiones
Remisiones internas: la ley puede
contener remisiones internas, es decir de una de sus normas a otras.
La remisión interna debe ser
expresa e indicar con precisión el número de la norma a la que se remite, evitando
utilizar frases como "el artículo siguiente" o "el capítulo anterior".
En las remisiones internas no
debe repetirse la referencia "de la presente ley" o "de esta ley" salvo que ello sea
imprescindible para la claridad de la norma.
Remisiones externas: Las
remisiones a otras leyes deben limitarse a los casos estrictamente necesarios,
identificando con exactitud la ley o artículos de la ley a la que se remite.
Las remisiones externas sólo
deben utilizarse cuando se pretende que la modificación de la norma remitida
opere en forma automática sobre la norma remitente. Si no se desea que la
modificación de la norma remitida opere automáticamente sobre la norma
remitente, se debe transcribir íntegramente en el texto de la nueva ley la norma
que desea utilizarse.
Las remisiones externas pueden
ser expresas o genéricas.
Son remisiones expresas las que
indican con precisión cuál es la norma o grupo de normas remitidas, con
identificación de la ley y el número de artículo a que se remite.
Son remisiones genéricas las que
remiten a un ordenamiento general sin precisar cuáles son los artículos aplicables.
Por ejemplo: "Los recursos se tramitan de acuerdo con lo prescripto en la Ley de
Procedimientos Administrativos".
En las remisiones internas y
externas deben evitarse las remisiones en cadena; es decir, remitir a una norma
que, a su vez, remite a otra u otras.
Ordenamiento
sistemático
Las normas que integran el texto
de la ley deben ordenarse sistemáticamente.
El desglose de las normas y su
agrupamiento en distintos niveles depende de la extensión del texto de la ley y de
su complejidad.
Si se utilizan menos de cinco
niveles las opciones son:
Para un solo nivel Capítulos
Para dos niveles Títulos y
Capítulos
Para tres niveles Títulos,
Capítulos y Secciones
Para cuatro niveles Partes,
Títulos, Capítulos y Secciones.
La división en Libros está
reservada para las leyes voluminosas o los Códigos.
Cuando se opta por un
determinado agrupamiento, éste debe mantenerse a lo largo de toda la ley.
Los grupos de artículos
temáticamente equivalentes deben tener el mismo nivel de agrupamiento.
Cada nivel de agrupamiento debe
tener su número y una denominación (título) que englobe el contenido de todos
los artículos que agrupa.
La numeración recomienza en
cada nivel.
Artículos
El texto de la ley se divide en
artículos.
Cada artículo debe contener una
sola norma y cada norma debe estar contenida íntegramente en un artículo.
Se debe dotar a los artículos de
una denominación, a la que llamamos epígrafes.
El epígrafe se escribe a
continuación del número de artículo y finaliza con punto y seguido; a continuación
debe escribirse el artículo.
Los epígrafes deben ser
construcciones breves, claras y tienen que expresar el objeto principal de la
norma.
Los epígrafes no integran el
texto del artículo.
Para la redacción del los
epígrafes deben preferirse las mismas palabras que contiene el texto del
artículo.
Los epígrafes no pueden
repetirse.
Todos los artículos deben llevar
epígrafe.
Los artículos deben ser
numerados y la numeración debe ser continua, desde el principio hasta el final del
texto de la ley, independientemente de las divisiones que pueda tener el texto en
partes, títulos, capítulos y secciones.
Cuando se introducen nuevos
artículos a textos legales tradicionales y extensos, por ejemplo los Códigos, debe
respetarse la numeración y utilizarse los "bis", "ter", "quater", "quinquies",
"sexies", "septies", "octies", nonies" y "decies".
En los demás casos, cuando se
intercala un artículo en el texto de una ley vigente, deben reordenarse los números
de los artículos a partir de la disposición intercalada.
Incisos
El artículo puede dividirse en incisos.
Los incisos siempre finalizan con
punto y coma, con excepción del último que finaliza en punto y aparte.
Los incisos deben redactarse de
modo tal que cada uno de ellos pueda leerse a continuación del encabezado.
Los incisos pueden contener una
enumeración taxativa o meramente enunciativa.
En los artículos con incisos que
contienen una enumeración taxativa, se debe indicar en el encabezado tal
circunstancia, mediante la utilización de palabras como "sólo", "exclusivamente", o
similares.
Los incisos se indican con letras
minúsculas a), b), c), y sucesivos.
Anexos
Debe indicarse en el cuerpo principal
de la norma los anexos que ésta incluye.
Los anexos se identifican con la
palabra ANEXO seguida de números romanos y deben llevar título.
Cuando el anexo constituye el núcleo
central del texto de la ley, - por ejemplo, el Código Civil, que se incluye como
anexo de la Ley 340 -, las normas transitorias, derogatorias, modificatorias y de
entrada en vigencia de ese núcleo central deben constar en el cuerpo principal de
la ley y no en el anexo.
B - REGLAS SOBRE DINÁMICA
LEGISLATIVA
Vigencia. Entrada en
vigor de la ley
Por el artículo 2° del Código Civil, si
nada se dice expresamente, las leyes nacionales entran en vigor en todo el país
después de los 8 días siguientes al de su publicación oficial. Si se quiere que la ley
entre en vigor en una fecha distinta, debe incluirse en la ley una cláusula que
expresamente así lo establezca.
La entrada en vigor de la ley puede
fijarse en una fecha determinada con toda precisión, con día, mes y año.
La entrada en vigor de la ley puede
fijarse para una fecha determinable, como la fecha de promulgación o un plazo a
contarse a partir de la fecha de sanción o de promulgación. En este caso, debe
precisarse si se trata de días hábiles o días corridos.
Distintas disposiciones de una misma
ley pueden tener distintas fechas de entrada en vigor. Si se quiere usar esta
posibilidad, es necesario preverlo expresamente y con toda claridad.
La entrada en vigor de una ley
puede estar sujeta al cumplimiento de una condición, es decir un hecho futuro que
puede o no ocurrir.
Caducidad
Las leyes se extinguen por
caducidad cuando desde su creación, por su propio texto, estaban sujetas a un
plazo o a una condición, y ese plazo o condición se cumple.
La ley también caduca por
cumplimiento de su objeto, si el objeto es susceptible del agotamiento de las
situaciones jurídicas que la ley regula.
No conviene, salvo casos
excepcionales, sujetar la vigencia de una ley a un plazo incierto, o sea aquél
referido a un hecho futuro que necesariamente alguna vez ha de ocurrir, pero no
se puede saber cuándo.
La vigencia de una ley puede estar
sujeta al cumplimiento de una condición resolutoria. Si se elige esta posibilidad, el
hecho cuya ocurrencia cumple la condición debe estar descripto con la mayor
claridad posible.
Modificación
La modificación de la ley debe ser
hecha con toda precisión, identificándose de manera certera las disposiciones
legales que se derogan, sustituyen o incorporan. La ley a modificar debe ser
identificada por su número y título. Se deben enumerar detalladamente las leyes
modificatorias de la ley principal.
Al modificar una ley debe respetarse
en todo lo posible la estructura formal de la ley a modificar, inclusive el método de
epigrafiado.
La modificación de una ley puede
hacerse sustituyendo una parte de su texto.
La modificación de una ley también
puede hacerse mediante la incorporación de nuevos artículos o incisos. En este
caso debe asignarse a los nuevos textos una identificación por números o letras de
acuerdo con el método utilizado por la ley a modificar.
La incorporación de nuevos artículos,
párrafos e incisos en una ley debe ser establecido mediante la fórmula
"Incorpórase a la ley..." y luego se transcribe el texto a insertar, comenzando por
su identificación numérica o alfabética.
Cuando se quiere agregar un artículo
nuevo antes del artículo 1° de la ley a modificar, conviene asignar al artículo nuevo
el número 1° y simultáneamente cambiar el número del anterior artículo 1°, que
pasará a ser 1° bis. Con los cambios pertinentes, lo mismo vale para el caso de
incisos nuevos antes del primer inciso.
Derogación
Las derogaciones deben ser
expresas, indicándose con precisión la o las normas derogadas.
La derogación debe establecerse en
la ley mediante el uso del término "Derógase" seguido de la mención de las
normas a derogar. No deben usarse otros términos porque pueden dar lugar a
confusión, por ejemplo "Queda sin efecto".
Cuando se establece un nuevo
régimen legal en reemplazo de otro, este último debe ser derogado
expresamente.
La derogación de las leyes debe ser
hecha con toda precisión, identificando con certeza las leyes o disposiciones
legales que se derogan. Las leyes a derogar deben ser identificadas por su
número. Los artículos deben ser identificados por su número, y los incisos por la
letra correspondiente.
La derogación debe mencionar
detalladamente todas las leyes a derogar, inclusive las modificatorias de la ley
principal.
Debe evitarse la derogación genérica
indeterminada, que se suele expresar con fórmulas del estilo "Derógase todo lo
que se oponga". Con mayor razón deben evitarse las fórmulas del estilo "Derógase
en todo cuanto se oponga", que producen muchas más incertidumbres que
certezas.
Cuando la ley a derogar ha sido
objeto de texto ordenado oficialmente aprobado, la derogación debe referirse al
texto ordenado más reciente de esa ley; pero conviene mencionar expresamente
las leyes modificatorias posteriores al texto ordenado que también han de ser
derogadas.
D-. REGLAS DE
REDACCIÓN
Términos
Debe emplearse la palabra adecuada
con el menor margen de vaguedad o ambigüedad.
No deben utilizarse sinónimos.
Debe preferirse repetir el sujeto que
sustituirlo por pronombres "este, "ese" o "aquel" para evitar que se atribuya a otro
sujeto distinto un predicado que no le corresponde. En igual sentido se deben
evitar expresiones como "el mismo" o "la misma".
Las normas deben redactarse en
singular ya que ello comprende lo plural.
Debe preferirse la formulación
positiva a la negativa.
En las modificaciones que se
introduzcan a una ley deben respetarse la redacción, el estilo y la terminología de
la ley modificada.
Para la construcción de la oración,
se sugiere la estructura lógica o canónica:
Sujeto (artículo
+ sustantivo + modificadores) + predicado (verbo + objeto directo + objeto
indirecto + complementos circunstanciales).
El texto de la ley debe contener solo
disposiciones de carácter preceptivo. Quedan prohibidos los enunciados carentes
de significado normativo tales como: recomendaciones, expresiones de deseo,
motivaciones, previsiones, auspicios y similares.
Modos y tiempos verbales
Las leyes deben redactarse con
verbos en tiempo presente y modo indicativo.
Es admisible el uso del modo
subjuntivo en tiempo futuro para las normas de naturaleza penal redactadas como
una consecuencia jurídica de determinado hecho.
Emplear el pretérito sólo cuando se
trata de actos anteriores a la ley.
El futuro imperfecto de subjuntivo
debe sustituirse por el presente de subjuntivo (por ejemplo, en lugar de
"dispusiere" -futuro imperfecto de subjuntivo- se escribirá "disponga" - presente
de subjuntivo).
El futuro perfecto de subjuntivo
debe reemplazarse por el pretérito perfecto de subjuntivo (por ejemplo, en lugar
de "hubiere presentado en término" -futuro perfecto de subjuntivo -, se escribirá
"haya presentado en término"- pretérito perfecto de subjuntivo).
Sólo el artículo de forma debe
redactarse en modo imperativo.
Citas de textos
normativos
La cita a otras leyes surgidas de un
mismo cuerpo legislativo debe hacerse simplemente como Ley Nº XX.
Los decretos del Poder Ejecutivo
deben citarse como Decreto Nº XX, seguido de barra y los dos últimos dígitos del
año de emisión.
Para los actos normativos emanados
de autoridades de otras provincias o ciudades, según el caso, deben seguirse las
mismas reglas, indicando además el nivel jurisdiccional del acto normativo. Por
ejemplo: Ley de la Provincia de Jujuy Nº XX, Ordenanza de la Ciudad de San
Carlos de Bariloche Nº XX/YY.
No debe colocarse a continuación de
la identificación de la norma citada, el número de Boletín Oficial. Puede suceder
que la ley haya sido modificada con posterioridad a su aprobación originaria y, por
lo tanto, el texto que aparece en el Boletín Oficial citado no es el que corresponde
al texto vigente al momento de la cita.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BERTOL, PAULA MARIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| URLICH, CARLOS | CHACO | UCR |
| GIUDICI, SILVANA MYRIAM | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |