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MINERIA
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P03 Oficina 334
Jefe SR. LAGO JOSE LUIS
Miércoles 9.30hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2361 Internos 2361/2365
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 4165-D-2008
Sumario: PRESUPUESTOS MINIMOS DE PROTECCION AMBIENTAL PARA LA ACTIVIDAD MINERA.
Fecha: 01/08/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 97
"Ley de presupuestos mínimos
de
Protección ambiental para la
actividad minera"
Capítulo Primero
Disposiciones Generales
Art. 1º-. La presente ley establece
los presupuestos mínimos de protección ambiental para la actividad minera en
todas sus etapas.
Art. 2º - La presente ley regirá en
todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de orden público y se
utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica sobre la
materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y
disposiciones contenidas en ésta.
Art. 3º- Están comprendidas dentro
del régimen de esta ley todas las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas,
los entes centralizados y descentralizados y las empresas del Estado Nacional,
Provincial y Municipal que desarrollen actividades comprendidas en el artículo 5º
de esta ley.
Art. 4º- Sin perjuicio de las
previsiones establecidas en la presente norma, la actividad minera se desarrollará
con sujeción a los Principios de la Política Ambiental contenidos en la Ley General
del Ambiente Nº 25.675, especialmente a los principios preventivo, precautorio y
de sustentabilidad.
Art. 5º- Las actividades
comprendidas en la presente ley son:
a) Prospección, exploración,
explotación, desarrollo, preparación, extracción y almacenamiento de sustancias
minerales comprendidas en el Código de Minería, incluidas todas las actividades
destinadas al cierre de la mina;
b) Los procesos de trituración,
molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria,
calcinación, fundición, refinación, aserrado, tallado, pulido, lustrado y otros que
pueden surgir de nuevas tecnologías y la disposición de residuos cualquiera sea
su naturaleza.
Art. 6º.- Las provincias se
encuentran facultadas para dictar normas que prohíban:
a) Métodos o modalidades de
explotación.
b) La utilización de sustancias
específicas en cualquier etapa de la actividad minera.
c) Parcial o totalmente, la
exploración o explotación de determinados minerales.
Capitulo Segundo
De la Autoridad de
Aplicación
Art. 7º- Será autoridad de
aplicación para lo dispuesto por la presente ley:
a) la autoridad que designe la
provincia, cuando el impacto ambiental del emprendimiento minero no exceda los
limites de su jurisdicción.
b) la máxima autoridad ambiental
nacional:
1) cuando el impacto ambiental
del emprendimiento minero exceda, en forma actual o potencial, los limites de la
jurisdicción provincial.
2) cuando el emprendimiento
minero tenga carácter binacional.
3) cuando el impacto ambiental
del emprendimiento minero afecte, en forma actual o potencial, áreas protegidas
declaradas por ley nacional.
Art. 8º- La autoridad de aplicación,
podrá disponer medidas preventivas cuando tome conocimiento en forma directa,
indirecta, o por denuncia, de una situación de peligro para el ambiente o la
integridad física de las personas.
A tal efecto, la autoridad de aplicación,
sin perjuicio de las demás potestades establecidas en la presente ley, tendrá
facultades para:
a) intimar a comparecer con
carácter urgente a todos los sujetos relacionados con los posibles daños
identificados;
b) auditar o monitorear
instalaciones;
c) exigir la actualización o
profundización de Informes de Impacto Ambiental;
d) imponer regímenes de
monitoreo específicos;
e) instar al ejercicio de
competencias sancionatorias en el ámbito de la Administración según lo
establecido en el art. 37 de la presente ley;
f) ordenar el decomiso de
bienes;
g) ordenar la cesación de
actividades o acciones dañosas para el ambiente o la integridad física de las
personas;
h) disponer la clausura
preventiva, parcial o total, de establecimientos o instalaciones de cualquier
tipo.
Hasta tanto se dicte un procedimiento
específico para la adopción de estas medidas, son de aplicación las normas de
procedimientos administrativos correspondientes a cada jurisdicción.
Art. 9º- La Autoridad de Aplicación
tendrá la facultad de solicitar el auxilio de la fuerza pública, a fin de lograr el mejor
cumplimiento de sus funciones, tanto para aquellas relacionadas con la aplicación
de medidas preventivas como para asegurar el posterior cumplimiento de las
mismas.
Capitulo Tercero
Del Informe y Declaración de
Impacto Ambiental
Art. 10º- Los responsables
comprendidos en el artículo 3º de esta ley deberán presentar ante la autoridad de
aplicación y antes del inicio de cualquier actividad especificada en el artículo 5º de
la presente ley, un Informe de Impacto Ambiental, que deberá estar a disposición
de la ciudadanía desde el momento de la presentación.
En los casos de Informes de Impacto
Ambiental realizados con la participación de una consultora, los mismos deben
estar firmados por el responsable técnico-legal, quienes asumen, en forma
solidaria con los responsables del proyecto, la responsabilidad por la veracidad y
completitud de su contenido.
La autoridad de aplicación deberá
prestar asesoramiento a los pequeños productores para la elaboración del mismo.
Art. 11º.- No será aceptada la
presentación cuando el titular o cualquier tipo de mandatario o profesional de la
empresa, y/o consultor o profesional interviniente, estuviera inhabilitado o
cumpliendo sanciones por violación a la presente ley o normas complementarias.
Art. 12º- Sin perjuicio de los
requisitos que se fijen por la autoridad de aplicación o por normas provinciales, el
Informe de Impacto Ambiental para las etapas de prospección o exploración,
deberá contener el tipo de acciones a desarrollar, el eventual riesgo de impacto
ambiental que las mismas pudieran acarrear, una descripción de los métodos a
emplear y las medidas de protección ambiental que resultaren necesarias.
En las etapas mencionadas
precedentemente será necesaria la previa aprobación del Informe por parte de la
autoridad de aplicación para el inicio de las actividades, sin perjuicio de las
responsabilidades previstas en la presente ley por los daños que se pudieran
ocasionar.
Art. 13º.- El informe de Impacto
Ambiental debe incluir, sin perjuicio de los requisitos que se fijen por la autoridad
de aplicación o por normas provinciales, lo siguiente:
a) La ubicación y descripción
ambiental del área de influencia.
b) La descripción del proyecto minero.
c) Las eventuales modificaciones y
exigencias, directas o indirectas, sobre suelo, agua, atmósfera, flora y fauna,
relieve, paisaje, ámbito sociocultural y patrimonio cultural e histórico.
d) La estimación de la utilización de
energía y forma de aprovisionamiento de la misma.
e) El desarrollo del impacto global del
proyecto considerando los eventuales efectos acumulados con otras actividades
en su área de influencia.
f) La compatibilidad entre actividades
actuales y la proyectada.
g) La incidencia del proyecto sobre las
fuentes de aprovisionamiento de agua de las poblaciones residentes.
h) Las medidas de prevención,
mitigación, rehabilitación, restauración o recomposición del medio alterado, según
correspondiere.
i) Los métodos utilizados.
j) El detalle de los tipos y cantidades
estimadas de residuos que se generarán durante el funcionamiento del proyecto y
las formas previstas de tratamiento y/o disposición final de los mismos.
k) Los planes o programas a cumplir
ante eventuales emergencias o contingencias ocasionadas por el proyecto.
l) El plan de cierre de mina.
Art. 14º- Previo a la Declaración de
Impacto Ambiental por parte de la Autoridad de Aplicación, se convocará a
Audiencia Pública trascurridos al menos 30 días hábiles contados desde la
presentación del Informe de Impacto Ambiental, con el objeto de:
a) Habilitar un espacio institucional
para que todos aquellos interesados expresen su opinión respecto del proyecto.
b) Complementar el conocimiento
técnico- político que posee la administración pública.
La omisión de la convocatoria a la
Audiencia Publica es causal de nulidad de la Declaración de Impacto Ambiental
que se produzca en consecuencia, quedando abierta la actuación judicial.
Art. 15º.- Con el objeto de asegurar
una amplia participación ciudadana el llamado a Audiencia Pública deberá ser
publicitado por 1 día en el Boletín Oficial y en los dos diarios de mayor circulación
de la provincia en donde se desarrollará el proyecto y de las provincias
potencialmente afectadas por el mismo. Se invitará especialmente a las
autoridades y habitantes de los Municipios cercanos o potencialmente afectados
con el proyecto. Las Audiencias deberán celebrarse en el lugar, fecha y hora que
posibiliten la mayor participación de las personas que, por cercanía territorial o
interés directo en el tema, puedan verse afectadas por el proyecto a debatir.
La totalidad de los costos de la
Audiencia estarán a cargo de los responsables del proyecto.
Art. 16º.- En todos los casos, antes
de la Declaración de Impacto Ambiental emitida por la autoridad de aplicación,
cualquier persona podrá realizar manifestaciones por escrito, sobre el Informe de
Impacto ambiental presentado por los responsables de las actividades
comprendidas en la presente ley.
La autoridad de aplicación
reglamentará el presente procedimiento con el objeto de lograr una amplia y eficaz
participación ciudadana.
Art. 17º.- La autoridad de
aplicación debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo que apruebe
el Informe de Impacto Ambiental, de qué manera ha tomado en cuenta las
opiniones de la ciudadanía recogidas tanto en la Audiencia Pública como en las
manifestaciones escritas reguladas en el artículo anterior y, en su caso, las
razones por las cuales las desestima.
Art. 18º.- La autoridad de
aplicación evaluará el Informe de Impacto Ambiental, y se pronunciará por la
aprobación mediante una Declaración de Impacto Ambiental para cada una de las
etapas o de implementación efectiva.
Para el proceso evaluativo, la autoridad
de aplicación requerirá la intervención o asesoramiento de universidades
nacionales o provinciales y organismos o entes autárquicos o descentralizados
especializados.
Art. 19º.- La autoridad de
aplicación se expedirá aprobando o rechazando en forma fundada y expresa el
informe de impacto ambiental en un plazo no mayor de sesenta (60) días hábiles
desde que el interesado lo presente. Este plazo se podrá prorrogar por igual lapso
de mediar circunstancias que así lo justifiquen. En su caso, la autoridad de
aplicación deberá comunicar las razones por las cuales hace uso de la
prórroga.
Art. 20º.- La Declaración de
Impacto Ambiental será actualizada máximo en forma bianual, debiéndose
presentar un informe conteniendo los resultados de las acciones de protección
ambiental ejecutadas, así como de los hechos nuevos que se hubieren producido.
En caso de modificación, alteración o
ampliación efectuadas al emprendimiento originario debe presentarse previamente
a su efectivización, un nuevo Informe de Impacto Ambiental para la evaluación y
eventual aprobación o rechazo por parte de la autoridad de aplicación mediante el
dictado de una nueva Declaración de Impacto Ambiental, según las disposiciones
del presente capítulo.
Art. 21º.- La autoridad de
aplicación, tanto en el caso de producirse desajustes entre los resultados
efectivamente alcanzados y los esperados según la Declaración de Impacto
Ambiental como cuando existan nuevos conocimientos acerca del comportamiento
de los ecosistemas afectados, dispondrá la introducción de acciones y
modificaciones tendientes a una mayor eficiencia para la protección del área de
influencia de la actividad e, inclusive, podrá disponer, en caso de ser necesario, la
suspensión o paralización de la actividad. Estas medidas podrán ser consideradas
también a solicitud del operador minero.
Art. 22º.- Los equipos,
instalaciones, sistemas, acciones y actividades de prevención, mitigación,
rehabilitación, restauración o recomposición ambiental, consignadas por el
responsable e incluidas en la Declaración de Impacto Ambiental constituirán
obligación del responsable y deberá ser fiscalizado su cumplimiento en forma
anual por parte de la autoridad de aplicación, sin perjuicio de la facultad de realizar
monitoreos y controles en cualquier momento y las potestades establecidas en el
art. 8 de la presente ley.
Verificado el incumplimiento, total o
parcial, de estas obligaciones, se procederá, sin más trámite, a la paralización o
suspensión preventiva de la actividad hasta tanto se cumplimenten efectivamente
las mismas.
Art. 23º.- Toda persona física o
jurídica que realice las actividades comprendidas en ésta ley y cumpla con los
requisitos exigidos por el mismo, podrá solicitar ante la autoridad de aplicación un
Certificado de Calidad Ambiental.
Capitulo Cuarto
Del Seguro Ambiental
Art.24.- Toda persona física o
jurídica, pública o privada, que realice actividades de las comprendidas en el
artículo 5º de la presente ley, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad
suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que
pudiere producir.
Capitulo Quinto
Fondo de Compensación
Ambiental
de la Actividad Minera
Art. 25º.- Institúyase el "Fondo de
Compensación Ambiental de la Actividad Minera", en los términos del artículo 34
de la ley 25.675.
Art. 26º.- Constituirán
exclusivamente recursos del Fondo de Compensación Ambiental de la Actividad
Minera:
a) Multas que se dispongan a través
de normas especiales;
b) Porcentaje de las multas
establecidas en la presente ley, según dispongan normas especiales.
b) Monto establecido en concepto de
daño ambiental, como accesorio de las multas de los incisos anteriores; según se
disponga por normas especiales.
c) Indemnizaciones impuestas en
sede judicial por daños causados al ambiente por la actividad minera;
No podrán asignarse fondos públicos o
estipendios del presupuesto.
Art. 27º.- Cada jurisdicción,
administrará su Fondo de Compensación Ambiental para la Actividad Minera que
será reglado por normas complementarias a la presente ley de presupuestos
mínimos.
La autoridad de Aplicación que
corresponda, según lo establecido en el artículo 7º de la presente ley, será la
encargada de administrar el Fondo de Compensación Ambiental de acuerdo con lo
establecido en el artículo 28º de la presente ley.
Las sumas que integran el Fondo
deberán depositarse en cuentas especiales.
Art. 28º.- El Fondo estará
destinado exclusivamente a:
a) Sustentar los costos de las
acciones de restauración que puedan minimizar los perjuicios generados por un
daño ambiental.
b) Compensar el menoscabo
ambiental mediante acciones u obras que tiendan a mejorar el ambiente o que
representen un disfrute grupal a la población de la zona afectada.
Art. 29º.- La Autoridad de
Aplicación correspondiente deberá elaborar un informe anual respecto del
movimiento, ingresos y destinos del Fondo de Compensación, el que será remitido
a los poderes legislativos correspondientes.
Capitulo Sexto
De las Normas de Protección
y Conservación Ambiental
Art. 30º.- Las normas que
reglamenten o complementen esta ley establecerán:
a) Los procedimientos, métodos y
estándares requeridos, conducentes a la protección ambiental, según las etapas
de actividad comprendidas en el artículo 5º de este título, categorización de las
actividades por grado de riesgo ambiental y caracterización ecosistemática del
área de influencia.
b) La creación de un Registro de
consultores, profesionales y laboratorios a los que los interesados y la autoridad
de aplicación podrán solicitar asistencia para la realización de trabajos de
monitoreo y auditoría externa.
c) La creación de un Registro de
consultores y profesionales en estudios ambientales para la realización de
Informes de Impacto Ambiental. En este registro deberán estar inscriptos
necesaria y previamente a cualquier actividad, todas aquellas personas físicas o
jurídicas que suscriban o participen en la elaboración de los Informes de Impacto
Ambiental detallados en la presente ley.
d) La creación de un Registro de
Infractores.
Art. 31º.- Para el uso o disposición
de aguas para la realización de actividades comprendidas en el artículo 5º de la
presente ley, se deberá contar con el permiso previo de la autoridad competente.
En el caso de utilización de aguas de carácter interjurisdiccional, será vinculante la
aprobación previa de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente
en su caso, o bien de las autoridades competentes de las jurisdicciones
potencialmente afectadas.
Capitulo Séptimo
De las Responsabilidades
ante el Daño Ambiental
Art. 32º- Las personas que realicen
actividades de las indicadas en el artículo 5º serán responsables de todo daño
ambiental que se produzca, ya sea que lo ocasionen en forma directa o por las
personas que se encuentren bajo su dependencia o por parte de contratistas o
subcontratistas, o que lo cause el riesgo o vicio de la cosa.
El titular del derecho minero será
solidariamente responsable, en los mismos casos, del daño que ocasionen las
personas por él habilitadas para el ejercicio de tal derecho.
Art. 33º.- Sin perjuicio de las
sanciones administrativas y penales que establezcan las normas vigentes, todos
los hechos o actos jurídicos, lícitos o ilícitos que, por acción u omisión, causen
daño ambiental se regirán por las disposiciones de los artículos 27 y subsiguientes
de la ley 25.675 y normas complementarias.
Se presume iuris tantum la
responsabilidad del autor del daño ambiental, si existen infracciones a las normas
ambientales administrativas.
Art. 34º.- Sin perjuicio de otras
acciones judiciales que pudieran corresponder, en los casos en que un hecho,
provocado por una actividad comprendida en el artículo 5º de la presente ley,
genere un daño ambiental de incidencia colectiva, y no sea técnicamente factible
su restablecimiento al estado anterior a su producción, la indemnización sustitutiva
que determine la justicia competente, deberá depositarse en el "Fondo de
Compensación Ambiental para la Actividad Minera", nacional o provincial, según
sea el caso.
Dicho monto se establecerá
considerando tanto el daño moral por impedir el uso y goce colectivo del bien,
como la disminución del disfrute de los sistemas ambientales en el porcentaje en
que no se recuperarán.
Capitulo Octavo
De la Educación e
Información Ambiental
Art. 35º.- La autoridad de
aplicación implementará un programa de formación y educación con la finalidad de
orientar a la población, en particular a aquella vinculada a la actividad minera,
sobre la comprensión de los problemas ambientales, sus consecuencias y
prevención con arreglo a las particularidades regionales, étnicas, sociales,
económicas y tecnológicas del lugar en que se desarrollen las tareas.
Art. 36º.- La totalidad de la
información relacionada con la presente ley, incluyendo el informe de impacto
ambiental y sus anexos, será considerada información ambiental en los términos
de la ley 25.831.
Capitulo Noveno
De las Infracciones y
Sanciones
Art. 37º.- El incumplimiento de las
disposiciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de las responsabilidades
penales, será sancionado con:
a) Apercibimiento.
b) Multas, las que serán establecidas
por la Autoridad de Aplicación teniendo en cuenta el grado y naturaleza de la
infracción y, en su caso, la potencialidad, magnitud o incidencia del daño.
c) Suspensión del goce del Certificado
de Calidad Ambiental de los productos.
d) Reparación de los daños
ambientales.
e) Clausura temporal, la que será
progresiva en los casos de reincidencia. En caso de dos (2) infracciones graves se
procederá al cierre definitivo del establecimiento.
f) Inhabilitación.
g) Caducidad de la concesión.
En ningún caso de clausura o de
caducidad, el concesionario podrá reclamar indemnización alguna por las obras
que hubiere ejecutado en la mina. La autoridad minera podrá retener los equipos,
máquinas, herramientas y demás bienes destinados a la explotación y al
tratamiento y beneficio de los productos, que pudieren separarse sin perjudicar a
la mina, así como también el mineral ya extraído que se encontrare en depósito,
con el objeto de garantizar los eventuales perjuicios ocasionados.
Art. 38º.- Sin perjuicio de las
responsabilidades civiles y penales correspondientes, los profesionales y
consultores inscriptos en el Registro establecido en el inciso c) del artículo 30º de
la presente ley que incumplieren el deber de veracidad y completitud en los
Informes de Impacto Ambiental que suscribieren, serán sancionados con:
a) Multa.
b) Inhabilitación Temporaria
para suscribir o participar en la elaboración o suscripción de Informes de Impacto
Ambiental.
c) Expulsión definitiva de los
Registros establecido en los inciso b) y c) del artículo 30 de la presente ley.
Art. 39º.- Las sanciones
establecidas en los artículos anteriores se aplicarán previo sumario, por las
normas del proceso administrativo, que asegure el debido proceso legal y se
graduarán de acuerdo con la naturaleza de la infracción y el riesgo o daño
producido.
Art. 40º.- Sin perjuicio de lo
establecido en el artículo anterior y lo dispuesto por el artículo 8º, en base a los
principios preventivo y precautorio, la autoridad de aplicación podrá suspender la
actividad mientras se sustancie el proceso administrativo.
Art. 41º- Cuando el infractor fuere
una persona jurídica, los que tengan a su cargo la dirección, administración o
gerencia, serán solidariamente responsables de las sanciones establecidas en el
artículo 37.
Art. 42º.- El que cometiere una
infracción habiendo sido sancionado anteriormente por otra infracción a esta ley
y/o sus normas complementarias, será tenido por reincidente a los efectos de la
graduación de la pena.
Capitulo Décimo
De los Delitos
Art. 43º.- Será reprimido con
prisión de uno (1) a tres (3) años e inhabilitación especial por el doble de tiempo,
el funcionario público que, por imprudencia, negligencia o por inobservancia de los
reglamentos o deberes a su cargo, aprobare indebidamente un Informe de
Impacto Ambiental en los términos de la presente ley o normas
complementarias.
Art. 44º.- Será reprimido con
prisión de dos (2) a seis (6) años e inhabilitación especial por el doble de tiempo,
el funcionario público que hubiera aprobado el Informe de Impacto Ambiental en
los términos de la presente ley o normas complementarias, a sabiendas de la
falsedad u ocultación de información.
Art. 45º.- Será reprimido con
prisión de 6 meses a 4 años e inhabilitación especial por el doble de tiempo, el que
falseare u ocultare información en el Informe de Impacto Ambiental al que se
refieren la presente ley o normas complementarias.
Capitulo Undécimo
De la Jurisdicción
Art. 46º.- La competencia judicial
para conocer en las acciones que derivan de la presente ley, será la que
corresponda a las reglas ordinarias de la competencia.
En caso de acciones judiciales que
deriven de actos u hechos, que por acción u omisión, provoquen, o sean
susceptibles de provocar, incidencias o efectos interjurisdiccionales, será
competente la Justicia Federal.
Capítulo Duodécimo
Disposiciones
Transitorias
Art. 47º.- Para aquellas actividades
comprendidas en el artículo 5º de esta ley, y cuya iniciación sea anterior a la
vigencia de la presente ley, el concesionario o titular de la planta e instalaciones
deberá presentar, dentro del año de su entrada en vigor, el Informe de Impacto
Ambiental, cumplimentando los requisitos que la presente ley establece.
Art. 48º.- Las infracciones que
obraren en el Registro de Infractores creado por la Ley 24.585 al momento de
entrada en vigencia de la presente ley, serán entendidas como violaciones a lo
establecido por la presente a los fines del régimen sancionatorio.
Art. 49º.- Se recomienda a los
estados provinciales dictar normas complementarias a la presente en los términos
del artículo 41 de la Constitución Nacional.
Art. 50º.- Se recomienda al
Consejo Federal de Minería (CoFeMin) la adecuación de la normativa
complementaria y sus anexos a la presente ley y la proposición de políticas para
su implementación.
Art. 51º.- El Poder Ejecutivo
reglamentará la presente ley dentro de los 90 (noventa) días corridos a partir de su
promulgación.
Art. 52º.- La presente Ley entrará
en vigencia a los sesenta (60) días corridos de su publicación.
Art. 53º.- Deróguese la ley 24.585
y toda norma o disposición que se oponga a la presente.
Art. 54º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La preocupación social por el ambiente
es, sin dudas, un dato de realidad distintivo de nuestro tiempo que, por lo tanto, no
podemos desconocer.
La reforma constitucional de 1994
receptó dicha preocupación en el artículo 41 de la Constitución Nacional, el cual
establece que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias, para quienes
dichas normas son obligatorias desde su sanción, las necesarias para
complementarlas, adaptarlas a su realidad local y hacerlas operativas.
De esta manera, la Constitución
Nacional facultó al Honorable Congreso de la Nación a dictar normas de
presupuestos mínimos ambientales, como la que aquí se propone para la actividad
minera. Así, se propone establecer un marco normativo de base, que actúa como
piso legal para la realización de las actividades contempladas en la ley.
En virtud del precepto constitucional
enunciado han surgido diferentes leyes de presupuestos mínimos en materia
ambiental. Así, por ejemplo, fue dictada la ley 25.675 (Ley general del Ambiente)
cuyos fundamentos, en lo pertinente a la facultad legislativa del Honorable
Congreso de la Nación, rezaban lo siguiente:
"La situación jurídica respecto de
los temas ambientales, sin dudas, tomó una relevancia significativa a partir de la
reforma constitucional de 1994, debido a que su antecesora no preveía los
aspectos que se refieren a la preservación y conservación del ambiente y sus
recursos. Los constituyentes introdujeron el artículo ambiental en el nuevo texto, y
procuraron establecer los principios sustanciales que determinaran no sólo una
regulación específica respecto de las actividades de incidencia ambiental, sino
también la necesidad de encaminarlos hacia la implementación del desarrollo
sustentable.
La materia ambiental se encuentra
tratada en el capítulo de "Derechos y garantías" - de la Constitución Nacional - y
detalla entre otras cosas el derecho a tener "...un ambiente sano, equilibrado, apto
para el desarrollo humano...", el cual nos permitirá aumentar las posibilidades
individuales y colectivas de mejorar nuestra calidad de vida, la de las
generaciones presentes y futuras así como preservar nuestro medio ambiente y
los recursos naturales.
En este sentido, se ha modificado la
relación entre los estados provinciales y la Nación. Antes de la reforma
constitucional de 1994, existían en la doctrina jurídica dos posiciones respecto a
los poderes y competencias provinciales: una sostenía que la materia ambiental,
por no encontrarse entre los poderes delegados por las provincias a la Nación, era
una facultad reservada exclusivamente a las provincias, posición que se enmarca
en una profunda convicción federal; la otra sostenía que los poderes en la materia
eran considerados facultades concurrentes entre ambos estratos, Nación y
provincias.
Los constituyentes han adoptado
como alternativa para la protección ambiental la coordinación entre los poderes
concurrentes de los dos niveles de gobierno, pero con un complejo sistema, único
en el texto constitucional, por el cual le corresponde a la Nación fijar los
presupuestos mínimos de protección ambiental y a las provincias,
complementarlos. En especial, la Constitución habla de normas de presupuestos
mínimos, por lo que deberán sancionarse leyes, y también, decretos
reglamentarios de presupuestos mínimos.
El artículo 41 de la Constitución
Nacional plantea una serie de premisas que estructuran un sistema jurídico
ambiental distinto, en cuanto a la regulación de las actividades que tienen
incidencia ambiental. Este sistema es integral, tiende a llenar los vacíos jurídicos
preexistentes y, principalmente, deberá tener la capacidad de resolver los
inconvenientes que las normas vigentes presentan en cuanto a la aplicabilidad y
respeto del sistema federal den gobierno."
Es así, que corresponde que el
Congreso asuma las responsabilidades que le son propias. En este sentido,
debemos considerar que el artículo 41 de la Constitución Nacional determina que
es el Congreso Nacional el encargado de dictar las normas de "presupuestos
mínimos de protección ambiental" uniformes en todo el territorio de la República.
De esta manera, se ha cambiado el modo de funcionamiento del federalismo en
nuestro país (al menos en lo relativo al ambiente), ya que se ha adherido a la
concreta posibilidad de que en materia ambiental se lleve a cabo un federalismo
de concertación entre la Nación y las provincias. Es decir, que, pese a la
ratificación del dominio de las provincias sobre sus recursos naturales, enunciado
por el artículo 124 de la Constitución Nacional, esta reforma, en materia ambiental,
derogó, implícitamente y de manera parcial, lo absoluto de tal concepto.
Ahora bien, fundamentada la potestad
legislativa que posee este Honorable Congreso de la Nación, debemos referirnos
a la actividad minera propiamente dicha.
La actividad minera,
desde la sanción de la Ley 24.585 en 1995 (mas de cien años después de la
sanción del Código) cuenta con una ley de protección ambiental específica. Dicha
ley incorporó, como Sección segunda del Título XIII, al Código de Minería el
denominado: "De la protección ambiental para la actividad". Lógicamente, esta
nueva Ley Nacional contó con el aval de la reforma constitucional del año 1994,
que incorporó el artículo 41 antes mencionado, y no vino más que a confirmar la
tendencia legislativa ambiental surgida en la década del noventa. (1)
Ahora bien, dicho marco legislativo
resultó absolutamente deficiente para la protección ambiental, por lo que
considero que debe ser modificado dentro del marco de una ley de presupuestos
mínimos en el uso de las facultades que corresponden a este Honorable
Congreso y que fueron descriptas ut supra.
Sin perjuicio de lo expuesto y de que la
actividad minera no resulta ajena a la normativa general de protección ambiental,
la deficiencia de la protección ambiental otorgada por la ley 24.585 a la que hice
referencia, es evidente en virtud de que no introdujo los principios preventivo y
precautorio (establecidos posteriormente en la Ley General del Ambiente Nº
25.675 antes reseñada) incitando a la actuación posterior a la trasgresión -que
supone ya una agresión al ambiente- para no "perturbar" la actividad. Es por ello
que la introducción de los nombrados principios en el presente proyecto es una de
las modificaciones más importantes de las propuestas en el mismo.
Dichos
principios rectores pueden ser caracterizados como "...las líneas directrices
que informan algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie
de soluciones, por lo que pueden servir para promover y encauzar la
aprobación de nuevas normas, orientar la interpretación de las existentes y
resolver los casos no previstos." (2)
Siguiendo para el desarrollo
de este punto, la didáctica exposición de Prado J.- García Martínez, la función
que cumplen los principios, brevemente resumida es la siguiente: a) función
informadora; b) función de interpretación; c) los principios como filtros; d)
los principios como diques; e) los principios como cuña; f) los principios
como despertar de la imaginación creadora; g) los principios como
recreadores normas obsoletas; h) capacidad organizativa/ compaginadora
de los principios; i) los principios como integradores.
Sin perjuicio de lo expuesto
en el párrafo precedente, la primera función que cumplen los principios es la
de orientar al legislador para que las leyes que se dicten se ajusten a ellos.
Tienen una función interpretadora, operando como criterio orientador del
juez o del intérprete. Los principios generales, y en especial los principios
generales propios de una rama especial del derecho, sirven de filtro o
purificador, cuando existe una contradicción entre estos principios y
determinadas normas que quieran aplicarse a la rama específica. Suelen
servir como diques de contención, ante el avance disfuncional de
disposiciones legales correspondientes a otras ramas del derecho. Pero no
se agota su función allí, sino que también actúan como cuña expansiva para
lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación, de las técnicas,
medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de las
fronteras de la especialidad.
En resumen, los principios
sirven como criterio orientador del derecho para el operador jurídico.
Constituyen el fundamento o razón fundamental del sistema jurídico
ambiental. Son el soporte básico del ordenamiento, prestando a éste su
verdadera significación.
El derecho ambiental, en su raíz
constitucional, es fundamentalmente prevención. Así surge del imperativo
contenido en el art. 41 de la Constitución al que hice referencia, que impone a
todos los habitantes de la Nación el deber de preservar el ambiente. Lo mismo se
deduce sin dificultad de la prescripción que establece que "el daño ambiental
generará prioritariamente la obligación de recomponer". Como señala
acertadamente Horacio Rosatti ( (3) ), el vocablo "prioritariamente" indica una
"preocupación meta-materialista" de la Constitución: el deseo de preservar un
acervo físico, material, natural, histórico y cultural que hace a nuestra identidad y
que se traduce en una opción por volver las cosas a su estado anterior al daño, en
la medida de lo posible y con preferencia a cualquier tipo de indemnización o
sanción -aunque sin perjuicio de ellas, por cierto.
Así, el énfasis preventivo constituye
uno de los caracteres fundamentales del derecho ambiental. ( (4) )
Lo antes expuesto es
reafirmado por la jurisprudencia, que ha llegado a decir que "Asignamos a la
prevención en este terreno una importancia superior a la que tiene otorgada en
otros ámbitos, ya que la agresión al medio ambiente se manifiesta en hechos que
provocan, por su mera consumación, un deterioro cierto". ( (5) )
Asimismo, la doctrina ha señalado a la
función de prevención y evitación de los daños como una de las modernas
orientaciones que se viene imponiendo a través de diversas jornadas científicas
como las "XV Jornadas Nacionales de Derecho Civil" realizadas en Mar del Plata
en el año 1995; las "II Jornadas Marplatense de Responsabilidad Civil y Seguro
1992", entre otras.
Por lo expuesto, claro está que el
mayor y fundamental principio rector del Derecho Ambiental es el de "prevención"
y no puede existir política ambiental alguna que no lo tenga como principio
fundamental de gestión. La prevención en el terreno ambiental tiene una
importancia superior a la que tiene otorgada en otros ámbitos, ya que la agresión
al medio ambiente se manifiesta en hechos que provocan, por su mera
consumación, un deterioro cierto y, muchas veces, irreversible.
En este marco, la ley nacional Nº
25.675 citada precedentemente, vino a establecer que los problemas ambientales
deben atenderse en forma prioritaria tratando de prevenir los efectos negativos
que sobre el ambiente se puedan producir y obliga al interpretar las normas de
protección ambiental, sean éstas nacionales, provinciales o municipales a tener en
cuenta la norma interpretada y los principios enunciados en su artículo 4°, que
establece lo siguiente:
Artículo 4: La
interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma a través de la
cual se ejecute la política ambiental estarán sujetas al cumplimiento de los
siguientes principios:
(...) Principio de
prevención: las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán
en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que
sobre el ambiente se puedan producir.
Principio
precautorio: la ausencia de información o certeza científica no será motivo para la
inacción frente a un peligro de daño grave o irreversible en el ambiente, en la
salud o en la seguridad pública.(...)
Principio de
sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los
recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del
ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las
generaciones presentes y futuras."
Asimismo, es preciso tener en cuenta
que al hablar de daño al ambiente no se está siempre hablando de un daño
concreto resultado de una conducta, sino que se habla de un daño potencial, ya
que no sólo se trata de la aplicación de un "remedio" sino que se trata de la
prevención del mismo, de evitar que se produzcan los daños para no tener que
"remediarlos".
Por su parte, el principio de
precaución -definido ut supra-, fue enunciado inicialmente por el Panel
Intergubernamental sobre el Cambio climático, creado en 1987, por decisiones
congruentes de la Organización Metereológica Mundial y el PNUMA. Luego, lo
recogió la Declaración Ministerial de la II Conferencia Mundial del Clima, para
aparecer consagrado en el inciso 3 del artículo 3 del Convenio Marco sobre el
Cambio Climático, discutido entre febrero de 1991 y mayo de 1992, bajo los
auspicios de las Naciones Unidas.
También aparece como principio 15, en
la Declaración de Río sobre el Medio ambiente y Desarrollo en 1992 y constituye
uno de los cuatro principios incorporado al artículo 130 R-2, en que el tratado de
Maastricht de la Unión Europea fundamenta la Acción de la Comunidad. ( (6) )
El principio de sustentabilidad, por
su parte, repite con otro lenguaje el principio de equidad intergeneracional cuando
dispone que el desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos
naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente de
manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y
futuras.
Este último principio enunciado resulta
fundamental para comprender el espíritu del presente proyecto: no comprometer
las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras.
Coincidimos con la Dra. García Minella,
en que quien adhiera al modelo de desarrollo sustentable acepta que la variable
ambiental atraviesa de manera horizontal todas las políticas de Estado ( (7) ),
incluida la actividad minera.
La inclusión de los tres principios
rectores antes enunciados y descriptos tiene como objeto, en el marco de la
actividad minera, el cumplimiento de las siguientes funciones:
- Función
preventiva: ya que trata de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente
se puedan producir por la actividad minera, que, como se señaló, es de un altísimo
riesgo ambiental que provoca una "duda razonable" ( (8) ).-
- Función precautoria: los poderes
públicos (incluso este Honorable Congreso Nacional) se encuentran obligados a
actuar frente a la posibilidad de un daño grave o irreversible en el ambiente y en la
salud como se produce con el desarrollo de la actividad minera. ( (9) )
- Persigue un fin de sustentabilidad
del desarrollo económico, social y del aprovechamiento de los recursos naturales (
(10) ).
Es por todo lo expuesto que considero
deben incorporarse los principios precautorio, preventivo y de
sustentabilidad con una fuerte intervención estatal en el control ambiental de
la actividad aún a riesgo de que la actividad en determinados lugares resulte
no rentable o imposible. De otra manera, como ocurre en la actualidad, se
trasladan los pasivos ambientales de la actividad a la sociedad toda, lo que
constituye una clara violación al derecho fundamental a gozar de un ambiente
sano, atentando contra el principio de sustentabilidad que pretendo incorporar en
el presente proyecto.
Asimismo, es por las características
propias de la actividad minera que el presente proyecto pretende priorizar
abiertamente los principios reseñados. La denominada gran minería es una de las
actividades más agresivas al ambiente, y en tanto se desarrolle a "cielo abierto",
los perjuicios ambientales que puede causar se multiplican. La sola horadación de
la roca montañosa, deja expuesto un inmenso cráter artificial, susceptible de que
los agentes naturales (lluvias, vientos, movimientos telúricos y las expansiones del
terreno, propia de una amplitud térmica importante, característica del clima
montañoso), arrastren lejos del ámbito de la mina el polvo, las rocas trituradas y
los desechos propios de la extracción.
Podemos mencionar, además, otros
efectos ambientalmente negativos que puede ocasionar la actividad así
desarrollada tales como destrucciones irreversibles de ambientes nativos en el área
de la explotación y afectación de ambientes naturales aledaños; graves
modificaciones geomorfológicas; distorsión de cuencas hídricas superficiales y
subterráneas; merma en la regularidad hídrica y en la cantidad de agua disponible
por año y por estación; contaminación del aire con partículas, gases y ruidos
molestos; contaminación rutinaria y accidental del agua superficial y subterránea,
del suelo y de la biota con residuos peligrosos; contaminación por drenajes ácidos;
peligro de accidentes durante el transporte de sustancias peligrosas y por
derrames en el área de explotación; generación de depósitos de residuos
peligrosos; destrucción irremediable del paisaje y de la percepción ambiental del
sitio afectado, etc.
Asimismo la vida útil de una
explotación minera es sumamente limitada ya que puede producirse tanto porque
se agota el mineral buscado o por cuestiones económicas. El cierre, además de la
mencionada alteración irreparable del paisaje y del fin de los supuestos beneficios
económicos, es el comienzo de una nueva etapa de amenaza ambiental cuya
duración no es calculable puesto que deriva de la alteración de la roca tratada y
los residuos generados por la actividad y depositados en el lugar de la explotación.
A su vez, el gran consumo de energía
eléctrica y de agua invertidos en el proceso, no solo genera daños ambientales
irreparables poniendo en riesgo el ambiente, sino también afectando la vida y la
salud de los habitantes de la zona de influencia, y privándolos, en muchos casos,
de dichos recursos naturales, absolutamente necesarios para el desarrollo de sus
actividades.
Los efectos negativos
de la actividad ya han sido reconocidos por la Secretaria de Ambiente y Desarrollo
sustentable de la Nación, Dra. Romina Picolotti que declaró que "...La extracción
de oro es la que está provocando mayor daño desde el punto de vista económico,
ambiental y social. No nos está favoreciendo, no estamos combatiendo la pobreza.
Lo que está haciendo es violar los derechos de las poblaciones y esto agudiza la
pobreza... (11) ".
Los efectos se materializan a diario en
nuestro país, sin que se tomen medidas concretas para prevenir los innumerables
casos de daño ambiental. La falta de controles a la actividad minera se evidencia
de manera constante, como se vislumbra, por ejemplo, en una reciente
investigación llevada a cabo por el Dr. Antonio Gustavo Gómez, fiscal general en
el ámbito de la Justicia federal de la Jurisdicción 15 (Tucumán, Catamarca y
Santiago del Estero), en donde se imputa a minera La Alumbrera la exportación de
minerales no declarados, y se da cuenta de la falta de controles en la cadena
comercial de la actividad minera, o en el procesamiento del vicepresidente de la
empresa citada acusado del delito de contaminación en el marco de la ley 24.051
(Ley de residuos peligrosos)
Por lo expuesto considero que
se torna indispensable instrumentar mecanismos jurídicos que tiendan a
prevenir los efectos ambientales negativos que la actividad genera y/o pueda
generar.
En ese marco, propicio la incorporación
en la ley del artículo 6º que faculta a las provincias a prohibir métodos o
modalidades de explotación, la utilización de sustancias específicas en cualquier
etapa de la actividad minera, y la exploración o explotación de determinados
minerales. La inclusión de esta herramienta jurídica encuentra fundamento en la
evidente responsabilidad primaria de protección ambiental por parte de las
provincias como detentadoras del dominio originario de los recursos naturales
existentes en sus territorios. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha dicho: "...Corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad
de aplicar los criterios de protección ambiental que considere conducentes para el
bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como así mismo valorar y juzgar
si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios,
afectan el bienestar perseguido..." (CSJN, Mayo 16 de 1995, in re "Roca,
Magdalena c/ Bs. As., Provincia de s/ Inconstitucionalidad", publicado en El
Derecho, T. 164 pág. 726).
Así, sin perjuicio de que las provincias
están actualmente facultadas para prohibir, en sus territorios, métodos o
modalidades de explotación, la utilización de sustancias específicas en cualquier
etapa de la actividad minera, y/o la exploración o explotación de determinados
minerales, el presente proyecto de ley busca consolidar dichas facultades,
inherentes a los estados provinciales, reconociéndoles un derecho que les es
propio, y eliminando, así, las controversias que se suscitan en virtud de
interpretaciones que intentan poner en duda la legitimidad de las autoridades
locales para regular sobre la temática.
La competencia federal para que el
Congreso legisle en materia ambiental vinculada a materias de fondo (como el
Código de Minería) no significa en ningún caso que el Gobierno Federal pueda
centralizar su jurisdicción en materia ambiental, atento que dicha jurisdicción le
compete a la autoridad dentro de cuyos límites territoriales se halle ubicado el bien
o cosa de dominio público, con la excepción de impactos ambientales
interjurisdiccionales.
Ello es así atento que la reforma
Constitucional de 1994, en su artículo 124, vino a reconocer el dominio originario
de las provincias sobre sus recursos naturales. Esta mencionada titularidad sin
duda impone a los Estados provinciales la obligación de proteger los recursos de
su pérdida, alteración y disminución. Ya no se trata, como en el caso del sistema
de res nullíus o rescomunis, de un simple administrador o tutor del patrimonio
natural, sino del titular originario del mismo. El reconocimiento del dominio
originario de los recursos a las provincias, más la obligación que el Art. 41 de la
Constitución Nacional impone a las autoridades, convierte al Estado Provincial en
verdadero garante del uso racional de los mismos.
Por otra parte, vale decir, que respecto
del artículo 124 de la Constitución Nacional, es importante destacar la
interpretación que le diera la misma Convención Constituyente. De los libros de
sesiones surge que cuando la Constitución dice: "Corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", debe
entenderse que se refiere a todos los recursos naturales renovables o no,
cualquiera sea su origen -minero, energético, de la fauna o la flora marítima-, en
cuanto a su territorio, se refiere en sentido amplio al mismo y se incluye al suelo, al
subsuelo, el espacio aéreo, a los ríos, a las costas, al mar, a los lechos y a la
plataforma continental pertinente". (12)
También ha señalado el
Constitucionalista Daniel Sabsay que, cuando la Constitución Nacional reconoce el
dominio originario de los recursos naturales por las provincias, está enunciando un
principio general de alta significación y trascendencia: el que las Provincias tienen
la facultad de disponer de sus recursos naturales y de su ambiente. (13)
En el mismo sentido, Bidart Campos
dice que la reforma constitucional "...ha reconocido, implícitamente, que cuidar el
ambiente es responsabilidad prioritaria del poder que tiene jurisdicción sobre él, o
que equivale a asumir la regla de que la jurisdicción es, como principio, local -
provincial o municipal." (14)
Claro está que el derecho ambiental es
esencialmente dinámico, y debe ser interpretado al compás de los avances y
modificaciones en el conocimiento científico. Si antes se desconocía
absolutamente el potencial dañoso de determinada actividad, y por eso no
se la prohibió expresamente, y luego se descubre el riesgo, no resulta
válido, en modo alguno, argumentar que ya no puede prohibirse la actividad
por cuanto antes no se la había prohibido.
Por lo tanto, nos es fácil concluir que
las provincias son ampliamente competentes para la sanción de normas que
prohíban métodos o modalidades de explotación, la utilización de sustancias
específicas en cualquier etapa de la actividad minera, y/o la exploración o
explotación de determinados minerales, lo que este proyecto viene a reconocer
explícitamente.
Asimismo, el proyecto incluye la
modificación de la autoridad de aplicación. Resulta de vital importancia
establecer como autoridad de aplicación en materia ambiental de la actividad
minera, a la máxima autoridad con competencia ambiental de la nación, cuando se
trate de proyectos productivos binacionales o cuando el impacto ambiental se
presuma interjurisdiccional.
En el caso de proyectos
internacionales que, no solo son susceptibles de afectar a otras jurisdicciones,
sino también a otros países, es menester la actuación de la máxima autoridad
nacional con competencia ambiental.
Esto así, en virtud de que el Estado
Nacional es quien tiene a su cargo las relaciones exteriores, de manera tal que
resulta fundamental la participación de organismos nacionales en
emprendimientos conjuntos con países vecinos, así como también, en aras de
preservar las relaciones con potencias extranjeras como establece nuestra
Constitución.
Por su parte, la ley 25675 establece
específicamente la competencia federal en los casos en que el acto, omisión o
situación generada provocase degradación o contaminación en recursos
ambientales interjurisdiccionales.
Desde comienzos de los años setenta,
la Nación ha dictado numerosas normas de protección ambiental, que si bien
establecían la facultad de las provincias de adherir a tales regímenes ambientales,
le otorgaban a la Nación jurisdicción sobre actividades y objetos cuando los
mismos estuvieren destinados al transporte o comercio interprovincial o, cuando a
criterio de la Autoridad de Aplicación, se provocara impacto o daño ambiental más
allá de las fronteras de un territorio provincial. Ya en los años noventa aparece la
ley 24.051 de residuos peligrosos, que en su art. 1°, establece que "la generación,
manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos
quedarán sujetos a las disposiciones de la presente ley, cuando se tratare de
residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdicción federal, o
aunque, ubicados en territorios de una provincia estuvieren destinados al
transporte fuera de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicación, dichos
residuos pudieran afectar a las personas, al ambiente más allá de las fronteras de
la provincia donde se hubiesen generado o cuando las medidas higiénicas o de
seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión
económica sensible tal, que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio
de la Nación, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que
debieran soportar la carga de dichas medidas".
Por último, en lo relativo a la autoridad
de aplicación considero pertinente que la máxima autoridad ambiental nacional
sea quien entienda en aquellos proyectos cuyo impacto ambiental afecte, en forma
actual o potencial, áreas protegidas declaradas por ley nacional, dada la
importancia de las áreas protegidas en el mantenimiento de la biodiversidad.
Por otra parte, el proyecto establece la
posibilidad de que la autoridad de aplicación, puede disponer medidas preventivas
cuando tome conocimiento en forma directa, indirecta, o por denuncia, de una
situación de peligro para el ambiente o la integridad física de las personas.
A su vez, y en concordancia con lo
antedicho, propongo otorgar a la autoridad de aplicación la posibilidad de que, en
base a los principios preventivo y precautorio pueda suspender la actividad
mientras se sustancie el proceso administrativo tendiente a dilucidar la
responsabilidad ante un daño ambiental.
La posibilidad de actuar
preventivamente, tiene sustento en lo desarrollado ut supra en cuanto a los
principios preventivo y precautorio, y tiene como objeto otorgar herramientas a la
autoridad de aplicación de manera tal que esté facultada para la materialización de
aquellos.
Asimismo, el presente proyecto
establece la obligación de la presentación de un Informe de Impacto Ambiental
antes del comienzo de las actividades comprendidas en el proyecto, y que deberá
ser puesto al servicio de la ciudadanía inmediatamente después de recibido por
parte de la autoridad de aplicación.
En tal sentido, se especifican los
requisitos mínimos que deberá contener el Informe, se establece la obligación de
contar con asistencia de organismos públicos o universidades, de forma tal de
garantizar la rigurosidad científica del mismo, y estableciendo la
corresponsabilidad de los responsables del proyecto con los consultores, si
hubieren.
Así, en cuanto a los requisitos que
debe contener el Informe de Impacto Ambiental, debe recordarse que el estudio
del procedimiento técnico administrativo de evaluación de impacto ambiental ha
tenido a nivel mundial un avance significativo. Ante esta realidad, nuestro
ordenamiento jurídico ha quedado desactualizado y limitado. Por esta razón, he
querido incorporarle elementos fundamentales que lo enriquezcan. En este
sentido, considero propicio incorporar al informe de impacto ambiental, el
desarrollo del impacto global del proyecto considerando los eventuales efectos
acumulados con otras actividades en su área de influencia, coincidiendo con la
tendencia legislativa a nivel internacional de incorporar la evaluación de impacto
ambiental estratégica. También considero clave, en un contexto de crisis
energética global, incorporar como obligación la estimación de la utilización de
energía y forma de aprovisionamiento de la misma. Asimismo, es necesario
incorporar el deber de manifestar la compatibilidad entre actividades actuales y la
proyectada, teniendo en cuenta que la minería a gran escala provoca, como dije
con anterioridad, grandes modificaciones y alteraciones de los ecosistemas, lo que
hace presumir la potencial incompatibilidad con actividades desarrolladas en la
actualidad. Lo mismo puede manifestarse en relación a la obligación de establecer
la incidencia del proyecto sobre las fuentes de aprovisionamiento de agua de las
poblaciones residentes. Asimismo el proyecto incorpora el deber de detallar los
tipos y cantidades estimadas de residuos que se generarán durante el
funcionamiento del proyecto y las formas previstas de tratamiento y/o disposición
final de los mismos (el reciente procesamiento de directivos de Minera Alumbrera
por violación a la ley 24051 de residuos peligrosos al que hicimos referencia, no
hace mas que evidenciar esta necesidad).
Considero imprescindible, también, la
inclusión de un mecanismo de audiencia pública previa a la Declaración de
Impacto Ambiental, cuyo llamado deberá ser publicado en el Boletín Oficial y los
dos diarios de mayor circulación del país y que no podrá hacerse sino hubieran
trascurrido 30 días hábiles desde la recepción del Informe por parte de la
autoridad de aplicación de manera tal de asegurar que la ciudadanía tenga acceso
real al mismo. De esta manera, se fortalece el compromiso e interés por el cuidado
ambiental tanto en los ciudadanos como en las instituciones y organismos de
gestión.
En primer lugar, en lo relativo a la
audiencia pública, debemos decir que la democracia es el producto de la
participación responsable y consciente de todos y cada uno de los individuos,
cuyos derechos políticos garantiza, a fin de que intervengan en las
determinaciones respecto de la cosa pública.
La Declaración de Río de 1992
establece que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la
participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
Toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio
ambiente que dispongan las autoridades públicas (en cumplimiento de la
Constitución Nacional), así como también la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones.
En concordancia con la Declaración de
Río el artículo 19 de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) establece: "Toda
persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se
relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia
general o particular, y de alcance general."
Luego el artículo 20 de la citada ley
continúa:
"Las autoridades deberán
institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas como
instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan
generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente
La opinión u objeción de los
participantes no será vinculante para las autoridades convocantes; pero, en caso
de que estas presenten opinión contraria a los resultados alcanzados en la
audiencia o consulta pública deberán fundamentarla y hacerla pública."
La defensa del ambiente, requiere
consenso, solución en común, organización comunitaria para aplicar medidas
adoptar. La Audiencia Pública es un modo de participar de los asuntos de interés
general. Es un mecanismo de participación pública. Es un instituto a través del
cual se persigue que las personas se involucren de manera protagónica, en
aquellas decisiones susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. Es una
institución de la democracia participativa, un nuevo espacio de poder ciudadano.
Ejercicio del derecho de opinión y objeción. El logro de una opinión consensuada.
A su vez se levanta como una oportunidad para las autoridades para logra mayor
legitimidad en sus decisiones. (15)
Esto se entiende atento el deber de
preservar el "ambiente" que tenemos todos los habitantes de la Nación al que hice
referencia, y se observa claramente en la evolución del Derecho hacia la máxima
transparencia informativa que obedece a la noción actual de la titularidad colectiva
de los bienes ambientales y los recursos naturales y la cogestión de su tutela.
"En consecuencia el concepto de
"Participación" tiene una indudable importancia constitucional, que se levanta
desde el bastión de la intervención de la ciudadanía en la defensa de los derechos
ambientales. Si participar es intervenir real, efectiva y responsablemente en una
cosa, debe estimularse la participación individual y la cooperación social en la
atención de las necesidades colectivas, más aún con la compleja realidad
moderna que requiere una participación activa de los cuerpos o entidades
intermedias, vecinales, ambientalistas, etc., para dar sustento a una democracia
pluralista, con mecanismos semidirectos de "soberanía compartida", conforme
dimana de la Constitución Nacional de 1994." (16)
Facilitar y fomentar la sensibilización y
la participación de la población poniendo la información a disposición de todos
garantizará la realización de una participación ilustrada y verdaderamente
representativa.
La información ambiental resulta un
cimiento fundamental para alcanzar una participación activa por parte de la
población, verdadera llave para la generación de cambios en los valores y
conductas sociales que posibilitarán el desarrollo sustentable.
En el contexto de la Estrategia
Interamericana para la promoción de la Participación Pública en la Toma de
Decisiones para el Desarrollo Sostenible (ISP-OEA) (17) se definió que
"Participación Pública se refiere a toda interacción entre el sector público y la
sociedad civil e incluye el proceso mediante el cual el gobierno y la sociedad civil
inician un diálogo, establecen alianzas, comparten información e interactúan para
diseñar, ejecutar y evaluar políticas, proyectos y programas de desarrollo. El
proceso requiere la participación y compromiso de todas las partes interesadas
incluyendo, entre otros, a los pobres y a los grupos tradicionalmente marginados,
tales como minorías étnicas y raciales desfavorecidas" Asimismo refiere a la
sociedad civil como que "está organizada en diferentes modos y sectores,
incluyendo individuos, sector privado, sector laboral, partidos políticos,
académicos y otras organizaciones no gubernamentales"
"La participación pública y el acceso a
la información resultan imprescindibles para avanzar en la senda del desarrollo
sostenible, el medio ambiente es cuestión de todos." (18)
Por otra parte, y en consonancia con lo
hasta aquí expuesto, considero necesario incorporar la posibilidad de que
cualquier habitante pueda manifestarse por escrito, antes de la Declaración de
Impacto Ambiental, y de que la Autoridad de aplicación competente deba
explicitar, en los fundamentos del acto administrativo que apruebe el Informe de
Impacto Ambiental, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones, de manera
tal que la participación propiciada sea efectivamente materializada.
A su vez, el proyecto establece que la
autoridad de aplicación deberá aprobar o rechazar el informe de impacto
ambiental, en forma expresa y fundada, y que tendrá para esto, 60 días hábiles
prorrogables por igual lapso. De esta manera, se agrega el requisito fundamental
de que la aprobación o el rechazo sean fundados, de manera tal que los motivos
que se tuvieron en cuenta para la toma de una u otra decisión, queden
explicitados. Y, por otro lado, se le otorga a la autoridad de aplicación un mayor
lapso temporal en caso de que mediaren circunstancias que así lo justifiquen, lo
que permite en definitiva, que el factor tiempo no actúe como una circunstancia
que impida que se tomen todos los recaudos necesarios en la toma de la decisión.
Propongo también que, en el caso de
modificación, alteración o ampliación efectuadas al emprendimiento originario
debe presentarse previamente a su efectivización, un nuevo Informe de Impacto
Ambiental para la evaluación y eventual aprobación o rechazo por parte de la
autoridad de aplicación según las disposiciones de la presente sección. Esta
propuesta es sustancial atento que en los hechos, la modificación del proyecto
original es, en definitiva, un nuevo proyecto, con nuevos impactos ambientales que
no pueden ser soslayados y que, por lo tanto, deberá necesariamente, dársele
inicio al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
Por otra parte resulta fundamental
dotar a la autoridad de aplicación de la posibilidad de paralizar o suspender la
actividad tanto en el caso de producirse desajustes entre los resultados
efectivamente alcanzados y los esperados según la Declaración de Impacto
Ambiental como cuando existan nuevos conocimientos acerca del comportamiento
de los ecosistemas afectados. Ello así, en virtud de la importancia que reviste la
prevención en materia ambiental, como he explicado con anterioridad.
En el presente proyecto de ley se
prevé, también, que la autoridad de aplicación deberá fiscalizar anualmente los
equipos, instalaciones, sistemas, acciones y actividades de prevención, mitigación,
rehabilitación, restauración o recomposición ambiental, consignadas por el
responsable e incluidas en la declaración de impacto ambiental, modificándose el
carácter facultativo de dicho control que tenía en la ley 24.585, permitiendo, de
esta manera, tener un seguimiento mas exhaustivo en materia de cuidado
ambiental.
Por otra parte, en cuanto al capítulo
que crea el Fondo de Compensación Ambiental estoy convencida de la necesidad
de que esta ley cuente con el fondo que establece la ley de Presupuestos Mínimos
25.675.
Esta ley dispone en su artículo 34 lo
siguiente: "Créase el Fondo de Compensación Ambiental que será administrado
por la autoridad competente de cada jurisdicción y estará destinado a garantizar la
calidad ambiental, la prevención y mitigación de efectos nocivos o peligrosos
sobre el ambiente, la atención de emergencias ambientales; asimismo, a la
protección, preservación, conservación o compensación de los sistemas
ecológicos y el ambiente. Las autoridades podrán determinar que dicho fondo
contribuya a sustentar los costos de las acciones de restauración que puedan
minimizar el daño generado. La integración, composición, administración y destino
de dicho fondo serán tratados por ley especial".
Téngase presente que lo que hace la
ley nacional 25.675 es crear la figura mas no el fondo en sí, porque si dice el
artículo "será administrado por la autoridad competente de cada jurisdicción", está
entonces alertándonos que habrá un fondo por cada una de las autoridades
ambientales competentes de cada jurisdicción local, y otro para la Nación. Este
fondo es un presupuesto mínimo de la Nación de naturaleza administrativa. Las
provincias, luego complementarán las figuras al crearlo y darle el perfil propio que
ellas quieran y deseen. Pero al ser presupuesto mínimo la nación dicta algunas
pautas mínimas que no puede dejar de considerarse al momento de su creación.
La norma nacional que crea el Fondo
de Compensación Ambiental es obligatoria para las provincias desde su sanción y
es superior jerárquicamente a cualquier normativa local que se oponga a su
funcionamiento.
Este fondo servirá fundamentalmente
para que la indemnización por el daño ambiental colectivo sin posibilidad de
recomposición llegue a buen puerto.
En el marco descrito es que se agrega
en el presente proyecto, en el capítulo de responsabilidades, que en caso de
daño ambiental de incidencia colectiva irreversible, la indemnización sustitutiva
que determine la justicia competente, deberá depositarse en el "Fondo de
Compensación Ambiental para la Actividad Minera", nacional o provincial,
según sea el caso.
Siempre que suceden afectaciones a
bienes colectivos que resultan irreparables o, dicho de otro modo, en casos de
alteraciones que impiden reconstruir el sistema ambiental, estamos frente a este
tipo de daños. Se afectan intereses colectivos porque la actividad de quien
produce un daño a un bien colectivo imposibilita en el futuro el goce sobre él por
parte de la comunidad. Lo que se pretende por éste rubro es la reparación a la
colectividad por el menoscabo que significa para ella el no poder disfrutar
(hablamos de daños irreversibles) de los bienes afectados como sí lo podrían
haber hecho en caso de no haber existido el daño. En excelente decisorio, la
Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Azul, provincia de Buenos
Aires, reconoció la existencia de éste tipo de daños y lo definió. Dijo "El daño
moral colectivo es el que comprende a un grupo o categoría que, colectivamente y
por una misma causa global, se ve afectada en derecho o intereses de subida
significación vital, que sin duda, son tutelados de modo preferente por la
Constitución y la ley" (CCivil y Comercial de Azul, sala II, octubre 22-996
"Municipalidad de Tandil c/Transportes automotores La Estrella S.A. y otro" LLBA
1997 p. 282).
En cuanto a este punto es importante
aclarar que estamos legislando para hacer efectivo lo ordenado por el artículo 28
de la Ley Nacional Nº 25.675, que establece que "el que cause el daño ambiental
será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su
producción. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización
sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en
el Fondo de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual será
administrado por la autoridad de aplicación, sin perjuicio de otras acciones
judiciales que pudieran corresponder."
En resumen, en caso de encontrarnos
ante un daño ambiental se comienza con la obligación de recomposición del
ambiente al estado anterior al daño (Art. 28 primera parte, Ley 25.675) y luego la
indemnización sustitutiva en concepto de daño moral colectivo por el porcentaje
irrecuperable del ambiente (Art. 28 segunda parte, Ley 25.675) la que será
depositada en el Fondo de Compensación público del Art. 34 (Ley 25.675).
También con respecto a la integración
y composición del Fondo, consideramos que lo sea con fondos cuyo origen
provengan de las multas o donaciones. A su vez cerramos la puerta a la
posibilidad de que se destine una partida presupuestaria específica para
complementar la integración del Fondo, para que no sea el Estado quien se haga
cargo de los pasivos ambientales ocasionados por privados.
En cuanto al destino del fondo, además
de que sirva para cumplimentar los objetivos fijados en el presente proyecto, se
permite también el de compensar el menoscabo ambiental mediante acciones u
obras que tiendan a mejorar el ambiente o que representen un disfrute colectivo
para la población de la zona afectada. Esta destinación resulta fundamental
porque se trata justamente de afectaciones a bienes colectivos que resultan
irreparables. Lo que se pretende es la compensación a la colectividad por el
menoscabo que significa para ella el no poder disfrutar (hablamos de daños
irreversibles) de los bienes afectados como sí lo podrían haber hecho en caso de
no haber existido daño.
En estos casos, en que la afección del
bien colectivo es irreversible, aparece el daño moral colectivo como un mecanismo
compensatorio de ese menoscabo que ahora se presenta como de imposible
reparación in natura y nos impide el disfrute de determinado bien colectivo. Explica
Mossett Iturraspe que el daño moral colectivo es "una minoración en la
tranquilidad anímica y espiritual de la comunidad, equivalente a lesión a intereses
colectivos, no patrimoniales. Los daños morales colectivos son personales [...]
aunque colectivos el hecho de ser padecido por muchas personas no quita que
cada una de ellas lo sienta".
Por otra parte, la presente ley
establece que para el uso o disposición de aguas para el inicio de actividades
mineras, se deberá contar con el permiso previo de la autoridad competente en
materia de aguas. Pero resulta fundamental el requisito de que en el caso de
utilización de aguas de carácter interjurisdiccional, será vinculante la aprobación
previa de dicha utilización por el Comité de Cuenca correspondiente en su caso, o
bien de las autoridades competentes de las jurisdicciones potencialmente
afectadas. Es decir, que la provincia potencialmente afectada por el uso de aguas
compartidas con otras, deberá otorgar un permiso para la utilización de esas
aguas, en concordancia con lo establecido en los principios de solidaridad y
cooperación consagrados en la Ley General del Ambiente (ley 25.675), que
establecen lo siguiente:
Principio de
solidaridad: La Nación y los Estados provinciales serán responsables de la
prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su
propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los
sistemas ecológicos compartidos.
Principio de
cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán
utilizados en forma equitativa y racional, El tratamiento y mitigación de las
emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma
conjunta.
Este artículo cobra especial relevancia
atento el extraordinario consumo de agua, que tienen los mega emprendimientos
mineros. Los procesos de lixiviación y flotación emplean millones de litros de agua
que se contaminan por el aporte de las sustancias tóxicas que utilizan: cianuro,
mercurio, ácido sulfúrico, entre otras. Estos gigantescos volúmenes de agua,
recurso de altísimo valor para la vida, no será apta nunca más para consumo
humano, ni de ganado, ni de cultivos. Un emprendimiento minero metalífero a cielo
abierto a gran escala emplea alrededor de 1000 litros de agua por segundo, un
equivalente a 86.400.000 litros de agua por día, los 365 días del año. Así, por
ejemplo, del propio resumen ejecutivo del Informe de Impacto Ambiental del
Proyecto Agua Rica, surge que el mismo utilizará mas de 56 millones de litros
diarios de agua. Por otra parte tenemos el caso de Minera Alumbrera que utiliza
mas de 100 millones de litros por día.
Claro está que el agua es un recurso
natural escaso en el planeta y de vital importancia para el desarrollo de las
comunidades. Sólo un 3% del agua del planeta es dulce, y sólo un 1% se
encuentra en ríos, lagos y mantos subterráneos en forma de agua. El 2% restante
se encuentra en forma de hielo.
SI a su vez tenemos en cuenta que
gran parte del agua dulce del planeta se encuentra ya contaminada por distintas
causa el uso racional del bien común agua es indispensable para el futuro
desarrollo del país y para la efectiva tutela de los derechos humanos de sus
habitantes, y por lo tanto, debemos proteger dicho recurso.
Por otra parte, se propicia la
modificación en lo relativo a la responsabilidad ante el daño ambiental,
actualizando dicho precepto legal a la nueva normativa ambiental vigente en
nuestro país, y estableciendo la presunción de aquél, ante la infracción de normas
administrativas. De esta manera se propicia un régimen acorde a las nuevas
tendencias legislativas que tiene como eje central la protección ambiental, y que
pone especial énfasis en los principios preventivo y precautorio.
Por otra parte, el proyecto prevé la
incorporación de la caducidad de la concesión ante el incumplimiento de las
disposiciones establecidas en la presente ley, por los mismos argumentos
esgrimidos ut supra.
A su vez, el proyecto prevé la inclusión
de tres delitos específicos para la sección ambiental minera.
El derecho penal ha sido utilizado para
sancionar aquellas conductas que afectan ciertos valores e intereses
imprescindibles para el normal funcionamiento de la sociedad y para su fin último,
la paz social.
Considero que el ambiente constituye
uno de esos valores fundamentales, debido al rol destacado que siempre tuvo la
naturaleza para el desenvolvimiento de la vida y para la obtención de recursos
económicos por parte del hombre.
El problema radica en que desde hace
ya varios años, el accionar humano, principalmente el vinculado con la actividad
industrial, ha provocado el deterioro del medio pudiendo en el corto plazo alterar
de forma muy negativa nuestro modo de vida.-
A raíz de ello consideramos que el
derecho penal debe acudir directamente en defensa del medio ambiente "porque
es tan importante, tan imprescindible, que un ataque contra el mismo resquebraja
los cimientos de nuestra propia existencia." (19)
Mediante los diferentes artículos que
integran el proyecto, intento abarcar las conductas que pudieren llevar a cabo los
principales actores de la problemática ambiental, impulsando el cumplimiento de
las normas y resoluciones de la administración pública en materia ambiental.
Creo haber logrado la confección de
una normativa lo suficientemente específica y concreta para no afectar el principio
constitucional de legalidad, inconveniente que en varias legislaciones suele
presentarse debido a lo complejo que resulta el asunto ambiental al momento de
concretarlo en una normativa penal.
La intención fue articular un sistema
sancionador frente a conductas que, con anterioridad, quedaban en la impunidad o
con una leve sanción de carácter económico y generar así un sistema preventivo
que tenga por objeto el respeto del ambiente.
Por otra parte, en coincidencia con la
abundante doctrina y jurisprudencia se establece la competencia federal para el
caso de acciones judiciales que deriven de actos u hechos, que por acción u
omisión, provoquen, o sean susceptibles de provocar, incidencias o efectos
interjurisdiccionales.
Por último, propicio que la totalidad de
la información de la ley sea considerada información ambiental en los términos de
la ley 25.831 , de manera tal que se garantice el mayor acceso a la misma, y
constituya así, un mecanismo mas que permita la efectiva participación
ciudadana.
Por todo lo expuesto solicito a las/os
señoras/es diputadas/os que me acompañen en el presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| REYES, MARIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| ALCUAZ, HORACIO ALBERTO | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| CARCA, ELISA BEATRIZ | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| GIL LOZANO, CLAUDIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| MINERIA (Primera Competencia) |
| LEGISLACION PENAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |