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JUSTICIA
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P04 Oficina 423
Jefe DRA. FARIAS NATALIA MICAELA
Miércoles 16.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2418 Internos 2418/17
cjusticia@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 2135-D-2012
Sumario: CODIGO PROCESAL CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACION: MODIFICACION DEL ARTICULO 1, SOBRE IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES NACIONALES.
Fecha: 12/04/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 27
Artículo 1.- Se deroga el artículo
1º del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial, por medio del cual se
autoriza la prorroga de jurisdicción a favor de jueces extranjeros, si hubiere
acuerdo de partes
Artículo 2.- El artículo 1º del
Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial, quedará redactado de la
siguiente forma: La competencia atribuida a los tribunales nacionales es
improrrogable. Si los asuntos son de índole internacional, la prorroga a favor de
jueces extranjeros no se admitirá en ningún caso, con excepción de aquellos
convenios que se celebren con los organismos multilaterales. En los asuntos
exclusivamente patrimoniales, en los que la Nación sea parte, tampoco se admitirá
la prorroga de jurisdicción.
Artículo 3.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Aunque la prórroga de jurisdicción y la
renuncia a la inmunidad son cuestiones diferentes, se encuentran estrechamente
relacionadas, ya que la jurisdicción constituye un atributo de la soberanía, y en
todo el proceso de endeudamiento iniciado en 1976, además de prorrogarse la
jurisdicción a favor de jueces extranjeros, se insertaron clausulas que autorizaban
la renuncia a oponer la defensa de inmunidad soberana.
El 6 de mayo de 1976, la dictadura
cívico-militar que usurpó el poder dictó la ley 21.305, modificatoria del artículo 1º
del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial, que establecía la
improrrogabilidad de la jurisdicción argentina a favor de jueces extranjeros. A partir
del dictado de esa norma, en todos los contratos de endeudamiento que se
firmarían en adelante, la Argentina se sometió a la jurisdicción de los tribunales
extranjeros, especialmente a los de las ciudades de Londres y Nueva York, no
habiéndose alterado tal costumbre en ninguno de los actos celebrados a partir de
la instauración del gobierno del Dr. Raúl Alfonsín, en diciembre de 1983, hasta
hoy.
La modificación ocurrida en mayo de
1976, obedeció a las exigencias de los bancos extranjeros, prestamistas de la
Argentina, que querían ver aseguradas sus reclamaciones en caso de un conflicto,
estableciendo la competencia jurisdiccional de los tribunales donde los mismos
operaban. Esta decisión estuvo relacionada con el dictado de la Foreign Sovereing
Immunity Act de los Estados Unidos, que aceptó el sometimiento del Estado a esa
jurisdicción en todos los contratos de endeudamiento, que fueron considerados
iure gestionis, es decir de derecho privado
En principio, en la referida norma no se
habla en absoluto de una renuncia a la inmunidad soberana y el eventual
juzgamiento en otra jurisdicción no significa que el Estado no conserve su aptitud
de inmunidad respecto de actos como embargo de bienes, ejecución, etc., sin
embargo, también en los convenios que se firmaron, se decidió renunciar a oponer
la defensa de inmunidad soberana en caso de cualquier acción judicial que
pudiera efectuarse.
Tal alteración del Código Procesal,
cuyo único propósito era el sometimiento jurisdiccional a las cortes de países
extranjeros, contradecía de manera expresa toda la doctrina argentina, además de
lo sostenido desde tiempo atrás por importantes tratadistas del derecho
internacional, que juzgaron inadmisible, el sometimiento de un país a la
jurisdicción de otro.
El principio de
inmunidad de la soberanía de los Estados fue desarrollado por el internacionalista
argentino Carlos Calvo en su obra Derecho Internacional Teórico y Práctico en
Europa y en América, publicado por primera vez en París en 1868, en la cual
estableció con claridad que un Estado soberano no puede estar sometido a la
potestad jurisdiccional de otro Estado. Su doctrina fue posteriormente recogida y
ampliada por notables juristas como Pasquale Fiore, quien determinó: "Es claro
que un Estado no puede estar sometido respecto de sus actos de gobierno a
las jurisdicciones de otro, puesto que equivaldría esto a someterse al juicio y
las órdenes de otro Estado [...] Establecemos pues, como máxima
indiscutible de derecho internacional que ningún Estado puede ser
compelido a cumplir las obligaciones públicas por él contraídas en ejercicio
del poder político, mediante una acción judicial promovida contra él ante los
tribunales de otro Estado si menoscaban la independencia de su soberanía
[...] Una soberanía no puede estar sometida a otra soberanía".
El Profesor Fiore citó entre otros un
fallo de un Tribunal de Francia (1) por el cual éste se declaró incompetente y dijo
que "someter los compromisos de una nación a la jurisdicción de otra,
equivale en absoluto a quitar a la primera su independencia, sometiéndola a
otra, a cuya decisión estaría obligada a obedecer".
Muchos años después, el Ministro de
Relaciones Exteriores de la Argentina, doctor Luís María Drago, oponiéndose a la
intervención armada de las potencias europeas en Venezuela, enunciaría su
célebre doctrina, en la que afirmaba entre otros conceptos que "El acreedor sabe
que contrata con una entidad soberana, y es condición inherente a toda
soberanía que no puedan iniciarse ni cumplirse procedimientos ejecutivos
contra ella" (2) . Drago, en un anterior pronunciamiento como Fiscal de Estado,
había puntualizado con claridad la diferencia que existe entre la jerarquía del
Estado, que va más allá de ser una persona jurídica convencional, -como la de los
acreedores-, diciendo que "el Estado no es solamente una persona jurídica,
sino que es la más noble y encumbrada de las entidades del derecho, como
quiera que le han sido encomendadas primordiales funciones de tuición
social. Y en este aspecto doble de su personalidad, en ese juego y
rozamiento constante de los intereses materiales de carácter transitorio con
los más permanentes de conservación y propia defensa de la colectividad,
es natural que prevalezcan éstos sobre aquellos, cuando llegan a ponerse en
conflicto" (3) .
Desarrollando esa condición de lo que
es la soberanía, Fenwick explica que la mayoría de los juristas siguieron la
clasificación de Vattel y establecieron uniformemente que ciertos derechos de los
Estados, como los atinentes a la independencia, soberanía e inmunidad de
jurisdicción, eran fundamentales, esenciales y absolutos (4) . De allí que la Corte de
Casación de Italia el 3 de marzo de 1926, determinara que "las cláusulas de
contratos que anulan la competencia de los tribunales italianos son nulas
como contrarias al orden público de que participa la organización de la
jurisdicción y como contrarias a la soberanía del Estado a quien esas
cláusulas deniegan uno de sus atributos esenciales".
La afluencia de créditos externos, y la
necesidad de un control jurisdiccional sobre lo pactado, determinó que el concepto
de soberanía absoluta comenzara a ser modificado a partir de fines de la década
del setenta, sustituyéndolo por el concepto más flexible de "soberanía restringida o
limitada" que permitía el juzgamiento de un Estado en los Tribunales de otro.
Aun cuando la Carta de
las Naciones Unidas estableció en su artículo 2.1 la igualdad soberana de todos
los Estados y la Resolución del 24 de octubre de 1970 ratificó esa igualdad
soberana, el principio cambió aceleradamente a partir de la firma del Convenio
Europeo sobre Inmunidad de los Estados, en Basilea, el 16 de mayo de 1972. Un
ejemplo categórico de este avance legal fue el dictado en Estados Unidos por la
Foreign Sovereign Inmunnity Act, en 1976, y la State Inmunnity Act en 1978, en
las cuales se establecía la juridicidad del Juzgamiento en los tribunales
norteamericanos e ingleses de Estados que hubieran renunciado a la inmunidad
que les daba su soberanía (5) .
Esas dos leyes fueron el factor
determinante de que el concepto fuera cambiando y de que en la actualidad la
mayoría de los Estados se hayan adscrito a la teoría restrictiva de la inmunidad de
jurisdicción (6) , sosteniendo algunos autores que "No hay ninguna norma del
derecho internacional que impone ninguna obligación legal en el Estado
competente para conceder la inmunidad absoluta de jurisdicción a un
Estado extranjero" (7) .
Esa concepción
restringida de la soberanía se unió a determinar que todos los contratos de
endeudamiento celebrados por la Argentina eran iure gestionis, es decir de
derecho privado, lo que equivalía a decir que se trataba de simples operaciones
comerciales realizadas entre particulares, donde no existía ningún privilegio para
el Estado contratante que no actuaba en ejercicio de su potestad soberana.
Entendemos que resulta inaceptable y
fuera de la realidad jurídica, sostener que la reestructuración de la deuda pública
del Estado sea un acto meramente comercial y no un acto de soberanía por el cual
el Estado renegocia su deuda, y mucho más cuando el monto de las obligaciones
afecta su estructura económica y condiciona sus posibilidades de desarrollo.
No es lo mismo la
emisión de títulos que pueda hacer un banco privado, o los contratos que celebre
con cualquier agente financiero, que obligaciones que el Estado contrae en virtud
del ejercicio de su poder público. Es más que evidente que un empréstito público
es un contrato de derecho administrativo donde una de las partes es un Estado
soberano que tiene ciertas facultades reconocidas unánimemente por la doctrina
y, en consecuencia, esos actos no pueden ser nunca actos meramente
comerciales, sino actos iure imperii, es decir, actos de derecho público, aunque en
los contratos que hemos analizado se haya caído en la deliberada falsedad de
considerarlos como actos privados.
Esa errónea concepción jurídica
desvalorizó los actos del Estado equiparándolos a los efectuados por los grupos
financieros internacionales, olvidando que "El Estado, en virtud de su fin, el
bien público o bien común, tiene un rango superior al de cualquier otra
persona en el ámbito de la sociedad humana. Esa superioridad deriva de la
índole de su finalidad, que está constituida por el bien más alto, el bien
Supremo, el que desplaza y subordina a todos los otros bienes de la
comunidad. El servicio del público, el servicio a la totalidad de los
ciudadanos, al común de la población, no es equiparable, pues, a ningún fin
en particular por respetable que parezca, mucho menos a los lucros
privados de las sociedades comerciales prestamistas, es decir, a los bancos.
Dicho de otro modo, en la deuda pública hay un esencial desnivel. Acreedor
y deudor no están en el mismo plano, ni tienen la misma entidad ni las
mismas potestades. De aquí deriva lo que se ha tratado de disimular todos
estos años. El Estado es una entidad soberana, y una de las condiciones
propias de toda soberanía reside en que ningún procedimiento ejecutorio
puede ser iniciado y cumplido contra ella, porque estos comprometerían su
existencia misma y harían desaparecer su independencia y la acción del
gobierno respectivo" (8) . Esa condición de soberanía sería definida
magistralmente por Hobbes, para quien un Estado sin poder soberano, es como
una palabra sin sustancia destinada a desaparecer.
A partir de esas nuevas concepciones
de soberanía restringida y de actos comerciales de los Estados, impuestos por los
acreedores, se fueron armando una serie de concepciones jurídicas destinadas a
justificar determinadas cláusulas que serían comunes a todos los convenios,
llegándose al extremo de que la Asamblea General de las Naciones Unidas
decidió por consenso el texto de la Convención de Naciones Unidas sobre
Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y sus Bienes (9) , donde limitaron esa
secular concepción de soberanía, aceptando la imposición de los grupos
financieros para así poder manejar discrecionalmente los aspectos jurídicos del
endeudamiento en su propio beneficio.
Como lo ha señalado Herz, esta
Convención, que reconoce la tesis de la inmunidad restringida, es fruto de más de
veinte años de trabajo y negociaciones, ya que encuentra su antecedente en la
Resolución 32/151 del 19 de diciembre de 1977, que encomendó a la Comisión de
Derecho Internacional el estudio con miras al desarrollo progresivo y a su
codificación. Esta Comisión elaboró un proyecto definitivo de artículos que no
fueron aprobados. Luego de varios años de trabajo, el 12 de diciembre de 2000, la
Asamblea General constituyó un Comité Ad-Hoc abierto a la participación de todos
los Estados Miembros de las Naciones Unidas y a los Estados Miembros de
Organismos Especializados, bajo la dirección del Profesor Gerhard Hafner, con la
intención de continuar con los trabajos, consolidando un ámbito de acuerdo, con la
idea de elaborar un instrumento aceptable basado en los proyectos de artículos
sobre inmunidad de jurisdicción de los Estados y sus bienes, aprobados por la
Comisión de Derecho Internacional, y en las deliberaciones dadas en el seno de
ese comité (10) .
Aunque la Convención citada solo
resulta de aplicación en todos los convenios celebrados con posterioridad al año
2004, ya que no tiene carácter retroactivo, nos muestra con claridad esa
sospechosa modificación jurisprudencial y doctrinaria, que siempre ha operado en
beneficio de los acreedores, aun cuando ella presenta aspectos muy
cuestionables que los llevaron a insertar cláusulas obligando al Estado a renunciar
al derecho de ejercer cualquier acción que pudiera corresponderle, en caso de que
se considerara que los actos realizados eran ilegales o no ejecutables, en virtud
de especificaciones que resultasen absolutamente nulas conforme a los principios
generales del derecho y a cuestiones de orden público que reconocen todos los
Estados.
Sin embargo, la realidad
actual es considerar que todos los actos celebrados por un Estado de carácter
comercial y lucrativo, son actos de naturaleza privada del Estado, es decir son
considerados iure gestionis y, en consecuencia, procede la limitación de la
soberanía y tales actos pueden ser juzgados en otra jurisdicción. Otra cuestión
sustancialmente distinta es la relacionada con aquellos actos del Estado (iure
imperii) regidos por el derecho público, como son los contratos de emisión de
bonos, donde la condición soberana sería indisputable, ya que como se señalara:
"En los Estados Unidos y en el Reino Unido los acreedores son desde ya
impedidos de embargar ciertos activos soberanos, aun cuando el soberano
haya renunciado a su inmunidad, como es la práctica común cuando los
gobiernos flotan bonos internacionales" (11) .
Si se analizan los
antecedentes jurisprudenciales sobre la materia se podrá observar que no existe
unanimidad en el tratamiento de estas cuestiones, aun cuando la mayor parte de
los países europeos han adoptado esta diferenciación respecto de los actos del
Estado. El punto estriba en establecer cuáles actos son considerados iure
gestionis y cuáles iure imperii.
La doctrina de los
Estados Unidos separó las cuestiones cuando el 19 de mayo de 1952 el Acting
Legal Adviser Jack B. Tate envió una nota al Procurador General sosteniendo el
criterio de la exención jurisdiccional de los Estados en aquellos actos de derecho
público: "al respecto los jueces pueden valerse de estos criterios, pero
además el Poder Ejecutivo puede sugerir al tribunal la concesión de la
inmunidad, si la insistencia del tribunal en ejercer su jurisdicción afecta a la
política internacional de los Estados Unidos" (12) . Esta tesis trae como
consecuencia implícita que los actos que no son de derecho público (iure
gestiones) pueden ser juzgados en las cortes de Estados Unidos, lo que ha sido
aceptado por la jurisprudencia norteamericana de manera casi uniforme, y en
razón de ello en todos los empréstitos o en los distintos contratos de refinanciación
de las deudas públicas se ha reconocido que esos contratos son comerciales y
privados (iure gestiones) y en consecuencia procede la limitación de la soberanía.
Existe al respecto un ejemplo conocido
y es el caso Weltover, iniciado por tenedores de bonos contra la República
Argentina, que había prorrogado el pago de sus obligaciones. Ante la demanda, la
Argentina opuso la inmunidad de jurisdicción sosteniendo que se trataba de actos
realizados por el país en su condición de Estado soberano, por lo que no podía ser
juzgado en otra jurisdicción. Pero ocurre que la ley norteamericana establece que
los actos comerciales realizados en los Estados Unidos determinan que el Estado
no sea inmune y pueda ser demandado, ya que no se trata de actos soberanos,
sino de derecho privado.
Como lo ha puntualizado Conesa "[...]
la Corte Suprema rechazó todos los argumentos esgrimidos por la
Argentina, particularmente la cuestión de la emergencia financiera, y falló a
favor del acreedor, con el argumento de que el gobierno argentino había
desarrollado una actividad comercial en los Estados Unidos al emitir los
bonos, y que la prórroga unilateral decretada por el gobierno argentino tiene
efectos directos sobre los Estados Unidos, el cual fue designado lugar de
cumplimiento de las obligaciones. Y el hecho de que los títulos hayan sido
denominados en dólares y pagaderos en Nueva York, y cuenten además con
un agente de pago en dicha ciudad. Todo lo cual reforzaba el contacto con
los Estados Unidos y la competencia del Tribunal" (Supreme Court of the
United States, 91.763, Republic of Argentina and Banco Central de la República
Argentina, "Petitioners vs Weltover, Inc. 12-VI-1992" (13) ).
Ahora bien, desde
antiguo se ha considerado que un empréstito es un acto de derecho público y Nitti,
en su Tratado de Ciencia de las Finanzas, lo establece. Marienhoff también lo
considera así, por lo que deben ser juzgados en sede contencioso administrativa y
no estar sujetos a litigios privados, ya que se trata de actos soberanos del Estado
(14) . En igual sentido se han pronunciado Jèze, Goldschmidt y otros quienes
consideran la imposibilidad de conseguir un exequatur en caso de una sentencia
desfavorable, ya que eso afectaría principios elementales del orden público del
país.
La ficción creada en la
jurisprudencia de los Estados Unidos, limitando la condición de los empréstitos a
la de actos privados (iure gestionis), además de ser contraria a la lógica de los
actos de Estado, tiene el claro propósito de controlar jurisdiccionalmente cualquier
operación de endeudamiento externo.
Si bien debe
reconocerse que la ejecución de tales medidas está reducida al ámbito del
derecho privado y entendemos que los procesos de reestructuración de la deuda
externa son actos de derecho público, la realidad es que la República Argentina,
en todas las contrataciones de deuda externa celebradas a partir de 1980, aceptó
ser considerada un sujeto de derecho privado y que sus actos sean calificados
como iure gestionis, habiéndose sometido a la jurisdicción de los Estados Unidos y
del Reino Unido, lo que fue avalado por pronunciamientos de la Procuración del
Tesoro de la Nación.
Además, en los
contratos que pueden ser susceptibles de impugnación se aceptaron las
especificaciones de la Foreign Sovereign Immunity Act y de la State Immunity Act,
que establecen que pueden ser juzgados en los Estados Unidos todos aquellos
convenios de derecho privado en los cuales el país haya renunciado a sus
derechos de inmunidad. Al respecto, la Corte Suprema de los Estados Unidos
aceptó desde hace tiempo tal sometimiento a la Jurisdicción en cantidad de
pronunciamientos, desde el caso "Weltover vs República Argentina", cuando
sostuvo que "la acción se basa en una actividad comercial llevada a cabo en
los Estados Unidos por el Estado extranjero, o bien en un acto realizado en
los Estados Unidos en realción con una actividad comercial del Estado
extranjero en otro lugar, o un acto fuera del territorio de los Estados Unidos
en relación con una actividad comercial del Estado extranjero y en otros
lugares que causan un efecto directo en los Estados Unidos" (1605 (a) (2)
Republic Arg. Vs. Weltover 91-763/ 504, EE.UU. 607)
Que nuestro país no puede aceptar
quedar a merced de los tribunales donde actúan los bancos acreedores, ya que
eso supone, abdicar de la condición soberana del Estado, y renunciar a las
prerrogativas que le son inherentes, para aceptar ser considerada un comerciante
convencional que puede ser sometido a cualquier jurisdicción ordinaria. A los
efectos de impedir tal extremo y volver a normas tradicionales sostenidas desde
siempre por los juristas argentinos, resulta necesaria, la modificación propuesta
del Código de Procedimientos en lo Civil y Comercial.
Por todo lo expuesto, se solicito a mis
pares se sirvan acompañar este Proyecto de Ley
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
SOLANAS, FERNANDO EZEQUIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
CARDELLI, JORGE JUSTO | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
JUSTICIA (Primera Competencia) |
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
Fecha | Movimiento | Resultado |
---|---|---|
22/05/2012 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |