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ENERGIA Y COMBUSTIBLES
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P01 Oficina 131
Secretario Administrativo DRA. FERREIRO MARÍA CECILIA
Martes 17.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2119 Internos 2119/18
ceycombust@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 5410-D-2013
Sumario: DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE DE LOS DECRETOS 927/13 Y 929/13, SOBRE REGIMEN PROMOCIONAL PARA LA INVERSION EN HIDROCARBUROS.
Fecha: 24/07/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 96
Artículo 1º.- Declarase la nulidad
absoluta e insanable del Decreto 927/2013 de fecha 8 de julio de 2013 y del
Decreto 929/2013 de fecha 11 de julio de 2013 del Poder Ejecutivo Nacional.
Artículo 2 º.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto tiene por objeto
corregir la apropiación de facultades legislativas en la que ha incurrido el Poder
Ejecutivo al dictar el Decreto 929/2013, cuyo contenido excede ampliamente el
objeto de la ley que pretende reglamentar, e incurre en una disposición de carácter
legislativo desde el punto de vista material. Ello, toda vez que adopta un régimen
de promoción económica, establece exenciones en materia de derechos de
exportación, y adopta disposiciones de fondo en cuanto a regulación de
hidrocarburos. Todas ellas materias que corresponde exclusivamente al Poder
Legislativo.
Nuestra Constitución adopta en su
artículo 1º la forma Republicana de gobierno, lo que implica como elemento
esencial acogerse al principio de división de poderes. Ello constituye una técnica
concreta para garantizar la vigencia de los principios, derechos y garantías
constitucionales, evitando que éstos queden al arbitrio de una sola persona u
autoridad, y los consecuentes abusos de poder que puedan perpetrarse contra los
mismos en semejante circunstancia.
Como derivación de este principio, la
Constitución Nacional prescribe que el Poder Ejecutivo no puede dictar, bajo pena
de nulidad absoluta e insanable, disposiciones de carácter legislativo (art. 99 inc.
3). Dicha facultad corresponde exclusivamente al Congreso de la Nación. Este
principio puede ceder únicamente bajo circunstancias excepcionales que hagan
imposible seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes, según lo dispuesto en
el artículo 99 inc. 3, en cuyo caso el Poder Ejecutivo puede emitir decretos de
contenido legislativo, respetando el procedimiento allí previsto, y con el control
ulterior por parte del Congreso.
Sin perjuicio de ello, cabe señalar que
en los considerandos del decreto 929/2013, se pretende legitimar su dictado
invocando los artículos 99 inc. 1 y 2 de la Constitución. Dicho artículos ni siquiera
se refieren a la facultad excepcional del PEN de dictar decretos de necesidad y
urgencia (que, por el contrario, se encuentran regulados en el art. 99 inc. 3 de la
Ley Suprema), ni a los reglamentos dictados en ejercicio de facultades delegadas
al poder ejecutivo por parte del Congreso, sino que se refieren a los denominados
decretos o reglamentos ejecutivos y autónomos.
Los reglamentos ejecutivos son
aquellos actos que dicta el Presidente de la Nación para fijar los detalles o
pormenores de las leyes, complementando el contenido de las mismas, para
permitir así su aplicación y ejecución. El sentido de este instrumento es claro: las
leyes emanan de un cuerpo colegiado, como es el Congreso, y por lo tanto, son el
producto de un acuerdo parlamentario que en ocasiones resulta difícil de alcanzar.
De allí que las leyes no se detengan en regular detalles, sino que instituyen los
elementos esencial de la regulación que se proponen crear. En consecuencia, la
Constitución faculta al Poder Ejecutivo para dictar reglamentos que fijen esos
pormenores, o que establezcan las modalidades o forma específica en que se
aplicará la ley. En ese sentido, el artículo 99 inc. 2 de la CN, que se invoca como
fundamento del decreto 929/2013, establece que el Presidente de la Nación
expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de
las leyes, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
De esta clausula se desprende un
reparto de competencias entre el ejecutivo y el legislativo. El Congreso, al
sancionar la ley, debe regular el núcleo de la materia, los aspectos esenciales, e
incluso tiene la posibilidad de regular los detalles, las cuestiones complementarias
y la forma de ejecución. Por el contrario, el Poder ejecutivo puede únicamente (y
en caso de que el legislativo no lo haya hecho) regular los aspectos periféricos, los
detalles y pormenores necesarios para su ejecución, con un límite muy claro: no
alterar ni apartarse del núcleo de la ley.
De esta manera, el reglamento
ejecutivo que contempla el artículo 99 inc. 2, solo puede incorporar aquellos
complementos que sean indispensables para la aplicación y ejecución de la ley,
teniendo en cuenta su contenido y detalle, los que en definitiva delimitan el campo
en el cual el ejecutivo puede reglamentar. De este modo, el reglamento ejecutivo
no tiene un valor autónomo en relación a la ley que pretende reglamentar, y que le
sirve de fundamento.
Por este motivo, cuando se analiza la
constitucionalidad del decreto reglamentario o ejecutivo, se debe tomar en cuenta
no sólo si su contenido altera el núcleo central de la ley (o su espíritu, como dice
la Constitución), sino también evaluar si el Poder ejecutivo, so pretexto de
reglamentar, termina por establecer una regulación autónoma y directa en la
materia, lo que constituye una facultad propia del Congreso.
Por otro lado, el decreto en cuestión
cita entre sus considerandos, el artículo 99 inc. 1 de la Constitución, que atribuye
al Presidente de la Nación la condición de Jefe de estado, jefe de gobierno, y
responsable político de la administración del país. Como consecuencia de esta
atribución, el presidente está facultado para dictar lo que la doctrina denomina
"reglamentos autónomos", es decir, actos administrativos de alcance general y
naturaleza normativa, que decreta el Poder ejecutivo sobre materias que son
propias de su competencia como titular de la administración, y que por lo tanto no
necesitan una ley del Congeso que les sirva de antecedente. Se trata de lo que
algunos autores denominan la "zona de reserva administrativa".
En lo que concierne al decreto
929/2013, cuya nulidad se plantea en este proyecto, es necesario señalar que, si
bien el ejecutivo invoca tanto el artículo 99 inc 1 y 2 como antecedente
constitucional para fundamentar su dictado, el contenido de este reglamento
excede manifiestamente el ámbito propio de un decreto ejecutivo o un reglamento
autónomo. En efecto, introduce una regulación directa, distinta de las leyes que
supuestamente pretenden reglamentar, y que corresponden a la competencia
exclusiva del Congreso de la Nación.
Concretamente, dispone la creación
de un Régimen de Promoción de Inversión en Hidrocarburos, tanto
convencionales como no convencionales, en el marco de las Leyes Nros. 17.319,
26.197 y 26.741. Al respecto, prevé una serie de beneficios para los sujetos
incluidos en dicho régimen: a partir del quinto año contado desde la puesta en
ejecución de sus respectivos "Proyectos de Inversión para la Explotación de
Hidrocarburos", establece un derecho a comercializar libremente en el mercado
externo el VEINTE POR CIENTO (20%) de la producción de hidrocarburos
líquidos y gaseosos producidos en dichos Proyectos, con una alícuota del CERO
POR CIENTO (0%) de derechos de exportación, en caso de resultar éstos
aplicables.
También les concede la libre
disponibilidad del CIEN POR CIENTO (100%) de las divisas provenientes de la
exportación de los hidrocarburos, si el proyecto de Inversión aprobado hubiera
implicado el ingreso de divisas a la plaza financiera argentina por un monto no
menor a 1000 millones de dólares. Además les garantiza que, en los períodos en
que la producción de hidrocarburos no fuese suficiente para atender la demanda
del mercado interno, tendrán derecho a vender ese 20% que pueden comercializar
libremente en el mercado exterior, a un precio equivalente al precio de
exportación.
Por último, crea la figura de la
"Explotación No Convencional de Hidrocarburos", referida a la extracción de
hidrocarburos líquidos y/o gaseosos mediante técnicas de estimulación no
convencionales (shale gas o shale oil), areniscas compactas (tight sands, tight
gas, tight oil), capas de carbón (coal bed methane) y/o caracterizados, en general,
por la presencia de rocas de baja permeabilidad. Lo que implica una ampliación de
la regulación de fondo en materia de minería e hidrocarburos en particular.
En cuanto a estas disposiciones, la
motivación del decreto 929/13 señala que la creación de este régimen promocional
tiene su fundamento en el artículo 1° de la Ley Nº 26.741, que declaró de interés
público nacional, y como objetivo prioritario el logro del autoabastecimiento de
hidrocarburos, y que estableció que el Poder Ejecutivo Nacional, en su calidad de
autoridad a cargo de la fijación de la política en la materia, arbitrará las medidas
conducentes al cumplimiento de los fines que allí se establecen. Del mismo modo,
como se señaló precedentemente, encuadra el decreto como un reglamento de
ejecución de dicha ley, y también como un reglamento autónomo, es decir, relativo
a materias propias de la administración.
No obstante, teniendo en cuenta la
naturaleza jurídica y contenidos de un reglamento ejecutivo, se observa que las
disposiciones del decreto no se limitan en absoluto a fijar pormenores, detalles o
complementos de algunas de las leyes citadas en los considerandos como causa
jurídica del mismo. Por el contrario, establece una regulación autónoma sobre
materia que corresponde a la competencia legislativa, un cuerpo jurídico distinto al
de las leyes citadas como fundamento. Esto se advierte claramente en su
contenido, puesto que crea un régimen promocional, incorpora una nueva figura
en materia de concesión y explotación de hidrocarburos, introduce regulaciones
aduaneras y cambiarias, entre otras cuestiones.
Ello resulta abiertamente
inconstitucional, puesto que el decreto crea una regulación separada respecto de
las leyes que pretende reglamentar, excediendo el mandato del art. 99 inc. 2, y
avanzando sobre competencias que corresponden exclusivamente al Congreso de
la Nación.
En lo que refiere puntualmente al
Régimen promocional, cabe señalar que todo decisión que implique la concesión
de privilegios y recompensas de estímulo, con el objeto de fomentar determinadas
actividades económicas que se consideren conducentes al desarrollo y
prosperidad del país, constituye una materia reservada al Poder Legislativo de la
Nación, según lo establece el artículo 75 inciso 18 de la Constitución.
En cuanto al establecimiento de
exenciones para derechos de exportación, no cabe duda que dicha regulación
constituye un exceso reglamentario, si se considera cuál es el objeto y alcance
que debe tener un decreto ejecutivo. En este caso, establece una regulación
específica en materia aduanera, que invade facultades propias del Congreso
previstas en el artículo 75 inc. 1 (Derechos de exportación e importación).
Finalmente, la incorporación como
figura de "CONCESIONES DE EXPLOTACION NO CONVENCIONAL DE
HIDROCARBUROS" importa un acto legislativo ampliatorio del régimen de
hidrocarburos, lo que es objeto de legislación de fondo en los términos del art. 75
inc. 12 de la Constitución y, en consecuencia, reservada exclusivamente al
Congreso de la Nación.
No obstante ello, la motivación del
decreto señala que "la presente medida se dicta en ejercicio de las atribuciones
conferidas por el artículo 99, incisos 1 y 2 de la CONSTITUCION NACIONAL",
artículos que se refieren a la facultad del PEN de dictar decretos reglamentarios o
reglamentos ejecutivos, cuyo objeto se limita a establecer los pormenores o
detalles necesarios para asegurar la ejecución de una ley, sin alterar el núcleo o
contenido esencial de la misma (su "espíritu") ni introducir una regulación
autónoma y distinta de dicha ley; y a los reglamentos autónomos, que tienen por
objeto regular aquellas materias eminentemente administrativas y que, en
consecuencia, integran la competencia del Presidente de la Nación, como titular
de la Administración Pública Nacional.
Resulta palmario entonces el exceso
reglamentario en el que incurre el Poder Ejecutivo, al invocar estos instrumentos
ejecutivos para dictar una norma cuyo contenido corresponde a la llamada "zona
de reserva legal", es decir, cuestiones cuya regulación directa está reservada
únicamente al Congreso.
Por otro lado, el decreto 929/13 invoca
también atribuciones conferidas por el Código Aduanero, la ley de hidrocarburos, y
la ley 26.741. Lo que sugiere que el Poder ejecutivo pretende fundar la norma no
sólo en la potestad reglamentaria prevista en el art. 99 inc 1 y 2 de la CN, sino en
una delegación legislativa por parte del Congreso.
La referencia al código aduanero
estaría vinculada al establecimiento de una alícuota de cero por ciento de
derechos de exportación, para los sujetos comprendidos en el régimen
promocional creado por el decreto. Ello, toda vez que el código establece una
delegación legislativa en favor del poder ejecutivo para gravar, desgravar y
modificar derechos de exportación, según lo previsto en los artículos 755 y 756 de
dicho cuerpo normativo.
Al respecto, cabe puntualizar que dicha
delegación es anterior a la reforma constitucional de 1994 y, por lo tanto, se
encuentra sujeta al plazo de caducidad establecido en la cláusula transitoria
octava, prorrogado por última vez en el año 2009, habiendo caducado en el año
2010.
En cuanto a ello, el problema de la
delegación legislativa, y su diferenciación de la potestad reglamentaria prevista en
el actual art. 99 inc. 2, ha sido despejada por la reforma constitucional de 1994. La
introducción del nuevo artículo 76 de la Carta Magna significó, en primer lugar,
una completa diferenciación de las facultades reglamentarias que se motivan
estrictamente en el artículo 99 inciso 2 (y que, por ende, no requieren autorización
legal previa), y aquellas facultades en virtud de las cuales el Poder Ejecutivo dicta
normas de contenido legislativo, en virtud de una delegación expresamente
autorizada por las leyes. Ello, en contraposición a la doctrina sentada en el fallo
Cocchia, que previo a la reforma constitucional, había extendido la calidad de
"facultad reglamentaria" al dictado de normas de esta naturaleza.
La reforma de 1994 introdujo en el
artículo 76 un principio general prohibitivo. Es decir, establece como regla general
la prohibición para el Poder Legislativo de delegar facultades correspondientes a
la zona de reserva legal, en el Poder Ejecutivo. Sin embargo, establece a
continuación la excepción a la regla, autorizando la delegación legislativa para
determinada materias, y con limitaciones basadas en criterios de base y
plazo.
De esta manera, la norma resuelve con
claridad el problema de la legitimidad y validez de este instituto respecto de la
delegación que pudiese efectuarse con posterioridad a la entrada en vigencia de la
nueva Constitución: se admite como instituto de excepción, únicamente sobre
materia de emergencia pública y materia determinada de administración, exige lo
que la doctrina denomina "base suficiente de delegación" como requisito esencial
para la validez de la ley marco delegante, y un plazo máximo para el ejercicio de
dichas facultades.
Sin embargo, la reforma constitucional
debió resolver otro problema: la validez o legitimidad de la delegación legislativa
efectuada con anterioridad a la reforma. Sobre este punto, la cláusula transitoria
octava dispuso que "La legislación delegada preexistente que no contenga plazo
establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta
disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente
por una nueva ley". Los alcances de esta disposición han sido fruto de debate,
dada su falta de claridad en muchos aspectos. Particularmente, se ha discutido
(dada la imprecisión del término "legislación delegada") si la caducidad decretada
rige únicamente para las leyes delegantes, o también para los reglamentos
delegadas que en su consecuencia hubiesen sido dictados por el Poder
Ejecutivo.
En cualquiera de ambos supuesto, la
disposición citada implica en todo caso la caducidad de las leyes que delegaran
facultades legislativas en la Administración Pública, y por consiguiente, la
imposibilidad de continuar dictando reglamentos delegados en la materia que
correspondiere a la ley específica.
La caducidad decretada por la cláusula
transitoria octava implica que la Constitución reformada ha considerado inválida la
delegación efectuada hasta 1994, reconociendo únicamente la legitimidad de
aquella que se apruebe en adelante de conformidad con los supuestos, límites y
procedimiento de control parlamentario establecidos en el nuevo texto. De esta
forma, las facultades legislativas que se hubiesen delegado en el Poder Ejecutivo
previo a la reforma constitucional, podrían adquirir validez únicamente si son
ratificadas por el Poder Legislativo mediante una nueva ley marco que respete los
requisitos de base y plazo incorporados por el constituyente. De lo contrario, la
delegación caducaría transcurridos los cincos años.
El plazo establecido fue prorrogado, en
forma manifiestamente inconstitucional, mediante la ley 25.148 en primer término,
y por leyes sucesivas hasta el año 2010. Al respecto, es necesario señalar que
dicha prórroga no ha importado una ratificación válida, sino la extensión del plazo
decretado para su caducidad. Por ello, ha constituido una deuda pendiente para
con la calidad institucional de nuestro sistema político efectuar una verdadera
revisión de las facultades legislativas delegadas con anterioridad a la reforma
constitucional, ratificando la delegación en los supuestos que fuere procedente y
bajo los términos del artículo 76, o bien disponiendo la reasunción de las mismas
por parte del Poder Legislativo.
En cuanto a esta situación, la última
prórroga del plazo previsto en la cláusula transitoria octava caducó en el año 2010,
con lo cual la delegación efectuada con anterioridad a la reforma de 1994 que no
haya sido confirmada por una nueva ley que se atenga a los recaudos del art. 76
de la Constitución, no puede ser invocada por el ejecutivo para dictar reglamentos
delegados sobre materias legislativas. Esta situación incluye tanto a las
delegaciones efectuadas por el código aduanero, como la ley de
hidrocarburos 17.319, ambas invocadas por el decreto 929/13.
En cuanto a la ley 26741, que declara
de interés público nacional y como objetivo prioritario el autoabastecimiento de
hidrocarburos, establece en su artículo 2º que el Poder Ejecutivo Nacional, en su
calidad de autoridad a cargo de la fijación de la política en la materia, arbitrará las
medidas conducentes al cumplimiento de los fines de la ley.
Al respecto, es claro que dicha
atribución no puede ser tomada como base de delegación válida y suficiente en
los términos del art. 76 de la Constitución, y según la jurisprudencia emanada de
la Corte Suprema en esta materia, para legitimar el contenido del decreto 929/13,
de eminente naturaleza legislativa.
En el caso "Colegio Público de
Abogados", la Corte Suprema ha definido con precisión los recaudos que debe
cumplir la delegación legislativa para ser válida, en los términos de la Constitución
actual. Señaló en dicha oportunidad que, como principio general, la CN prohíbe al
Presidente de la Republica emitir disposiciones de carácter legislativo, sea a
iniciativa propia (art. 99. inc.3), sea en virtud de la delegación que a su favor haga
el Congreso (art. 76). Ambas cláusulas establecen también, luego de formular el
principio, las condiciones o límites bajo los cuales se admite situaciones en las
cuales el Presidente se encuentra excepcionalmente habilitado para dictar
decretos legislativos que, según sea, se denominan "decretos de necesidad y
urgencia" o "decretos delegados".
En lo que se refiere a los decretos
delegados, la Corte señaló que el art. 76 establece los siguientes requisitos: que
se trate de materias determinadas de administración o emergencia publica; que se
dicte dentro del plazo fijado para su ejercicio; que se mantenga dentro de las
bases de la delegación que el congreso establezca, que los decretos así dictados
sean refrendados por el jefe de gabinete de ministros y sometidos al control de la
comisión bicameral permanente del congreso.
En particular, remarcó como factor
central para la validez de delegación legislativa, que el congreso formule -en la ley
delegante- un patrón o directriz inteligible y clara a la cual debe sujetarse el
presidente. De esta manera, si se da el caso de un uso excesivo de facultades
delegadas de manera indeterminada, amplia, vaga o poco precisa, la Corte
definió dos posibilidades: anular la ley delegatoria, por no fijar un lineamiento
inelegible, o interpretar muy restrictivamente la eficiencia de la delegación, y por lo
tanto, limitar las posibilidades de que el acto en cuestión pueda encontrar apoyo
en una delegación excesivamente vaga.
De esta manera, se deja en claro
cuando las bases están formuladas en un lenguaje demasiado genérico e
indeterminado, se invierte la carga probatoria en cuanto a la validez de las
disposiciones dictadas por el ejecutivo, que deberá demostrar que la misma es
una concreción de la específica de política legislativa que tuvo en miras el
Congreso al aprobar la norma delegante.
De esta manera, la Corte concluyó que
la delegación sin bases está prohibida, porque bloquea la posibilidad de controlar
la conexión entre la delegación del congreso y la actividad desplegada por la
autoridad administrativa. Por este mismo motivo, si la delegación es amplia e
imprecisa, eso no confiere atribuciones más extensas al Ejecutivo, sino al
revés, a mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa
que podrá ejercer el Presidente válidamente.
Por eso, en el caso del decreto
929/2013, que invoca como fundamento el artículo 2º de la ley 26.741, es clara la
imposibilidad de tomar esta norma como una base suficiente de delegación para
admitir la legitimidad de su contenido. Por el contrario, dada la amplitud de sus
términos (arbitrar "las medidas conducentes al cumplimiento de los fines de la
presente"), y siguiendo los recaudos definidos por la Corte Suprema en "Colegio
Público de Abogados", correspondería hacer una interpretación restrictiva de la
facultad delegada por esta ley al Poder ejecutivo, que de ninguna manera ampara
válidamente el contenido del decreto.
A mayor abundamiento, y sin perjuicio
de lo expuesto anteriormente, merece especial atención el hecho de que el
decreto pretenda regular una cuestión vinculada con los derechos de exportación.
En este caso en particular, la fijación de una alícuota de 0% para los sujetos
comprendido en el régimen promocional.
Esta cuestión la planteamos de manera
subsidiaria, porque existe un extenso debate en torno a si los derechos de
exportación constituyen o no un tributo y si, por lo tanto, se encuentran alanzados
por el principio de reserva de ley absoluta que rige esta materia. Cabe señalar al
respecto, que buena parte de la doctrina en el derecho tributario y constitucional,
considera que los derechos de exportación reviste naturaleza tributaria (vgr.,
Badeni, Járach, Damarco, García Vizcaíno, Spisso, Bibiloni, Sortheix, Gelli, Sáenz
Valiente, Sanabria, entre otros). De esta manera, sin importar el nomen iuris que
se asigne al decreto 929/13 (ya sea ejecutivo, delegado, o DNU), bajo toda
hipótesis resulta manifiestamente inconstitucional por incluir una regulación directa
en esta materia.
En este sentido, la Corte Suprema ha
ratificado la vigencia de un principio de legalidad absoluto en materia tributaria.
Dicho principio rige para todos los elementos esenciales del tributo: hecho
imponible, alícuota, base de cálculo, sujetos alcanzados, y exenciones. El principio
implica que la cuestión cuadra dentro de la denominada "zona de reserva de ley",
es decir, cuestiones que corresponden a la competencia exclusiva del
Congreso.
A propósito de la regulación de materia
tributaria mediante decretos reglamentarios, la Corte señaló en el precedente
"EVES SA", que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de
una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos
constitucionales, esto es válidamente creada por el único poder del Estado
investido de tales atribuciones: el legislativo.
En cuanto a la delegación legislativa, si
bien existe un debate en torno a si los límites materiales de los decretos de
necesidad y urgencia (que incluye la materia tributaria) resultan aplicables a este
instituto, en el fallo "Selcro SA", la Corte expresó que la reserva legal en cuestión
de contribuciones rige plenamente y que sólo la ley puede establecer los
elementos esenciales de la relación tributaria. Asimismo, agregó que es la ley la
que debe establecer el objeto y la cantidad de la prestación, es decir, el criterio
con que debe valuarse la materia imponible para aplicar luego el impuesto, en un
monto determinado, y es la ley la que debe definir ese monto. Por lo tanto, la ley
debe contener la cantidad expresada en una suma finita o bien el porcentaje o
alícuota aplicable, siendo inválida toda delegación que no incluya en sus bases
estos elementos esenciales.
El fallo citado resuelve en muchos
aspectos el debate surgido en torno a si los límites materiales que ha definido con
precisión la CN para el uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia, entre los
cuales se cuenta la materia impositiva, son aplicables por extensión a la
Delegación Legislativa. Con relación a este punto, cabe señalar que los límites
materiales definidos para los DNU no son discrecionales, y que en el caso de la
materia impositiva, derivan del principio de legalidad en materia de contribuciones
consagrado fundamentalmente en los artículo 17 y 75 inciso 2, vigentes desde
antes de la reforma constitucional, y aplicables por tanto a todos los institutos
ejecutivos legiferantes incorporados formalmente en 1994.
Por su parte, el Decreto 927/2013 fija
una alícuota especial para derechos de importación, sobre aquellos bienes de
capital que hayan sido declarados como imprescindibles para la ejecución de los
Planes de Inversión de empresas inscriptas en el Registro Nacional de Inversiones
Hidrocarburíferas.
Al igual que el decreto 929/13, este
reglamento cita entre sus considerandos las facultades del poder ejecutivo que se
desprenden del artículo 99 inciso 1 de la Constitución Nacional. Como se señaló
anteriormente, dicho artículo se vincula con la competencia del Presidente -en su
calidad de jefe político de la Administración- de dictar reglamentos autónomos, es
decir, actos de naturaleza normativa que regulan materia administrativa,
cuestiones circunscriptas a la denominada "zona de reserva administrativa". Sin
embargo, este decreto establece alícuotas especiales de derechos de importación
para los bienes de capital referidos, por lo que la sustancia del acto no
corresponde a la materia administrativa, sino claramente legislativa. Ello, toda
vez que el artículo 75 inc. 1 de la Constitución Nacional reconoce al Poder
Legislativo la facultad para establecer los derechos de importación y
exportación.
De este modo, al igual que el 929, el
decreto 927/13 también constituye un exceso respecto del objeto y alcance de los
"reglamentos autónomos", por regular en forma directa una materia que es de
naturaleza legislativa.
Asimismo, este decreto invoca también
las facultades concedidas al Poder Ejecutivo por la ley Nº 26.741, y por el Artículo
664 de la Ley Nº 22.415 (Código Aduanero). En cuanto a ello, proceden las
mismas observaciones formuladas respecto del decreto 929/13.
El artículo 2 de la ley 2.6741 no puede
ser considerado una norma delegante válida, en los términos del régimen
constitucional de la delegación legislativa instituido en el artículo 76 de nuestra Ley
Suprema. Además de carecer de un plazo para su ejercicio, los términos de esta
norma no constituyen una base de delegación suficiente según lo exige la
Constitución, dada la amplitud y extensión de las facultades que delegada. Por
ello, y según la doctrina sentada por la CS en el fallo "Colegio Público de
Abogados" antes citado, la amplitud de términos de la ley 26741 (en particular, el
art. 2º), invocada también como fundamento de este decreto, no puede ser
válidamente entendida como un reconocimiento amplio de facultades al Poder
Ejecutivo sino, por el contrario, deben ser interpretadas en un sentido restrictivo,
como una "sanción" producto de no haber fijado un parámetro o estándar
legislativo estricto. En tales condiciones, el contenido del decreto 927/13 también
excede ampliamente esta pauta de interpretación.
Asimismo, este reglamento cita, al igual
que el 929/13, la facultad delegada por el Congreso en el Poder Ejecutivo prevista
en el artículo 664 del Código Aduanero. Por lo tanto, el contenido del decreto
927/13 merece la misma objeción, en cuanto dicha delegación es preexistente a la
reforma constitucional de 1994. Consecuentemente, al no haber sido ratificada con
arreglo a los dispuesto en el artículo 76 y bajo las pautas interpretativas fijadas por
la CS, dicha facultad ha caducado en los términos de la cláusula transitoria octava
de la Constitución Nacional, cuyo plazo de caducidad fue prorrogado por última
vez en el año 2009 mediante ley 26519, por el término de un año, encontrándose
vencido en la actualidad.
En tales condiciones, la facultad
delegada que se invoca es, a la fecha, inexistente y, por ende, el decreto 927/11
representa también un ejercicio ilegítimo de facultades legislativas, afectado del
vicio de nulidad absoluta e insanable. Ello, sin perjuicio de considerar que el
mismo regula una cuestión encuadrable dentro de la materia tributaria, según
buena parte de la doctrina, con las consecuencias antes explicadas.
Por todo lo expuesto, se desprende
con claridad que el decreto 929/13 constituye un acto de naturaleza legislativa,
que no se adapta a los parámetros bajo cuales se admite, con carácter
excepcional, que el Poder ejecutivo regule tales materias. En consecuencia,
adolece del vicio de nulidad absoluta e insanable, según lo dispone la propia
Constitución.
Tanto el decreto 929/13 como el
927/13 resultan claramente inconstitucionales, por constituir una extralimitación del
Poder Ejecutivo en su facultades y una intromisión en la competencia de este
Congreso Nacional, circunstancia que exige la declaración de su nulidad absoluta
e insanable.
Por último, no puede dejar de
mencionarse que mediante el decreto que aquí se propone anular se creó un
régimen de concesiones de explotación de hidrocarburos no convencionales.
En ese marco, es
preciso destacar los efectos nocivos que para el ambiente traen aparejadas las
técnicas de fractura hidráulica de rocas madres o fracking para la explotación de
hidrocarburos no convencionales.
La técnica para extraer gas natural de
yacimientos no convencionales, supone la perforación y fragmentación de la roca
madre, para luego producir múltiples fracturas en su interior mediante la
introducción de agua gelificada a alta presión junto con arenas diseñadas
específicamente para mantener las fracturas abiertas y así facilitar el paso del gas
para que fluya a la superficie.
Para la perforación de cada pozo es
necesario introducir grandes cantidades de agua, y el fluido de retorno de la
fractura hidráulica contiene las sustancias químicas utilizadas al introducirla -
incluyendo algunas radiactivas que se utilizan para su manejo- más los metales
pesados y otras sustancias que se desprenden de la roca madre. Según estudios
científicos, estos fluidos contienen más de 600 elementos químicos, entre los que
se pueden encontrar radón, radio y uranio.
Las rocas madres que pretenden
perforarse se encuentran debajo de los acuíferos subterráneos, y se ha
demostrado que los revestimientos de las perforaciones son susceptibles de
fisuras, las cuales provocarían filtraciones de los compuestos químicos y el gas
que se extrae, afectando los reservorios subterráneos de agua.
Debido al alto
componente contaminante del fracking Bulgaria, Irlanda del Norte, Francia, y
distintos estados de Estados Unidos han prohibido en su territorio la técnica de la
fractura hidráulica o fracking por las consecuencias ambientales que conlleva.
Estos últimos puntos no hacen más
que demostrar los graves efectos que sobre nuestro ambiente podrán tener las
actuales políticas implementadas por el Poder Ejecutivo en materia de explotación
hidrocarburífera, en clara contradicción con las disposiciones del Artículo 41 de la
Constitución Nacional y con los lineamientos de la Ley General de Ambiente.
De tal modo, teniendo en cuenta los
graves perjuicios que pueden causarse al ambiente y la severa extralimitación en
la incurrió el Poder Ejecutivo, deviene urgente la declaración de nulidad absoluta e
insanable de los decretos 927/13 y 929/13 del Poder Ejecutivo Nacional.
Por lo expuesto, se solicita la
aprobación de este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| SOLANAS, FERNANDO EZEQUIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ENERGIA Y COMBUSTIBLES (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |