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ECONOMIA
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P03 Oficina 306
Jefe CPN. SILVA SANDRA BEATRIZ
Jueves 11.30hs
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 5960-D-2010
Sumario: FACULTADES DELEGADAS. PRORROGANSE LOS DERECHOS DE EXPORTACION ESTABLECIDOS EN EL CODIGO ADUANERO, POR CINCO - 5 - AÑOS A PARTIR DEL 24 DE AGOSTO DE 2010.
Fecha: 17/08/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 113
Artículo 1.- Prorróganse las facultades
delegadas al Poder Ejecutivo Nacional en los artículos 663, 664, 667, 673, 697,
751, 755, 757, 770 y 829 del Código Aduanero aprobado por Ley Nº 22.415 y sus
modificatorias, las cuales se regirán por las bases y dentro de los límites en ellos
establecidos.
Artículo 2: En aquellos casos en que
en uso de las facultades dispuestas en el art. 755 de la ley 22.415 el Poder
Ejecutivo Nacional disponga la aplicación de derechos de exportación a
oleaginosas, cereales y sus derivados, deberá contemplar un esquema segmentado
de compensaciones que atienda a las necesidades diferenciadas de los pequeños y
medianos productores, teniendo en cuenta el tamaño de la unidad productiva, la
distancia entre el lugar de producción y el punto de salida de la exportación y las
distintas variables que inciden sobre los costos de estos productores.
Artículo 3.- Establécese que las
facultades otorgadas por el artículo 664 del Código Aduanero para establecer
derechos de importación específicos y prorrogadas por el artículo 1º de la presente
ley, deberán ser ejercidas de conformidad con las bases establecidas en dicho
artículo, así como de acuerdo con las pautas establecidas en los artículos 665 y
666.
Artículo 4.- Prorrógase la delegación
dispuesta en el artículo 578 relativa a las condiciones especiales para los
habitantes de zona de frontera, la cual se deberá ejercer de conformidad con las
bases previstos en el artículo 579 de dicho Código.
Artículo 5.- Prorrógase la delegación
correspondiente al artículo 680 para establecer los precios de base o comparación,
los cuales se deberán fijar de acuerdo con las bases previstas en los artículos 676
y 677.
Artículo 6.- Las atribuciones otorgadas
al Poder Ejecutivo Nacional para la fijación de un derecho compensatorio previstas
en el artículo 697 se deberán ejercer dentro de los límites establecidos en el Art.
699 del código Aduanero.
Artículo 7.- Las delegaciones
prorrogadas por la presente ley tendrán una vigencia de cinco (5) años, a contar
desde el 24 de agosto de 2010.
Artículo 8.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo, etc.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Estamos llegando al 24 de agosto de
2010 con la posibilidad, por primera vez en más de 10 años, de cumplir con la
manda constitucional contenida en la cláusula transitoria octava incorporada por la
reforma de 1994.
Para arribar a este resultado, hemos
recorrido un lago camino que comenzó con el vencimiento del plazo de cinco años
establecido en la citada cláusula constitucional en el año 1999, lo cual dio lugar a
la sanción de la Ley Nº 25.148 del año 1999, por la cual se ratificó -para respetar
la denominación constitucional- en el Poder Ejecutivo, por el plazo de tres años y
con arreglo a las bases oportunamente fijadas por el Poder Legislativo, la totalidad
de la delegación legislativa sobre materias determinadas de administración o
situaciones de emergencia pública, emitidas con anterioridad a la reforma
constitucional de 1994, cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento.
Asimismo en esa oportunidad se aprobó la totalidad de la legislación delegada,
dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma
constitucional de 1994, dándole de esta forma rango legal a un número
indeterminado de actos administrativos (decretos, resoluciones, disposiciones, etc.)
dictados por distintas dependencias y organismos del Poder Ejecutivo. En efecto,
en esa oportunidad (y luego en otras) se prorrogó por tres años la facultad del
Poder Ejecutivo para utilizar ese número indeterminado de facultades delegadas
por el poder legislativo, al tiempo que se aprobó -para atrás- la totalidad de
normas que el Poder administrador había dictado en función de esas facultades
delegadas.
Esta fórmula de ratificar la legislación
delegante y aprobar la legislación delegada dictada al amparo de la primera, fue
reiterada mediante las leyes Nros. 25.645, 25.918 y 26.135 dictadas en los años
2002, 2004 y 2006, respectivamente.
Después de todas estas prórrogas
indiscriminadas, con fecha 20 de agosto de 2009, se sancionó la Ley Nº 26.519,
por la cual se prorrogó por el plazo de un año "...la totalidad de la delegación
legislativa sobre materias determinadas de administración o situaciones de
emergencia pública emitidas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994,
cuyo objeto no se hubiese agotado por su cumplimiento..." pero conjuntamente, se
conformó "una comisión bicameral especial, integrada por ocho (8) senadores y
ocho (8) diputados, elegidos por las Honorables Cámaras de Senadores y
Diputados de la Nación, respetando la pluralidad de la representación política de
cada Cámara" , para analizar cuáles eran las delegaciones existentes desde 1853
hasta 1994, que venían prorrogándose en masa. En efecto, luego del dictado de
esta ley -y pese a la fuerte negativa de los bloques de la oposición a votarla,
exigiendo en la mayoría de los casos la caducidad de la totalidad de las facultades
delegadas, sin conocer cuáles eran y a qué consecuencias nos enfrentábamos- por
primera vez se logró el objetivo de analizar las leyes que contenían facultades
delegadas, a través de la comisión bicameral formada, y con asesoramiento de
importantes juristas.
Sin embargo, al momento de la
sanción de la ley citada en último término, no se aprobó como en las ocasiones
anteriores la totalidad de la normativa delegada dictada por el Poder Ejecutivo
desde el 16 de agosto de 2006 -fecha de la sanción de la Ley de prórroga de
facultades Nº 26.135 - hasta esa fecha. En efecto, mediante la Ley Nº 26.122 del
20 de julio de 2006, este Congreso había creado -luego de importantes demoras-,
la Comisión Bicameral Permanente de control de los Decretos: (a) de necesidad y
urgencia; (b) de delegación legislativa; y (c) de promulgación parcial de leyes. Esa
ley regula el funcionamiento de la comisión bicameral a la que se refieren los
artículos 99 inc. 3 y 100 inc. 12 de la Constitución Nacional, y entre sus funciones
tiene la obligación de revisar y expedirse sobre los decretos delegados dictados por
el Poder Ejecutivo Nacional. Es importante destacar que, hasta el 2006, esos
decretos del PEN se aprobaron sin control parlamentario porque no existía la
bicameral. A partir de su puesta en funcionamiento es tarea de esta comisión
revisar y expedirse sobre cada decreto delegado y luego remitir el dictamen a
ambas cámaras para su aprobación o rechazo. De este modo, ya no es posible una
aprobación masiva de decretos porque la propia Constitución -y la ley 26.122-
exigen su tratamiento, y por lo tanto su aprobación o rechazo, uno por uno.
Prosiguiendo con el análisis de la Ley
Nº 26.519, a la Comisión Bicameral creada por dicha norma, se le encomendó que
analizara todas las leyes que contuvieran delegaciones -sancionadas entre 1853 y
1994- y que"...no más allá del 30 de junio de 2010...", presentara "...un informe
final conteniendo conclusiones idóneas..." que se debía poner a disposición de
todos los bloques, pudiendo solicitar tanto la colaboración de juristas especialistas
en la materia, así como informes a distintos organismos del Poder Ejecutivo -
Secretaría Legal y Técnica y Procuración del Tesoro de la Nación
fundamentalmente- como de este Congreso de la Nación -Dirección de
Información Parlamentaria de este Congreso de la Nación-.
Este trabajo fue realizado en tiempo y
forma, contando con la colaboración de importantes doctrinarios en la materia
como ser los Dres. Alfonso Santiago (h), Alberto García Lema, Enrique Paixao, Luís
Lozano y Bernardo Licht, quienes proviniendo de distintas historias profesionales y
espacios políticos, abordaron con fuerte compromiso la labor que les fuera
encomendada, presentando sus conclusiones a través de diversos informes en los
cuales se analiza la problemática de las facultades delegantes y delegadas, no ya
desde una posición meramente doctrinaria, sino con la idea de entregar a la
Comisión y por intermedio de ella al Parlamento Argentino en su conjunto, una
herramienta útil que sirviera para consolidar el proceso de institucionalización
previsto por la Ley Nº 26.519, y que a la vez contemplara la correcta
administración del Estado.
Es así, que el día 30 de junio de 2010,
se entregaron los informes correspondientes a los presidentes de las Honorables
Cámaras de Senadores y de Diputados, en los cuales se señalan las delegaciones
vigentes, así como las derogadas y aquéllas de objeto cumplido, detallándose en
cada caso, el artículo en el cual se encontraba la delegación. Esto último resulta
esencial, ya que se debe tener presente que lo que caducan son las delegaciones
realizadas antes del año 1994, y no los cuerpos normativos en los cuales aquéllas
se encuentran insertas.
En este punto, también consideramos
relevante destacar que siempre que este Congreso de la Nación delegó una
facultad en el Poder Ejecutivo a lo largo de la historia, lo hizo autorizándolo a
dictar cierta normativa de carácter legislativo, pero sin perder el propio Congreso,
en ningún caso, la atribución de ejercer dichas facultades en forma concurrente.
No existió impedimento, ni legal ni político, para que en cualquier momento este
Congreso hiciera uso de las atribuciones delegadas al Poder Ejecutivo, o
condicionara su utilización. Un criterio contrario a lo precedentemente expuesto,
implicaría tener que dictar una ley para "recuperar" esas facultades, lo que
conllevaría que a través de un veto presidencial el Poder Ejecutivo podría negarle a
este Parlamento hacer uso de facultades que le son propias por mandato
constitucional. Es pacífica la doctrina que sostiene que al realizar una delegación,
el Parlamento sigue manteniendo la facultad y puede ejercerla cuando lo disponga.
El Poder Ejecutivo, en tanto, si la utiliza, debe enviar el decreto delegado a control
de la Bicameral Permanente y luego el dictamen de aprobación o rechazo debe ser
tratado en ambas cámaras.
De conformidad con lo hasta aquí
expuesto, y en virtud del trabajo realizado en el marco de la Comisión, hoy
debemos asumir la tarea de evaluar y definir qué normas delegantes creemos que
deben quedar en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, para una mejor
administración del Estado y proceder a prorrogar la delegación, adecuando los
textos al actual artículo 76 constitucional. De este modo dejamos en claro que las
prórrogas a las delegaciones que se proponen, son decisiones efectuadas con la
convicción de la necesidad de la delegación puntual y lejos ya de las prórrogas
indiscriminadas que se hicieron anteriormente.
Entendemos, y así lo marca nuestra
historia y nuestro trabajo parlamentario, que el ejercicio de gran parte de sus
atribuciones constitucionales por parte de este Congreso Nacional, constituye un
avance fundamental en el proceso de institucionalización de la República que con
avances y retrocesos venimos realizando desde el año 1983. Sin embargo, existen
atribuciones que por sus características particulares deben continuar siendo
ejercidas -con el debido control de la Comisión Bicameral Permanente de Tramite
Legislativo instaurada a partir de la ley 26.122 y de los plenarios de este
Parlamento- en beneficio de una correcta gestión del Estado.
Es por ello que propiciamos la
prórroga de las facultades con las que cuenta el Poder Ejecutivo Nacional hace casi
30 años, para fijar los derechos de importación y exportación de productos, ya que
los mismos constituyen herramientas de política económica y no meros recursos
presupuestarios, a lo que se debe adicionar que la cantidad y diversificación de
productos comerciados con el exterior de la República así como la velocidad de los
cambios en la política económica internacional distan mucho de aquéllos que
tuvieron en cuenta nuestros constituyentes a mediados del Siglo XIX.
En este sentido, reconocidos autores
(1) , han entendido desde hace años que "[l]os derechos aduaneros constituyen
en la actualidad primordialmente instrumentos de la política económica y no meros
recursos tributarios", así como que dichos derechos son impuestos sui generis
"...que si recuerda[n] en su esencia o en los modos de aplicación a otros tributos,
es en realidad independiente de todos ellos y constituye por su naturaleza y
variedades un grupo esencial dentro de los ingresos del Erario público, por cuanto
su finalidad recaudatoria se entrelaza y confunde con manifiestos propósitos de
Política comercial, que las más de las veces, se sobreponen a su función de dar
recursos al Tesoro" (2)
En este orden de ideas, juzgamos que
"...la concepción de un 'Estado gendarme', cedió lugar a la concepción de un
Estado moderno, que con diversa intensidad, planifica u orienta la economía hacia
el bien común, no resultando aceptable en los tiempos en que vivimos la idea de
un Estado absolutamente neutral o prescindente" (3)
Debe entenderse que los tributos
aduaneros también se diferencian de los tributos tradicionales, por el hecho de que
los mismos no pueden ni deben ser calculados estrictamente al momento de
realizar los distintos presupuestos anuales de la Administración, ya que a diferencia
de estos últimos de los cuales se espera una previsibilidad y continuidad en el
tiempo, en el caso de la política arancelaria, ésta se encuentra sujeta "...a
eventuales, frecuentes y a veces súbitos cambios, que pueden producirse incluso
dentro de un mismo ejercicio fiscal" a lo que se debe añadir que en muchos casos
el fin de estos no es recaudatorio, sino disuasorio, teniendo como objetivo
primordial funcionar como una barrera que proteja el mercado interno de los
avatares internacionales (suba del barril de petróleo, inundación de productos
asiáticos por caída de mercados, etc.).
A mayor abundamiento, debe tenerse
presente, que la Corte Suprema de Justicia de la Nación "...legitimó la delegación
en el Ejecutivo de la fijación de los porcentuales de los derechos de importación y
de exportación. Esto fue claro en el caso "Laboratorios Anodia", donde se
cuestionó la constitucionalidad de la delegación para el establecimiento de las
llamadas 'retenciones cambiarias' sobre las exportaciones, que eran derechos de
exportación disfrazados de medidas cambiarias, resolviendo, con cita de los casos
generados a partir del caso "Delfino", que en el caso los lineamientos de la política
legislativa aparecían suficientemente determinados en las leyes que allí se
citaban." (4)
Otros de los principios tributarios
básicos que no corresponde aplicar en materia aduanera y que marca a las claras
el diferente tratamiento que se les debe dar a estos derechos específicos, son los
principios de proporcionalidad, y de capacidad contributiva, ya que no se abona en
virtud de lo que uno posee o por una exteriorización de una capacidad contributiva
determinada, sino simplemente por el hecho de importar o exportar una
mercadería gravada.
Este criterio fue compartido por parte
de los juristas que colaboraron con la Comisión Bicameral Especial Ley 26.519,
quienes expresaron que cuando el Código Aduanero autoriza al Poder Ejecutivo a
realizar diversas modificaciones a las alícuotas y derechos aduaneros, lo hace en el
"...entendimiento que esas contribuciones no son tributarias. Muestra elocuente de
ello es que si no hubiera sido con relación a una materia que se halla tan sujeta a
variaciones como la de que se trata, no se hubiera convalidado dejar librada al
prudente arbitrio del Poder Ejecutivo." Destacando que resultaría inconcebible que
"se admitiera la sanción del impuesto al valor agregado, autorizando al Poder
Ejecutivo a establecer los presupuestos configurativos del hecho imponible".
De acuerdo a esta interpretación,
opinamos que los derechos aduaneros deben indefectiblemente ser creados por ley
del Congreso, dando sustento al principio de legalidad en materia tributaria, y
garantizando que sea este Poder Legislativo con su representación amplia, de
mayorías y minorías, quien juzgue qué hechos imponibles deben ser alcanzados
por la tributación, así como las bases y objetivos a priorizar; pero el establecer el
quantum de acuerdo a la diversificación, son actividades que deben ser realizadas
por el Poder Ejecutivo, ya que dadas sus particularidades, especificidades y
cambiantes circunstancias de los mercados internacionales, resulta impensable que
este Congreso de la Nación pueda ajustar su accionar a las necesidades
comerciales de la Nación, a lo que se debe adicionar que este Poder del Estado,
carece de los cuerpos técnicos idóneos para fijar en forma correcta y precisa una
política de derechos y aranceles para el país.
Por otra parte, la postura sostenida
también encuentra fundamento, en el hecho de que en un mundo globalizado,
enmarcado por acuerdos comerciales y la creación de entes supra estatales, los
aranceles externos deben ser concertados con los terceros países integrantes del
MERCOSUR, en el marco de los cambios del Arancel Externo Común (AEC).
En el mismo entendimiento, este
Congreso de la Nación sancionó el 20 de Diciembre de 2006 la ley 26.217 por la
cual se prorroga la delegación de la facultad otorgada al Poder Ejecutivo Nacional
para determinar la alícuota del derecho de exportación de hidrocarburos. Surge del
debate de la ley mencionada que la mayoría de los bloques políticos coincidieron
en la pertinencia de la delegación, no así en el plazo de la misma que fue el motivo
del voto en contra de muchos diputados, pero salvo en contadas excepciones en
ningún caso se cuestionó la delegación de facultades (5) .
En virtud de lo expuesto, entendemos
que los derechos aduaneros si bien comparten elementos con los tributos en
general, componen un segmento específico de éstos con características propias y
por lo tanto se encuentran sujetos a regímenes diferentes, constituyendo
elementos de política económica que exceden los fines recaudatorios y
presupuestarios propios de los tributos internos.
Como ejemplo de esto, podríamos
imaginar que si un país no necesitara recursos para afrontar los gastos propios del
Estado, los tributos internos idealmente podrían desaparecer ya que su único fin es
recaudatorio, pero los derechos aduaneros se deberían mantener como forma de
ejercer una política económica, siendo los mismos una herramienta útil, por
ejemplo para contener los precios internos o proteger la industria nacional de la
competencia extranjera.
Sin perjuicio de lo hasta aquí
expuesto, entendemos que al momento de fijar los aranceles y derechos
relacionados con oleaginosas y cereales, el Poder Ejecutivo Nacional deberá
atender a un esquema segmentado de compensaciones que contemple las
necesidades de pequeños y medianos productores, el tamaño de la unidad
productiva y la distancia del productor respecto del punto de salida de la
exportación, así como las distintas variables que inciden sobre los precios que
reciben los productores (valor internacional de los commodities, la estructura de
precios internos, el tipo de cambio, etc.)
Otro de los puntos que nos parece
importante tratar, aunque su problemática exceda a las normas delegadas en
materia aduanera, es la vigencia de éstas en caso de que caduque la normativa
delegante. En efecto, aquellas normas delegadas dictadas desde el 23 de agosto
del año 2006, conforme establece la ley 26.122, deben ser tratadas una a una por
la Comisión Bicameral Permanente y luego por ambas cámaras para su rechazo o
aprobación, pero hasta que ello no suceda, las normas delegadas dictadas por el
Poder Ejecutivo, por imperio legal, se mantienen vigentes.
En este sentido, consideramos que
como parte de él, debemos proteger al Estado en su conjunto, dejando establecido
con claridad qué normativa caduca y cual continúa vigente, evitando mensajes
esquizofrénicos que puedan promover una litigiosidad dañina para los intereses de
la sociedad en su conjunto. Está claro que si no hay ninguna prórroga caducan las
facultades que podía ejercer el Poder Ejecutivo por delegación del Congreso, esto
es, las llamadas normas delegantes. Pero las normas dictadas por el PEN durante
el tiempo que estuvo vigente la delegación mantienen su validez y vigencia por
imperio de la ley 26.122.
Corresponde reiterar que, como lo
expresáramos previamente, la citada Ley regula "...el trámite y los alcances de la
intervención del Congreso respecto de los decretos que dicta el Poder Ejecutivo: a)
De necesidad y urgencia; b) Por delegación legislativa; c) De promulgación parcial
de leyes." previendo que "La Comisión Bicameral Permanente debe expedirse
acerca de la validez o invalidez del decreto y elevar el dictamen al plenario de cada
Cámara para su expreso tratamiento."
El criterio expresado
precedentemente, según el cual las normas delegadas no pierden validez por la
caducidad del plazo de la norma delegante en el marco de las cuales fueron
dictadas, ha sido expresamente ratificado por los juristas convocados para
asesorar a la Comisión Bicameral creada por la Ley Nº 26.519 quienes han
manifestado en el informe que les fuera encomendado que: "A fin de despejar
cualquier duda que pudiera abrigarse al respecto, conviene dejar sentado un
principio de lógica jurídica uniformemente aceptado en el derecho comparado y en
nuestro país hasta la reforma constitucional de 1994, que no innovó a ese
respecto: las normas emitidas en ejercicio de facultades legislativas delegadas no
pierden su vigor por la derogación de las leyes delegantes a cuyo amparo
nacieron. (6) Ello obedece a la circunstancia de que, vigente la norma delegante
al tiempo de sanción de la delegada, la validez del acto que dio origen a esta
última debe juzgarse por las normas aplicables al tiempo en que fue celebrado y,
en ese entonces, la norma delegante regía. La posterior derogación de la norma
delegante no tiene efecto más que sobre ella misma, no sobre otras normas a
cuyo nacimiento dio lugar de modo irrevocable. Dicho de otro modo, la norma
delegada no nace subordinada a la condición resolutoria de que la delegante
subsista sino que la vigencia de una y otro son independientes; tanto puede
perderla la delegante como la delegada sin que ello impacte en su correlativa." (7)
Finalmente, respecto a las
características que conviene que posean las bases con las que debe contar la
delegación, entendemos al igual que el Dr. Alfonso Santiago (h) - uno de los
principales doctrinarios en la materia y asesor de la Comisión Bicameral creada por
la Ley Nº 26.519- que: "...la experiencia legislativa, tanto argentina como
comparada, demuestra que el concepto de 'bases de la delegación' tiende a ser
cada vez más amplio y genérico." (8) No obstante lo cual, opinamos que "[l]a ley
delegante deberá consignar siempre las bases, criterios, objetivos, fines, sentidos o
metas que debe seguir el órgano delegado." (9)
En cuanto al margen de desempeño
que se le puede dejar al Poder Ejecutivo, juzgamos, siguiendo al citado autor y a la
jurisprudencia norteamericana, que la ley delegante puede "...acudir a conceptos
amplios que dejen un gran margen de actuación al Poder Ejecutivo" así como que
si bien "las bases de la delegación pueden ser amplias pero no completamente
indefinidas, de modo que siempre señalen un marco dentro del cual debe
desarrollarse la actividad del sujeto delegado, sin que sea admisible que éste
pueda 'vagar a voluntad entre todas las alternativas posibles'. Los controles
legislativos y judiciales deberán luego juzgar si hubo o no excesos por parte del
órgano delegado" (10)
En virtud de lo hasta aquí
manifestado, entendemos conveniente para los intereses del país en su conjunto,
la prorroga de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo en materia aduanera, de
acuerdo a las bases y plazos establecidos en el proyecto que se acompaña,
destacándose que aquéllas cumplen acabadamente con lo establecido por la
doctrina nacional y la jurisprudencia internacional reinantes en la materia.
Firmante | Distrito | Bloque |
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SABBATELLA, MARTIN | BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
IBARRA, VILMA LIDIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
HELLER, CARLOS | CIUDAD de BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
BASTEIRO, SERGIO ARIEL | BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
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ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
ECONOMIA |
PRESUPUESTO Y HACIENDA |