Modificación ley 24.331 Zonas Francas

ARTICULO 1º: Modifícase el artículo 3º de la ley 24.331, que quedará redactado de la siguiente forma:

"Artículo 3: La creación de las zonas francas previstas en el artículo anterior se podrá materializar en aquellas provincias que hayan adherido a las previsiones de la presente, a través de un convenio de adhesión a ser celebrado entre el Poder Ejecutivo Nacional y los titulares de los gobiernos de las provincias. Dicho convenio de adhesión deberá ser aprobado en todos sus términos por ley provincial.

El Poder Ejecutivo Nacional dispondrá la creación y puesta en funcionamiento de un organismo federal, de ahora en más denominado "Dirección Nacional de Zonas Francas" que entre otras actividades, será la encargada de divulgar y promocionar las actividades de las zonas francas creadas en el territorio nacional, y su puesta en funcionamiento será a partir de 180 días de la promulgación de la presente ley."

ARTICULO 2º: Derógase el artículo 13º de la ley 24.331, y sustitúyase por el siguiente:

"Artículo 13: Será autoridad de aplicación de la presente ley el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación".

ARTICULO 3º: Derógase el artículo 43° de la ley 24.331, y sustitúyase por el siguiente:

"Artículo 43: Las previsiones de la presente ley y los derechos emergentes de los Estados Provinciales quedan supeditados a la adhesión expresa de cada uno, que será comunicada al Poder Ejecutivo Nacional por conducto del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación."

ARTICULO 4º: De Forma.

Señor presidente:

Debemos estar conscientes de que la política de comercio exterior de un país debe alinearse con los ejes programáticos de la política general de su gobierno y debe responder a sus aspiraciones políticas.

Entendemos que debe colaborar con la proyección internacional de un país sin perder de vista las necesidades locales y las metas gubernamentales para la economía doméstica, sirviendo a éstas con todas las herramientas posibles a utilizar.

En este contexto, una sólida, coherente y efectiva política de comercio exterior surge del monitoreo constante de los acontecimientos a nivel mundial en cuestiones de comercio internacional, del análisis continuo del impacto de las nuevas condiciones del mercado mundial, y de las condiciones del mercado de nuestros principales socios y/o competidores sobre la economía doméstica.

Esta rutina permite sacar provecho rápidamente de esas condiciones, con la finalidad de determinar modificaciones necesarias sobre pautas de producción y/o comercio, identificar oportunidades, equilibrar desventajas y, cuando es irremediablemente necesario, dictar medidas de protección y recurrir ante los organismos internacionales correspondientes en busca de la remediación de esa situación.

Por otra parte, la prospección y análisis de experiencias exitosas de implementación de políticas de desarrollo doméstico orientadas al comercio exterior de países emblemáticos como Japón, China, Irlanda, Malasia e incluso los Estados Unidos de América entre otros, resulta indispensable.

Así y de esta manera, el benchmarking de las herramientas utilizadas por países líderes en el comercio mundial, colabora en el desarrollo de soluciones probadas con buenos resultados sobre problemáticas similares, pero adaptadas a la realidad económica, social y geopolítica de nuestro país. A través del estudio sistemático de los mejores ejemplos, se puede identificar a las mejores prácticas, compararlas, adaptarlas, aplicarlas en su nueva forma telúrica con la meta de obtener un standard de éxito similar o bien, por qué no, superar el modelo de desarrollo originalmente estudiado.

Consideramos que el ideario que debe regir el accionar que conlleva esta propuesta de una Dirección Nacional de Zonas Francas es el que se trasunta de los párrafos anteriores y básicamente consiste en encuadrarse en el Plan de Gobierno Nacional, posicionándose en orden a su rol específico; realizar un benchmarking de las experiencias exitosas de otros países a fin de adecuar el régimen existente y colaborar con los organismos competentes nacionales y provinciales en la promoción y desarrollo de las economías regionales, promoviendo y facilitando la apertura de nuevas industrias y la inserción internacional delos productos.

Las zonas francas en el contexto internacional

El mercado mundial a pasado a constituirse en el lugar de venta de todo producto, de todo bien, de todo servicio o de todo derecho patrimonial transferible.

En este contexto, un alto porcentaje del comercio internacional involucra en la actualidad, componentes y materiales originarios de un país que se destinan hacia otro con la finalidad de participar como insumo en un proceso industrial o productivo, complementar o colaborar con la presentación de un bien o, simplemente, ser ensamblados. A su vez, el producto final puede reorientarse hacia terceros mercados o hacia países de mercados integrados comercialmente, retornarse al país origen de sus componentes e insumos, o introducirse al mercado doméstico, compitiendo con productos finales importados y/o totalmente nacionales.

Esta "mundialización" de los procesos productivos y de la oferta de bienes y servicios torna necesario desarrollar herramientas que activen el flujo de las mercaderías, aseguren el cumplimiento de los compromisos de pago y calidad asumidos, desburocraticen el intercambio y el acceso al mercado, y tiendan a reducir los costos de fabricación, comercialización y transporte, y particularmente, orientar dichas herramientas a las medianas y pequeñas empresas.

El camino a recorrer por parte del gobierno nacional para implementar esta política de desarrollo en toda la extensión de nuestra República se vislumbra extenso y plagado de desafíos.

Sin embargo, el establecimiento estratégico en distintas regiones a lo largo de nuestro país de zonas francas, como áreas de industrialización, transferencia de cargas, manipulación, comercio y servicios implementadas bajo aquellas premisas, aparece como una herramienta que brindará una respuesta casi inmediata. La creación de entornos competitivos con fuerte interrelación con las economías regionales, administradas por los gobiernos locales, y proyectados hacia los mercados externos, es el camino que proponemos.

Los beneficios que han de otorgarse a estas "Áreas de Desarrollo Especial" (ADE), deben ser consistentes con la política comercial y fiscal del país, no deben perjudicar a las industrias o prestadores de servicios domésticos y deben cumplir con las reglas de la Organización Mundial de Comercio.

En este sentido, el ejemplo de los Estados Unidos de América es una muestra por demás valedera. En ese país, el propósito de poner en marcha un régimen federal de zonas francas (1.394), era proveer un entorno aduanero alternativo al general vigente, en miras de colaborar con la incipiente industria americana en la fase de comercialización internacional de sus productos. A lo largo de estos setenta (70) años del régimen de zonas francas ( "Foreign Trade Zones") se ha consolidado como un componente más y por cierto altamente efectivo, del programa de desarrollo industrial y comercial de los Estados Unidos. El incremento en el establecimiento de zonas francas y subzonas francas en el país del norte, ha sido activado mayormente por el hecho de que los agentes estaduales, locales, públicos y cuasi-públicos han asumido una creciente responsabilidad por el desarrollo económico de su región. El fuerte compromiso a nivel local, aseguró una evaluación coherente del impacto económico en la región del establecimiento de una zona franca, pero ello no impide que las zonas francas en ese país funcionen como parte integral de una red nacional de soporte y servicios a la industria y al comercio orientado o partícipe en una transacción internacional.

En la actualidad, los Estados Unidos de América poseen más de 200 zonas francas habilitadas y al menos 500 subzonas vinculadas a éstas, lo que arroja un total de más de 700 áreas de desarrollo especial a lo largo de esa nación, incluyendo el estado Asociado de Puerto Rico. El valor total de las mercaderías producidas, comercializadas o asistidas en zonas francas americanas en el año 2003 superaban los U$s 240 billones.

En Canadá, por su parte la "Canadian Revenue Agency" y la " Canadian Border Services Agency" administran al amparo de su acta aduanera de 1996 varios programas relacionados con el concepto de zona franca. Por ejemplo, los " Canadian Export Distribution Centres", ubicados preferentemente aledaños a un puerto o aeropuerto de acceso internacional, permiten -como cualquier régimen tradicional de zonas francas- la utilización por más de un usuario de sus instalaciones, son entornos libres de aranceles e impuestos y se pueden realizar actividades tales como depósito, repacking, modificaciones y adaptaciones de mercaderías de orgen doméstico y provenientes del exterior.

En la UE (Unión Europea) encontramos 31 zonas francas habilitadas en 10 países miembros. A modo de ejemplo, podemos citar: el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte poseen cinco (5); España tiene tres (3) localizadas en Barcelona, Cádiz y Vigo; Italia cuenta con dos (2) situadas en Trieste y Venecia; Alemania tiene seis (6) ubicadas en Hamburgo, Bremen, Bremerhaven, Cuxhaven, Emden y Kiel, Austria tiene cuatro (4) distribuidas en la localidades de Viena, Graz, Linz y Solbad Hall y Francia cuenta con una (1) no operativa.

En China, desde la creación de las Zonas Económicas Especiales a comienzos de la década de los '80, la cual contó con la participación de la asesoría del Banco Mundial, las zonas francas de la República Popular de China se han convertido en todo un éxito económico y un caso de estudio forzado a escala mundial.

Las zonas económicas especiales, las zonas francas y las zonas de desarrollo tecnológico en China, han colaborado en la inserción de este país en el comercio internacional y han permitido generar 45 millones de empleos indirectos, un crecimiento de 10 veces en su volumen de comercio con E.E.U.U. con lo cual desplazaron a México como el segundo socio comercial más importante de ese país.

El Comité "Nacional de Desarrollo y Reforma de las Zonas de Desarrollo de China" tiene más de 20 años de creación y aglutina a 100 zonas francas e instituciones subordinadas. Existen al momento 54 Zonas de Desarrollo Tecnológico en Beijing y 53 zonas de alta y nueva tecnología.

En todo Beijing y su área de influencia, existen 13 Zonas Francas, 39 Zonas de Procesamiento para la Exportación y 14 Zonas de Cooperación Económica a través de las fronteras. Todas esas zonas han conseguido la ratificación del gobierno central chino por su exitoso desempeño.

En este país (China), el gobierno de cada provincia tiene autonomía para establecer sus propias zonas francas y condiciones particulares de operación e incentivos aplicables. No obstante, el gobierno central está trabajando en una reglamentación común. Después de terminada esta reglamentación, se tendrán más de 1.000 zonas francas reguladas por una nueva legislación.

Los diversos tipos de zonas francas que existen en China se concentran fundamentalmente en la zona costera. Las zonas francas reciben más del 40% del total de la inversión que llega a China cada año. Con estos montos de inversión, dichas zonas han experimentado un desarrollo acelerado y a futuro y continúan siendo vistas como polos importantes para la atracción de inversiones.

El Régimen de Zonas Francas en la Argentina

El artículo 590 del Código Aduanero de la República Argentina previó, tipificó y regló básicamente la posibilidad de crear "Áreas Francas" en el territorio nacional, otorgando al Congreso de la Nación la exclusividad de establecerlas mediante la sanción de leyes específicas.

Sin embargo, el antecedente más remoto del establecimiento de una Zona Franca en nuestro país data de 1856, año en el cual la Legislatura del Estado de Buenos Aires, aún éste no estando incorporado a la Confederación, sanciona la Ley N° 84 estableciendo la Zona Franca de Bahía Blanca a perpetuidad, norma que aún mantiene su vigencia y resulta el origen de la Zona Franca Bahía Blanca Coronel Rosales, localizada sobre la margen Norte de la Bahía Blanca, al Sur de la Provincia de Buenos Aires.

En 1994 se sanciona la Ley Nacional de Zonas Francas Nº 24.331 promulgada el 10 de junio de ese año, que establece un régimen general para el establecimiento, administración y control delas áreas francas en el país, complementando el artículo 590 del Código Aduanero.

Determina también el régimen fiscal que habrá de aplicarse e esas zonas y una serie de limitaciones al alcance del artículo 594 del código Aduanero, orientando el ciento por ciento de lo producido en ese entorno a los mercados externos, con excepción de bienes de capital que no registraren antecedentes de producción en el territorio aduanero general y/o en el especial, los cuales pueden ser admitidos para su importación a esos territorios.

En consecuencia, las Zonas Francas en Argentina son consideradas áreas del territorio argentino de extraterritorialidad aduanera y no arancelarias, donde se permite realizar actividades industriales, comerciales y/o de servicios, libre de tasas, impuestos nacionales y provinciales y donde las mercaderías, bienes de uso, máquinas, herramientas, repuestos, insumos y/o materias provenientes de otros países están sometidas a un control especial por parte del servicio aduanero y su introducción y extracción hacia terceros países no está gravada por el pago de aranceles, derechos de retención y/o tributos, ni son alcanzadas por restricciones de carácter económico.

Se trata de ámbitos territoriales nacionales, espacios físicos perfecta y precisamente determinados del territorio, sometidos a la Soberanía de la República Argentina, donde se encuentra vigente todo el sistema jurídico del Estado, salvo las normas que expresamente se determinen como de no aplicación, siempre tributarias o aduaneras por medio de leyes.

Por ser un instituto creado por el código Aduanero, éste es un marco inmediato de referencia legislativa Argentina junto a la Ley Nacional 24.331/94.

El principal objetivo que debe perseguir un régimen nacional de Zonas Francas es disminuir costos en la producción, el comercio y en la prestación de servicios especializados que en las mismas se negocien, elaboren o presten, facilitando de esta forma la proyección comercial de nuestro país en un mercado mundial cada vez más competitivo en precios y exigente en calidad, así como también mejorando el nivel de ocupación en su zona inmediata.

Estudios realizados recientemente por la Universidad Nacional de La Plata demuestran que tanto en una economía de pleno empleo de la mano de obra como en una con niveles considerables de desempleo, una zona franca - definida como un área donde se eliminan los aranceles- determina una mejora del bienestar económico en toda la economía. Los resultados cuantitativos que surgen de esta investigación muestran que cuando la zona franca no implica cambios en la tecnología seleccionada, el aumento que resulta sobre el salario (de toda la economía) ronda el 70%. En el peor de los casos, cuando la implementación de la zona implica un cambio tecnológico negativo, por ejemplo "cuando para producir en la zona hay que incurrir en altos costos de transporte su otros similares", el bienestar sigue aumentando y el salario llega a crecer alrededor del 20%. A partir de los resultados obtenidos y reflejados en dicho trabajo, sus autores arriban a una recomendación obvia "las políticas que apuntan directamente o que indirectamente culminen en la erradicación de las zonas francas en general, deben ser evitadas, si lo que se pretende promover es el bienestar económico. No se debería basar ninguna política en la presunción de que todas las zonas son nocivas; en caso de cuestionarlas, se debería analizar individualmente los efectos particulares de cada esquema regulatorio"

Entonces, resulta curioso preguntarnos por qué el Régimen de Zonas Francas funciona brillantemente y con éxito en todo el mundo, menos en la Argentina. La realidad demuestra que atento a los cambios producidos en el país, se hace necesario e imperioso aggiornar la normativa vigente; en su momento, el espíritu legislativo de la norma, otorgaba al Ministerio de Economía de la Nación la calidad de autoridad de aplicación de la Ley 24.331, encomendándole una serie de funciones dispersas a lo largo del texto de la mencionada norma sin imputación especifica directa.

Resulta innecesario, destacar que no sólo cambió el escenario político de entonces, sino que además, las circunstancias políticas y económicas también tuvieron su impronta en el interregno desde la creación de esta Ley en 1994. Además, debemos reconocer, que luego de los 12 años de vigencia de la Ley 24.331, indica que la baja jerarquía otorgada por el Ministerio de Economía y Producción de la Nación de entonces y las estrechas funciones otorgadas por esta Ley a su Autoridad de Aplicación, conspiró, de algún modo, contra el éxito y real potencial de desarrollo del programa y que los legisladores que impulsaron la norma pretendían lograr con la sanción de este instrumento.

De hecho y de derecho, podemos afirmar que hoy estamos en otra Argentina, razón por la cual, estamos convencidos de que resulta menester, adecuar el andamiaje jurídico para esta nueva etapa, por ello no podemos soslayar que a partir de la reforma de la Ley 22.520 y sus modificatorias, que en su artículo 21, establece que, compete al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete de Ministros, entre otras funciones, en la Planificación de la Inversión Pública tendiente a un equilibrado desarrollo geográfico regional que consolide el federalismo, como tampoco podemos desconocer la competencia de los incisos 1,2,3,4,5,7,8,9,11 de la citada norma legal vigente. Por ello entendemos que se desprende de la realidad política actual, la necesidad de avanzar en la consolidación del régimen de Zonas Francas a nivel nacional, jerarquizando su lugar como espacio promotor de las actividades económicas regionales, promoviendo su mayor alcance y funcionamiento.

Por lo tanto, no podemos negar el potencial y las utilidades de las Zonas Francas en el contexto del comercio exterior, y como se han constituido en herramientas de política comercial externa.

En virtud de lo expuesto proponemos otorgar al área de Zonas Francas el rango de Dirección Nacional, estableciendo como autoridad de aplicación al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, para que de esta manera se convierta entre las obligaciones principales como órgano de estado, fijar una política de estado para las Zonas Francas, proponiendo el dictado de las distintas normas que resulten necesarias para su desenvolvimiento como así también las reglamentaciones pertinentes, a fin de lograr su adecuada modernización, funcionalidad, dinamismo e inserción dentro del ámbito del comercio internacional. Al mismo tiempo debe servir como órgano capaz de interrelacionarse con las provincias, para apoyarlas en sus desarrollos, coordinar acciones, y ser interlocutor de los concesionarios y usuarios que apuestan al desarrollo regional, de modo tal que esta herramienta consolide el desarrollo equitativo a nivel federal.

Por todo lo expuesto, solicitamos tengan a bien acompañar la iniciativa que comprende el presente proyecto.