Comisiones »
Permanentes »
Comisión Permanente de Prevención de Adicciones y Control del Narcotráfico »
PREVENCION DE ADICCIONES Y CONTROL DEL NARCOTRAFICO
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P02 Oficina 206
Secretario Administrativo SR. CABRERA RUBEN
Jefe SR. ABREGO HUGO IVAN
Martes 12.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 60752241 Internos 2241
cpadiccionesycnarcotrafico@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 6895-D-2014
Sumario: JUEGOS DE AZAR: REGIMEN PARA SU PUBLICIDAD, PROMOCION Y EXPLOTACION.
Fecha: 03/09/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 115
Capítulo 1: Disposiciones
generales
Artículo 1º.- Objeto. La presente ley
regula la publicidad, promoción y explotación de juegos de azar, a los fines de la
prevención y asistencia de la población ante los daños en la salud que produce la
ludopatía.
Artículo 2°.- Fines. Son fines de la
presente ley:
Establecer estándares mínimos
destinados a limitar la oferta de salas de juego de azar en el territorio
nacional.
Disminuir la exposición de la
población a los factores ambientales que favorecen el desarrollo de la
ludopatía.
Sensibilizar a la sociedad sobre los
riesgos de la adicción a los juegos de azar y promover alternativas saludables de
recreación.
Prevenir las consecuencias negativas
de carácter sanitario, social y económico derivadas de la proliferación de los juegos
de azar.
Artículo 3º.- Definiciones. A los
efectos de la presente ley se considera como:
"Juegos de azar" a aquellas
actividades en las que con la finalidad de obtener un premio se comprometen
cantidades de dinero u otros bienes u objetos económicamente valuables en
función de un resultado incierto, con independencia de que predomine la habilidad,
destreza o maestría de los jugadores, sujeto el resultado a la suerte, envite, azar o
apuestas mutuas, y desarrollados mediante la utilización de máquinas,
instrumentos, elementos o soportes de cualquier tipo y tecnología, a través de
competiciones de cualquier naturaleza. Quedan comprendidos los casinos, los
bingos, las máquinas electrónicas de juegos de azar y cualquier otra modalidad
existente o que pudiera crearse.
"Salas de juegos de azar" a aquellos
establecimientos o locales en los cuales la actividad lúdica, su conocimiento, la
resolución de la misma actividad y el pago del premio correspondiente se consuma
en forma inmediata y correlativa, con la presencia del jugador.
"Lotería" a aquellas actividades de
juego en las que se otorgan premios en los casos en que el número o combinación
de números o signos, expresados en el billete, boleto o su equivalente electrónico,
coinciden en todo o en parte con el determinado mediante un sorteo o evento
celebrado en una fecha previamente determinada o en un programa previo, en el
caso de las instantáneas o presorteadas. Las loterías se comercializarán en billetes,
boletos o cualquier otra forma de participación cuyo soporte sea material,
informático, telemático, telefónico o interactivo.
"Apuestas hípicas" a aquellas
actividades de juego en la que se arriesgan cantidades de dinero sobre los
resultados de carreras de caballos previamente determinadas cuyo desenlace es
incierto y ajeno a los participantes, determinándose la cuantía del premio que se
otorga en función de las cantidades arriesgadas u otros factores fijados
previamente en la regulación de la concreta modalidad de apuesta.
"Rifas" a aquellas modalidades de
juego consistente en la adjudicación de uno o varios premios mediante la
celebración de un sorteo o selección por azar, entre los adquirientes de billetes,
papeles u otros documentos o soportes de participación, diferenciados entre sí, en
una fecha previamente determinada, y siempre que para participar sea preciso
realizar un aporte económico. El objeto de la rifa puede ser un bien mueble,
inmueble, semoviente o derechos ligados a los mismos, siempre que no sean
premios dinerarios.
Artículo 4°.- Autoridad de aplicación.
El Poder Ejecutivo determinará los organismos y dependencias que actuarán como
autoridad de aplicación de la presente ley de acuerdo a sus competencias
específicas.
Las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires se desempeñarán como autoridades locales de aplicación
ejerciendo el control del cumplimiento de sus disposiciones en el ámbito de sus
respectivas jurisdicciones.
Capítulo 2: Publicidad
Artículo 5°.- Prohibición. Prohíbese la
publicidad, promoción y patrocinio de juegos de azar, en forma directa o indirecta,
a través de cualquier medio de difusión o comunicación.
Artículo 6°.- Excepción. Quedan
exceptuadas de la prohibición dispuesta en el artículo anterior, la publicidad o
promoción que se realice en el interior de las salas de juegos de azar y los lugares
de venta de lotería habilitados.
En tales casos, la publicidad o
promoción deberá incluir en un lugar visible y conforme lo determine la
reglamentación la leyenda: "jugar en exceso es perjudicial para la salud".
Capítulo 3: Limitaciones
Artículo 7º.- Limitaciones espaciales.
La instalación de salas de juegos de azar estará permitida sólo en las zonas
turísticas declaradas aptas para el juego por la autoridad de aplicación en acuerdo
con las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
No regirá tal limitación para las rifas,
locales de venta de lotería e hipódromos, siempre que su actividad se restrinja a
las apuestas hípicas.
Artículo 8º.- Prohibición. Los centros
urbanos de las zonas turísticas no podrán ser nunca declarados aptos para el juego
por la autoridad de aplicación.
Artículo 9º.- Limitaciones temporales.
Las salas de juegos de azar podrán funcionar sólo los días sábado, domingo,
feriados y no laborables.
No regirá tal limitación durante las
temporadas vacacionales de verano e invierno, conforme el cronograma que
establezca anualmente la autoridad de aplicación.
Artículo 10.- Limitaciones horarias.
Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establecerán las
correspondientes limitaciones horarias, las cuales no podrán exceder la franja que
va entre las 18 h y las 24 h los días de semana, y entre las 16 h y las 3 h los días
sábado, domingo, feriados y no laborables.
Capítulo 4: De los cajeros automáticos
y tarjetas de crédito y débito
Artículo 11.- Cajeros automáticos.
Queda prohibida la instalación y funcionamiento de cajeros automáticos bancarios
y/o máquinas expendedoras de dinero y/o espacios donde se realicen
transacciones con divisas y/o actividades relacionadas con préstamos pignoraticios
de dinero contra entrega de documentos, cheques o empeño de bienes, en el
interior de las salas de juegos de azar y dentro del radio que establezcan las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que, en ningún caso, podrá ser
menor a quinientos (500) metros del lugar donde se encuentran ubicadas.
Artículo 12.- Tarjetas. Prohíbese en
las salas de juegos de azar el uso de medios electrónicos que permitan la
realización de transacciones con tarjetas de crédito y/o débito bancario.
Artículo 13.- El Banco Central de la
República Argentina deberá adoptar las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de los artículos 11 y 12.
Capítulo 5: Sanciones
Artículo 14.- Será reprimido con
prisión de un (1) mes a cuatro (4) años el que por sí, a través de terceros o en
nombre de otra persona física o jurídica organizare, instalare o explotare juegos de
azar violando las limitaciones espaciales, temporales u horarias establecidas en la
presente ley o violare las prohibiciones establecidas en los artículos 11 y 12 de la
presente ley.
Artículo 15.- Será reprimido con multa
de veinte mil (20.000) pesos a quinientos mil (500.000) pesos al que publicitare o
promocionare juegos de azar en los supuestos no permitidos por los artículos 5º y
6º de la presente ley.
Capítulo VI: Disposiciones
transitorias
Artículo 16.- La presente ley entrará
en vigencia a partir del día siguiente al de su publicación. El plazo de adecuación
de las salas de juego de azar que se encuentren fuera de las zonas espaciales
permitidas será de dos (2) años desde la publicación de la presente ley.
Queda prohibida la prórroga o
renovación de toda licencia o concesión de explotación de salas de juegos de azar
que se encuentre fuera de las zonas espaciales permitidas.
Artículo 17.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La ludopatía es el trastorno del
control de los impulsos consistente en la presencia de frecuentes y reiterados
episodios de juegos de apuestas que dominan la vida del enfermo en perjuicio de
los valores y obligaciones sociales, laborales, materiales y familiares (1) . Este
padecimiento afecta tanto al comportamiento como al pensamiento, llevando a la
persona a mentir, a ocultar o a negar (muchas veces hasta a sí mismo) la
profundidad de su compulsión y de su padecimiento.
El juego compulsivo produce una
sensación narcótica, de desligamiento del mundo y de sus responsabilidades, lo
cual deriva en estados posteriores de depresión y desesperanza, o de furia y
brutalidad. (2) Desde 1992, la Organización Mundial de la Salud (OMS) considera
a la ludopatía en su clasificación internacional de enfermedades. Tanto la
Asociación Americana de Psiquiatría (APA) y la Organización mundial de la Salud
(OMS CIE- 10) y el DSM IV definen al jugador patológico como un individuo que se
va haciendo crónica y progresivamente incapaz de resistir los impulsos de jugar y
aparición de una conducta de juego que compromete, rompe o lesiona los
objetivos personales, familiares y vocacionales. En los últimos años, esta adicción
ha afectado la vida diaria, familiar y el patrimonio de muchísimos argentinos.
Como sostiene una especialista en
psicología y psiquiatría, "la adicción implica dependencia. La ecuación simbólica
sería: dependencia-esclavitud. El juego se transforma para el jugador patológico o
compulsivo en el eje principal de su vida. Es un esclavo. Controla todos los
aspectos de su vida aunque el adicto cree manejar al juego o todo tipo de
situación.
El juego es una suma de estímulos
recibidos desde el medio externo para incrementar las conductas que se generan
en las personas. A excepción de los locales de apuestas de lotería, quiniela, loto,
etcétera, donde no se ofrece ningún confort más que una ventanilla con rejas, en
un espacio generalmente pequeño, el resto de los espacios dedicados al juego
ofrece una cantidad significativa de estímulos
Se han presentado diversos proyectos
de ley de prevención y asistencia al ludópata, lo cual denota la imperiosa
necesidad de tomar medidas contra uno de los actuales flagelos que padece
nuestra sociedad. Sin embargo, entendemos que la raíz de este grave problema
social se encuentra en la proliferación de las salas de juego que se han
estableciendo en los últimos años en todo el territorio de la Nación. De hecho, hoy
la Argentina cuenta con más de 500 salas de juego, con el agravante de que en
su mayoría funcionan cajeros automáticos. Esta situación es un verdadero
escándalo: los perjuicios que trae aparejado los juegos de azar son hoy
promovidos por el Estado. En otras palabras, no solo hay omisión y desidia del
Estado: hay promoción donde debería haber prevención.
En el mismo sentido, no solo se
multiplican las salas de juego de azar, sino que en general permanecen abiertas
las 24 horas, los 365 días del año. En este deplorable contexto, donde la regla
general es la ausencia de prácticamente todo límite de tiempo, lugar e inversión
del dinero, desemboca en una multiplicidad de estímulos permanentes que llevan
a las personas a jugar de forma patológica.
Esta problemática se ve profundizada
y multiplicada debido a que, en la mayoría de los casos, las salas de juego están
ubicadas en los centros de las ciudades argentinas. Es decir, el negocio lúdico ha
abandonando el ámbito recreativo que tenía y ha pasado a configurar una oferta
permanente en el núcleo de la comunidad, alentando a sus integrantes a la
constante inversión de tiempo, energía y dinero en la "industria del azar".
En efecto, el negocio ilimitado del
juego de azar en el corazón de la vida cotidiana de nuestros habitantes, aumenta
su potencialidad para generar desordenes adictivos, lesionando objetivos
personales, vocacionales y familiares, socavando día a día la calidad de vida y la
salud poblacional.
Con este proyecto de ley no
pretendemos afectar derechos no delegados por los Estados provinciales al
gobierno federal. Como sostiene el artículo 75 inciso 18, conocido como la cláusula
del progreso, corresponde al Congreso "proveer lo conducente a la prosperidad del
país, al adelanto y bienestar de todas las provincias". A su vez, el inciso 19 manda
al Congreso "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico
con justicia social". En el mismo sentido el art. 26 de la Convención Americana de
Derechos Humanos -de raigambre constitucional según el art. 75 inc. 22- obliga
al Estado Argentino a dar progresividad a los derechos económicos y sociales. Por
último, el inciso 32 del artículo 75 establece que corresponde al Congreso hacer
todas las leyes que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes
antecedentes, y todos los otros concedidos por la Constitución al Gobierno de la
Nación Argentina.
Si bien el poder de policía es uno de
los atributos no delegados genéricamente por las provincias, su ejercicio también
corresponde al Gobierno Nacional, puesto que el inciso 18 del artículo 75 le otorga
al Congreso de la Nación la potestad implícita del poder de policía nacional
priorizando el interés general por sobre el particular, siempre y cuando sea en
cumplimiento de los fines del progreso.
Como sostiene Linares Quintana, el
poder de policía tiene por finalidad asegurar la libertad de todos, la armonía social,
la seguridad pública, el orden público, la moralidad, la salud y el bienestar general
mediante normas jurídicas acordes con la Constitución que establecen limitaciones
razonables a las libertades individuales que, de todos modos, no pueden alterar ni
desconocer.
La normativa constitucional
anteriormente citada es de una amplitud manifiesta y engloba en su enunciado
una temática que, sin carácter taxativo, equivale a los contenidos del bien común
y de lo que hoy se denomina desarrollo.
En este orden de ideas, siguiendo a
Bidart Campos, promover lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y
bienestar de "todas las provincias", y al progreso de la ilustración, abarca aspectos
materiales y culturales, a tono con las grandes pautas del preámbulo. Además, la
extensión del progreso y del bienestar a "todas las provincias" otorga a la cláusula
una dimensión territorial y social que abarca a la integridad geográfica y
poblacional de todo el estado sin exclusiones ni marginaciones dentro de la
federación.
A tenor del art. 125 de la
Constitución, todo este cúmulo de competencias es concurrente con las
provincias, que pueden hacer lo mismo en sus respectivas jurisdicciones locales.
En cuanto a los antecedentes
provinciales que podemos hallar se encuentra lo manifestado por la Corte Suprema
de la Provincia de Santa Fe: "[...] la doctrina habla de "poderes concurrentes" o
"gestión concurrente" o "facultades concurrentes" para significar que, en
determinados casos, ciertos poderes pueden ser indiferentemente ejercidos por la
Nación o por las provincias dada la armonía de conjunto, la unidad de fines y
concordancia de propósitos que supone nuestro régimen de gobierno.
Esto es precisamente lo que acontece
en materia de policía sanitaria, ya que cuando el elemento nocivo que se intenta
desterrar puede expandirse más allá de una frontera territorial es indiscutible la
concurrencia o intervención de la jurisdicción nacional. Los fundamentos de esta
intervención policial respecto al bienestar y la salud de los individuos pueden
sustentarse además de los principios implícitos de la convivencia argentina, en la
cláusula económica del progreso (art. 67, inc. 16 C.N.), mientras que si incide en la
intervención sanitaria o vegetal su sustento se encuentra en el artículo 67 inciso 12
Constitución Nacional. En la primera el bien jurídico es la vida física de los
habitantes y toda la colectividad; en la segunda el bien jurídico es el objeto o el
bien motivo de la actividad comercial con proyecciones para toda la Nación (cfr.
Fiorini, Bartolomé, "Manuel de Derecho Administrativo", segunda parte, La Ley,
1968, pág. 710).
En consecuencia, puede plantease la
cuestión consistente en determinar cuál es la solución aplicable cuando se opera
una superposición jurisdiccional del poder de policía provincial y nacional. Gregorio
Badeni sostiene que en cada caso concreto corresponderá verificar si el ejercicio
del poder de policía está destinado a satisfacer una necesidad genérica del país o
un interés esencialmente local. Si la necesidad se relaciona con el bien común de
toda la población, y presenta características uniformes en todo el país, el ejercicio
del poder de policía de la Nación se extiende al ámbito provincial y excluye al
poder de policía local.
El constitucionalista Bidart Campos
afirma que la Corte ha entendido que el poder de policía amplio, que en orden al
bien común limita los derechos, es de competencia federal. La Corte también ha
entendido que es de competencia provincial el poder de policía estricto que limita
los derechos en orden a la salubridad, moralidad y seguridad públicas, pero que
cada vez que en el orden federal y con relación al bien común de toda la población
es necesario limitar los derechos por razones de salubridad, moralidad y seguridad
públicas, la competencia es federal
Este proyecto de ley tiene por objeto
promover el bienestar general en todo el país satisfaciendo una necesidad común a
la población de todo el territorio argentino. Legislamos sobre conductas que
implican graves riesgos y perjuicios concretos a sectores sociales vulnerables como
consecuencia de una pobreza estructural. La industria del juego tal como funciona
en la Argentina de hoy perjudica principalmente a los sectores más
desprotegidos.
Por lo tanto, la situación que se nos
plantea es la siguiente: o dejamos que el negocio del juego continúe avanzando
sin límites, perjudicando a los más débiles en un marco de total descoordinación
nacional, o intentamos fijar ciertas políticas en miras al bienestar general,
protegiendo la salud de nuestros habitantes estableciendo una regulación única,
por lo menos en sus aspectos fundamentales. Cabe recordar que cuanto más alta
sea la jerarquía del interés tutelado, mayor podrá ser la medida de la
reglamentación. En caso de conflicto entre valores jurídicos contrapuestos, no es
dudosa la preferencia del que tiene mayor jerarquía social (CSJN, Fallos, 255:330).
Respecto al criterio con que debe ser
interpretada la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
afirmó que esa interpretación debe hacerse "de manera que sus limitaciones no
lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efecto del
cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad, por lo que
se ha reconocido de antiguo la facultad de aquél para intervenir por vía de
reglamentación en el ejercicio de ciertas industrias y actividades a efectos de
restringirlo o encauzarlo en la medida que lo exijan la defensa y el afianzamiento
de la salud, la moral, el orden público y aun los intereses económicos de la
colectividad" (CSJN, Fallos, 199:483).
Cabe recordar además que siempre
que un precepto o sentencia de autoridad provincial, mas allá de versar sobre
tópicos no delegados, sea cuestionado en pleito por importar el ejercicio de
facultades reservadas cuyo uso haya sido prohibido por el Congreso federal a
través de las cláusulas del progreso -o devenga incompatible con precepto dado
en virtud de esta cláusula o de las del comercio o de los poderes implícitos- será
susceptible de ser invalidado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La Corte, en lo que atañe a las
facultades del Congreso en virtud de la "cláusula del progreso" consagrada por
nuestra Ley Fundamental, sostuvo lo siguiente: "[...] Que esta Corte ha sostenido
en el precedente "Bredeston" que el poder del Congreso de la Nación emanado de
la "cláusula del progreso", puede en principio ser ejercido de manera concurrente
con el "poder de policía" de las provincias. Sin embargo, este poder provincial es
"desplazado" cuando su ejercicio se oponga a la legislación nacional dictada con
base en la "cláusula del progreso"".
"[...] Esta Corte ha establecido, a
través de una extensa línea de sentencias, que la "cláusula del progreso" otorga
amplios poderes al Congreso de la Nación (Fallos: 68:227, pág. 235, párrafo 6°);
entre ellos se encuentra la potestad de ejercer ciertas competencias, que,
habitualmente, se consideran incluidas en el "poder de policía" provincial, previsto
en el art. 121 y siguientes de la Constitución Nacional.
Así, este Tribunal entendió que el
Congreso de la Nación tiene competencia, por imperio de la "cláusula del
progreso", para eximir el pago de impuestos provinciales a ciertos ferrocarriles
(conf. caso "Ferrocarril Central Argentino c/ la Provincia de Santa Fe", registrado
en Fallos 68:227 -año 1897-). Posteriormente, esta Corte extendió el holding de
dicho precedente a los tributos municipales. Y, así, sostuvo que el Congreso
también puede, con base en la "cláusula del progreso", eximir el pago de tributos
municipales a determinados ferrocarriles (conf. caso "Ferrocarril Central Argentino
contra la Municipalidad del Rosario", registrado en Fallos: 104:73 -año 1902-
)."
Por los motivos expuestos,
consideramos necesario el establecimiento de presupuestos mínimos que
posibiliten un criterio unívoco en todo el territorio nacional sobre las zonas idóneas
para el ejercicio de la industria del juego de azar. No se trata de inmiscuirse en
potestades sobre los requisitos que cada jurisdicción provincial o local fije para
autorizar su funcionamiento, sino determinar los ámbitos espaciales y temporales
idóneos para el desarrollo de juegos de azar que no afecten la salud pública y que
eviten la adicción. Luego, será potestad de la autoridad de aplicación junto con las
provincias y con la Ciudad de Buenos Aires la determinación concreta del lugar en
el que la sala de juego de azar será situada.
Por ello, con el fin de disminuir los
factores de riesgo que favorecen el desarrollo de la ludopatía y preservar la salud y
la integridad psicofísica de todos los habitantes del territorio argentino, este
proyecto propone:
-Prohibición de la publicidad:
Prohibir la publicidad, promoción y
patrocinio de juegos de azar, en forma directa o indirecta, a través de cualquier
medio de difusión o comunicación.
-Limitaciones de carácter espacial,
temporal y horaria:
Prohibir las salas de juego de azar en
los centros urbanos.
Limitar la instalación de las salas de
juegos de azar sólo a las zonas turísticas declaradas aptas para el juego por la
autoridad de aplicación en acuerdo con las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Limitar el funcionamiento de las salas
de juego a los días sábado, domingo, feriados y no laborables, salvo en las
temporadas vacacionales de verano e invierno, conforme el cronograma que
establezca anualmente la autoridad de aplicación.
Fijar una franja horaria para la
actividad de las salas que vaya entre las 18 h y las 24 h los días de semana, y
entre las 16 h y las 3 h los días sábado, domingo, feriados y no laborables.
-Restricciones respecto a los cajeros
automáticos y tarjetas de crédito y débito:
Prohibir la instalación y
funcionamiento de cajeros automáticos bancarios y/o máquinas expendedoras de
dinero y/o espacios donde se realicen transacciones con divisas y/o actividades
relacionadas con préstamos pignoraticios de dinero contra entrega de documentos,
cheques o empeño de bienes, en el interior de las salas de juegos de azar.
Extender dicha prohibición a un radio
mínimo de quinientos (500) metros del lugar donde estén ubicadas las salas.
-Sanciones:
Establecer una pena de 1 a 4 años al
que por sí, a través de terceros o en nombre de otra persona física o jurídica
organizare, instalare o explotare juegos de azar violando las limitaciones
espaciales, temporales u horarias establecidas en la presente ley, como así
también al que publicitare o promocionare juegos de azar en los casos no
permitidos por la presente ley o violare las prohibiciones establecidas en los
artículos 11 y 12.
Por todo lo expuesto, solicitamos la
aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| CORTINA, ROY | CIUDAD de BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
| PREVENCION DE ADICCIONES Y CONTROL DEL NARCOTRAFICO |
| FINANZAS |
| LEGISLACION PENAL |