LEY DE CATEGORIZACIÓN DE ESTUPEFACIENTES SEGÚN LA CARGA DE MORBIMORTALIDAD ASOCIADA

ARTÍCULO 1.- Objeto. El objeto de la presente ley es introducir criterios de proporcionalidad y oportunidad en la actual legislación argentina sobre estupefacientes, categorizando las sustancias según la carga de morbimortalidad asociada.

ARTÍCULO 2.- Definiciones. A los efectos de la presente ley se entiende por:

Droga: Todas aquellas sustancias que una vez ingresadas al organismo humano produzcan efectos concurrentes de psicoactividad, adictividad y toxicidad.

Adictividad: Dependencia física y química a la sustancia que produce un comportamiento compulsivo e irrefrenable de consumo.

Psicoactividad: Acción química sobre el Sistema Nervioso Central (SNC) que altera cualquiera de sus funciones. Las alteraciones del comportamiento que ponen en riesgo la integridad física del consumidor o de terceros, deben ser especialmente consideradas en la categorización.

Toxicidad: Daño evidente sobre la salud del consumidor.

Carga de morbimortalidad asociada al consumo de drogas: Daños a la salud y/o muertes sufridos bajo los efectos de drogas o producidos bajo esos mismos efectos en terceras personas. La asociación entre consumo de drogas y carga de morbimortalidad será determinada mediante ventanas epidemiológicas u otros procedimientos de detección efectuados en pacientes ingresados por otras causas en los servicios de emergencia.

ARTÍCULO 3.- Comité de Seguimiento y Control de Estupefacientes. Créase, en el ámbito del Ministerio de Salud de la Nación, el "Comité Seguimiento y Control de Estupefacientes". Estará integrado por siete (7) miembros y presidida por un representante del Ministerio de Salud de la Nación. La conformación del Comité será la siguiente:

-Tres (3) representantes del Poder Ejecutivo Nacional;

-Un (1) representante del Consejo Federal de Salud (COFESA);

-Un (1) representante del Consejo Federal para la Prevención y Asistencia de las Adicciones y Control del Narcotráfico (COFEDRO);

-Dos (2) representantes de la sociedad civil.

ARTÍCULO 4.- Facultades. El "Comité de Seguimiento y Control de Estupefacientes" tendrá a su cargo la confección y actualización periódica del listado de drogas y la categorización de las mismas. La inclusión y categorización de las drogas dentro del listado deberá realizarse teniendo en cuenta la evidencia provista por los sistemas de vigilancia epidemiológica nacionales, provinciales y los aportados por el Observatorio Argentino de Drogas.

ARTÍCULO 5.- Funcionamiento. El "Comité de Seguimiento y Control de Estupefacientes" propondrá sus normas de funcionamiento, procedimiento y metodología; la que deberá ser aprobada por la Autoridad de Aplicación.

ARTÍCULO 6.- Categorización. El total de drogas incluidas en el listado se categorizará ponderando el rango de psicoactividad, adictividad y toxicidad de las drogas y la carga de morbimortalidad directa y asociada de las mismas. De acuerdo con estos criterios de ponderación, el "Comité de Seguimiento y Control de Estupefacientes" clasificará el total de drogas incluidas en el listado en alguna de las siguientes categorías:

-Drogas estrictamente prohibidas: Para todas las conductas tipificadas en la Ley 23.737 que se relacionen con esta categoría de drogas. No se modifican las sanciones penales vigentes.

-Drogas de prohibición mixta: Se aplicarán las sanciones penales comprendidas en la Ley 23.737 para los tramos vinculados a la producción, tráfico y comercialización. La tenencia para consumo personal será penada con una sanción administrativa.

-Drogas habilitadas para uso medicinal: Drogas autorizada por prescripción médica y venta autorizada en farmacias.

-Drogas reguladas: Drogas de venta restringida por segmento etario, por rubro comercial y/o por horario.

ARTÍCULO 7.- Autoridad Nacional de Aplicación. Será la Autoridad Nacional de Aplicación de la presente ley el Ministerio de Salud de la Nación, en coordinación con la Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR).

ARTÍCULO 8.- Atribuciones. Son atribuciones de la Autoridad de Aplicación:

-Avalar mediante resolución los alcances de las actualizaciones o modificaciones producidas por el "Comité Seguimiento y Control de Estupefacientes".

-Realizar las investigaciones y estudios correspondientes en coordinación con la SEDRONAR, para determinar los índices de prevalencia e incidencia en el consumo de sustancias contempladas en el artículo 2. Estos estudios deberán tener alcance nacional y realizarse como mínimo cada tres (3) años en hogares para determinar la prevalencia en población general y cada dos (2) años en alumnos de escuelas secundarias.

-Medir periódicamente mediante ventanas o zondas epidemiológicas u otros métodos de investigación, la carga de morbimortalidad asociada al consumo de drogas.

ARTÍCULO 9.- Deber de información. El "Comité de Seguimiento y Control de Estupefacientes" deberá informar bianualmente al Congreso de la Nación.

ARTÍCULO 10.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

Se puede promover una reforma legislativa ajustada al fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (CSJN), evitando las consecuencias de la legalización generalizada en que nos encontramos. Es imprescindible que la legislación argentina establezca -como ocurre en otros países- una categorización ponderada por riesgo sanitario de los estupefacientes, estableciendo criterios de prioridad en la persecución criminal por tipo de sustancia. De esta manera puede reclasificarse la marihuana y limitarse la tenencia de este tipo de estupefacientes mediante sanciones administrativas y no penales.

En varios países del mundo y en especial en los países del hemisferio norte, existe un consenso general en cuanto a cuáles son las sustancias cuya comercialización se debe restringir y en cuanto a la necesidad de establecer una clasificación por tipo de drogas y una escala de sanciones acorde con esta clasificación. Estados Unidos, Canadá, Países Bajos y Reino Unido cuentan con legislaciones que establecen diferenciaciones explícitas para infracciones relacionadas con distintos tipos de drogas. Esto se da, principalmente, porque existen convenciones de las Naciones Unidas -a las que la mayoría de los países, incluyendo a la Argentina, están suscritos- que fijan los estándares internacionales en la materia y que, además, permiten ir actualizando estos registros en la medida en que se vuelcan nuevas drogas al mercado, como, por ejemplo, el éxtasis y otra de síntesis.

Aunque en el ordenamiento de los ilícitos que se establecen en cada legislación todos los países clasifican las sustancias por categorías, no son unánimes ni homogéneos los criterios de agrupabilidad, y cada país ha optado por un abanico de categorías en que se incluyen convencionalmente las drogas. Un ejemplo controversial de ello es la marihuana. La regulación federal de los Estados Unidos, la sitúa dentro de las drogas más peligrosas, categoría en la que no es admitida en los demás países. Para las autoridades estadounidenses, el potencial de abuso y la susceptibilidad de uso médico, son criterios trazadores a la hora de tomar posición para clasificar diversas drogas.

En los Países Bajos, la gravedad de los daños a la salud pública, ordena el sistema de ideas y la legislación de los holandeses, lo mismo que en España y en el Reino Unido. En el siguiente cuadro se presentan las sustancias controladas en cinco países seleccionados y la forma en que éstas se clasifican. Aquí se observa que, salvo en Estados Unidos, la marihuana no se incluye dentro de las categorías de drogas más severamente perseguidas en ninguno de estos países. Por su parte, la heroína es una constante en el grupo de drogas más peligrosas, al igual que la cocaína.

* De acuerdo con listado de sustancias estupefacientes de las Naciones Unidas.

** El documento original no especifica el criterio utilizado para la clasificación.

-Fuente: Mate Rothgerber. Vicios Privados y Salud Pública. Elaboración a partir documentos oficiales de la legislación de cada país.-

El enfoque predominante en estos países sobre el estatus jurídico de las sustancias, puede compararse sobre los criterios de ilegalidad del consumo, la posesión, y la producción y/o comercialización de las drogas. El consumo de drogas es considerado explícitamente como delito sólo en el caso de España, que desde 1992 estima como falta el consumo de drogas en lugares públicos y la castiga con una multa de entre 300 y 30.000 euros. Los demás países utilizan la figura legal de la posesión para controlar el consumo, ya que distinguen entre posesión para consumo propio y para comercialización.

La posesión de droga está legalmente prohibida en todos los países, aunque las penas asociadas al delito de posesión varían considerablemente de un país a otro. La posesión de cocaína se castiga con una reclusión máxima que va desde 4 años en los Países Bajos hasta 15 años en Estados Unidos. Adicionalmente, algunas legislaciones contemplan penas diferenciadas de acuerdo con la cantidad de droga que se posee, como ocurre en Holanda, Canadá y Estados Unidos.

También se observan diferencias en el establecimiento de prioridades de persecución. En Holanda se le da baja prioridad de persecución a la posesión de cantidades menores a 5 gramos de drogas blandas, y menos de 0,5 gramos de drogas duras. En la práctica, esto significa que la policía no detiene ni inicia un proceso si sorprende a alguien bajo esta figura, aunque, al menos en el caso de las drogas duras, la sustancia es requisada y la persona informada sobre las diversas clases de programa de asistencia de adictos. Esto forma parte del llamado principio de conveniencia, el cual permite dejar de perseguir ciertas infracciones cuando eso significa un beneficio superior para la sociedad como la rehabilitación de un adicto.

Legislaciones comparadas por países

En Estados Unidos son ilegales la marihuana, la cocaína, la heroína, la metanfetamina y varias otras drogas, cuyo potencial de abuso fundamenta su control. Las cortes federales consideran esta clasificación para determinar la pena a aplicar en los delitos relacionados con droga, junto con la tipificación del acto según posesión o venta, las consecuencias de dichos actos, la cantidad de droga y el caudal de los antecedentes del imputado.

Un informe publicado en 2002 bajo el título Illicit Drug Policies: Selected Laws from 50 states rastrea las legislaciones locales constatando que la mayoría de los estados observa la clasificación de cinco categorías de drogas en alineamiento con la legislación federal, aunque varios han preferido reacomodar algunas sustancias, particularmente la marihuana y las llamadas club drugs como el éxtasis. Para la escurridiza canabis, 37 estados se subordinan a la Controlled Substance Act y la consideran clase I, seis estados no la ordenan en ninguna categoría, tres la clasifican en una categoría distinta a la I, pero alertan sobre su alto potencial de abuso y la escasa evidencia respecto de su uso médico, y dos la dejan fuera de la clase I, autorizando su utilización para fines terapéuticos. Con relación al uso médico de la marihuana, a pesar de que el gobierno federal norteamericano rechaza esta posibilidad mientras no exista suficiente evidencia científica que compruebe su efectividad como parte de algunos tratamientos médicos, por su propia cuenta y en uso de sus derechos federales, el Distrito de Columbia junto a 24 estados han promovido algún tipo de ley regulando el uso médico de la canabis, especialmente en el tratamiento paliativo para pacientes terminales de cáncer o SIDA. Esta pendulación tolerada de los criterios determina que las penas máximas que se asignan en las leyes varíen notablemente de un estado a otro. Una persona sorprendida en posesión de cocaína en una jurisdicción, puede ser condenada a una pena no mayor a 5 meses, o puede pasarse 15 años en prisión en otra.

La ley holandesa fundamental sobre narcóticos, es la denominada Ley del Opio, (u Opiumwet en holandés), sancionada en 1919 para regular el comercio de opio y más tarde para controlar otras drogas que producen alta adicción, poseen un factor de abuso, o producen daños físicos como la cocaína, la heroína, los barbitúricos, la morfina, las anfetaminas y varias décadas más tarde, las benzodiazepinas. Desde su origen, la legislación holandesa contempló la categorización de las drogas en distintos listados. A excepción de la incorporación de nuevos medicamentos a la lista I y II, la Ley del Opio se mantuvo sin cambios hasta 1976. En ese año, el gobierno holandés consideró necesario introducir un cambio en los listados que definiera más claramente las drogas que producen un grado inaceptable de adicción o daño físico, y las drogas que producen un grado de adicción o daño físico tolerables.

Se conforman de esta manera dos categorías de drogas sobre las que establecen distintas prioridades de persecución criminal: las drogas blandas, para las que se aplica una política más tolerante y las drogas duras.

Las drogas blandas son las sustancias derivadas de las plantas de cáñamo, marihuana y hachís, que son consideradas menos peligrosas para la salud.

Desde 1997 Canadá adopta la Controlled Drugs and Substances Act, el cuerpo legal que define los delitos relativos a las drogas, prohibiendo la posesión, producción, comercialización, importación y exportación de una lista de sustancias controladas. Hasta esa tardía fecha regía como solitaria legislación en la materia la Narcotic Control Act incluida en a las partes III y IV de la Food and Drugs Act, una antigua legislación que se refería genéricamente a los narcóticos dentro del conjunto de los productos de consumo e incluía bajo ese nombre al opio, la cocaína, o la marihuana.

La nueva ley clasificó estas sustancias en seis categorías como se detalla más adelante en una tabla. La primera categoría agrupa las drogas cuyos delitos relacionados reciben las penas más altas y luego se tienen mayores contemplaciones con las restantes categorías. Así, las penas que se establecen para cada ilícito se califican por las características del hecho según se trate de tráfico, posesión o producción y por la categoría a la que pertenece la sustancia. Para agravar o morigerar las penas, los jueces canadienses evalúan además el caudal de antecedentes del imputado sobre el mismo tipo de infracción y, si la sustancia en cuestión es marihuana, se hacen distinciones de acuerdo con el volumen de droga involucrado.

Sumadas a la clasificación que se verifica en la siguiente tabla, la ley también establece las categorías VII y VIII correspondientes a ciertas cantidades de cannabis. Estos dos rangos clasificatorios han sido de utilidad para los jueces para aplicar sanciones menores fundadas en la reducida cantidad de droga. La categoría V incluye un conjunto de sustancias con potencial de abuso que se hayan presentes en medicamentos que no requieren de prescripción médica y la VI categoría contempla la inclusión de los precursores químicos generalmente utilizados para producir otros tipos de drogas controladas.

Clasificación de drogas según la Ley de Drogas y Sustancias Controladas, Canadá.

-Fuente: Ley de Sustancias y Drogas Controladas de Canadá, 1996.-

Para comprender más en extenso la morfología de la legislación canadiense sobre drogas, es preciso enmarcarla en la clasificación general de los delitos que opera en ese país. Canadá presenta una particular distinción entre delitos de tipo indictable que deben ser perseguidos vía acusación, o del tipo summary tramitados por vía sumario. Existe un tipo híbrido en los que el fiscal tiene la facultad de decidir bajo cual de los dos tipos actuará. La categoría indictable agrupa los delitos más graves, como asesinatos o actos violentos en extremo. Los delitos más leves se agrupan en la categoría summary y por esta vía se tramitan delitos como tomar un auto sin el consentimiento del dueño o ser sorprendido en posesión de una pequeña cantidad de marihuana. Los definidos como híbridos, por su parte, son de gravedad intermedia y, si son tratados vía acusación, pueden ser castigados con penas considerablemente mayores que si el fiscal opta por encausarlos vía sumario. En la práctica, la posesión de droga se considera un delito "híbrido", y cuando la causa se origina en la posesión de una escasa cantidad de cannabis, el caso es tratado vía sumario. La ley canadiense sólo establece las condenas máximas a ser aplicadas en los casos de posesión simple, fijando penas que van desde siete años de privación de libertad, cuando los delitos están asociados a drogas de clase I y se persiguen vía acusación, hasta 6 meses de reclusión y una multa, si es la primera vez y la infracción se persigue vía sumario.

Penas máximas por posesión de drogas controladas, según tipo de proceso.

* Dólares canadienses

-Fuente: Ley de Sustancias y Drogas Controladas de Canadá, 1996.-

De comprobarse que la posesión de drogas controladas tiene como destino su comercialización se aplican las penas relativas al tráfico. El tráfico o la posesión con la intención de traficar en Canadá, pueden ser castigados con presidio perpetuo si la droga involucrada es clase I. En este caso, el delito debe ser obligatoriamente tratado por vía de acusación. Las sanciones son más leves cuando la categoría de la sustancia en cuestión es otra y cuando es posible tramitar la causa por la vía del sumario. Para los casos de tráfico de drogas, la legislación canadiense no distingue cargas de reincidencia al momento de las condenas. Tampoco se pondera la cantidad de droga involucrada en las causas por importación o exportación al momento de aplicar las penas. La sanción máxima es presidio perpetuo y se aplica en los casos en que la droga es categoría I o II. Por último, la producción sin autorización de las sustancias controladas también es considerada un delito en la legislación sobre drogas canadiense. Las penas máximas van entre presidio perpetuo y un mes de reclusión según el tipo de sustancia y la vía por la cual se persiga.

Penas máximas por tráfico o posesión con la intención de traficar, por importación o exportación y por producción sin autorización de drogas controladas según legislación canadiense.

-Fuente: Ley de Sustancias y Drogas Controladas de Canadá, 1996.-

Para la imposición de la pena en cada caso particular, los jueces gozan de un importante margen de discrecionalidad. Solo sujetos a atender los máximos legales, pueden considerar algunos elementos como factores agravantes. Entre ellos, la venta a menores, involucrar a niños de hasta 18 años en el delito, o comercializar la sustancia cerca de colegios o lugares públicos frecuentados por adolescentes.

En todos los países seleccionados se verifica el rasgo común de haber establecido algún criterio de control sobre la comercialización y consumo de ciertas sustancias consideradas nocivas para la salud. Aunque algunos son promovidos como países de escasa o relajada regulación, todas las legislaciones del mundo definen como delito ciertas actividades vinculadas a las drogas. Existe un consenso general entre los países seleccionados en cuanto a cuales son las sustancias cuya comercialización se debe restringir y en cuanto a la necesidad de establecer una clasificación por tipo de drogas y una escala de sanciones acorde con esta clasificación. Estados Unidos, Canadá, Países Bajos y Reino Unido cuentan con legislaciones que establecen diferenciaciones explícitas relacionadas con distinto tipo de drogas. Esto se da, principalmente, porque existen Convenciones de las Naciones Unidas -a las que todos los países incluidos en este capítulo están suscriptos- que fijan los estándares internacionales en la materias y que, además, permiten ir actualizando estos registros en la medida en que se vuelcan nuevas drogas al mercado, como por ejemplo, el éxtasis.

Este proyecto fue presentado por la Senadora Nacional Graciela Agustina Di Perna, S-4463/12 (29/11/2012), perdiendo estado parlamentario.

Por todo lo expuesto, es que solicitamos a los Sres. Diputados den aprobación a la presente iniciativa.