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DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P03 Oficina 301
Jefe SR. GUANCA JAIME FERNANDO FABIO
Miércoles 10.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 6075-2359 Internos 2359/2355/2352
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PROYECTO DE LEY
Expediente: 6126-D-2016
Sumario: DEFENSA DEL CONSUMIDOR - LEY 24240 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 52 BIS, SOBRE SANCION PECUNIARIA DISUASIVA.
Fecha: 12/09/2016
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 124
ARTÍCULO 1°.- Sustitúyese el Art. 52 bis de la ley 24.240, reformada por la ley 26.361, por el siguiente:
"Artículo 52 bis.- Sanción pecuniaria disuasiva. El juez tiene atribuciones para aplicar, a petición de parte, con fines disuasivos, una sanción pecuniaria a quien actuare con grave menosprecio a los derechos del consumidor.
Su monto se fijará prudencialmente, tomando en consideración las circunstancias del caso, en especial la gravedad de la conducta del sancionado, su repercusión social, los beneficios que obtuvo o pudo obtener, los efectos disuasivos de la medida, la importancia del patrimonio del dañador, y la posible existencia en su contra de otras sanciones penales o administrativas.
La sanción tendrá el destino que decida el juez por resolución fundada, debiendo optar por asignarlo en su totalidad a un destino colectivo o distribuirlo parcialmente entre la víctima y un destino colectivo.
Si la aplicación de condenaciones pecuniarias administrativas, penales o civiles respecto de un hecho, provocare una punición irrazonable o excesiva, el juez debe computarlas a los fines de lo previsto en este artículo. En tal supuesto de excepción, el juez puede dejar sin efecto, total o parcialmente, la medida."
ARTÍCULO 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto consiste en una representación del que fuera presentado por la Diputada Nacional Laura Esper (MC) en el año 2014 y que tramitara por Expte. 9508-D-2014, con algunas modificaciones.
En ese sentido, planteamos incorporar una de las tantas reformas propuestas por la Comisión de Juristas integrada por los Dres. Ricardo Lorenzetti, Aída Kemelmajer de Carlucci y Elena Highton de Nolasco en el Anteproyecto de Reforma del Código Civil, que fuera suprimida por la Comisión Bicameral, y que consistía en la modificación del actual artículo 52 bis de la Ley 24.240, reformada por Ley 26.361, que regula los denominados "Daños Punitivos" en nuestro ordenamiento jurídico.
El vigente artículo 52 bis, dispone: "Al proveedor que no cumpla con sus obligaciones legales o contractuales con el consumidor, a instancia del damnificado, el juez podrá aplicar una multa civil a favor del consumidor, la que se graduará en función de la gravedad del hecho y demás circunstancias del caso, independientemente de otras indemnizaciones que correspondan. Cuando más de un proveedor sea responsable del incumplimiento responderán todos solidariamente ante el consumidor, sin perjuicio de las acciones de regreso que correspondan. La multa civil que se imponga no podrá superar el máximo de la sanción de multa prevista en el art. 47, inc. b) de esta ley".
El daño punitivo ha sido definido como aquellas sumas de dinero que los tribunales mandan a pagar a la víctima de ciertos ilícitos, y que se suman a las indemnizaciones por daños realmente experimentados por el damnificado, destinadas a punir graves inconductas del responsable y a prevenir hechos similares en el futuro (PIZARRO, Ramón D., “Daños Punitivos”, en “Derecho de Daños - segunda parte”, La Rocca, Buenos Aires, 1993, p. 291).
Su incorporación ha sido propiciada desde hace bastante tiempo por la doctrina, a tal punto que el Proyecto de Unificación de Código Civil y Comercial de 1998 proponía su adopción en el artículo 1587 y las XVII Jornadas Nacionales de Derecho Civil celebradas en 1999 en Santa Fe aconsejaban "la implementación de multas civiles, con carácter de penas privadas, para sancionar graves inconductas mediante la imposición al responsable de una suma de dinero".
Sin embargo, desde el momento en que se recepta la figura en nuestro sistema jurídico en el año 2008 mediante la Ley N° 26.361, tuvo que afrontar como gran obstáculo para su aplicación práctica, la defectuosa redacción del art. 52 bis. La norma incurre en numerosas imperfecciones que, si bien intentaron ser salvadas por la doctrina y la jurisprudencia, lamentablemente terminaron por desvirtuar la verdadera finalidad del instituto, y hacer muy complicada su aplicación efectiva. Por ello, entendemos que resulta necesario adecuar la redacción del artículo, a los fines de hacer plenamente aplicable una herramienta que consideramos fundamental para proteger los derechos de los consumidores y usuarios.
Previo a desarrollar las propuestas de modificación al artículo 52 bis que efectuamos, consideramos importante hacer una breve referencia al origen de la figura, y la finalidad e importancia de su regulación.
En primer lugar, es dable reseñar que la figura que nosotros conocemos como “daño punitivo” tiene su origen en el common law (en Inglaterra, precisamente), y proviene de un campo ajeno a la responsabilidad civil, que tradicionalmente estuvo enfocada en la reparación. También deviene culturalmente distante para nosotros, ya que Estados Unidos fue el país donde el instituto logró su mayor desarrollo, y no en el área latinoamericana o europea que han sido tradicionales influencias en nuestro derecho. De hecho resulta todavía novedoso donde se aplica, ya que se encuentra en constante revisión.
Entre los países que lo receptan legislativamente se puede mencionar a Canadá, Nueva Zelanda, Australia, Irlanda del Norte y Escocia, entre otros. Siendo para destacar su regulación en el Art. 1226 del Anteproyecto de reformas al Código Civil francés, que exige para su procedencia que el demandado obre con “culpa manifiestamente deliberada, especialmente una culpa lucrativa”.
Los daños punitivos consisten en una suma otorgada en adición al daño, por lo tanto, su naturaleza no es compensatoria o indemnizatoria, sino que es netamente sancionatoria. Aunque también es cierto que la figura persigue una clara finalidad disuasiva, ya que lo que se busca mediante la aplicación de una multa por daños punitivos, además de sancionar la conducta de quien actúa con grave menosprecio hacia los derechos de los consumidores y usuarios, es disuadir al infractor de reincidir en conductas análogas en el futuro.
De ahí que adquieren especial importancia en aquellos casos en los que el responsable causó el daño sabiendo que el beneficio que obtendría con la actividad nociva superaría el valor que debería eventualmente desembolsar en concepto de indemnización de daños. En tal sentido, su incorporación en el ordenamiento jurídico busca desbaratar esa perversa ecuación que aconseja dejar que se produzca un perjuicio pues, en sí, resulta más económico repararlo en los casos singulares que prevenirlos para la generalidad.
Estamos convencidos que regular de manera correcta los daños punitivos dentro de la Ley de Defensa del Consumidor constituye una herramienta de gran utilidad para el juez que se enfrenta a un caso de grave incumplimiento del proveedor demandado, en el que quedó demostrado que se desentendió de invertir en seguridad, y de allí que la aplicación de la sanción pecuniaria puede convertirse en un importante elemento de prevención de ciertos daños y de disuasión, para evitar futuros ilícitos.
Por lo expuesto, creemos que dentro de las modificaciones propuestas al Art. 52 bis, resulta necesario en primer lugar adecuar el nombre de la figura. El instituto ha sido incorporado en nuestro ordenamiento jurídico con el nombre de "Daño Punitivo", pero se trata de una expresión equívoca, ya que por un lado el daño se repara y no tiene una finalidad punitiva, y por el otro, la punibilidad que se aplica no tiene una relación de equivalencia con el daño sufrido por la víctima, sino con la conducta del dañador.
Esto se debe a que la locución "daños punitivos" es simplemente la traducción textual de la matriz anglosajona "punitive damages", y no diferencia los conceptos de damage (en singular) de damages (en plural). Damages, en los sistemas de common law, no indica el "daño" sufrido por la víctima de un ilícito, sino la "prestación" (pecuniaria) con que el autor del ilícito está obligado hacia su víctima.
La Comisión de Juristas evaluó esta situación y para evitar estos problemas, luego de muchas discusiones, adoptó el nombre de "SANCIÓN PECUNIARIA DISUASIVA", terminología que nos parece la más adecuada, sobre todo teniendo en cuenta la finalidad del instituto.
Por otro lado, vemos que uno de los principales problemas que tiene la redacción actual de la norma, es que de su lectura y a partir de una interpretación literal, puede inferirse que un mero incumplimiento por parte del proveedor de bienes y servicios podría desencadenar la aplicación de la multa. Esto por cuanto determina que "...al proveedor que no cumpla con sus obligaciones legales o contractuales con el consumidor, a instancia del damnificado, el juez podrá aplicar una multa civil a favor del consumidor..." (Art. 52 bis).
Sin dudas, configura un supuesto de extrema laxitud y que ha sido profundamente criticado por la doctrina. En la actualidad, la mayoría de la jurisprudencia en nuestro país entiende pacíficamente que no cualquier incumplimiento puede dar lugar a la aplicación de la multa, sino que debe tratarse de un supuesto de particular gravedad, debiendo existir como mínimo dolo o culpa grave en la conducta del sancionado para que proceda la sanción.
En ese sentido, planteamos incorporar como presupuesto de aplicación de la multa que el sancionado actúe con grave menosprecio hacia los derechos de los consumidores.
Otra importante cuestión es que, en la actualidad, la norma no brinda criterios sólidos que sirvan como pauta al juez para graduar el monto de la multa. De hecho, sólo establece que el monto de la multa "...se graduará en función de la gravedad del hecho y demás circunstancias del caso...", lo cual parece insuficiente. Entendemos en este punto que el artículo debería tener mayores precisiones al respecto, tipificando al menos una conducta agravada.
Por ello, con la redacción propuesta, el monto será fijado prudencialmente, y se tendrán en consideración las circunstancias del caso, la gravedad de la conducta del sancionado, su repercusión social, los beneficios que obtuvo o pudo obtener, los efectos disuasivos de la medida, la importancia del patrimonio del dañador, y la posible existencia de otras sanciones penales o administrativas en su contra.
Sin embargo, es dable destacar que todas las cuestiones mencionadas anteriormente han sido, en general, salvadas y enmendadas por la jurisprudencia en estos últimos años, sin perjuicio de señalar en numerosos precedentes la necesidad de realizar una adecuación legislativa del instituto.
Ahora bien, sin lugar dudas lo que más dificultades ha generado y genera para la aplicación práctica del instituto es el destino de la multa que determina la ley. El actual 52 bis establece expresamente que el total de la multa debe ser destinado al bolsillo de la víctima, lo que ha ocasionado que los jueces sean reacios a aplicar la multa para evitar un enriquecimiento del consumidor. De hecho, un sector mayoritario de la doctrina nacional entiende que se trata de un claro supuesto de enriquecimiento sin causa de la víctima (GHERSI, Carlos - WEINGARTEN, Celia, en "Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Defensa del Consumidor" - Carlos Ghersi Celia Weingarten –directores-, La ley, 2011, Tomo I, p. 637; BUERES, Alberto, Comentario al art. 52 bis, en "Ley de Defensa del Consumidor - Comentada y anotada", Picasso Sebastián - Vázquez Ferreyra Roberto, Tomo I, La Ley, Buenos Aires, 2009, p, 636, entre otros).
Esto explica los bajos montos que nuestros tribunales aplican en concepto de daño punitivo. A la fecha, el monto más alto aplicado en dicho concepto en los términos de la Ley de Defensa del Consumidor se dio en el año 2014 en un fallo de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Bahía Blanca, donde se aplicó una multa por "Daños Punitivos" al Banco de Galicia, por $ 1.000.000 (un millón de pesos) por la apertura de una cuenta corriente sin el consentimiento del cliente ("C., M. C. c. Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. s/ nulidad de acto jurídico" - 28/08/2014 - Sala II Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial Bahía Blanca).
Aunque es para destacar un reciente fallo de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial del Departamento Judicial Junín, en la Provincia de Buenos Aires (en autos “Decima Julia Graciela y Otros c/ Productos de Maíz S.A. -Ingredion Argentina SA- y Otros s/ Daños y Perjuicios”, 19/11/2015), que resolvió aplicar por analogía el instituto en el marco de una acción colectiva por daño ambiental (en una decisión sin precedentes aunque bastante criticada por la doctrina) en el cual se fijó una multa de $ 5.000.000 (cinco millones de pesos), siendo el monto más alto aplicado hasta el momento en el país. Sin embargo, el fallo aún no está firme ya que se encuentra pendiente de resolución por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Como dato relevante, en este caso en particular, al monto de la multa se le dio un destino colectivo (destinado a equipar centros de atención primaria de la salud de la Municipalidad de Chacabuco).
Más allá de los casos reseñados, entendemos que la situación descripta definitivamente atenta contra la finalidad del instituto, que no es otra que disuadir a las empresas de seguir vulnerando los derechos de los consumidores por conveniencia económica. Los jueces no pueden aplicar multas altas porque todo va al bolsillo de la víctima. Por lo tanto modificar esta cuestión resulta de suma relevancia para impulsar el desarrollo de la figura.
Sin embargo, el debate acerca del destino al que deberá asignarse la multa divide las aguas en la doctrina argentina. Y lo mismo sucedió en el seno de la Comisión de Juristas, donde en la exposición de motivos reflejaron las diferentes posibilidades de redacción, decidiéndose al final por dejarlo a decisión del juez, por resolución fundada.
En los fundamentos del Anteproyecto presentado al Poder Ejecutivo, la Comisión ha dejado en claro que analizaron las diferentes posibilidades con las siguientes opciones: a) darle el dinero a la víctima; b) distribuirlo parcialmente entre la víctima y un destino distinto; c) darle un destino colectivo; d) darle facultades al juez para que le dé un destino mediante resolución fundada.
En definitiva, coincidimos en general con que la decisión del destino de la multa la debe tomar el juez por resolución fundada en cada caso en concreto. Pero creemos que debe limitarse la discrecionalidad de los magistrados a la hora de decidir el destino de la multa, teniendo en cuenta los cuantiosos montos que podrían fijarse en un futuro.
Por ello, optamos por incorporar en el artículo diferentes opciones que se han esbozado en la doctrina en los últimos años y que fueron plasmadas en los fundamentos del Anteproyecto. En ese sentido, proponemos que el destino de la multa sea decidido por el juez mediante resolución fundada, pero optando por distribuir parcialmente el monto entre la víctima y un destino colectivo, o asignarlo en su totalidad a un destino colectivo.
Creemos que con esta solución se otorga también un incentivo a los consumidores para que reclamen la aplicación de la multa, ya que la misma sólo procede a pedido de parte. En ese sentido, como afirmara Stiglitz “el consumidor dañado siempre tendría aliciente para solicitar la sanción pecuniaria disuasiva, aunque su bolsillo no fuera el único destino posible, por dos razones: sería él, razonablemente, la primera opción del juez, en líneas generales; y también es valioso que los consumidores tomen iniciativas, persiguiendo propósitos que (además de los individuales), sean por el bien común, con fines disuasivos” (STIGLITZ, Gabriel, “Indemnizaciones punitivas. Consumidores y ciudadanía”, en RCyS 2014-VII, 7).
Por último, otra de las fuertes objeciones que sufre el actual artículo 52 bis es en cuanto a la fijación de un tope máximo para el monto de la multa, que en la actualidad no podrá ser superior a los 5 millones de pesos. El legislador explicó en su momento en la Exposición de Motivos que se establecía el tope en tributo al principio de reserva de la ley penal, atento el carácter punitivo del instituto. Pero en los hechos, esta limitación económica ha conspirado contra la finalidad de la norma ya que resultará un monto ínfimo en caso de daños masivos, como pueden ser los daños al medio ambiente (por la eventual aplicación analógica de la norma) o los provocados a amplios sectores o franjas sociales de consumidores y usuarios, siendo para tales casos las multas elevadas las únicas que pueden operar como efectivamente disuasivas y no puramente simbólicas.
Además, le permite al dañador el cálculo previo de la multa, atentando contra la finalidad preventiva de la institución. Por todo ello, en la nueva redacción propuesta se elimina el tope máximo para la fijación de la multa.
En definitiva, con la modificación que proponemos del art. 52 bis, la multa sólo procederá contra los proveedores de bienes y servicios que actúen con un grave menosprecio hacia los derechos del consumidor. El monto será fijado prudencialmente por el juez, tomando en consideración las circunstancias del caso, en especial la gravedad de la conducta del sancionado, su repercusión social, los beneficios que obtuvo o pudo obtener, los efectos disuasivos de la medida, el patrimonio del dañador, y la posible existencia de otras sanciones penales o administrativas. Y, sobre todo, la sanción tendrá el destino que le asigne el juez por resolución fundada, con las limitaciones reseñadas.
De esta manera propiciamos contribuir a que la figura tenga el desarrollo que corresponde, poniendo a disposición de los consumidores una herramienta efectiva para protegerlos de las prácticas abusivas de las empresas proveedoras de bienes y servicios, que afecten gravemente sus derechos.
Por los fundamentos expuestos, solicito a mis pares el acompañamiento en la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ACERENZA, SAMANTA MARIA CELESTE | BUENOS AIRES | UNION PRO |
| WECHSLER, MARCELO GERMAN | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 12/09/2017 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |