AGENCIA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE DESARROLLO SOCIAL

Capítulo I

Objeto

Artículo 1.- Objeto: La presente Ley tiene por objeto mejorar la aplicación, articulación y coordinación de la Política Nacional de Desarrollo Social, mediante la evaluación de las políticas y programas sociales, así como también generar mecanismos que permitan alcanzar una mayor transparencia y eficacia en la asignación y uso de los recursos públicos.

Capitulo II

De la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social

Artículo 2.- Creación: Créase la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social, que tendrá por objeto regular, realizar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social que aplique el Poder Ejecutivo Nacional, con el fin de garantizar el cumplimiento efectivo de los objetivos planteados y la mejora continua en la ejecución de las políticas públicas en materia social.

Artículo 3.- Autoridad de Aplicación: La Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social, creada en el Artículo segundo, es la autoridad de aplicación de la presente Ley.

Artículo 4.- Ámbito de Aplicación: Las políticas y programas de Desarrollo Social que aplique el Poder Ejecutivo en todo el territorio nacional con fondos públicos o privados, estarán sujetos al sistema de evaluación permanente y obligatoria que determine la Autoridad de Aplicación.

Artículo 5.- Naturaleza: La Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social es un Ente público descentralizado y autónomo que desarrolla sus funciones en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional, y cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios.-

Artículo 6.-Funciones: Son funciones de la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social:

a) Diseñar el sistema de evaluación al cual serán sometidos las políticas y programas sociales;

b) Definir los lineamientos metodológicos de la evaluación y monitoreo de las políticas y programas sociales;

c) Producir y proveer información valida y confiable que apoye el análisis de la política de desarrollo social y la continua mejora de los programas;

d) Revisar periódicamente el cumplimiento del objetivo social de las políticas y programas, de sus metas y su accionar, con la finalidad de contribuir a su reorientación, modificación o corrección;

e) Solicitar de las autoridades responsables de la aplicación de políticas y programas sociales, la información que consideren necesaria a efectos de la evaluación;

f) Fortalecer a las áreas nacionales en la aplicación y desarrollo del sistema de evaluación que establezca la presente Ley;

g) Capacitar y asistir técnica y metodológicamente a los funcionarios y áreas administrativas responsables de la aplicación de las políticas y programas de desarrollo social, en los procesos y mecanismo de evaluación, según lo establece la presente Ley y su respectiva reglamentación;

h) Confeccionar un informe anual sobre el estado y la situación general de las evaluaciones que permita generar un diagnostico para la toma de decisiones a nivel institucional;

i) Publicar periódicamente en la página web oficial de la Agencia, el estado actual de las políticas y programas que se encuentran en proceso de evaluación, así como los resultados de las mismas y de toda otra información que favorezca la transparencia;

j) Crear un Observatorio de calidad evaluativa destinado al monitoreo, registro y sistematización de datos e información sobre la evaluación de las políticas y programas sociales. Su objetivo será proponer mejoras y/o alternativas en la excelencia evaluativa;

k) Asegurar la disponibilidad de información sobre los índices de pobreza e indigencia en función del impacto de las políticas.

l) Promover la celebración de convenios provinciales;

m) Fomentar la vinculación entre el sector académico y el Estado en la evaluación y control de políticas y programas sociales;

n) Diseñar un software que permita el cruzamiento de información respecto a las políticas y programas sociales que se apliquen a nivel nacional y provincial.

o) Gestionar y administrar recursos de cooperación internacional destinados al fortalecimiento institucional de la Agencia.

Artículo 7.- Alcance: Si como consecuencia de las evaluaciones realizadas, la Agencia llega a la conclusión de que las políticas y programas que aplique el Poder Ejecutivo no logran los objetivos planteados, puede proponer la modificación de las mismas, tanto a las autoridades administrativas correspondientes como al Poder Legislativo en los informes que debe presentarle anualmente.

Artículo 8.- Recomendaciones, Propuestas y Advertencias: En función del Artículo anterior, la Autoridad de Aplicación puede formular recomendaciones, advertencias y propuestas para la reorientación, modificación u adopción de nuevas medidas respecto a la aplicación de políticas y programas sociales. En todos los casos, los funcionarios responsables estarán obligados a responder por escrito en el término máximo de treinta (30) días. Si formuladas éstas, dentro de un plazo razonable no se produce una medida adecuada en tal sentido por la autoridad administrativa afectada, o no se informa a la Agencia de las razones que estime para no adoptarlas, ésta puede poner en conocimiento del Ministro del área, y de toda otra instancia que considere necesaria, los antecedentes del asunto y las recomendaciones propuestas.

Artículo 9.- Delegaciones Provinciales: La Agencia debe establecer delegaciones provinciales con el objeto de contribuir a una mayor observancia y coordinación en los procesos de evaluación y aplicación de las políticas y programas de desarrollo social.

Artículo 10.- Adhesión de las Provincias: Las provincias podrán adherir al sistema de evaluación realizado por la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social mediante la firma de convenios de colaboración, con el objeto de:

a) Evaluar las políticas y programas de desarrollo social que se apliquen a nivel provincial y municipal.

b) Brindar capacitación y asesoramiento técnico que permita a las provincias y municipios desarrollar los mecanismos de evaluación que establece la presente Ley.

Capitulo III

De la Evaluación

Artículo N° 11.- Sistema de Evaluación de Desempeño: Créase el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), como el conjunto de herramientas y métodos objetivos que permiten analizar sistemáticamente y de manera continua, la aplicación de las políticas y programas de desarrollo social, en función del logro de sus objetivos y metas, así como de su eficacia, eficiencia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad.

Todas las políticas y programas de desarrollo social que formen parte del Sistema de Evaluación de Desempeño deben adaptar sus estructuras funcionales a los parámetros de medición cuantitativos y cualitativos que establezca la autoridad de aplicación de la presente ley.

Artículo N° 12.- Evaluaciones Obligatorias: El SED debe contemplar las siguientes instancias de evaluación:

a) Evaluación de Consistencia: Es el seguimiento y monitoreo constante en el proceso de implementación de las políticas y programas sociales que permite obtener un diagnóstico sobre la capacidad institucional, organizacional y de gestión para el logro de los objetivos planteados.

b) Evaluación de Impacto: Permite medir si una política o programa produjo o alcanzó los objetivos planteados en función de la población que atiende.

La evaluación será anual o plurianual según los objetivos planteados.

Artículo N°13.- Evaluación Estratégica: La Agencia debe realizar cada cuatro años una evaluación estratégica de toda la Política Nacional de desarrollo Social, entendiendo ésta como la valoración del conjunto de políticas, programas y acciones que aplique el Poder Ejecutivo dirigidas al logro de un objetivo común.

La evaluación debe contemplar un análisis específico de la variación de los índices de pobreza e indigencia producto del impacto de las políticas.

Capítulo IV

De los Informes

Artículo N° 14.- Informes: La Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social, da cuenta anualmente a las Cámaras, al Defensor del Pueblo de la Nación y a la Auditoría General de la Nación (AGN) de las evaluaciones realizadas en un informe que les presentará antes del 31 de mayo de cada año. Asimismo, el Director de la Agencia debe concurrir a presentar dicho informe a las comisiones de ambas Cámaras del Honorable Congreso de la Nación vinculadas al tratamiento de políticas sociales.

Cuando al Agencia lo considere necesario puede presentar un informe espacial.

Se enviará copia de los informes mencionados a las áreas y funcionarios públicos del Poder Ejecutivo competentes en el área de políticas sociales.

Artículo N° 15.- Contenido del Informe: El Informe da cuenta de las evaluaciones realizadas, de las que se encuentran en proceso y las planificadas, junto con un análisis que permite valorar el impacto de las mismas en la disminución o no de los índices de pobreza e indigencia.

Artículo N° 16.- Publicación: Los informes anuales y, en su caso, los especiales, serán publicados en el Boletín Oficial y en los Diarios de Sesiones de ambas Cámaras, así como en la página web oficial de la Agencia para su acceso público.

Capítulo V

Estructura Funcional

Artículo Nº 17.- Composición: La dirección superior y administración de la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social estará a cargo de un Directorio compuesto por: un (1) representante designado por el Defensor del Pueblo de la Nación; seis (6) miembros elegidos por el Poder Ejecutivo, cuatro (4) de los cuales deben ser o hayan sido miembros del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) con especialización en políticas sociales.

Los miembros del Directorio durarán 4 años en sus cargos, pudiendo ser designados por periodos sucesivos de igual duración solo la mitad de los mismos.

Artículo Nº 18.- Director General: El Directorio elegirá de entre sus miembros un Director General, quien tendrá la atribución de administrar y coordinar las actividades que le sean atribuidas, según lo establezca la Autoridad de Aplicación, de conformidad con las indicaciones del órgano de gobierno y en los términos establecidos por la Ley y otras normativas aplicables.

Su duración en el cargo será de 4 años, con posibilidad de ser elegido nuevamente por un solo periodo sucesivo.

Artículo Nº 19.- Comité Asesor: La Agencia cuenta con un Comité Asesor, el cual estará integrado por seis (6) académicos propuestos en partes iguales por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y por el Consejo Rector de Universidades Privadas (CRUP), los cuales se reunirán trimestralmente con el objeto de analizar y aconsejar al Directorio sobre la evolución del proceso de evaluación, los criterios y metodologías en aplicación de modo de asegurar el pleno logro de los objetivos establecidos por la presente Ley.

Artículo Nº 20.- Comuníquese al Poder Ejecutivo, de forma...

Señor presidente:

El proyecto que aquí proponemos aborda el fortalecimiento institucional y la modernización estatal. El mismo tiene como objetivo principal el "mejorar la aplicación, articulación y coordinación de la Política Nacional de Desarrollo Social, mediante la evaluación de las políticas y programas sociales, así como también generar mecanismos que permitan alcanzar una mayor transparencia y eficacia en la asignación y uso de los recursos públicos" (artículo Nº 1).

Las acciones del Estado Nacional dirigidas a atender la problemática social han sido para nuestro país un tema central desde los últimos cincuenta años. La relevancia que fueron adquiriendo las áreas de gobierno dedicadas a atender la problemática de la exclusión y la vulnerabilidad social, es un fenómeno que merece especial atención a la hora de comprender la lógica de la política estatal argentina en materia social. Nos referimos concretamente a las acciones direccionadas desde el Ministerio de Desarrollo Social y desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y al incremento constante de las políticas y programas dedicados a resolver esta problemática, acompañadas por supuesto de grandes incrementos presupuestarios. Es por ello, que dada la importancia, complejidad y sensibilidad producto de la población que atiende, resulta necesario avanzar hacia un mecanismo que permita lograr una mejor calidad en la aplicación de las políticas, favoreciendo asimismo un uso eficaz de los recursos públicos.

En este sentido, la evaluación de políticas públicas es una herramienta técnica fundamental que pretende valorar la utilidad y bondad de la intervención pública aplicando un conjunto de técnicas propias de las ciencias sociales. El desarrollo de esta disciplina está motivado por la constante preocupación por determinar cuál debe ser el papel del sector público en la sociedad. El interés por la evaluación surge con fuerza a finales de los años ochenta en el debate de política económica, sobre el empleo de los recursos públicos y sus resultados, ante la confrontación entre el deseo de generalizar el Estado del Bienestar y la aparición de los déficit vía incremento del gasto público. Así, el análisis de políticas públicas incorpora tanto la pretensión de racionalizar la toma de decisiones como el intento de conocer los efectos de las políticas ejecutadas. La evaluación permite a los responsables de las diferentes áreas de gobierno incorporar las lecciones de la experiencia en su quehacer diario, contribuyendo de este modo a mejorar la elaboración de estrategias.

Así, la evaluación no sólo es importante por la información que suministra a todos aquellos interesados en conocer los resultados de las actuaciones puestas en marcha, sino por su efecto de retroalimentación en el proceso de elaboración de leyes, planes y programas de reforma y modernización, donde sus conclusiones y recomendaciones sirven de base para planificaciones futuras, en un intento de racionalizar la toma de decisiones. A la luz de los resultados de las evaluaciones, si se considera necesario, se pueden ir introduciendo mejoras para conseguir los fines propuestos o, incluso, modificar los objetivos para adaptarlos al contexto socioeconómico. El objetivo último de la evaluación es, en este sentido, proporcionar las herramientas necesarias para reformar la gestión pública hacia formas más eficaces y eficientes en una sociedad democrática que exige transparencia en la gestión de los recursos públicos, sobre todo en áreas de especial relevancia política, social y económica.

Hemos tomado como modelos principales para el desarrollo del presente proyecto al Consejo Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social (CONEVAL), creado por la Ley General de Desarrollo Social de México y, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Publicas y Calidad de los Servicios de España. Si bien estos esquemas institucionales nos han sido útiles en términos de legislación comparada, hemos prestado especial atención a la estructura del SIEMPRO. En los años 90 comienza a divisarse en la política de América Latina una serie de experiencias de ingeniería social, tales como sistemas de información, planificación y evaluación, cuyo objetivo era proveer al Estado una mayor eficiencia, equidad, racionalidad y transparencia a la política social. En este marco fue creado desde la ex Secretaria de Desarrollo Social por la Resolución 2851/95 el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO): "El SIEMPRO es un Programa dedicado a diseñar e implementar sistemas, destinados a producir información que permita diagnosticar la situación socioeconómica de la población y efectuar análisis útiles para la formulación de políticas; captar información sobre los programas sociales en marcha; monitorear el grado de avance en el cumplimiento de las metas propuestas en dichos programas y evaluar el grado de correspondencia entre el impacto previsto y el efectivamente alcanzado a través de la ejecución de los mismos. Dichos sistemas son aplicados en los niveles nacional, provincial, municipal y local".

Entre sus objetivos principales se encuentra: a) Establecer un sistema de información, evaluación y monitoreo de los programas sociales nacionales; b) Fortalecer a las áreas sociales nacionales y provinciales en el desarrollo e instalación de sistemas de monitoreo y en la realización de evaluaciones; c) Asegurar la disponibilidad de la información necesaria sobre la población en situación de pobreza y vulnerabilidad social y la ejecución de los programas sociales dirigidos a atenderla, entre otros objetivos.

Su estructura funcional esta dividida es tres ejes principales, el Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM), la evaluación de programas sociales y el monitoreo de programas sociales. Su organización está basada en una Unidad Ejecutora Central que articula todas las funciones del Sistema a nivel nacional. A su vez busca incorporar a las provincias y municipios a través de la firma de convenios que permiten la creación de Agencias provinciales. Según los datos disponibles el SIEMPRO cuanta hoy con 18 Agencias provinciales.

En la actualidad, se encuentra como una dependencia bajo la dirección de la Consejo Coordinador de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social, recientemente constituido. Desde el 2007 el SIEMPRO es cuestionado por su transparencia debido a la falta de publicación de la información producida, siendo evidenciadas en los pedidos de informes de algunos Diputados Nacionales: Exp. Nº 0444-D-2011 del Dip. Piemonte, "pedido de informe al poder ejecutivo sobre diversas cuestiones relacionadas con el monitoreo de los programas sociales"; Exp. Nº4849-D-2010 de la Dip. Fein, "solicitar al poder ejecutivo nacional, se restablezca la publicaciones de información oficial y publica recabada por el SIEMPRO ya que no se encuentra a disposición en el correspondiente sitio oficial de internet desde año 2007"; Exp. Nº 0920-D-2007 del Dip. Binner Pedido de informe SIEMPRO.

Es sobre la base del SIEMPRO que queremos avanzar en la creación de una Agencia Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social, dotándola de un marco normativo y haciendo de los mecanismo de evaluación una herramienta indispensable en el desarrollo de las políticas públicas. Así, los tres esquemas institucionales mencionados han sido tomados como modelos para el diseño de la Agencia, junto con algunos documentos desarrollados por Chile respecto a la necesidad de avanzar en la creación de organismos estatales que se aboquen específicamente a procesos de evaluación en pos de la mejora continua de la calidad de las políticas públicas y la eficiencia en el uso de los recursos.

Análisis del articulado:

1. La definición de las "funciones" de la Agencia, referidas en el artículo N° 6, responden a tres ejes principales, a saber, capacidad y calidad institucional, eficiencia y transparencia.

a. En el primer eje se incluyen todos los puntos referidos a la generación de herramientas metodológicas objetivas para llevar adelante el proceso de evaluación y mediante las cuales se garantizará la calidad y validez de la información producida para la toma de decisiones.

b. El segundo eje incluye los puntos referidos al mejoramiento continuo del proceso de evaluación y, al fortalecimiento de todas las áreas involucradas en ese proceso.

c. El tercer eje refiere a garantizar la transparencia y el acceso público de la información producida a través de los informes anuales y de la publicación en la página web oficial, a fin de que los ciudadanos no solo tengan la libertad de obtener un documento público, sino también, que sean parte del control hacia los recursos públicos invertidos en los programas y políticas sociales.

2. Los artículos siete y ocho, referidos al "alcance" y a las "recomendaciones, propuestas y advertencias", pretenden resolver la problemática acerca de la capacidad de ingerencia que tiene la Agencia sobre la modificación, reorientación u adopción de nuevas políticas producto de las evaluaciones realizadas. Hemos utilizado para ello la formula establecida por la Ley de la Defensoría del Pueblo de la Nación, Ley N° 24.284 en sus artículos N° 27 y 28, referidos al "limite de su competencia" y a las "advertencias y recomendaciones" del título III. Consideramos que este mecanismo resuelve de manera adecuada la tensión existente entre las atribuciones propias de los ministerios y las decisiones políticas que estos implementen, y la capacidad de un organismo técnico evaluador de poder incidir en la direccionalidad de las políticas.

3. Los artículos nueve y diez, referidos a las "delegaciones provinciales" y a la "adhesión de las provincias", responden a la estructura funcional y a los procesos de descentralización que hoy posee el SIEMPRO. Como ya hemos mencionado, el SIEMPRO cuenta con 18 agencias provinciales que permiten una mejor aplicación de los procesos de evaluación sobre las políticas y programas sociales que se apliquen a nivel nacional. Éstas solo pueden establecerse previa firma de convenios de colaboración. Consideramos necesaria la creación de dichas agencias en todas las provincias, no solo para garantizar una eficaz aplicación de las políticas, sino para promover e incentivan la incorporación al Sistema de Evaluación de las políticas y programas sociales que se apliquen a nivel provincial y municipal, y para brindar capacitación y asesoramiento técnico.

4. El Capítulo III referido a "las evaluaciones", crea el Sistema de Evaluación de Desempeño (SED). La evaluación puede entenderse como "el proceso sistemático de observación, medición, análisis e interpretación de una intervención estatal, ya sea esta una norma, programa, plan, servicio o política de modo de deformarse un juicio cualitativo basado en la evidencia respecto de su diseño, implementación, resultados e impacto" sin olvidar que su función es la de contribuir a la toma de decisiones públicas. Sobre esta base, el concepto de Sistema refiere al conjunto integral de rutinas, principios y métodos estandarizados tendientes a incorporar a las políticas y programas sociales dentro de un marco lógico evaluativo: "El marco lógico es una herramienta de trabajo con la cual un evaluador puede examinar el desempeño de un programa en todas sus etapas. Permite presentar de forma sistemática y lógica los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad. Asimismo, sirve para evaluar si se han alcanzado los objetivos y para definir los factores externos al programa que pueden influir para su consecución. La institución responsable de cada programa debe elaborar una matriz de marco lógico que, por un lado, explicite el fin, propósito, componentes y actividades del programa y, por otro, establezca el tipo de indicador que mida su cumplimiento, incluyendo la forma de cálculo, el medio de verificación y los supuestos considerados". Es por ello que en el artículo N° 11 hemos establecido que todas las políticas y programas sociales que formen parte de este Sistema adapten sus estructuras a las parámetros de medición que establezca la Agencia confeccionando un marco lógico determinado. El seguimiento sistemático en la concreción de los objetivos generales y específicos de cada uno de los programas y políticas, permitiría identificar los factores claves del éxito así como de sus incongruencias o inadecuaciones dando lugar al rediseño o la modificación de las políticas. Asimismo, sería posible optimizar la relación existente entre las metas efectivamente alcanzadas y las metas programadas, sobre la base del vínculo entre los tiempos proyectaos y los tiempos reales. Ello contribuiría, en conjunto con una apropiada planificación, ejecución y evaluación presupuestaria, a la sustentabilidad de programas y proyectos, esto es, la relación entre los costos y tiempos de las operaciones necesarios para producir las prestaciones sociales foco del sistema evaluatorio y el número de prestaciones efectivamente producidas. En definitiva, desde la perspectiva de la reforma administrativa, la evaluación tratará de dar respuesta a preguntas tales como: ¿cuál es la naturaleza y dimensión del problema que se desea resolver con el proyecto de reforma?, ¿están los objetivos establecidos de forma clara y medible?, ¿se está llevando a cabo el programa tal como se diseñó?, ¿cuáles son los impactos?, ¿cuál es el coste en relación con los beneficios y con la utilidad de la reforma?, etc.

El Sistema de Evaluación que diseñe la autoridad de aplicación consideramos que debe contemplar dos instancias de evaluación obligatoria, la evaluación de la consistencia y la evaluación de impacto. La primera refiere al seguimiento constante y permanente en la implementación de las políticas o programas, y la segunda, a una evaluación de impacto que permite verificar si la política alcanzo o no los objetivos planteados.

Por último hemos incorporado una tercera instancia de evaluación, la evaluación estratégica que implica un análisis del impacto de todas las políticas y programas destinados al logro de un objetivo común, y debe realizarse cada cuatro años con el fin de evaluar globalmente una gestión de gobierno. Ésta nos parece una herramienta sumamente importante en materia social que permitiría contribuir al análisis y toma de decisiones respecto a la direccionalidad de las políticas. La evaluación estratégica debe contemplar también un apartado específico referido a las variaciones de los índices de pobreza e indigencia en función de las evaluaciones realizadas.

5. En el capítulo IV, de "los informes", hemos utilizado también la formula utilizada en la Ley de la Defensoría del Pueblo dado que genera las vías especificas entre los diferentes poderes del estado para dar cuenta de las acciones realizadas permitiendo a estos actuar en las áreas de su competencia. Nos referimos a la elaboración de informes de gestión a ser presentados a ambas Cámaras, así como también, y estos son dos nuevos actores que hemos incorporado, a la Defensoría del Pueblo y a la Auditoría General de la Nación, en tanto organismo de control externo del ejercicio de las funciones de la administración pública, permitiendo además alcanzar un mayor grado de transparencia de los actos de gobierno.

6. Por último, en el capítulo V referido a la "estructura funcional", pretendimos alcanzar un equilibrio en la representación y participación de los diferentes poderes y organismo estatales. En primer lugar entendemos que la evaluación es una instancia puramente técnica y su representación debe dar cuenta de ello. Es por eso que en la conformación del Directorio hemos dado participación a cuatro profesionales expertos y con renombre en el área de evaluación de políticas sociales. Hemos incorporado además a un representante de la Defensor del Pueblo de la Nación, habilitando de esta forma un canal de comunicación directa con esta institución, figura que permite hacer de contrapeso necesario en el buen funcionamiento de la Agencia. El canal de comunicación con el Poder Legislativo esta dado mediante la presentación de los informes anuales y con la concurrencia del Director de la Agencia a las comisiones de ambas cámaras que trabajen la problemática de la política social.

Por todo lo expuesto solicitamos la aprobación de este proyecto de Ley.