Comisiones » Permanentes » Comisión Permanente de Asuntos Constitucionales »

ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Comisión Permanente

Of. Administrativa: Piso P04 Oficina 449

Secretario Administrativo DR. URIONDO FRANCISCO MANUEL

Jefe SRA. ROJAS CAMILA SOLEDAD

Martes 14.00hs

Of. Administrativa: (054-11) 60752431 Internos 2431/32

caconstitucionales@hcdn.gob.ar

PROYECTO DE LEY

Expediente: 7619-D-2010

Sumario: CONVOCATORIA A UNA CONSULTA POPULAR VINCULANTE SOBRE AJUSTE DEL HABER PREVISIONAL AL 82 % ( POR CIENTO ) MOVIL DEL SALARIO MINIMO, VITAL Y MOVIL.

Fecha: 18/10/2010

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 156

Proyecto
CONSULTA POPULAR VINCULANTE 82% MOVIL
Articulo 1º.- Convócase al electorado de la Nación a consulta popular vinculante sobre el proyecto de ley de "Haber mínimo garantizado. Movilidad de las prestaciones provisionales y Recomposición de los haberes provisionales", cuyo texto se reproduce formando parte integrante de la presente ley.
La consulta popular se realizara conjuntamente con la elección para Presidente de la Nación.
Artículo 2º: El texto del proyecto de ley que se someterá a consulta popular vinculante será el siguiente:
"Haber mínimo garantizado. Movilidad de las prestaciones previsionales. Recomposición de los haberes previsionales.
TÍTULO I
Haber mínimo garantizado
Art. 1 - El haber mínimo garantizado por el artículo 125 de la Ley 24.241 y sus modificatorias, para todas las prestaciones previsionales otorgadas en virtud de la Ley 26.425, de la Ley 24.241, de regímenes nacionales generales anteriores a su vigencia y sus modificatorias, de regímenes especiales derogados, o por las ex - cajas o institutos provinciales y municipales de previsión que fueron transferidos a la Nación, será equivalente al 82% del salario mínimo vital y móvil fijado por el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil vigente al momento de la promulgación de la presente ley.
Art. 2 - El monto del haber mínimo garantizado por el artículo primero de la presente, para todas las prestaciones previsionales allí mencionadas, se aplicará a los treinta días de promulgada la presente ley.
Art. 3 - La movilidad del haber mínimo garantizado por el art. 125 de la Ley 24.241, cuyo valor fue redeterminado por el art. 1º de la presente ley, se efectuará en los meses de marzo y septiembre conforme lo dispone el artículo 4º de esta ley.
TITULO II
Movilidad de las prestaciones previsionales
Art. 4 - Sustitúyese el art. 32 de la ley 24.241 del Sistema Integrado Previsional Argentino por el siguiente:
"Art. 32 - Las prestaciones mencionadas en los inciso a), b), c), d), e) y f) del art. 17 de la ley 24241 y sus modificatorias serán móviles. La movilidad de las prestaciones establecidas en el art. 6 de la ley 26417 del Sistema Integrado Previsional Argentino, se efectuará en los meses de marzo y septiembre de cada año, través de la aplicación del índice de salarios, nivel general, elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos o del índice RIPTE - Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables - publicado por la Secretaría de Seguridad Social, el que resulte más conveniente para el beneficiario."
TITULO III
Recomposición de haberes
Art. 5 - En todas las prestaciones previsionales, otorgadas en virtud de la ley 24241, de regímenes nacionales generales anteriores a la misma y sus modificatorias, de regímenes especiales derogados o por las ex cajas o institutos provinciales y municipales de previsión cuyos regímenes fueron transferidos a la Nación, se deberá recalcular el haber inicial desde la adquisición del derecho hasta el 01/04/1991, actualizadas según la variación experimentada por aplicación del índice de general de remuneraciones, elaborado por el MTSS.
Art. 6 - Todas las prestaciones previsionales otorgadas por la ley de regímenes nacionales generales anteriores a la misma y sus modificatorias, de regímenes especiales derogados o por las ex cajas o institutos provinciales y municipales de previsión cuyos regímenes fueron transferidos a la Nación, se le deberán ajustar los haberes correspondientes al período 1/04/1991 al 30/03/1995 según las variaciones registradas en el Índice del Nivel General de Remuneraciones.
Art. 7 - Todas las prestaciones previsionales otorgadas en virtud ley 24241, de regímenes nacionales generales anteriores a la misma y sus modificatorias, de regímenes especiales derogados o por las ex cajas o institutos provinciales y municipales de previsión cuyos regímenes fueron transferidos a la Nación, se le deberán ajustar los haberes correspondientes al periodo comprendido entre el 01/01/2002 al 31/12/2006, según las variaciones del índice de salarios, nivel general elaborado por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.
TÍTULO IV
Disposiciones Generales
Art. 8 - En ningún caso la aplicación de pautas fijadas en la presente importarán una disminución del haber percibido por el beneficiario del S.I.P.A. al momento de entrada en vigencia de la presente ley. En caso de producirse variaciones negativas en los haberes de las prestaciones previsionales como consecuencia de la recomposición dispuesta en esta ley, las mismas deberán ser descartadas y el beneficiario continuará percibiendo el importe de su haber al momento de entrada en vigencia de la presente ley.
Art. 9 - Liquídese el haber mínimo garantizado tal cual se fija en el artículo 1 de la presente ley hasta tanto se complete el procedimiento de recomposición de los haberes previsto en los artículos 5, 6 y 7.
Art. 10 - La recomposición y las diferencias de los nuevos haberes previsionales actualizados según la pauta establecida en los artículos 5, 6 y 7 de la presente ley serán abonados a sus beneficiarios dentro de los ciento veinte días corridos desde la promulgación de esta ley.
Art. 11 - El pago del haber mínimo garantizado y la recomposición de haberes será financiado: a) con los recursos totales de la ANSES b) con el Fondo de Garantía de Sustenbilidad del SIPA que no podrá superar el importe equivalente a las erogaciones por prestaciones anuales autorizadas para la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES), en la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional.
Art. 12 - Déjase sin efecto toda norma que contemple exenciones o reducciones de las alícuotas aplicables a las contribuciones patronales con la única excepción de la establecida en el art. 13 de la presente ley. En particular deróganse, en su parte pertinente el art. 11 de la ley 24241, el decreto 814/01, el decreto 815/01 y el decreto 510/03 y toda otra norma que se oponga a la presente.
Art. 13 - Fijase con alcance general una alícuota única del treinta y tres por ciento (33%) para las contribuciones patronales sobre la nómina salarial con destino a los subsistemas de la seguridad social regidas por las leyes 19.032 (INSSJP), 24.013 (Fondo Nacional de Empleo), 24.241 (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones) y 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares) pertenecientes al sector privado. Así, también, será de aplicación a las entidades y organismos comprendidos en el artículo 1° de la ley 22.016 y sus modificatorias. Esta alícuota sustituye las vigentes para los regímenes del Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS), previstos en el artículo 87 del decreto 2.284 de fecha 31 de octubre de 1991.
Art. 14 - Los incrementos de las contribuciones patronales fijados por los artículos precedentes no se efectuarán para las pequeñas y medianas empresas privadas de capital nacional, administradas o gerenciadas por su propietario, de hasta cuarenta (40) empleados, cuyo monto de facturación anual no supere los pesos DIEZ MILLONES ($10.000.000). Esta disposición operará de manera transitoria hasta que se implemente un tratamiento integral de las pequeñas y medianas empresas que libere a las contribuciones patronales de estas firmas de objetivos y funciones que no le competen. Hasta tanto ello no ocurra las citadas firmas mantendrán la misma alícuota en materia de contribuciones patronales que estén vigentes a la fecha de sanción de la presente ley.
Art. 15 - No serán objeto de la excepción del artículo 14º aquellas empresas que estén vinculadas o controladas por empresas o grupos económicos nacionales o extranjeros que no reúnan los requisitos establecido en el artículo 14º de la presente ley.
Art. 16 - Exclúyase expresamente de la aplicación de la presente ley a los beneficios otorgados al amparo de las leyes 22.731, 22.929, 24.016, 24.018, 24476, 25994 y 26.508.
Art. 17 - Comuníquese al Poder Ejecutivo."
Artículo 3º: Para la realización de la consulta popular será impreso y puesto a disposición de los electores en el cuarto oscuro, un modelo de sufragio con respuesta afirmativa o negativa para el siguiente interrogante:
¿APROBARIA USTED EL 82% MOVIL PARA LAS JUBILACIONES Y PENSIONES, FINANCIADO CON RECURSOS DEL ANSESS Y EL AUMENTO DE LOS APORTES PATRONALES?
Artículo 4º: La consulta convocada se realizará conforme los procedimientos establecidos por la ley 25.432 y subsidiariamente de acuerdo a las disposiciones de la ley 19.945 y sus modificatorias (Código Nacional Electoral).
La Justicia Electoral Nacional será competente en todo lo relativo a la consulta popular.
Artículo 5º: El estado garantizara a los partidos políticos reconocidos la realización de campañas de propaganda exponiendo su posición con relación al asunto de la consulta, a través de espacios gratuitos en los medios de comunicación masiva, y conforme a las normas que regulan la concesión de estos espacios en ocasión de las elecciones nacionales, en un todo de acuerdo a lo dispuesto por el articulo 11º de la ley 25432.
Artículo 6º El Ministerio del Interior adoptará las medidas necesarias para la organización y realización del referéndum objeto de la presente convocatoria.
Artículo 7º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


La reforma constitucional de 1994 estableció en nuestra carta magna mecanismos de democracia semidirecta - la consulta popular y la iniciativa popular - que importaron abrir una puerta para que la ciudadanía se comprometiera aún más con la vida política del país.-
El constituyente reconoció en el mecanismo de consulta popular un remedio adecuado para los síntomas de escepticismo y falta de iniciativa que se evidenciaba en una parte de la población para sumarse a la vida pública y para opinar y participar en la vida política.-
Es así que en el artículo 40 de la constitución nacional se recoge la consulta popular, disponiendo que sea el Congreso de la Nación a iniciativa de la Cámara de Diputados quien puede convocar a Consulta Popular.-
Mediante el Decreto 1482 del 14 de Octubre de 2012 el Poder Ejecutivo Nacional observo en su totalidad la Ley N° 26.649 por la cual se proponía establecer el haber mínimo garantizado en 82% del salario mínimo, vital y móvil fijado para los trabajadores activos.
Que entre los extensos argumentos del veto el Poder Ejecutivo sostiene que el financiamiento de la ley en cuestión esto es recursos que actualmente establece el artículo 18 de la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias y de los resultados financieros de la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES) incluidos los rendimientos anuales del FONDO DE GARANTIA DE SUSTENTABILIDAD (FGS) del SISTEMA INTEGRADO PREVISIONAL ARGENTINO (SIPA),"implicarian una palmaria la violación del artículo 38 de la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, la que establece que "Toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general deberá especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento"."
Puesto que "implicaría destinar 9.280,32 millones de pesos para el período octubre diciembre del 2010 y 40.088,53 millones de pesos para 2011, no dice de dónde obtenerlos y está claro que la ANSES no los posee. No cabe duda entonces que se trataría de una medida irresponsable que aparejaría la pronta quiebra no sólo del sistema sino del propio Estado."
Que su promulgación implicaría "prácticamente la quiebra no sólo del Sistema Previsional Argentino sino del propio Estado, prestaciones que llevarían sin más a prontos futuros incumplimientos, frustrando el cumplimiento de las finalidades propias de la previsión social, constituyendo una estafa a los jubilados."
Sosteniendo que la sanción del CONGRESO DE LA NACION "se trata de una maniobra o ardid para obligar el veto de la norma, especulando sacar de allí algún mezquino rédito político, pues pareciera que sólo se puede avanzar en tal idea descontando que otro, con responsabilidad en el gobierno de la cosa pública pare tanto dislate."
Es por ello que para zanjar las diferencias irreconciliables a los que nos ha llevado el comportamiento del Poder Ejecutivo Nacional y a fin de que sea el pueblo de la Nación, quien es a quienes todos representamos (mal que le pese al Poder Ejecutivo) se exprese sobre un tema que hace a la visión y construcción de la republica que queremos es que convocamos a esta consulta popular.
El proyecto sometido a consideración es el texto del dictamen de minoría que obra en la ORDEN DEL DIA 873 del 2010, que oportunamente acompañáramos juntamente con los diputados Iturraspe, Lozano, Ciciliani y Parada.
La fundamentos del financiamiento del mismo han sido acabadamente sustentados por el INSTITUTO DE ESTUDIOS Y FORMACIÓN DE LA CTA "Reforma previsional o jubilaciones para pobres. Se puede actualizar los haberes y garantizar el 82% movil" (1) que a continuación reproducimos.
I) ANALISIS DE LA SITUACION PREVISIONAL
El punto de partida para una propuesta previsional debe ser el análisis del cuadro de situación vigente. En el cuadro Nro 1 presentamos los datos centrales del esquema previsional desde el 2001 al 2010.
Cuadro Nro 1: Masa de Jubilaciones y Pensiones, cantidad de beneficios, haber medio y haber mínimo. En pesos corrientes.
Tabla descriptiva
*Del 2001 al 2009 los datos corresponden al Boletín Estadístico de la Seguridad Social.
** Los datos del año 2010 se estimaron en base a los datos del Boletín Estadístico de la Seguridad Social a los que se proyectaron los aumentos otorgados por la movilidad en marzo y la mayor cantidad de beneficiario.
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales
Una mirada superficial podría contentarse con constatar el crecimiento de cada una de las variables del cuadro anterior. Ella observaría que la masa de jubilaciones y pensiones pasó de $15.500 millones en el 2001 a más de $82.000 millones (diciéndonos que dicha masa se multiplicó por 5), que la cantidad de beneficiarios se expandió en casi 2.500.000 de personas, que el haber medio pasó de $359 a $1.151,8 (multiplicándose por más de 3) y que el haber mínimo tuvo un crecimiento sideral al pasar de $150 a $895,2 (lo que equivale a una expansión de casi 6 veces).
A esta presentación se le escapa nada menos que la realidad concreta en que transita la población mayor (y en rigor la sociedad argentina en su conjunto). No se le escapa la tortuga, sino el elefante de la inflación al cual pretende no ver o a lo sumo distorsionar por vía de la manipulación de los índices de precios oficiales.
Una evaluación seria tiene que considerar el efecto de los precios en las variables previsionales, la que se traduce en la información que presentamos en el cuadro Nro 2. Así la masa de jubilaciones y pensiones del 2010 a precios del 2001 es de $18.901,3 millones (estando por encima de los $15.455,7 millones del 2001), el haber medio del 2010 se ubica en $264,8 a precios del 2001 (estando por debajo de los $359 del 2001) y el haber mínimo del 2010 a precios del 2001 es de $205,8 (por encima de los $150 del 2001).
Cuadro Nro 2: Masa de Jubilaciones y Pensiones, cantidad de beneficios, haber medio y haber mínimo. En pesos constantes del 2001.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico de la Seguridad Social. 3er y 4to trimestre 2009, IPC INDEC 2001 - 2006 y Buenos Aires City 2007 - 2009.
Ajustar la evolución en términos reales de las variables previsionales exige comparar en base 100 al año 2001 cada uno de los períodos involucrados. Análisis que presentamos en el cuadro Nro 3.
Cuadro Nro 3: Masa de Jubilaciones y Pensiones, cantidad de beneficios, haber medio y haber mínimo en pesos constantes del 2001. Base 100 = 2001.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico de la Seguridad Social. 3er y 4to trimestre 2009, IPC INDEC 2001 - 2006 y Buenos Aires City 2007 - 2009.
La información del cuadro Nro 3 permite precisar:
- La masa de jubilaciones y pensiones del 2010 se encuentra un 22,5% por encima del 2001.
- Sin embargo, el haber medio se encuentra un 26,2% por debajo de aquel momento.
- La explicación de este fenómeno se da por la combinatoria de dos procesos: por un lado aumentó más el número de beneficiarios del sistema que los recursos que se han invertido en él (lo que se explica dominantemente por la moratoria del 2007 que permitió ampliar la cobertura pero que no estuvo acompañada de los recursos necesarios) y por otro lado, por la política de recomposición del haber mínimo de los últimos años.
- Se puede observar dos tendencias: del 2001 al 2006 prima un cuadro donde el haber mínimo se expande considerablemente (64% por encima del 2001) al tiempo que el haber medio, la cantidad de beneficiarios y la masa de jubilaciones y pensiones se mantiene estancada en un nivel inferior al 2001. Del 2007 en adelante, fruto de la moratoria previsional se expande la cantidad de beneficiarios por encima de la expansión de la masa de jubilaciones, al tiempo que la inflación va deteriorando el poder adquisitivo del haber mínimo y el haber medio.
El aumento del 22,5% de aumento real de la masa de jubilaciones y pensiones respecto al 2001 debe considerarse a la luz del crecimiento económico vivido. Si se compara la masa de jubilaciones y pensiones con el PBI se observa que al año 2001 esta relación era del 5,75%. Al 2006, previo a la intervención de las estadísticas públicas que también impacta alterando la estimación del PBI corriente, la masa de jubilaciones y pensiones se encontraba en el 4% del PBI, es decir por debajo de la participación del 2001. Si se considera los índices oficiales la participación de la masa de jubilaciones y pensiones en el PBI habría alcanzado en el 2010 el 6,58% superando la participación del 2001. Sin embargo, considerando pautas de precios más realistas, se constata que la masa tiende a crecer pero se ubica en el 4,78% del PBI, es decir un 17% por debajo de la participación del 2001. Ver cuadro Nro 4.
Cuadro Nro 4: Masa de jubilaciones y pensiones y PBI (oficial y estimación propia). En millones de pesos corrientes y porcentaje sobre el PBI. 2001 - 2009.
Tabla descriptiva
*El PBI oficial del 2010 es el que se presentó en el Proyecto de Presupuesto 2010.
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico de la Seguridad Social. 3er y 4to trimestre 2009, IPC INDEC 2001 - 2006 y Buenos Aires City 2007 - 2009.
Por último, el análisis de lo sucedido en materia previsional no puede desentenderse de las posibilidades concretas que la presente gestión gubernamental tuvo para mejorar el nivel de los haberes y sin embargo no lo realizó. En el cuadro Nro 5 se presenta la caja del ANSES para el período 2003 - 2009, para sus grandes cuentas. Como se observa, desde el 2003 en adelante, el ANSES siempre tuvo superávits financiero. Es decir, el organismo encargado de mejorar las condiciones de vida de los jubilados cerró fiscalmente cada período con excedentes de recursos que no aplicó a la mejora de sus prestaciones. Si hubiera primado un criterio de mejorar en base a los excedentes las prestaciones del ANSES (estamos considerando la totalidad de las prestaciones, es decir las jubilaciones y pensiones, las asignaciones familiares, el seguro de desempleo, etc), en el 2003 se podría haber dado un aumento del 4,1% a las prestaciones, en el 2005 un aumento del 1,5% y a partir del 2005 se podría haber dado aumentos adicionales entre un piso del 13% (año 2008) y un 23% (año 2007).
Cuadro Nro 5: Esquema Fiscal del ANSES. En millones de pesos corrientes. Porcentaje que se podría haber aumentado las prestaciones del ANSES. 2003 - 2009.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Fiscal del Ministerio de Economía.
En el cuadro Nro 6 se presenta los niveles del haber mínimo y medio que se podría haber garantizado en cada año del período 2003-2009 de haberse aplicado el excedente del sistema en dirección a mejorar el nivel de las prestaciones de ANSES. Como puede observarse en todos los años los jubilados podrían haber estado mejor de los que estuvieron si se hubieran aplicado los sobrantes del ANSES en las prestaciones del organismo. Dicho en concreto, no más con los excedentes del 2009, la jubilación mínima podría haber sido de casi $1.000 en lugar de los $827,2 y el haber medio se podría haber ubicado en $1.286,4 en lugar de los $1.064,4 en que cerró el 2009.
Cuadro Nro 6: Haber mínimo y medio. Cuanto fue y cuanto podría haber sido dado los sobrantes del ANSES. 2003 - 2009.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico de la Seguridad Social. 3er y 4to trimestre 2009 y Boletín Fiscal del Ministerio de Economía.
Un diseño previsional de esta naturaleza consolida un Sistema Previsional para pobres, que produce dos efectos no menores:
1) Desalienta el aporte, en tanto se constata que cualquiera sea la cantidad de años de aporte, en un sistema donde el 73% de los beneficiarios cobran el haber mínimo, lo esperable es que se finalice la vida laboral cobrando el haber mínimo.
2) Le abre la puerta a la capitalización para los activos con capacidad de ahorro como forma de asegurar mejores ingresos en su futura etapa pasiva.
II) PROPUESTA
Frente a este cuadro proponemos una estrategia de recomposición de haberes previsionales en dirección a construir un Nuevo Diseño Previsional.
La recomposición de haberes que esta propuesta asume se basa en tres pilares:
a) Considerar los criterios fijados por la Corte Suprema.
b) Otorgar a la Jubilación Mínima el 82% del Salario Mínimo Vital y Móvil.
c) Modificación de la actual formula de movilidad, para que los haberes se ajusten de acuerdo a la evolución salarial
a) Considerar los criterios fijados por la Corte Suprema
En materia de recomposición de haberes la Corte Suprema ha dictado dos fallos que el Poder Ejecutivo no ha cumplido, el más reciente es el fallo BADARO (2006) que estipuló un aumento por movilidad para el período 2002 - 2006 del 88,5% en función del aumento reflejado en el Indice Salarial Nivel General del INDEC, y el fallo SANCHES (1996) que estipuló un aumento del 60% para el período 1991 - 1995.
Si el fallo BADARO se hubiera aplicado para el conjunto de las jubilaciones y pensiones, el haber medio del sistema sería de $1.288,60 en lugar de los $1.151,80 actuales (nótese que se trata de un haber medio casi equivalente al que hubiera resultado si en el año 2009 el ANSES hubiera aplicado sus excedentes a mejorar el nivel de sus prestaciones - ver punto anterior). Dicho en otros términos, garantizar hoy la extensión del fallo BADARO supone un aumento del 11,9% en términos del haber medio. Por otro lado, hay que tener presente que en cuanto al haber mínimo, el mismo sería de $538,50 en lugar de los $895,20. Es decir se trata de un haber mínimo un 39,8% inferior al vigente. Ver cuadro Nº 7.
Cuadro Nro 7: Haber mínimo y medio que resultaría de aplicarse el fallo BADARO. 2001- 2010
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales.
No se puede negar que el aumento de la mínima por encima del resto de los haberes, si bien ha supuesto un achatamiento de la pirámide previsional, constituye un piso de ingresos desde el cual se debe partir al momento de otorgar los aumentos previsionales. Por tal razón, en el presente cálculo estimamos el costo anual que supone llevar la masa de jubilaciones y pensiones a los niveles que implica la aplicación del fallo Badaro.
Por ende el cálculo supone aplicar el 11,9% (que es la distancia del haber medio con la aplicación del fallo Badaro a la situación existente) a la masa de jubilaciones y pensiones vigentes. Se trata de una necesidad de recursos de alrededor de $9.320 millones. Ver cuadro Nº 8.
Cuadro Nº 8: Costo anual bruto de extender el fallo BADARO sobre el sistema previsional. 2010.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales.
Los $9.321,7 millones que supone la extensión del fallo BADARO deben distribuirse de acuerdo a la situación de cada caso particular en función de los aumentos otorgados durante el período que abarca el fallo. Desde enero de 2002 a diciembre del 2006 hubo 9 aumentos de los beneficios previsionales que, de manera diferenciada, deben tomarse a cuenta de la recomposición de haberes que se requiere para concretar la extensión del fallo BADARO. De estos 9 aumentos, la jubilación mínima pasó de $150 a $470. Se trata de un incremento de la mínima del orden del 213% que supera ampliamente el incremento fijado por la Corte como criterio de actualización. A diciembre del 2001, el 16,2% de los beneficiarios del sistema previsional (533.021 beneficiarios en la mínima respecto a 3.301.442 beneficiarios) estaban en la mínima. Sobre este conjunto de beneficiarios no corresponde calcular la actualización porque el incremento del haber mínimo ha sido claramente superior. Pero no solo los que cobraban la mínima tuvieron un incremento superior a la actualización que fija la Corte. Todos aquellos que cobraban por debajo de $250 tuvieron un aumento superior al 88,57% fijado por la Corte. Al 2001, el 58,3% de los beneficiarios del sistema previsional estaba en estas condiciones (se trataba de 1.925.900 beneficiarios sobre un total de 3.301.442 beneficiarios). Tampoco estos son los únicos caso que hay que considerar. A aquellos que cobraban más de $250 y hasta $1000 tuvieron dos aumentos que deben tomarse en cuenta: 10% en septiembre de 2004 y 11% en junio del 2006. Es decir tuvieron un aumento del 22,1%. Por ende queda pendiente una actualización del 54,4% para llegar al criterio fijado por la corte. En esta situación se encontraba el 36,4% de los beneficiarios (1.200.508 beneficiarios).Por último, aquellos que cobraban por encima de $1.000 tuvieron un único aumento del 11% en junio del 2006, por lo que les resta un aumento del 69,9% respecto al haber vigente al 2006. Se trata del 5,3% de los beneficiarios (175.034 beneficiarios). En concreto, el pago de la recomposición fijada por la Corte requiere de $9.321,7 millones adicionales que deben otorgarse atendiendo la situación concreta y puntual de cada uno de los beneficiarios. Ver cuadro Nro 9.
Cuadro Nro 9: Estructura de jubilaciones y pensiones por tramos de haber, haber medio y masa anual de jubilaciones y pensiones (en millones de pesos). 2001.
Tabla descriptiva
Fuente. Elaboración propia en base a Boletín Estadístico de la Seguridad Social de la Secretaría de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo.
Si actualizamos la estructura de haberes del 2001 de acuerdo al fallo BADARO a la actualidad tendríamos el siguiente cuadro previsional.
Cuadro Nro 10: Estructura de jubilaciones y pensiones por tramos de haber, haber medio y masa anual de jubilaciones y pensiones (en millones de pesos). 2001.
Tabla descriptiva
Fuente. Elaboración propia en base a Boletín Estadístico de la Seguridad Social de la Secretaría de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo.
Se trata de un esquema previsional en donde los que están cobrando la mínima son los que en el 2001 cobraban por debajo de $250. Es decir involucraría al 58,3% de los beneficiarios en lugar del 73% actual. Por otro lado, la comparación de los tramos que resultan de extender BADARO resultan de una amplitud superior a la que refleja la situación actual (ver cuadro Nº 11).
Cuadro Nº 11: Estructura de jubilaciones y pensiones por tramos de haber, haber medio.
2009.
Tabla descriptiva
Fuente. Elaboración propia en base a Boletín Estadístico de la Seguridad Social de la Secretaría de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo.
Los $9.321,7 millones representan el costo bruto de otorgar a la masa previsional los recursos que suponen equipar los haberes al fallo BADARO. Sin embargo, el costo bruto no tiene en cuenta el autofinanciamiento que un aumento en las jubilaciones conlleva. A nadie se le escapa que la propensión a consumir de los jubilados es plena, cuando no mayor a 1 (en tanto son los núcleos familiares de sus hijos ya adultos los que sostienen y garantizan dominantemente su reproducción material). Por ende, otorgar $9.321,7 millones a las jubilaciones se traduce en una ampliación del consumo que como mínimo supone capturar por vía impositiva el 21% (alícuota del IVA) de los recursos invertidos. Es decir, el autofinanciamiento de esta medida es de alrededor de $1.960 millones, con lo que el costo neto anual de equiparar la masa de jubilaciones y pensiones al fallo BADARO es de de $7.361,7 millones.
El cálculo expuesto surge de la utilización de la última información disponible en el Boletín Estadístico de la Seguridad Social publicado por el Ministerio de Trabajo correspondiente al 4to trimestre del 2009 actualizado por el último aumento de la movilidad de marzo del 2010. Sin embargo, según informes periodísticos (Clarín 29/06/2010) la última información del ANSES estarían indicando que el sistema previsional otorga 5.897.000 beneficios. En este caso, otorgar un aumento del 11,9% sobre la masa de jubilaciones y pensiones, tendría un costo bruto de $10.507,4 millones; a los cuales descontando el autofinanciamiento (de $2.206,5 millones) supone un costo anual de $8.300,8 millones.
Por otro lado, el denominado fallo "Sanchez" dictado por la Corte Suprema en el año 1996 estipuló un aumento del 60% en los haberes para el período que va del 1ero de abril de 1991 al 3 de marzo del 1995, en concepto de movilidad.
Muchas son las dificultades que se encuentran a la hora de estimar el costo de cumplir con esta medida, a saber:
- No se cuenta con la información de los jubilados y pensionados que serían pasibles del ajuste. Se debería conocer la cantidad de jubilados y pensionados que accedieron al beneficio antes del 3 de marzo del 1995, la fecha en la que se jubilaron, el haber inicial de cada uno de ellos, etc.
- Se debería conocer la desagregación por años del 60% que arrojaba el Indice General de Remuneraciones (IGR) para estimar correctamente el aumento de acuerdo a si los beneficiarios se jubilaron con anterioridad a 1991 o entre 1991 y 1994. Se trata de un índice salarial discontinuado desde 1996.
La reconstrucción de la historia laboral de los jubilados es una tarea que solo puede encarar el ANSES en tanto es la que posee la registros de cada aportante y beneficiario. Por lo tanto, la intención de este apartado no es llegar a un cálculo exacto, sino estimar una magnitud aproximada del costo que supone una recomposición de haberes que contemple lo estipulado por la Corte Suprema en el fallo Sánchez. Según las evidencias disponibles (considerando la edad promedio de los jubilados en aquel entonces, la esperanza de vida) el costo del fallo Sanchez no excede el 60% del costo estimado por el fallo BADARO. En consecuencia, el costo bruto anual de contemplar el aumento que corresponde para los jubilados previos a 1994, es de $5.593 millones, a los que descontando el autofinanciamiento, se transforma en $4.418,5 millones de costo neto anual.
b) Jubilación Mínima equivalente al 82% del Salario Mínimo, Vital y Móvil.
Este segundo paso supone ubicar los $895,20 del haber mínimo a $1.230 (que resulta de aplicar el 82% al salario mínimo fijado en la actualidad en $1.500). Como muestra el cuadro Nº 12, el costo bruto de esta medida asciende a $16.510,1 millones. Ahora bien, el costo neto (es decir descontando el autofinanciamiento de $3.470 millones que esta medida implica) asciende a $13.040,1 millones. Nótese que estamos a todas luces sobreestimando el costo de esta medida, en tanto del punto anterior (recomposición de haberes considerando los criterios de la Corte Suprema) supone que los que cobran el haber mínimo en lugar de ser el 73% de los beneficiarios, serían el 58,3% de los mismo.
Cuadro N º 12: Costo de garantizar que el haber corresponda con el 82% de los salarios.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico de la Seguridad Social. 3er y 4to trimestre 2009.
c) Modificación de la actual formula de movilidad, para que los haberes se ajusten de acuerdo a la evolución salarial
A pesar de que el sistema previsional recuperó los aportes de los activos al eliminarse el régimen de AFJPs, la actual fórmula de movilidad, por medio de la cual se otorga dos aumentos en el año a los jubilados (en marzo y en septiembre respectivamente), no logra incorporar los efectos positivos de la mayor recaudación en el aumento concreto a las prestaciones previsionales. Esto es así porque dicha fórmula toma en cuenta el menor de dos cálculos posibles:
a) el que resulte del promedio de la evolución salarial (reflejada por el INDEC ó el RIPTE) y el de la evolución de los recursos tributarios que se destinan a la seguridad social (es decir donde no está incluido los aportes de los trabajadores recuperados por el fin de las AFJPs) por beneficio; y
b) por el que resulte de la variación de los recursos totales (donde si están incorporados los aportes personales) por beneficio.
Así la citada formula, no es una fórmula de reparto. Es una fórmula que garantiza excedentes. Esto es así porque en primer lugar, se elige de dos formulas posibles de ser pagadas, la menor. Es decir, siempre se garantiza que sobren recursos luego de pagada la movilidad. En segundo lugar, porque al incorporar a los beneficiarios de la moratoria, en ambos componentes de la fórmula se minimiza el aumento a otorgar en cada uno de los tramos. El problema aquí no es la incorporación de los nuevos jubilados, sino que ellos deban ser financiados por el conjunto de los jubilados. Lo lógico debiera ser que sean financiados por el conjunto de la sociedad, y no solo de los jubilados, por lo que dicha política debería estar acompañado de un aumento del aporte de los recursos tributarios con destino al pago de los beneficiarios de los regímenes de moratoria previsional. Así como está contemplado en la actual fórmula de movilidad, el efecto que produce es el de minimizar el incremento en las jubilaciones y coadyuvar a que se obtengan excedentes financieros que niegan en la práctica el criterio de Reparto sostenido por la nueva ley previsional que instituyó el SIPA .
Queda claro que la fórmula de movilidad actual no es de reparto. No es extraño que así suceda. La citada fórmula fue aprobada con anterioridad a la eliminación de las AFJPs. Por tal motivo, para aprovechar el cambio estructural que su eliminación supuso se requiere discutir una nueva fórmula de movilidad que permita que los mayores recursos efectivamente "se repartan" entre los beneficiarios. Inclusive, al momento de debatirse en el Parlamento la eliminación de las AFJPs, tanto el responsable del ANSES (hoy Ministro de Economía) como el Ministro de Trabajo, aseguraron que debido al "cambio estructural que significa la eliminación de las AFJPs, la fórmula de movilidad debería revisarse". Sin embargo, lamentablemente, a la fecha aún sigue pendiente dicha revisión.
Por tal motivo proponemos modificar la fórmula de movilidad atándola exclusivamente a la evolución salarial, la que dé mayor de las mediciones entre el Índice Salarial de los trabajadores registrados del INDEC ó el que resulte de la variación de Índice de RIPTE - Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables del Sistema Previsional). Vincular la movilidad a la evolución salarial es garantizar el carácter sustitutivo que deben tener las prestaciones previsionales en relación con el salario. Criterio éste de carácter constitucional que la actual fórmula de movilidad no respeta y que inhibe que la recomposición de haberes acompañe la evolución salarial.
Resumiendo, las 3 medidas propuestas tienen un costo neto anual de $24.820,3 millones. Ver cuadro Nro 13.
Cuadro Nro 13: Costo Bruto, Autofinanciamiento y Costo Neto Anual de las medidas previsionales. En millones de pesos. 2010.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base al Boletín Estadístico de la Seguridad Social. 3er y 4to trimestre 2009.
III) EL FINANCIAMIENTO
a) Superávit del ANSES
El primer punto a considerar par financiar nuestra propuesta es la situación fiscal del ANSES para el 2010. Como da cuenta el cuadro Nro 14, el ANSES tenía presupuestado un superávit para el 2010 de $15.480 millones. Sin embargo, tanto los supuestos falsos del presupuesto en materia de evolución de actividad y precios, así como las medidas adoptas con posterioridad, principalmente la "asignación universal" financiada con el superávit del ANSES, han reducido dicho superávit en $8.203 millones.
Cuadro Nro 14: ANSES 2010. CUENTA AHORRO - INVERSION -FINANCIAMIENTO. En millones de pesos.
Tabla descriptiva
Se tomo como supuesto un aumento del 4% del PBI y una estimación del IPI del 19%
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales.
b) Restitución de las contribuciones patronales a los niveles de 1993 para grandes empresas
Como es bien sabido, las reducciones a las contribuciones patronales iniciadas en 1993 determinaron que las contribuciones pagadas por los empleadores se redujeran del 33% de la nómina salarial al 17% para la industria y al 21% para el comercio y los servicios. Así, luego de más de 15 años de aquellas medidas y con una modificación sustantiva del tipo de cambio sostenido por más de 8 años, la industria sigue pagando un nivel de contribuciones que es casi la mitad de la que pagaba en aquel año; mientras el comercio y los servicios pagan un nivel de contribuciones que es un 36% inferior a aquel entonces. Restituir las contribuciones patronales supone incrementar los niveles de recaudación por este concepto en un 94% en la industria y en un 57% en el comercio y los servicios. Sin embargo, dichos aumentos no deben realizarse en las pequeñas y medianas empresas que presentan una realidad muy diferente a las grandes empresas. De esta manera se podría ampliar rápidamente la recaudación por contribuciones y liberar recursos tributarios de ANSES en más de $16.800 millones. Hacer esto posible supone obviamente una regulación pública eficaz que en cada sector particular evite la esperada respuesta que en materia de precios pudieran intentar plantear las firmas con mayor poder de mercado. Los datos que avalan este cálculo se presentan en el cuadro N º 15
Cuadro N º 15 Cálculo del incremento de recaudación en el 2010 por retornar las contribuciones patronales a los niveles vigentes en 1993. En millones de pesos.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial del Ministerio de Trabajo en base al SIJP, Proyecto de Presupuesto 2010 y Recaudación Tributaria de Hacienda del Ministerio de Economía
Como muestra el cuadro Nº 16, estas 2 medidas suponen un total de $25.014,4 millones que son suficientes para afrontar el costo neto de nuestra propuesta (de $24.820,3 millones).
Cuadro Nº 16: Fuentes de Financiamiento Previsional. En millones de pesos. 2010.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales
Por lo tanto se trata de una medida perfectamente financiable que no toma en cuenta, siquiera otras fuentes de financiamiento disponible, a saber:
a) La compensación de recursos que el ANSES debería recibir del Tesoro por afrontar las Asignación Universal. Es decir el ANSES esta financiando los $8.400 millones del programa y el gobierno está ahorrando recursos del orden de los $4.100 millones correspondientes a los planes que se dieron de baja en el marco del programa.
b) Los excedentes de recaudación que el Gobierno no contempló en el Presupuesto 2010 al subestimar el nivel de precios y también la pauta de crecimiento. Se trata de recursos adicionales en torno a los $30.000 millones.
c) La consideración del tope que deben cumplir los recursos acumulados en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad. Se trata de un fondo originalmente pensado (en el año 2007) para acumular hasta un 30% de la masa de prestaciones previsionales como modo de garantizar el pago de haberes. Con la estatización de las AFJPs, dicho porcentaje se elevó al 100% de las prestaciones de un año. En la actualidad dicho Fondo acumula activos por más de $150.000 millones, lo que representa casi el doble de los $78.000 millones de prestaciones anuales. Por ende, no hay ninguna duda de que existen activos y recursos en capacidad de liberarse para garantizar la mejora en el nivel de las prestaciones. No se trata de una cuestión técnica ni operativa, sino como siempre de voluntad política.
d) No estamos discutiendo una reforma integral de ganancias, que permita capturar mayores recursos por vía la eliminación de las exenciones a las rentas financieras, las ganancias de capital, la fuga de tributos al exterior y la elevación de la alícuota en el tramo de mayores ingresos personales. Una estimación conservadora supone ampliar recaudación por esta vía en cerca de $7.000 millones (como lo reconoce el propio Ministerio de Economía)
e) El replanteo de los recursos que se drenan en el barril sin fondo de los subsidios que en lo que va del año, arroja una proyección de recursos de casi $17.000 millones adicionales al monto fijado en el Presupuesto 2010. Subsidios que engrosan, convalidan y reproducen una apropiación de ganancias extraordinarias de algunas pocas firmas que conforman el oligopolio petrolero local.
IV) EL NUEVO DISEÑO PREVISIONAL
Ciertamente la propuesta planteada es un primer paso en la construcción de un piso de ingresos que permita una reproducción adecuada de los que en su momento conformaron la fuerza laboral de nuestro país. En la Argentina actual casi el 60% de la fuerza laboral transita por fuera del mundo laboral formal. Se trata del conjunto compuesto por asalariados no registrados, cuentapropistas de subsistencia y personas que buscan pero no encuentran trabajo, que en buena parte aportan la mano de obra de los insumos que se utilizan en la producción global (aquí se observan los vínculos entre el mundo precario, flexibilizado, tercerizado de los no registrados con la estrategia de negocios de los que reconocen la formalidad solo a una parte de la fuerza laboral). Es esta estructura laboral la que explica que sobre 16.907.510 activos solo 8.240.682 aportan al sistema previsional, con lo cual, pensando en futuro, el 51,7% de la fuerza laboral estaría en dificultades para acceder a la jubilación. Ver cuadro Nº 17.
Cuadro Nro 17. Aportantes al sistema previsional y PEA. 1er trimestre 2010.
Tabla descriptiva
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales.
Un cuadro de esta naturaleza no puede gestionarse con moratorias de frecuencia intermitente que ni siquiera son acompañadas con los recursos fiscales necesarios y que por lo tanto se realizan a expensas del resto de los jubilados. Asumir este desafío requiere un Rediseño Previsional que suponga garantizar mecanismos automáticos de inversión de recursos que permitan universalizar a todos los mayores los beneficios previsionales. Se trata de un diseño que tenga instituido un criterio de UNIVERSALIDAD acompañado de RECURSOS FISCALES, conformando así un REGIMEN PREVISIONAL DE REPARTO DE CARÁCTER INTERGENERACIONAL CON UN IMPORTANTE APORTE DE ASISTENCIA FISCAL.
Los pasos que estamos planteando son posibles en tanto el patrón de desigualdad vigente en la Argentina permite pensar en intervenciones fiscales que capturando ganancias extraordinarias financien estrategias compensatorias sobre nuestros mayores. Pero debe quedar claro que lo que puede ser una Política Fiscal de Compensación hoy, para tratar de paliar la diferencia entre los $895 que cobran el 73% de los jubilados y los $2.000, que supone su canasta de consumo, no puede pensarse como una estrategia definitiva. Difícilmente puedan garantizarse haberes dignos si el promedio salarial de la economía no revela dicha dignidad. En este sentido es bueno tener presente que el promedio salarial de la economía no son los $3.260 de los asalariados formales sino los $1.760 del conjunto de los ocupados. Lo expuesto supone de que además de resolver la desigualdad, hay que promover un nuevo rumbo productivo, fundado en crecientes niveles de productividad, con mayor incorporación de tecnología, demandante de empleo calificando y garante de salarios que permitan una reproducción adecuada con crecientes niveles de formación de la fuerza laboral. Esta y no otra es la verdadera garantía de sustentabilidad de los haberes dignos que se merecen los que aportaron sus energías para construir nuestra sociedad.
Disponemos que la Consulta sea realizada realizara conjuntamente con la elección para Presidente de la Nación a fin de aprovechar los recursos asignados al comicio y así evitar un dispendio innecesario de fondos que pueda contribuir a la quiebra del estado que tanto teme el Poder Ejecutivo .
Para ello no desconociendo lo dispuesto por el articulo 14 de la ley 25432 en cuanto a que "el día fijado para la realización de una consulta popular, no podrá coincidir con otro acto eleccionario" proponemos tratar conjuntamente con este el proyecto de autoría del diputado del Frente para la Victoria Paredes Urquiza 4331-D-2010, por el cual se propone la derogación del citado articulo 14º.
Coincidimos en las expresiones vertidas en los fundamentos del mismo en cuanto "... El sustento de esta postura, seguramente blandido de buena fe por los propiciantes del texto sancionado, habrá sido el de evitar una superposición de temática (la elección de cargos políticos con la decisión sobre algún tema puntual, de relevancia para la sociedad), y con ello una confusión del electorado. No obstante, por mi parte estimo que nuestra comunidad ha encontrado ya el grado de evolución suficiente, producto de una práctica de casi tres décadas de ejercicio democrático, para distinguir claramente cada asunto y/o temática sometida a su consideración. Esto facilita a la vez que incentiva esta sana práctica, tendiente a otorgar una amplia legitimidad a las decisiones de gobierno."
Por estas y por las demás razones que en oportunidad de su tratamiento expondremos en el recinto es que solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
MILMAN, GERARDO BUENOS AIRES GEN
LINARES, MARIA VIRGINIA BUENOS AIRES GEN
ALCUAZ, HORACIO ALBERTO BUENOS AIRES GEN
STOLBIZER, MARGARITA ROSA BUENOS AIRES GEN
PERALTA, FABIAN FRANCISCO SANTA FE GEN
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia)
PREVISION Y SEGURIDAD SOCIAL
PRESUPUESTO Y HACIENDA
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
27/04/2011 ANÁLISIS DE PROYECTOS DE COMPETENCIA MIXTA Aprobado con modificaciones unificados en un sólo dictamen
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0603-D-12