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ASUNTOS CONSTITUCIONALES
Comisión PermanenteOf. Administrativa: Piso P04 Oficina 449
Secretario Administrativo DR. URIONDO FRANCISCO MANUEL
Jefe SRA. ROJAS CAMILA SOLEDAD
Martes 14.00hs
Of. Administrativa: (054-11) 60752431 Internos 2431/32
caconstitucionales@hcdn.gob.ar
PROYECTO DE LEY
Expediente: 6153-D-2010
Sumario: MODIFICACION DE LA LEY 19945 DE CODIGO ELECTORAL NACIONAL Y DEL CODIGO PENAL DE LA NACION; SOBRE EMISION DEL VOTO DE LOS CONDENADOS A PENA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD Y PROCESADOS CON PRISION PREVENTIVA.
Fecha: 24/08/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 118
Modificación a la ley 19.945.
ARTÍCULO 1. Deróguense los
incisos "e", "f" y "g" del artículo 3 de la ley 19.945 y el inc. 2 del artículo 19 del
Código Penal.
ARTÍCULO 2. Modifíquese el
art. 3 bis de la ley 19.945 que quedará redactado del siguiente modo:
Los condenados a pena privativa de la libertad
y los procesados que se encuentren cumpliendo prisión preventiva, tendrán derecho a
emitir su voto en todos los actos eleccionarios que se celebren durante el lapso en que se
encuentren detenidos.
A tal fin la Cámara Nacional Electoral
confeccionará el Registro de Electores Privados de Libertad, que contendrá los datos de
los procesados y los condenados que se encuentren alojados en esos establecimientos de
acuerdo con la información que deberán remitir los jueces competentes; asimismo
habilitará mesas de votación en cada uno de los establecimientos de detención y
designará a sus autoridades.
Los condenados y los procesados que se
encuentren en un distrito electoral diferente al que les corresponda podrán votar en el
establecimiento en que se encuentren alojados y sus votos se adjudicarán al Distrito en el
que estén empadronados.
ARTÍCULO 3. Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto deroga los incisos "e",
"f" y "g" del artículo 3 del Código Electoral a fin de reconocer a los individuos que
han sido condenados a pena privativa de la libertad como miembros plenos de la
comunidad política, eliminando la arbitraria disposición que les niega de modo
genérico la posibilidad de votar. El proyecto se inclina por una solución general y
amplia que consagra y fortalece la universalidad del sufragio sin restricciones en
función de la condena penal.
Existen razones de distinto orden que
exigen revisar la legislación que excluye del padrón electoral a las personas que
han recibido la condena que se desarrollarán más abajo. En lo esencial, afirmamos
que la condena penal no es una restricción legítima al derecho constitucional a
votar, tal como incluso ya ha sido reconocido en otras jurisdicciones. Además, la
pena de prisión no puede trascender a la restricción de la libertad ambulatoria y la
función resocializadora de la pena exige no excluir a los condenados de nuestra
comunidad. Finalmente, el voto de los condenados enriquecerá nuestra
deliberación política y su implementación es factible vista la experiencia ya ganada
respecto de los procesados.
La elaboración de esta propuesta, por
lo demás, ha sido consultada con varias organizaciones estatales y privadas
vinculadas a la situación de las personas privadas de su libertad y ellas han
expresado su adhesión general a la iniciativa. Entre ellas, la Procuración
Penitenciaria de la Nación, la Defensoría General de la Nación y el Comité contra la
Tortura de la Comisión por la Memoria de la PBA. También al Instituto de Estudios
Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), la Asociación Civil por la
Igualdad y la Justicia (ACIJ), Igualitaria: Centro de Estudios sobre Democracia y
Constitucionalismo, el Programa de Justicia y Transparencia del Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Centro de Derechos Humanos de
la Universidad Nacional de Lanús, Poder Ciudadano, y la Asociación por los
Derechos Civiles (ADC).
i. La condena penal
no es una restricción legítima del derecho a votar
Los derechos de nuestra Constitución
sólo puede ser restringidos si tal restricción persigue una finalidad adecuada, si es
proporcional al fin que persigue y si no existe otra vía menos gravosa de para
lograr el mismo fin (Ver, Corte IDH, OC, 5-85).
La finalidad de la restricción del voto
a las personas privadas de su libertad en nuestra legislación es dudosa y resulta,
sobre todo, una rémora de la consideración de ciertos grupos como incapaces de
emitir una decisión política válida. El paulatino reconocimiento de derechos a
grupos vulnerados exige recomponer la igualdad de consideración y trato también
respecto de los condenados.
En el fallo Mignone la
Corte Suprema avanzó sobre la posibilidad de voto de los internos sin sentencia de
condena, iniciando un camino de revisión de las razones para privar de voto a los
detenidos. Hoy nos toca revisar la situación de los condenados y escrutar la
calidad de las razones que podrían impedir su participación política. En Mignone,
el análisis se circunscribió a la clara incompatibilidad que existía entre el texto de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Código Nacional
Electoral.
El análisis, sin embargo, ya no puede
detenerse allí. Es necesario que indaguemos qué clase de comunidad política
queremos, cuáles son las reglas que mejor la representan y que asumamos los
deberes que implican. Una comunidad respetuosa de la dignidad de cada uno,
igualitaria y deliberativa, exige un compromiso serio con el voto universal e
imponer revisar severamente las restricciones al ejercicio de derechos,
especialmente cuando esas restricciones recaen sobre grupos vulnerables.
El derecho voto está
consagrado en nuestra Constitución, que en ninguna parte exige o
recomienda restringirlo en función de una condena penal. El art. 37 CN, en efecto,
garantiza sin cortapisas el pleno ejercicio del derecho a votar, con arreglo al
principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en
consecuencia.
Bajo esa luz, la pregunta relevante,
entonces, es si este derecho constitucional puede ser legalmente restringido del
modo en que el Código Electoral hoy lo hace con relación a todas las personas
condenadas de modo general. La respuesta, sólo puede ser negativa.
ii. La jurisprudencia
comparada ya invalida la prohibición absoluta del voto a los
condenados
Otros tribunales que ya se han
ocupado de esta restricción del voto a los condenados ya han cuestionado
severamente la posibilidad de semejante restricción. El Tribunal Europeo de
Derechos Humanos (TEDH), por ejemplo, así como los superiores tribunales de
Canadá y de Sudáfrica han declarado la ilegitimidad de la restricción genérica al
derecho al voto sólo sobre la base de una condena penal.
En Hirst v. Gran
Bretaña, el TEDH sostuvo que cualquier restricción de los derechos electorales
debe tener un fundamento legítimo y que los medios empleados deben ser
proporcionales a la finalidad perseguida. El gobierno británico había defendido la
razonabilidad de la limitación impuesta a los condenados alegando un supuesto
efecto disuasivo y sugiriendo que la prohibición producía un aumento en la
responsabilidad cívica y el respeto por la ley de los penados. La restricción no fue
considerada como contraria por sí misma a la Convención Europea de Derechos
Humanos (CEDH), pero el TEDH dejó bien en claro que una prohibición absoluta
para todo condenado en cualquier circunstancia excede el margen de apreciación
aceptable que posee el Estado. El TEDH, además, se cuestionó la idoneidad de la
medida para alcanzar los objetivos enunciados y señaló que no existen pruebas de
que el poder legislativo de Gran Bretaña alguna vez haya sopesado semejantes
intereses en conflicto al establecer la prohibición.
Esta doctrina fue
reafirmada en Frodl v. Austria, donde el TEDH resolvió que la legislación austríaca
que impedía votar a los condenados era incompatible con la CEDH. Como había
insinuado en Hirst v. Gran Bretaña, el Tribunal admitió la posibilidad de fijar límites
a los derechos electorales, pero no restricciones absolutas de carácter general. En
este sentido, señaló que este tipo de decisiones debían ser tomadas por un juez,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Además, recalcó que siempre
debería existir un nexo entre la ofensa cometida y las elecciones o las instituciones
democráticas. Esto implica que la restricción podría imponerse de manera legítima,
únicamente, a aquellos que han sido condenados por fraude electoral o algún
delito relacionado.
En una línea similar, la Corte
Constitucional de Sudáfrica entendió que cualquier limitación de un derecho
inherente a todos los ciudadanos debe estar apoyada en razones claras y
convincentes. De manera que si el gobierno pretende restringir los derechos de un
grupo de personas tiene que presentar información que permita revisar los
objetivos de esa restricción y la idoneidad de los medios empleados. El Estado
sudafricano defendió su postura explicando que permitir el voto de las personas
condenadas a pena privativa de la libertad hubiera significado un incremento de
los costos y generado dificultades logísticas que lo habrían obligado a privilegiar a
los detenidos por sobre otras personas tales como discapacitados, embarazadas o
ciudadanos residentes en el extranjero. Además, señalo que utilizar estos recursos
para garantizar el derecho a votar de los condenados hubiera provocado la
impresión en la ciudadanía de que el gobierno era indulgente con los delincuentes.
La Corte sudafricana sostuvo que no se había probado que el levantamiento de la
restricción implicara privilegiar a los condenados, por sobre otras personas con
dificultades para votar, y resaltó que cabía presumir que no representaría un
excesivo aumento del gasto teniendo en cuenta que el gobierno ya garantizaba el
derecho a votar de las personas en prisión preventiva. También remarcó que bajo
ninguna circunstancia el resguardo de la imagen gubernamental podía constituir
una causa legítima para la afectación de derechos individuales.
Por último, la Corte
Suprema canadiense se pronunció en idéntico sentido, en Sauvé v. Canadá, al
declarar la inconstitucionalidad de un artículo de su regulación electoral que
prohibía votar a los condenados a pena privativa de la libertad. De acuerdo con el
gobierno, dicha norma pretendía generar un aumento de la responsabilidad cívica
y fomentar el respeto de la ley. En su fallo, la Corte canadiense reafirmó la
obligación estatal de demostrar que toda restricción responde a un fin
constitucionalmente válido y que los medios empleados para alcanzarlo
son razonables y proporcionales. Además destacó que el derecho de todos los
ciudadanos a votar es una de las fuentes de legitimidad del ordenamiento positivo,
e incentiva la responsabilidad social y los valores democráticos, por lo que no
pueden admitirse restricciones que no estén ligadas racionalmente a los objetivos
que se pretenden conseguir. De acuerdo al tribunal el impacto negativo de este
tipo de regulación es superior a los beneficios que puede generar y afecta el
desarrollo social y la política de resocialización e integración.
iii. La condena penal
no puede trascender la restricción de la libertad ambulatoria
Tal como la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos ha establecido, la privación de la libertad puede conllevar la
restricción de algún otro derecho cuya limitación está indisolublemente ligada a la
ejecución de la medida. El caso del voto, sin embargo, no supera el umbral para
tal justificación, pues nada exige la restricción de la libertad ambulatoria sobre la
libertad política. Al contrario, la experiencia iniciada con éxito ya respecto de los
condenados, demuestra que no hay ningún impedimento u obstáculo insalvable
que impida a los prisioneros votar. Ésta es, además, la interpretación más ajustada
del artículo 18 constitucional.
Los condenados tienen un derecho a
elegir a los candidatos que mejor expresen sus preferencias e intereses en muchas
áreas que nada tienen que ver con el delito que motivó su encierro. Y no podemos
dudar en modo alguno de la calidad de los motivos con los que formularán tales
elecciones. Los condenados, como cualquiera de nosotros, puede querer expresar
algo respecto de la conducción de los asuntos públicos que afectan su futuro, a
sus bienes, a la educación de sus hijos, a sus haberes previsionales, a o el manejo
de los medios de comunicación, o las políticas migratorias. Incontables aspectos de
la vida social que no tienen que ver con el delito ni con la pena que la prohibición
que el proyecto revoca silencia injustificadamente.
iv. La finalidad
resocializadora de la pena exige no excluir a los condenados de nuestra
comunidad
Todo nuestro sistema de ejecución
penal tiende a la reincorporación del condenado a la vida común una vez servida
su condena (arg. art. 5.6 CADH). La restricción al voto, lejos de integrarse a esa
dinámica, resalta en cambio, la exclusión y el estigma como notas distintivas del
castigo penal. La incorporación de los tratados de derechos humanos a la
Constitución y la sanción por este cuerpo de la ley 24.660 avanzaron en una
dirección que torna anacrónica y disonante a la prohibición todavía vigente.
El castigo, tal y como hoy lo
imponemos, muestra muchas falencias, en particular en punto a la resocialización
de los ex convictos. Al menos como símbolo de cambio y como umbral mínimo de
un compromiso más serio con la reinserción de los penados deberíamos comenzar
a tomarnos más en serio nuestra pertenencia a una única comunidad. Debemos
ser capaces de dialogar, de disentir y de interactuar políticamente incluso con
quienes han ofendido a otro, violentando alguno de los deberes más importantes
que la ley impone y respalda con pena.
Podría afirmarse que la exclusión vale
mientras dura la pena, precisamente, como forma de preparar al condenado para
su reinserción futura. Una privación actual para una vida en libertad futura. Pero
no advertimos cómo la privación de un derecho y la exclusión de la vida política
podrían contribuir de modo significativo a que la misma persona que atraviesa
semejante trance logre más tarde, e intempestivamente, una mejor integración y
una más calificada participación. Al contrario, creemos que la participación en el
debate político y la expresión libre de las ideas, nos ayuda a participar mejor y a
mejorar nuestras ideas. Votar y garantizar el voto del modo más universal posible
es la mejor manera de no desmembrar la comunidad, incluso cuando uno de sus
miembros ha faltado a un deber y merece una sanción.
v. La participación
política de los condenados enriquecerá el debate político
Finalmente, no podemos olvidar que
la diversidad de voces nos enriquece a todos. La constitución nos pide expresión,
disenso y participación. Las voces de los condenados, de hecho, pueden iluminar,
quizá mejor que otras, el alcance de nuestras propias acciones y la extensión de
nuestras reacciones sociales.
Como nadie, ellos podrán representar
el interés de quienes sufren la máxima restricción que un Estado de Derecho
puede imponer. Y así como el ejercicio del derecho penal en contra de un individuo
exige la adecuada defensa y la garantía de ser oído ante un juez, debemos admitir,
e incluso estimular, que las voces de los detenidos nutran también nuestras
decisiones colectivas acerca de la pena, el castigo y la imposición estatal del
encierro.
vi. La implementación
del voto es altamente factible
La primera oportunidad para el voto
de las personas privadas de su libertad en nuestro país ocurrió en las elecciones
del año 2007, cuando alrededor de 20.000 personas privadas de su libertad sin
condena se encontraban en condiciones de votar (1) . Finalmente pudieron votar
alrededor 3500 personas, fundamentalmente debido a la falta de DNI, sin que se
produjeran incidentes o se denunciaran irregularidades. La situación se repitió en
2009 con el mismo clima de tranquilidad (2) . El éxito de estas experiencias indica
que las dificultades para realizar un acto eleccionario en el interior de un
establecimiento del servicio penitenciario son menores y nos alientan a concluir
que la posibilidad de votar podría hacerse extensiva a las personas condenadas
con relativa facilidad, conformando no sólo la concreción de un derecho en
plenitud, sino de una medida para humanizar el castigo, entre muchas otras más
que son todavía urgentes.
Por las razones expuestas, pedimos a
nuestros colegas que nos acompañen en la sanción de este proyecto.
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
ALBRIEU, OSCAR EDMUNDO NICOLAS | RIO NEGRO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
ALCUAZ, HORACIO ALBERTO | BUENOS AIRES | GEN |
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
CARRANZA, CARLOS ALBERTO | SANTA FE | PERONISMO FEDERAL |
FEIN, MONICA HAYDE | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
PARADA, LILIANA BEATRIZ | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
IBARRA, VILMA LIDIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
TUNESSI, JUAN PEDRO | BUENOS AIRES | UCR |
ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
VEGA, JUAN CARLOS | CORDOBA | COALICION CIVICA |
YOMA, JORGE RAUL | LA RIOJA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
ALONSO, LAURA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
JUSTICIA |
Trámite en comisión(Cámara de Diputados)
Fecha | Movimiento | Resultado |
---|---|---|
10/11/2010 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
Trámite
Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
---|---|---|---|
Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO YOMA (A SUS ANTECEDENTES) | ||
Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA ALONSO (A SUS ANTECEDENTES) |