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PROYECTO DE TP
Expediente 9510-D-2014
Sumario: LEY ORGANICA DE JUICIO POLITICO.
Fecha: 03/12/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 178
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY ORGANICA DEL JUICIO POLITICO
Artículo 1º - Aplicación de la
ley. El juicio político previsto en los artículos 53, 59 y 60 de la
Constitución Nacional se regirá en el futuro en cuanto a su procedimiento
por las citadas normas y por las de la presente ley. También se aplicará a
las causas que ya estuvieren iniciadas, sin perjuicio de la validez de los
actos cumplidos.
Artículo 2º - Funcionarios
acusables y causales. Estarán sujetos a la promoción de juicio político los
funcionados determinados por el artículo 53 de la Constitución Nacional, y
por las causales allí establecidas.
Artículo 3º - Mal desempeño de
las funciones. Se considerará que los funcionarios mencionados en el
artículo 53 de la Constitución han incurrido en mal desempeño de sus
funciones cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:
1. No reunir las condiciones
exigidas por la Constitución y las leyes para el desempeño del cargo.
2. Inhabilidad física o mental,
determinada por una junta de cinco peritos de reconocida versación en la
materia, designada por el Senado.
3. Incumplimiento manifiesto
de los deberes correspondientes al cargo que desempeña.
4. Incompetencia, negligencia,
parcialidad o arbitrariedad en el ejercicio de sus funciones, incurrida en
forma manifiesta y reiterada en al menos tres ocasiones.
5. Encontrarse comprendido en
alguna causal de incompatibilidad prevista en las leyes de la Nación.
6. Inmoralidad comprobada por
hechos concretos, que ocasionen descrédito o desprestigio al cargo
desempeñado o a las instituciones republicanas.
7. Haber incurrido en acciones
incompatibles con los principios republicanos de la Constitución.
Artículo 4º - Denuncias. El
juicio político deberá promoverse por cualquier funcionario público que
tuviere conocimiento de que se ha incurrido en alguna de las causales del
artículo 53 de la Constitución. Podrá también ser iniciado por denuncia
por cualquier habitante de la Nación capaz de estar a derecho.
Si se tratare de un delito de
acción privada, o dependiente de instancia privada, sólo podrá denunciarlo
quien se encuentre comprendido en las disposiciones del libro 1, título XI,
del Código Penal.
Artículo 5º - Requisito de la
denuncia. La denuncia deberá ser presentada por escrito, pero no estará
sujeta a ningún rigorismo formal. El denunciante deberá acreditar su
identidad, dejará constancia de sus circunstancias personales y domicilio
real. No se dará curso a ninguna denuncia anónima.
Deberá contener la relación
circunstanciada de los hechos en que se funde, la causal en que se apoya,
y las pruebas pertinentes. Se acompañará toda la prueba documental que
estuviere en poder del denunciante, o se indicará dónde se encuentra la
misma. También deberá constituir domicilio en el ámbito de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, a donde se le dirigirán todas las citaciones que
se le efectúen como consecuencia de la denuncia.
Artículo 6º - Obligaciones del
denunciante. El denunciante no será parte en la tramitación del juicio
político, pero estará sujeto a todas las responsabilidades pertinentes en
caso de denuncia maliciosa o temeraria, y deberá presentarse todas las
veces que se lo requiera.
Artículo 7º - Trámite en la
Cámara de Diputados. El presidente de la Cámara de Diputados remitirá
la denuncia con el material presentado a la Comisión de Juicio Político. El
presidente de la misma deberá citar al denunciante o ratificarla, en cuya
oportunidad podrá ampliarla y ofrecer nuevas pruebas.
Artículo 8º - Comisión de
Juicio Político. La comisión, en la siguiente reunión, deberá analizar la
denuncia a fin de pronunciarse sobre su admisibilidad. La falta de
ratificación no significará su desestimación automática, pudiendo
continuarse la investigación si la comisión entiende que hay elementos que
lo hagan aconsejable. Cualquiera fuera la decisión de la comisión, deberá
ser comunicada a la Cámara.
Artículo 9º - Facultades de la
comisión. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:
1. Requerir informes,
documentos o expedientes de las autoridades nacionales, provinciales o
municipales, o de particulares.
2. Tomar declaraciones a
testigos o peritos, quienes lo harán ante el presidente de la comisión,
pudiendo concurrir los diputados que lo estimen conveniente. De las
declaraciones se obtendrá versión taquigráfica, la que será agregada al
expediente. Los diputados presentes en las audiencias, podrán interrogar a
los testigos y peritos con la autorización del presidente. También podrán
disponer visitas a inspecciones oculares.
3. Unificar las causas si
hubiere varios denunciantes o varios denunciados por un mismo hecho, o
las características del hecho lo hicieran aconsejable. En cualquier caso, se
dará inmediata cuenta a la Cámara.
4. Extraer testimonios y
fotocopias de expedientes o archivos, y agregarlos a las actuaciones.
5. Citar al acusado para que,
personalmente, por escrito, o por apoderado, tome vista de las
actuaciones, y exprese lo que considere conveniente en su defensa. Si el
acusado no concurriera las actuaciones seguirán su curso.
Artículo 10. - Dictamen de la
comisión. La comisión deberá expedirse en el término de 60 días, por
medio de dictamen por escrito, debidamente fundado, aconsejando a la
Cámara continuar o no con el trámite. En caso de no haber unanimidad,
se presentarán tantos dictámenes como opiniones se hayan
formulado.
Artículo 11. - Vencimiento del
término. En caso de que la comisión no haya emitido su dictamen en el
plazo del artículo anterior, el presidente deberá comunicar a la Cámara los
motivos del retardo.
Artículo 12. - Tratamiento por
la Cámara. La Cámara de Diputados considerará el o los dictámenes de la
comisión. Si las dos terceras partes de los miembros presentes votan por la
preservación del juicio político, designarán la comisión acusadora
integrada por tres diputados, a fin de sostener la acusación ante el
Senado.
Artículo 13. - Requisitos de la
acusación. La acusación que formule la Cámara de Diputados deberá
determinar con toda precisión cada uno de los hechos por los que acusa,
la causal de juicio político que configura, las pruebas en que se apoya y,
en su caso, el delito que considera tipificado.
Artículo 14. - Trámite en el
Senado. Recibida la acusación, el presidente del Senado procederá a
convocar al presidente de la Corte Suprema a fin de presidir el tribunal,
cuando el acusado fuera él mismo o el presidente de la República.
Artículo 15. - Juramento del
Senado. El día que se haya fijado, el presidente del Senado, o, en su caso,
el presidente de la Corte Suprema procederá a tomar juramento a los
miembros del cuerpo, de administrar justicia con imparcialidad y rectitud,
conforme a la Constitución y leyes de la Nación. Acto seguido, si el
presidente no fuera el presidente de la Corte, prestará juramento ante el
cuerpo. También lo harán el secretario y el prosecretario del Senado.
Artículo 16. - Presentación de
la acusación. Cumplido con el juramento, el presidente del tribunal
comunicará a la Cámara de Diputados a fin de que la comisión acusadora
presente la acusación ante la Comisión de Juicio Político del Senado.
Artículo 17. - Traslado de la
acusación. Recibida la acusación, la Comisión de Juicio Político del
Senado dará traslado de la misma al acusado por el término de 10 días. La
notificación se efectuará en el despacho o el domicilio real del imputado,
por medio del juzgado federal de primera instancia más cercano.
Simultáneamente, se le hará entrega de copia de la acusación y de toda la
prueba en que se funda.
Si el funcionario acusado no
residiere en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el plazo se extenderá de
conformidad con lo establecido en el artículo 158 del Código de
Procedimientos en lo Civil y Comercial de la Nación.
Artículo 18. - Defensa. El
acusado deberá contestar el traslado conferido dentro del término
establecido, el que podrá ser prorrogado por un plazo igual por la
Comisión de Juicio Político, en dictamen fundado. Podrá presentar la
defensa por sí mismo o por apoderado, ofreciendo toda la prueba de que
intente valerse, y acompañando la prueba documental de que disponga, o
se indicará con precisión dónde se encuentra. Acompañará también los
interrogatorios de los testigos. La defensa se presentará por escrito, sin
perjuicio de que, a su solicitud, pueda el imputado hacerlo también
oralmente ante la comisión, en cuyo caso se tomará versión taquigráfica y
fonográfica de sus dichos.
Si el acusado no contestare el
traslado en término, ni durante la prórroga concedida, se dará traslado al
defensor oficial ante la Corte Suprema de Justicia y tribunales federales de
la Capital, quien deberá producir la defensa en el término de ley. En
cualquier momento el acusado podrá presentarse, en cuyo caso cesará el
defensor oficial.
Artículo 19. - Apertura a
prueba. Habiéndose dado cumplimiento a lo establecido por los artículos
anteriores, en caso de haberse ofrecido prueba, el Senado se reunirá en
sesión secreta, a fin de determinar si corresponde la apertura a prueba. La
prueba ofrecida por las partes sólo podrá desestimarse por el voto de las
dos terceras partes de los senadores presentes.
Artículo 20. - Producción de la
prueba. El Senado deberá determinar en primer lugar cuál es la prueba
que considera de difícil o imposible producción en el juicio público, y
ordenará que la misma sea tomada por la Comisión de Juicio Político o en
forma que determine la mayoría absoluta de los senadores presentes.
Artículo 21. - Audiencia
pública. El juicio político se decidirá en audiencia oral y pública, que se
celebrará en la fecha que fije el tribunal, una vez que se haya producido la
prueba a que se refiere el artículo anterior. En caso de que el Senado
considere necesario que alguna de las audiencias se realice en sesión
secreta, así lo resolverá con el voto de la mayoría absoluta de sus
miembros dejándose constancia en acta de los motivos que la fundaron. Se
convocará a las partes y a los testigos peritos para la o las audiencias
pertinentes.
En caso de tratarse de testigos
o peritos que residan en el interior de la República, o en el extranjero, el
Senado tomará los recaudos pertinentes para asegurar su
concurrencia.
El presidente del Senado
decidirá las ubicaciones que tomarán en el recinto la comisión acusadora,
el imputado y su defensor. La audiencia comenzará con la lectura de la
acusación por el miembro informante de la comisión acusadora. Luego la
defensa producirá su cometido.
La incomparecencia del
acusado o de sus defensores no permitirá suspender el juicio, dándose
inmediata intervención al defensor oficial.
Concluidos ambos actos, el
presidente del tribunal concederá la palabra al acusado a fin de que diga lo
que considere conveniente. Una vez cumplido, o habiendo el acusado
desistido de tal derecho, el presidente dispondrá el inicio de los
interrogatorios a los testigos y peritos. El presidente del tribunal dirigirá el
debate, pudiendo tomar todas las medidas necesarias para el buen orden
del mismo. Para ello ejercerá el poder disciplinario necesario.
Los senadores, con la
autorización del presidente, podrán interrogar al enjuiciado y a los testigos
y peritos. También podrán hacerlo los miembros de la comisión acusadora
y de la defensa. El presidente, a pedido de parte o de oficio, rechazará las
preguntas inconducentes, sugestivas o capciosas.
Artículo 22. - Audiencias
sucesivas. El juicio se desarrollará en audiencias diarias hasta su
terminación, pudiendo suspenderse por un término máximo de 10 días
cuando circunstancias inesperadas o extraordinarias impidan o dificulten
su normal continuidad, o hagan necesario realizar alguna diligencia en el
exterior.
Artículo 23. - Hechos nuevos.
Si durante el debate aparecieran hechos nuevos no mencionados en la
acusación, los mismos podrán ser utilizados por la Cámara de Diputados
para iniciar un nuevo juicio político pero no podrán introducirse en el que
se está sustanciando.
Artículo 24. - Pruebas
dispuestas por el tribunal. Si el Senado considera de absoluta necesidad la
recepción de nuevas pruebas, o la ampliación de las ya producidas, podrá
ordenar que el debate se reanude con ese fin, y la discusión quedará
limitada al examen de las mismas. De oficio, el tribunal podrá disponer las
medidas para mejor proveer que estime convenientes.
Artículo 25 - Alegatos.
Concluida la recepción de la prueba, el presidente concederá la palabra
sucesivamente a la comisión acusadora y a la defensa, para que aleguen
sobre su mérito, pudiendo replicarse una sola vez. Finalmente, el
presidente preguntará al enjuiciado si quiere manifestar algo y, oído el
mismo, cerrará definitivamente el debate.
Artículo 26 - Actos. El
secretario del tribunal labrará acta de cada una de las audiencias, dejando
constancias de las partes presentes, la prueba producida y las demás
alternativas de importancia, resumidamente. Dichas actas serán firmadas
por los miembros del tribunal, de la comisión acusadora, la defensa, el
imputado y el secretario. Deberá tomarse versión taquigráfica o
magnetofónica del debate, cuya transcripción quedará a disposición de las
partes para su consulta.
Artículo 27. - Sentencia.
Habiéndose cumplido con lo dispuesto en los artículos anteriores, el
Senado se constituirá en sesión secreta, a fin de deliberar sobre el fallo
que debe dictarse. Apreciará la prueba conforme a las reglas de la libre
convicción.
Terminada la sesión secreta, en
el día que el Senado acordare, previa convocatoria de las partes, se reunirá
en sesión pública. En ella, el presidente se dirigirá a cada uno de los
miembros del tribunal, en el orden que previamente se haya sorteado y le
preguntará si el acusado es culpable de cada uno de los cargos incluidos
en la acusación, debiendo hacer una pregunta por cada cargo por
separado. La única contestación será sí o no.
Si por ninguno de los cargos se
producen dos tercios de votos por la culpabilidad del acusado, éste será
absuelto.
Si resultare mayoría de dos
tercios de votos, que considere al acusado culpable de alguno, algunos o
todos los cargos, se lo declarará incurso en la destitución de su empleo,
conforme al artículo 60 de la Constitución.
A continuación, y cualquiera
haya sido el resultado de la anterior votación, el presidente interrogará a
cada uno de los senadores si el acusado debe ser declarado incapaz de
ocupar cargo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación, y si hubiese
dos tercios de votos por la afirmativa, así se declarará en la sentencia.
Si se declara su inhabilitación,
se preguntará a continuación a cada uno de los senadores si la misma
será por tiempo indeterminado o determinado, entendiéndose que es por
tiempo determinado si no concurren los dos tercios de votos para
determinar lo contrario.
Si resultare que es por tiempo
determinado, el presidente nombrará una comisión de tres miembros para
que proponga el término, y sobre esta propuesta votará, la Cámara
requiriéndose para aceptarla dos tercios de votos, entendiéndose que si se
desecha el proyecto de la comisión, se votará enseguida, en el orden
correspondiente, el término a inhabilitar, y si aún en este caso no se
obtuvieren los dos tercios, deberá entenderse que prevalece el término
menor.
Artículo 28. - Redacción del
fallo. Habiéndose cumplimentado lo dispuesto en los artículos anteriores,
el presidente nombrará una comisión de tres miembros para la redacción
del fallo.
La comisión deberá cumplir su
cometido en el término de diez días, y el fallo será puesto a consideración
del Senado, y aprobado por el mismo por simple mayoría.
Artículo 29. - Efectos. Si,
habiéndose cumplido con los requisitos del artículo 27, el Senado decide la
remoción del acusado por considerarlo incurso en crímenes comunes, o
delito en el ejercicio de sus funciones, remitirá los antecedentes a los
tribunales que corresponda, a fin de que proceda a su juzgamiento.
Si la causa penal ya se hubiera
iniciado tanto en el caso en que la Cámara de Diputados hubiera
desestimado la existencia de delito, como en el que el Senado hubiera
absuelto respecto de la comisión de un delito, la causa podrá continuar
cuando el imputado haya concluido sus funciones. Mientras tanto, se
producirá la suspensión de la prescripción de la acción penal, como del
plazo de caducidad de los procedimientos.
La sentencia condenatoria
habilita a los jueces a procesar al imputado exclusivamente por el o los
hechos por los que lo condenó el Senado. No podrá procesárselo por otros
hechos anteriores a la promoción del juicio político. Pero los actos
cometidos a partir de ese momento quedan sometidos a la jurisdicción de
los jueces naturales.
Artículo 30. - Inhabilitación
como sanción autónoma. El Senado podrá declarar al acusado incapaz de
ocupar empleo o cargo de honor, de confianza o a sueldo de la Nación, de
conformidad con el artículo 60 de la Constitución, con prescindencia de la
sentencia condenatoria o absolutoria por las causales del artículo 53 de la
misma.
Artículo 31. - Costas. Si
recayere sentencia condenatoria, las costas serán a cargo del acusado,
salvo que el Senado, atendiendo las circunstancias del caso, dispusiera
otra cosa. Si la sentencia fuera absolutoria, serán a cargo del fisco.
Terminada la causa, el Senado
regulará los honorarios de los letrados, peritos, intérpretes y demás
auxiliares que hayan intervenido, debiendo pronunciarse también sobre
toda otra cuestión incidental que estuviere pendiente.
Artículo 32. - Recursos. No
será admisible recurso alguno contra la sentencia del Senado, salvo el de
aclaratoria, que deberá interponerse dentro de los cinco días desde la
notificación.
Artículo 33 - Publicidad. El
Senado adoptará las medidas pertinentes para la amplia publicidad y
difusión de la sentencia.
Artículo 34. - Comunicaciones.
Las resoluciones por las que se dispone la suspensión, remoción o
absolución del funcionario imputado serán comunicadas de inmediato al
Poder Ejecutivo o a la Corte Suprema, según corresponda.
Artículo 35. - Suspensión del
acusado. Ambas Cámaras podrán disponer la suspensión del funcionario
enjuiciado por el voto de los dos tercios de sus miembros presentes.
En tal caso, el funcionario
suspendido percibirá sólo el 50 por ciento de sus haberes. El resto
quedará embargado hasta la finalización del juicio.
Si fuere absuelto, se lo
reintegrará inmediatamente a sus funciones y le abonarán las cantidades
que dejó de percibir debidamente actualizadas.
Artículo 36. - Garantías del
debido proceso. Durante todo el trámite del juicio político el imputado
gozará de todas las garantías del debido proceso. En todo momento tendrá
acceso a las actuaciones, pudiendo verlas por sí o por apoderado.
Podrá comparecer y ser
escuchado en todas las oportunidades en que lo juzgue oportuno. Podrá
presenciar las audiencias, pedir careos con los testigos o peritos, tanto en
el seno de las respectivas comisiones como en ambas Cámaras.
Todas las actuaciones que se
desarrollen en el proceso de juicio político serán públicas y la Honorable
Cámara de Senadores de la Nación proveerá los medios para la
prosecución de tal fin.
Artículo 37. - Renuncia a la
inmunidad. Todo funcionario a quien se haya promovido juicio político
puede en cualquier momento renunciar a su inmunidad. No obstante ello,
el juicio político continuará su trámite.
Artículo 38. - Juicio político a
funcionarios que han cesado en sus cargos. Los ex funcionarios que han
desempeñado alguno de los cargos del artículo 53 de la Constitución
podrán ser sometidos a juicio político al solo efecto de determinar si
corresponde aplicarles la inhabilitación para ocupar en el futuro empleos
de honor, de confianza o a sueldo de la Nación.
Artículo 39. - Recusaciones y
excusaciones. Los diputados y senadores sólo podrán ser recusados por
las causales del artículo 75 del Código de Procedimiento en Materia Penal
para la Justicia Federal y tribunales de la Capital. Los legisladores que se
encuentren en alguna de dichas causales, deberán excusarse. Tratándose
de magistrados judiciales, también será causal de recusación y de
excusación, cuando el legislador ejerciere la profesión de abogado en el
distrito del inculpado. Esto no regirá para los jueces de la Corte Suprema y
el procurador general.
Artículo 40. - Continuidad de
las sesiones. Ambas Cámaras, cuando se está tramitando un juicio
político, podrán prorrogar las sesiones hasta su conclusión, prescindiendo
de que el Poder Ejecutivo incluya o no el tema en las sesiones de prórroga
o extraordinarias. A tal efecto, la respectiva Cámara se autoconvocará a
sesiones de prórroga.
Artículo 41. - Plazos. Todo
traslado, vista, resolución o dictamen que no tenga un plazo específico,
deberá producirse dentro de los diez días.
Los plazos a que se refiere la
presente ley, se cuentan por días hábiles.
Artículo 42. - Caducidad. El
plazo de caducidad establecido por la ley 13.640 y sus modificatorias se
producirá, en cuanto al juicio político, al transcurrir tres períodos
ordinarios de sesiones.
Artículo 43. - Prescripción de la
acción penal. Durante la tramitación del juicio político, se suspende el
término de la prescripción de la acción penal, cuando pudiere
corresponder.
Artículo 44. - Actuaciones en
papel simple. Todas las actuaciones del juicio político se realizarán en
papel simple, no estando sujetas a ninguna tasa o impuesto nacional o
provincial.
Artículo 45. - Ley supletoria.
Son aplicables supletoriamente a los fines de la presente ley, las
disposiciones del Código de Procedimientos en Materia Penal de la Justicia
Federal.
También se aplicarán los
reglamentos de ambas Cámaras de este Congreso, en cuanto no se
opongan a la presente.
Artículo 46. - Derogación de
otras normas. Quedan derogadas todas aquellas normas que se opongan a
la presente ley.
Artículo 47. - Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Dos de los principios
fundamentales del régimen republicano son el de la división de los poderes
y el de la responsabilidad de los funcionarios, y ambos están íntimamente
relacionados.
El principio de la división de los
poderes tiene como consecuencia que sea necesario preservar a los
funcionarios públicos que integran algunos de los distintos órganos del
gobierno de la posibilidad de que los miembros de otro poder interfieran en
sus funciones.
Pero ello no puede significar, en
modo alguno, que sea posible menoscabar la función judicial, ni, menos
aún, que se otorgue a alguien la posibilidad de cometer delitos,
amparándose en dicha división de poderes. Tampoco podría admitirse que
la sociedad permaneciese indiferente ante el espectáculo del funcionario
público que utiliza el cargo para enriquecerse o atropellar las leyes, en
lugar de someterse a las mismas. Ni ante el inepto que, durante un tiempo
bastante prolongado, cause un enorme perjuicio social.
Ninguna de esas situaciones es
compatible ni con el régimen republicano ni con la democracia
constitucional.
Es por eso que el postulado de
la división de los poderes tiene su correlación necesaria con el principio de
la responsabilidad de los funcionados. Este principio está en la propia
esencia del sistema que nos impone un obrar ético que es el fundamento
de la conducta debida. Así, la falta de moral, el vicio, la corrupción,
pasarán a ser la antítesis del régimen republicano, y el germen de su
destrucción.
A ello se debe que el
funcionado deberá responder por todo acto ilegítimo o inmoral, y esa
responsabilidad será penal, civil, administrativa o política, según sea el
hecho cometido, la sanción prevista, o el procedimiento de control.
Todos los funcionarios así, son
responsables, variando sólo el procedimiento para poner en práctica dicha
responsabilidad.
La Constitución Argentina
prevé diversos mecanismos para preservar simultáneamente los principios
de la división de los poderes y el de la responsabilidad de los
funcionados.
Así es como, si los legisladores
no desempeñan correctamente sus funciones, pueden ser corregidos,
removidos o excluidos de sus cargos. Si se los acusa de la comisión de un
delito, podrán perder sus fueros parlamentarios, a pedido del juez que
intervenga en la causa.
Simultánea y correlativamente,
si el funcionario que resulta sospechoso de haber cometido un delito, o
aparece como incompetente para el cargo que desempeña pertenece a los
poderes Ejecutivo o Judicial, la Constitución prevé el juicio político.
Este procedimiento, previsto en
los artículos 53, 59 y 60 de la Constitución, tiene por finalidad hacer
efectiva la responsabilidad política del presidente, del vicepresidente, del
jefe de Gabinete de Ministros, de los ministros del Poder Ejecutivo y de los
miembros de la Corte Suprema, con motivo del mal desempeño de sus
cargos o la comisión de delitos comunes, o relacionados con el ejercicio de
sus funciones.
González Calderón definía así
al juicio político como el "procedimiento solemne, iniciado por los
representantes directos, de la Nación, por ellos promovidos ante el Senado
como supremo tribunal de justicia política, para verificar y hacer efectiva
la responsabilidad constitucional de los funcionarios que comprende el
artículo 53 de la Constitución Nacional. No es un procedimiento judicial
propiamente dicho, aunque durante su prosecución se sigan las reglas
adoptadas para el funcionamiento de los tribunales ordinarios" (Derecho
Constitucional, tomo 111, páginas 359/60).
Se asegura, simultáneamente,
la idoneidad moral que debe tener toda persona que aspire a acceder a un
cargo público, o a permanecer en él, de conformidad con el artículo 16 de
la Constitución.
"Si en la vida de relación -dice
Midán-, los gobernados deben responder por las consecuencias dañosas
de sus actos, esa respuesta es mayor... a raíz del ejercicio de funciones
gubernamentales. Quien accede a ellas, amén de la responsabilidad
ordinaria (civil, penal, disciplinaria, etcétera), está sujeto a que los actos
cumplidos con motivo y en ocasión de su ministerio sean revisados desde
la óptica política. Se localiza así el juicio político, institución prescrita por
la Ley Fundamental para evaluar el comportamiento de ciertos
funcionarios incursos en delitos o mal desempeño, cuyo presupuesto
básico es el control como medio apropiado para tomar efectiva la
responsabilidad inherente a la República (Juicio Político. Singular mezcla
de lo jurídico. La oportunidad y la conveniencia, "La Ley", 21 de agosto de
1990).
El juicio político es también
consecuencia del principio o regla de oro de los estados de democracia
constitucional -escrito o no-, en virtud de la cual a todo acrecentamiento
del poder debe corresponder una vigorización de los controles; o sea, que a
todo aumento de la órbita del poder debe corresponder un paralelo
ensanchamiento de los mecanismos de revisión. Como segunda parte de
este principio, corresponde que, también a ese acrecentamiento del poder y
a esa vigorización del control, continúe un mejoramiento de los
mecanismos de responsabilidad, dado que no puede haber responsabilidad
si no hay control. Pero el control es incompleto y puede ser inocuo en sus
consecuencias, si no va seguido de la instancia de la efectivización de las
responsabilidades políticas, penales, administrativas, etcétera.
El juicio político reconoce
remotos antecedentes, particularmente en el impeachment del derecho
inglés, aunque se ha discutido si el mismo es o no, fuente del
nuestro.
De manera más directa,
nuestro sistema reconoce como antecedente al de En nuestro país, las
Constituciones de 1819 y de 1826, y el proyecto de Alberdi, fueron fuente
directa del juicio político que tenemos vigente.
El texto de la Constitución de
1853 tenía varias diferencias con el actual, en lo relacionado con el juicio
político. En ese texto primitivo, el entonces artículo 41 incluía entre los
funcionados enjuiciables a los gobernadores de provincia y a los miembros
de ambas Cámaras del Congreso. La Comisión Redactora no había
agregado a los gobernadores. Los Constituyentes circunscribieron el
debate al tema de incluir o no a los gobernadores entre los funcionarios
que podían ser sometidos al juicio político. Estuvieron por la afirmativa los
convencionales Martínez Zavalía y Centeno. El miembro informante de la
comisión, Benjamín Gorostiaga, sostuvo que "...la comisión había estado
conforme con la redacción del artículo y que la adición propuesta por el
señor Martínez incluyendo a los gobernadores de provincia entre los
individuos que pueden ser acusados por la Cámara de Diputados, era un
ataque a la soberanía e independencia de cada provincia, base esencial del
sistema federativo que la misma Constitución establece". En la votación
prevaleció el criterio del convencional Martínez.
En cuanto a las causales del
juicio político, la Constitución de 1853 tomó como antecedente a la de
1819 y a la de 1826. La de 1819 aceptó decididamente la teoría de que sólo
los delitos previstos y penados podrían originar el impeachment.
Al producirse la Reforma a la
Constitución de 1860, los primitivos artículos 41, 47 Y 48 quedaron
numerados como artículos 45, 51 Y 52 respectivamente.
El anterior artículo 41 luego 45
y actualmente 53, sufrió dos modificaciones en sus contenidos:
a) Se suprimió como
funcionarios enjuiciables por el procedimiento del juicio político a los
gobernadores de provincia y a los miembros de las Cámara del
Congreso.
b) Se modificaron las causales
del enjuiciamiento. Se dijo en 1860 que la redacción del artículo era "un
tejido de incongruencias y de errores, de los que, por no comprender el
objeto y el carácter de este juicio, han confundido los crímenes de un
carácter puramente político y el mal desempeño de las funciones del
empleo de los acusados ante el Senado, con los crímenes ordinarios, que
son los que merecen pena infamante o de muerte, dejando por el contrario
sin responsabilidad por sus actos abusivos a los altos funcionarios en lo
ejecutivo y Judicial".
Al reformarse la Constitución
en 1949, se mantuvo, en general, el contenido vigente, con una sola
excepción: se excluyó del procedimiento del juicio político a los jueces de
los tribunales inferiores. "... Los jueces de los tribunales inferiores serán
juzgados y removidos en la forma que determine una ley especial, con
sujeción al enjuiciamiento por los propios miembros del Poder Judicial".
En cumplimiento de esa directiva, se dictó la ley 13.614. Como se sabe,
esta reforma fue derogada, volviendo a cobrar vigencia el texto de 1860. En
igual sentido, el Estatuto Fundamental de 1912 excluyó del procedimiento
del juicio político a los jueces de los tribunales inferiores, para quienes
previó un jurado de enjuiciamiento. (Ver: Alice, El juicio político, "El
Derecho", 24 de marzo de 1987.)
La reforma constitucional de
1994, incorpora la figura del jefe de Gabinete de Ministros, como un
ministro coordinador del gabinete, pero con rango superior, de acuerdo a
que sus atribuciones no están dadas por una ley de ministerios, sino por el
mismo texto constitucional que lo creó. En este sentido, el artículo 53
incluye al jefe de Gabinete de Ministros como funcionario plausible de ser
sometido a juicio político, así como el resto de los ministros.
La finalidad inmediata del
juicio político es la eventual destitución del funcionario incurso en alguna
de las causales previstas para la remoción; por otro lado, el fin mediato es
el ejercicio de uno de los controles políticos entre poderes.
Por otro lado, la reforma de
1994, eliminó el enjuiciamiento de los magistrados inferiores por parte del
Congreso, quedando ellos sujetos al proceso de remoción llevado a cabo
por el Consejo de la Magistratura, órgano acusador, y por el Jurado de
Enjuiciamiento como Tribunal, conforme a lo establecido en los artículos
114 y 115 de la Constitución Nacional.
Brevemente expuestos, éstos
han sido los principales antecedentes del juicio político en lo que se refiere
a normas constitucionales.
Pero, desde el punto de vista
legislativo, y pese al tiempo que tiene de vigencia la Constitución
Argentina, y a la importancia de la institución de control que aquí
tratamos, el juicio político no ha sido hasta el presente reglamentado por
ley del Congreso.
Entre los distintos argumentos
que se han utilizado para que el Congreso no dicte una ley reglamentada
del procedimiento del juicio político, uno de los más reiterados es que -se
dice- se vulnerarían las facultades propias de cada una de las
Cámaras.
Contrariamente a esa opinión,
por nuestra parte creemos que no sólo es posible dictar una ley
reglamentada del juicio político, sino que es necesario hacerlo, para
afirmar su efectividad, y para aclarar definitivamente numerosas
cuestiones que en forma permanente se prestan a la polémica. Sólo así,
entendemos, se podrán garantizar debidamente los principios antes
mencionados, es decir, de la división de los poderes, de la responsabilidad
de los funcionarios, y de la igualdad de éstos con todos los demás
habitantes de la Nación.
Además, se asegurará así el
respeto de otros pilares del régimen constitucional argentino: se preservará
el derecho de defensa y al debido proceso. La situación actual conlleva el
riesgo de que, al estar en manos de cada Cámara la reglamentación de su
procedimiento, de su sistema probatorio, de los requisitos de la acusación
y de la sentencia, una mayoría circunstancial en cada una de ellas haga
desaparecer, o al menos desvirtúe, esos principios fundamentales de
nuestra Constitución.
La necesidad de reglamentar
legislativamente el juicio político surge también con evidencia de la sola
lectura de las normas constitucionales que lo reglamentan, donde se
puede apreciar de inmediato la notoria insuficiencia de las mismas.
Como dicen los diputados
Armagnague, Orgaz, Curi y Cantor en el proyecto de ley reglamentario que
oportunamente presentaron, "si observamos los antecedentes de juicios
políticos registrados en este Honorable Congreso, principalmente en la
Cámara de Diputados, la improvisación y el desorden han sido notas que
han caracterizado en varias ocasiones al procedimiento empleado.
"Así, hemos advertido cierta
confusión en cuanto a las normas procedimentales, así como también en
lo que respecta a la interpretación de los preceptos constitucionales. Esta
situación la hemos podido apreciar desde el mismo seno de la Comisión de
Juicio Político, y cuyo reglamento interno resulta a todas luces insuficiente
para contemplar la diversidad de matices de tan vasta e intrincada
situación".
Ha habido, sí, numerosos
proyectos para reglamentar el juicio político, presentados en ambas
Cámaras del Congreso, pero hasta el momento ninguno de ellos obtuvo
sanción.
Debo mencionar, los
presentados en esta Honorable Cámara por los diputados Armagnague,
Orgaz, Curi y Cantor; el de los diputados Di Caprio y Young; y el del
diputado Romano Norri, todos ellos en el año 1989.
También los referidos a algunos
aspectos específicos del juicio político, presentados por el diputado Young;
por los diputados Saadi, Luis Martínez, Casas y Rosales; y por el senador
Edgardo Grosso, todos ellos durante el año 1990.
Durante el año 1991, el
diputado Uriondo presentó un proyecto sobre algunos aspectos del juicio
político; también, con similar alcance, el diputado Ávila.
En el plano doctrinario,
también ha habido numerosos trabajos referidos al juicio político, escritos,
entre otros, por Bidart Campos, Beatriz Alice, Badeni, Castagno, Sagüés,
Midón, Armagnague, Grondona (h.), Di Lorenzo y BulitGañi, Ibarlucía,
etcétera. El profesor Caños Colaulfi ha publicado también un interesante
trabajo sobre el tema.
El ex diputado Jorge Vanossi,
en numerosas oportunidades se ha referido a distintos aspectos del juicio
político, no sólo en sus libros, sino también en trabajos como La
posibilidad constitucional del juicio político a los ex funcionarios
("Jurisprudencia Argentina"; 28 de agosto de 1985); en diversos congresos
y reuniones científicas, como en el simposio sobre "El juicio político y el
juicio de residencia", realizado en la Facultad de Derecho de Buenos Aires,
en septiembre de 1984; en dictámenes; en proyectos de resolución; en
cartas de lectores y en los debates que se plantearon en esta Honorable
Cámara, especialmente durante el mes de septiembre de 1984.
Pero la realidad normativa
actual respecto del juicio político, como ya lo destacáramos anteriormente,
nos muestra que sólo contamos con tres artículos de la Constitución: los
ya mencionados 53, 59 y 60. Ninguna ley dictada por el Congreso ha
reglamentado los distintos aspectos de este importante instrumento para
pedir cuentas a los gobernantes sobre el desempeño de sus funciones. Sólo
los artículos de la Constitución citados, un artículo del reglamento de esta
Honorable Cámara y un reglamento especial del Honorable Senado.
En cuanto a esta Honorable
Cámara, que tiene la competencia privativa de acusar, según el artículo
53, de la Constitución sólo un artículo de su reglamento, el 83, se refiere a
la competencia de la Comisión de Juicio Político.
Dicha norma sólo se ocupa de
la necesidad de que los miembros de la comisión se excusen de actuar
cuando las quejas o denuncias se refieran a magistrados judiciales, y el
integrante de la comisión ejerza la profesión de abogado o procurador en la
jurisdicción de dicho magistrado.
El citado artículo determina
también que la comisión reglamentará el procedimiento a seguir. En
cumplimiento de esa directiva, en el mes de mayo de 1984, la Comisión de
Juicio Político dictó el pertinente reglamento, en el cual se establece su
integración; su funcionamiento; las firmas de las notas, oficios y
mandamientos que emitan; las obligaciones del encargado de la comisión y
de los asesores; los requisitos de las denuncias; algunas contingencias
procesales; las facultades de la comisión, etcétera.
Los aspectos sustanciales no
están regulados, y quedan librados a la voluntad de la comisión y de la
Cámara, y sobre todo, de las circunstanciales mayorías que puedan
imponerse en un determinado momento. Y si esto es grave cada vez que
debe juzgarse la conducta de un magistrado judicial - circunstancia en la
que casi con exclusividad se pone en funcionamiento el juicio político-,
piénsese cuánto más grave será cuando se trate del juzgamiento de un
funcionado político, en que las conveniencias partidarias, y aun las pujas
internas dentro del partido oficialista o de los opositores, pueden llevar a
algunos sectores a favorecer o perjudicar al enjuiciado.
El Honorable Senado, por su
parte, tiene un reglamento más completo, de más de un siglo de
antigüedad, pues fue sancionado ello de agosto de 1861, con algunas
reformas introducidas el 16 de julio de 1868, el 10 de diciembre de 1959, y
finalmente ratificado el 19 de diciembre de 1990.
Este reglamento prevé los
aspectos sustanciales del procedimiento del juicio político ante el Senado,
desde la recepción de la acusación remitida por Diputados, las audiencias,
las formas de los interrogatorios, la producción de la prueba, el veredicto y
la sentencia.
Sintetizando sus disposiciones,
podríamos destacar, que se prevé la constitución del Senado en tribunal;
su presidente avisará por oficio a la Cámara de Diputados que está
dispuesta a recibir u oír la acusación. Oída ésta, se mandará emplazar al
acusado, señalándole el término en razón de la distancia.
Al dictarse la sentencia, el
Senado votará los distintos cargos por separado. Luego se preguntará a
cada senador si el acusado debe ser declarado incapaz de ocupar, empleo
de honor, de confianza o a sueldo de la Nación y si hubiese dos tercios de
sufragios por la afirmativa, así se declarará en la sentencia. Luego se
preguntará a cada senador si la declaración de inhabilidad será por tiempo
determinado o indeterminado, entendiéndose que es por tiempo
determinado si no han concurrido los dos tercios para establecer lo
contrario. Si resultare que es por tiempo limitado, una comisión de tres
miembros propondrá el término, y sobre esta propuesta votará la Cámara,
requiriéndose para aceptarla los mismos dos tercios de votos.
Luego, el presidente nombrará
una comisión de tres miembros para la redacción del fallo. Aprobado éste
por simple mayoría, se firmará por el presidente y el secretario,
remitiéndose copia a Diputados, al acusado, al Poder Ejecutivo y a la Corte
Suprema.
Cuando el Senado sea
presidido por el vicepresidente de la República, o por el presidente de la
Corte, éstos tendrán voto decisivo si hubiere empate, en todas las
resoluciones relativas a la acusación, menos en el fallo definitivo. Cuando
corresponda presidir al presidente provisorio o al vicepresidente de la
Cámara, éstos tendrán voto tanto en el fallo definitivo como en las
resoluciones que le precedan, y en éstas su voto será decisivo en caso de
empate.
Si el Congreso termina el
período de sesiones antes de la terminación del juicio, el Senado
continuará sus funciones de tribunal sin interrupciones, hasta la
finalización del juicio político.
Al leer estas características del
reglamento para el juicio político del Honorable Senado, quizás podría
suponerse que con ello es suficiente, y que en consecuencia no es
necesario el dictado de una ley reglamentaria, como la que aquí
proponemos. Sin embargo no es así, fundamentalmente porque ese
reglamentarismo no impide el riesgo a que antes aludiéramos de que una
circunstancial mayoría pudiera introducir modificaciones sustanciales
cuando estuviera por considerarse un caso particular.
No obstante ello, como dicho
reglamento es sumamente valioso, y tiene en su favor más de un siglo de
aplicación, y ha sido ratificado por el Honorable Senado, el proyecto que
aquí presento tratará de no incursionar en las cuestiones meramente
reglamentarias, a fin de que el mismo pueda continuar aplicándose.
El derecho público provincial
argentino se ha ocupado de una manera muy especial del juicio político y
otros procedimientos para exigir la rendición de cuentas sobre la actuación
de los funcionarios provinciales.
Estas Constituciones han
procurado optimizar los juicios de responsabilidad a sus funcionarios. Una
característica muy difundida entre dichas Constituciones es que
distinguen entre el juicio político, que reservan a los funcionados políticos
y los miembros de los tribunales superiores, y los tribunales de
enjuiciamiento, destinados a analizar la responsabilidad de los jueces de
los tribunales inferiores, integrados estos últimos por legisladores, pero
también por abogados de la matrícula.
Y es importante tener en
cuenta que, pese a que las Constituciones provinciales argentinas son
mucho más reglamentaristas que la Constitución Nacional, sin embargo
las respectivas Legislaturas se han ocupado de dar una mayor precisión a
todo lo relacionado con la integración y funcionamiento de tales tribunales
de enjuiciamiento. Así es como en las respectivas leyes, se prevé todo lo
relativo a la excusación y recusación de sus miembros; la presentación de
denuncias y sus requisitos; la posibilidad de que se las rechace in limine;
la tramitación de las audiencias; el ofrecimiento y la producción de las
pruebas; los requisitos de la acusación y de la sentencia; la suspensión,
del acusado y el otorgamiento de licencia al mismo, etcétera.
En otras palabras: el derecho
público provincial está en nuestro país más avanzado, en este tema, que el
derecho federal.
El juicio político presenta una
cantidad de aspectos que han sido y son continuamente debatidos en la
doctrina nacional, motivo que hace aún más necesario que el legislador los
precise debidamente.
Entre los temas más polémicos,
podemos mencionar:
a) La primera cuestión en
debate está relacionada nada menos que con el carácter o la naturaleza del
juicio político.
Vemos, así, que el tema se
centra en cuanto a si este procedimiento de responsabilidad tiene carácter
sancionatorio, o si sólo se ocupa de la destitución del funcionario
inculpado.
En un caso, el tribunal de
enjuiciamiento de Mendoza, en resolución del 21 de junio de 1990, señaló
que el propósito del juicio político no es el castigo de la persona
delincuente, sino la protección de los intereses públicos contra el peligro u
ofensa por el abuso del poder oficial, descuido del deber o conducta
incompatible con la dignidad del cargo; porque los actos de un funcionario
pueden no ajustarse al vocabulario de las leyes penales vigentes, no ser
delitos o crímenes calificados por la ley común, pero sí constituir mal
desempeño, porque perjudiquen el servicio público, deshonren al país o a
la investidura pública, o impidan el ejercicio de los derechos y garantías de
la Constitución. El juicio político, se dijo allí, no es un proceso penal, tanto
es así que, de encontrarse al acusado responsable de crímenes comunes,
será necesario, luego de su destitución, ponerlo a disposición del juez
penal, para que lo juzgue criminalmente ("El Derecho", 30 de agosto de
1990).
Germán Bidart Campos,
comentando ese fallo del tribunal de enjuiciamiento, manifiesta su
adhesión, reiterando que el juicio político no persigue el castigo del
funcionado, ni es, en rigor, un juicio de culpabilidad, porque su fin es
proteger el buen funcionamiento del poder público y, en su caso, y para
ello, separar del cargo a quien no se desempeña bien. Por eso, agrega, no
se requiere dolo ni culpa.
En ese sentido también se
pronuncia Midón, en el trabajo anteriormente citado, donde destaca que el
juicio político es un procedimiento en el que se juzgan culpas políticas a
tenor del impacto qué en la comunidad produce la inconducta del
enjuiciado. No es un juicio penal, continúa porque más que como
instrumento de justicia, se lo sostiene como herramienta que garantiza el
control de la actividad de gobierno.
Sólo alcanza a los funcionarios
expresamente enumerados en la Constitución, pues está previsto como
antejuicio del posterior juicio penal en privilegio que se dispensa a los
sujetos pasibles de él para evitar la multiplicidad de denuncias que
entorpecerían su quehacer institucional.
Es un mecanismo a través del
cual se desea poner fin a las inconductas actuales o pasadas de ciertos
magistrados, previniendo al Estado de su posible reiteración. Por eso la
destitución y la eventual inhabilitación.
b) Esta cuestión está
íntimamente relacionada con muchas otras, como, por ejemplo, si la pena
de inhabilitación es una sanción de carácter autónomo, al margen de la
destitución y la puesta a disposición de la Justicia, según el caso, o si es
una pena accesoria que sólo puede aplicarse cuando ha recaído
destitución.
Beatriz Alice, por ejemplo, dice
que quienes sostienen que la inhabilitación es una sanción accesoria, se
apoyan en que el Senado tiene el derecho y no el deber de inhabilitar; que,
en consecuencia, hará uso de esa facultad, sólo en los casos en que sea
necesario para seguridad completa de los intereses del Estado, para
ejemplo y enseñanza; que es una sanción accesoria, que puede no
aplicarse; que se puede destituir sin inhabilitar, pero no inhabilitar sin
destituir.
La mencionada profesora
adhiere a esta posición, apoyándose en que el constituyente utiliza el
adverbio "aun" que significa "inclusive" y que "se usa a veces para
encarecimiento" (en sentido afirmativo) equivalente a "hasta". Por tanto,
dice, no es un efecto principal sino accesorio.
El respetado constitucionalista
Vanossi, en reiteradas oportunidades, ha sostenido la posición contraria.
Entiendo que la marcha regular del gobierno creado por la Constitución
requiere que no puedan retomar al cargo aquellos que han demostrado
suficiente incapacidad como para que no se les permita volver a ponerla de
manifiesto con perjuicio de la sociedad toda. Si se les permitiera retornar a
los cargos del gobierno, ocasionarían un daño irreversible a las
instituciones y a los bienes de la República.
Entiendo, así, que la doctrina
negativista incurre en un error al sostener que en el artículo 60 de la
Constitución hay una pena principal y otra accesoria.
No hay una pena principal, que
sería la destitución, y una accesoria, como la inhabilitación, porque ambas
son penas principales en cuanto las dos procuran en definitiva, evitar
reiteración de situaciones y posibilidades de un nuevo deterioro. La
segregación, que es el efecto pretendidamente principal -apartamiento del
cargo- puede haberse obtenido por otra vía ajena a la condena del Senado,
como serían los casos de renuncia, o de gobiernos de facto durante los
cuales contemporáneamente no funcionaba el Congreso.
Es evidente entonces que la
inhabilitación está unida a la pena segregativa en una relación que no es
de principal a accesoria, sino que ambas hacen por igual a la finalidad que
el mecanismo constitucional quiere asegurar: evitar la repetición de
situaciones que, de otra manera, podrían quedar fácilmente reiteradas sin
que existiera un mecanismo idóneo. Es sabido que la órbita de la sanción
penal o de la inhabilitación penal, en lo que se refiere a los mecanismos
ordinarios, cumple determinadas finalidades; mientras que la
inhabilitación política tiene otros objetivos, y cada una debe jugar en su
campo específico.
Sé que por el momento la
posición que acabo de exponer es minoritaria pero poco a poco va ganando
nuevos adherentes. Entiendo que es un debate constitucional no
concluido, y que ha demostrado la necesidad de dar respuestas concretas
a problemas concretos; y frente a situaciones nuevas, diferentes a las de la
belle epoque del constitucionalismo clásico argentino (ver el trabajo del Dr
Jorge Vanossi La posibilidad constitucional del juicio político a los ex
funcionarios. En "Jurisprudencia Argentina", del 28 de agosto de 1985 ya
citado.)
c) Lo expresado anteriormente
trae como consecuencia inmediata otro tema polémico: la posibilidad de
someter al juicio político a los funcionarios que han cesado en el cargo. En
nuestro país, el tema se ha debatido ante dos situaciones concretas: la
posibilidad de someter a juicio político a quienes han desempeñado el
cargo durante períodos de facto, y los casos en que, al iniciarse el citado
juicio, el inculpado ya no ocupa el cargo, porque le ha sido aceptada la
renuncia. En cuanto al primer aspecto, es decir el sometimiento a juicio
político a ex funcionarios durante períodos de facto, se produjo un
interesante debate durante los años 1984 y 1985, ante la posibilidad de
aplicar el juicio de responsabilidad a quienes habían desempeñado cargos
en el período comprendido entre 1976 y 1983. Entre las opiniones que se
formularon contrarias a esa posibilidad, podemos mencionar los trabajos
de Emilio Hardoy Naturaleza del juicio político, en "La Prensa" del 16, 19 y
22 de septiembre de 1984; de Horario García Belsunce Sujetos
enjuiciables y finalidad, en "La Prensa" del 24 de febrero de 1984; carta de
Alejandro Padilla, en "La Prensa" del 5 de marzo de 1984; de Torcuato
Fino, en "Clarín", con el título Inviabilidad del juicio político, el 9 de abril
de 1984; el ya citado trabajo de Mario Midón, en "La Ley" del 21 de agosto
de 1990; etcétera. En esa oportunidad el DrVanossiparticipó en el debate,
sosteniendo la tesis contraria a la recién mencionada, es decir que entendí
y entiendo que es posible someter al juicio político a los funcionarios de un
gobierno de facto cuando éste ha concluido sus funciones. Sostuvo esa
posición tanto en el trabajo antes citado, como en los debates que se
produjeron en esta Honorable Cámara, como también en congresos,
simposios, etcétera.
Indicó Vanossi en aquella
oportunidad que durante los gobiernos de facto el poder creció sin un
paralelo incremento del control, y que, consecuentemente, era necesario
ejercer el control con posterioridad a la finalización de dicho gobierno.
Señaló también, en apoyo de
mi tesis, que debía aplicarse el argumento de la inhabilidad jurisdiccional,
tal como se ha consagrado en la llamada "ley de reparación", en virtud de
la cual no han podido ser procesados de acuerdo a derecho quienes no
fueron previamente privados de su inmunidad debidamente a través del
procedimiento del juicio político.
Agregó el ex diputado por la
Capital en aquella oportunidad que debía aplicarse la extinción de las
consecuencias de actos de pretendida superlegalidad supraconstitucional,
de modo tal, que cesadas las causas deben cesar los efectos; caducando lo
principal debe caducar lo accesorio, extinguida la fuente de la cual
dimanaron dichas potestades y normas, no pueden perdurar efectos de un
poder extinguido cuya ilegitimidad ha sido declarada.
Por otra parte, por la tesis
contraria a la que sustento, quedarían eximidos de la posibilidad de un
juicio político y de una eventual inhabilitación quienes se han
desempeñado durante períodos de inexistencia parlamentaria, y ello los
ubicaría, por autocolocación y por autopreservación, en mejor situación
que los gobernantes elegidos que concluyen sus mandatos bajo un período
constitucional.
El segundo aspecto a analizar
es el caso del funcionario que, antes de que se inicie la sustanciación del
juicio político, presenta la renuncia y la misma le es aceptada. Se han
producido algunos casos, por lo que la cuestión tiene una particular
actualidad.
El tema también ha sido
debatido en la doctrina, y seguramente continuará polemizándose cada vez
que se presenta un caso semejante.
En este caso suele distinguirse
entre dos supuestos distintos: 1) cuando el funcionario renuncia antes de
promoverse el juicio político, y 2) cuando lo hace encontrándose en trámite
el juicio político.
En el primer supuesto, se cita
el caso del doctor Roberto Repetto, quien renunció como juez de la Corte
Suprema antes de iniciarse el juicio político. Se recuerda aquí que en
aquella oportunidad se resolvió que "el doctor Roberto Repetto, ex juez y ex
presidente de la Corte Suprema de Justicia, no está sujeto a la jurisdicción
del tribunal, por habérsele aceptado su renuncia con anterioridad a la
iniciación de este juicio".
En cambio, en el segundo
supuesto, es decir, cuando la renuncia se produce durante la tramitación
del juicio político, se cita como antecedente el caso de quien fuera
secretario de Guerra de los Estados Unidos, William Belknap, en 1876. En
este caso, el juicio político continuó, quedando así el precedente de que
puede continuar luego de terminadas las funciones del imputado.
La doctrina en estos casos está
dividida, como consecuencia de las discrepancias antes señaladas.
Midón, por ejemplo, sostiene
que el juicio político es un procedimiento en el cual el acusado conserva el
derecho de disponer su extinción, "pues si renuncia al cargo agota la
competencia jurisdiccional del Congreso". Más adelante, este autor
sostiene que lo contrario significa confundir el juicio político con el juicio
de residencia; además, entiende que en caso de prosperar la idea contraria
se violaría el artículo 18 de la Constitución al establecerse una comisión
especial. Sin embargo, se manifiesta dispuesto a aceptar la opinión
contraria "en tanto y en cuanto una ley previa con fundamento en los
derechos del pueblo que invocara Mitre con relación al artículo 33, diera
cabida a tal modalidad" (op. cit.).
Por nuestra parte, también
hemos dejado constancia de nuestra opinión de que no puede aceptarse la
pretensión de que alguien evada el juicio político por medio de una
renuncia precipitada o anticipada con relación al momento del impulso
jurisdiccional de los mecanismos de control en el Congreso.
En este tema, más allá de las
dudas iniciales, y después del ya citado caso Belknap de los Estados
Unidos, ha quedado claro en la doctrina y en los anales del país del norte,
que la renuncia, es decir, el corte o interrupción del nexo con el cargo por
propia voluntad del interesado, no puede ética ni jurídicamente excluir la
posibilidad de su enjuiciamiento.
Que más tarde el juicio
prospere o no es otro problema; que se le condene o no, es otra
cuestión.
Los norteamericanos han
dejado la puerta abierta para los distintos supuestos incluso antes del
caso Belknap, en algún debate incidental llevado a cabo en el Senado de
los Estados Unidos, con motivo de otra hipótesis que no era la de un
ministro, se señaló que nadie se atrevería a argüir que un funcionario
pueda primero cometer un delito y luego escapar al castigo reanudando a
su cargo. Es decir, hería a la moral pública media, la posibilidad de
admitir una tesis de autoexclusión de los procedimientos por vía de la
voluntaria interrupción o cese del nexo del funcionado con el cargo.
Pero al fallar el caso Belknap
(que en definitiva no fue condenado) señala Willoughby que por treinta y
siete votos a favor, veintinueve en contra y siete abstenciones, se sostuvo
que la jurisdicción de ese cuerpo no había sido excluida por la renuncia; y
en una votación posterior se sostuvo que para tomar esa decisión no era
necesaria la mayoría de dos tercios. Es decir, que ha quedado consagrada
en esa única situación de precedente, la tesis afirmativa y no la
negativa.
Uno de los máximos
comentadores contemporáneos, Bernard Schwartz, en su monumental
obra Los poderes del gobierno, ha llegado a la siguiente conclusión: "La
renuncia no otorga a un funcionado federal inmunidad en la acusación por
actos cometidos mientras desempeñaba su cargo". En el primer
procedimiento de acusación al que ya se ha hecho referencia, el abogado
del acusado admitió: "Ciertamente nunca sostendré que un funcionado
pueda cometer primero un delito y después evitar el castigo renunciando a
su cargo".
Y continuaba Schwartz más
adelante: "La doctrina fue debidamente fijada en 1876 cuando el Senado
sostuvo que la renuncia del funcionario afectado, anticipándose a los
procedimientos de acusación, no privaba al Senado de jurisdicción para
juzgarlo". "Esta doctrina es compatible con la correspondiente disposición
del documento orgánico. De acuerdo con el artículo 1º Q, sección III, la
sentencia en un procedimiento de acusación puede incluir, no sólo la
destitución del cargo, sino también la incapacitación para ejercer cargos
federales en el futuro", Cuando un delito que justifique la acusación sea
cometido puede ser de interés público que se imponga esa futura
incapacitación, aun cuando el culpable haya renunciado el cargo".
En síntesis: la argumentación
traída a cuenta por todos aquellos que sostienen la improcedencia del
juicio político que prevé la Constitución, ya sea que se base en que la
cesantía provenga de haber renunciado a sus cargos, o bien al haber
cesado en los mismos por conclusión del gobierno que los designó tiene un
único y objetivo resultado ostensible: que dichos funcionarios no
responden políticamente por su mal desempeño. El costo de este resultado
es el peligro para el país de que dichos funcionarios se puedan encontrar
en condiciones de retornar, de la mano de la impunidad del sistema, a las
más altas dignidades de la República, como si nada hubiere pasado.
No basta el argumento de que
será el Poder Judicial quien podrá inhabilitados luego del juicio seguido en
sede penal, juicio que está abierto luego de cesado en sus funciones. No
basta, porque el juicio penal está constreñido a la exigencia de la tipicidad
legal, en tanto que el juicio político valora la arbitrariedad e irrazonabilidad
como se han administrado los altos intereses de la Nación.
Tampoco alcanza el argumento
de que la letra y el espíritu de la Constitución no prevén el juicio de
residencia, como sería el caso del juzgamiento a los funcionarios que ya
han concluido su desempeño. Porque en ningún modo puede entenderse
que dicho juicio está reñido con el espíritu de la Constitución Argentina,
más aún después que Mitre invocara los "derechos del pueblo" para
fundamentar la incorporación del artículo 33 a su texto. No cabe duda de
que el pueblo tiene derecho, a través de sus representantes en el Congreso,
a ver garantizada la correcta administración de sus intereses en el futuro,
e impedir que los avatares de la política coloquen a un individuo
indeseable en la gestión pública de dichos intereses. Es una forma
razonable y no reñida con el espíritu de nuestra Constitución, para lograr
límite a la facultad discrecional del presidente de la República en la
designación de sus ministros.
Como ya lo he expresado y
siguiendo a Vanossi, no hay sistema sin control, y nadie se puede solazar
en afirmar que puede funcionar sin mecanismos de control apropiados. La
suerte ética de la República necesita no controlar con el sentido de la
revancha sino con el objeto de asegurar la buena administración pública
en el porvenir, mucho más si se está juzgando a funcionados que no
fueron elegidos a través de los mecanismos constitucionales. No pueden
los funcionarios de facto encontrarse en mejores condiciones que los de
jure, y es claro que el juicio político a los ministros del Poder Ejecutivo no
estuvo previsto durante el prolongado período en que no vivieron nuestras
instituciones en plenitud d) Otro tema que se discute es la posibilidad o
no de suspender preventivamente en sus funciones a quien se le está
promoviendo juicio político; y, en caso afirmativo, en qué instancia de su
desarrollo.
La polémica se origina en la
circunstancia de que la Constitución no prevé tal suspensión,
contrariamente a lo que ocurre en las Constituciones provinciales en las
que sí se admite de una manera expresa dicha suspensión.
Buena parte de la doctrina
constitucional argentina niega la posibilidad de que el funcionario
enjuiciado pueda ser suspendido durante la tramitación del juicio político.
Dentro de esta posición negativa debemos citar constitucionalistas de
tanta autoridad como Linares Quintana, González Calderón y Bidart
Campos.
En algunos casos, se distingue
cuando el enjuiciado tiene un superior jerárquico, en que éste podría
proceder a su suspensión. Tal lo que ha ocurrida algunas veces con los
jueces, en que la Corte ha dispuesto su suspensión. Y que podría darse
también con los ministros del Poder Ejecutivo. Tal la opinión de Midón en
el trabajo ya citado.
En la práctica, las soluciones
han sido disímiles. Para citar algunos ejemplos, en el juicio político al
doctor Pizarro, la comisión acusadora pidió al Senado la suspensión del
acusado. La Cámara rechazó el pedido fundándose en que la Constitución
no prevé esa facultad. Se agregó aquí que sólo podría llegar a plantearse
esa posibilidad en el caso que la continuidad del juez en el cargo impidiera
la investigación.
En otro caso -el juicio político
contra el juez Aurrecoechea- el Senado dispuso la suspensión. También lo
hizo así en los casos de los jueces Arroyo Allende, Costa, de Oro y Barraco
Mármol.
En alguna oportunidad se
solicitó a la Corte que procediera a la suspensión de un juez, pero el
tribunal se negó, fundándose en que no le pertenecía dicha facultad, y que
sólo el Senado podría ejercerla. Así ocurrió cuando la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Capital pidió la suspensión
para el juez doctor Klappenbach.
Durante el año 1991 el Senado
se pronunció sobre esta cuestión al disponer -el 20 de marzo pasado- la
suspensión del juez Alberto Nicosia, haciéndolo, en este caso, sin goce de
sueldo.
Por nuestra parte, entendemos
que no existe ninguna prohibición constitucional para que en cualquier
instancia del juicio político pueda suspenderse al acusado, exigiéndose, si,
que se tome esa medida con una mayoría igual a la requerida para acusar
o condenar: dos tercios de la Cámara de Diputados y/o Cámara de
Senadores. No creemos, en cambio, que sea conveniente otorgar esa
facultad al Senado, por cuanto el mismo deberá juzgar en definitiva, y una
medida de esa naturaleza, que no hubiera sido hasta entonces adoptada,
podría tomarse como un prejuzgamiento.
Proponemos también que en
caso de suspenderse al funcionario, durante ese tiempo se le abone la
mitad de su sueldo, con lo que, por un lado se evita un grave perjuicio a
quien por el momento se debe considerar inocente, y por otro, se evita que
continúe en funciones una persona que podría ocasionar un grave
deterioro en la función pública.
e) Otro tema a debatir: los
efectos que puede tener la resolución del Congreso en los casos en que la
acusación ha consistido en haber cometido delitos.
La Constitución es clara en
cuanto a que en esos casos se pasarán los antecedentes a los tribunales
ordinarios (artículo 59). Pero la polémica reside en lo referido al valor de
esa resolución del Senado, ya sea que absuelva o condene: ¿obliga al juez?,
¿o puede resolver en sentido distinto de la sentencia final del juicio
político? Se han propuesto distintas respuestas para estos
interrogantes.
Por nuestra parte entendemos,
que es necesario, a fin de preservar el principio de la división de los
poderes, que el Congreso actúe exclusivamente en lo que se refiere a los
temas del juicio político, y los jueces analicen con sus propios elementos y
pautas la comisión o no de delito.
Creemos así, que el juez puede
encontrar una ilicitud donde el Senado sólo vio mal desempeño. A la
inversa, pudo ocurrir que el Senado destituyera por entender que se había
cometido delito, y el juez resolver o que la acción no aparece claramente
tipificada en el Código Penal, o que las pruebas no son suficientes para
admitir una sentencia condenatoria. En estos casos, se establece
solamente la suspensión de la acción penal hasta que el imputado
concluya con sus funciones.
f) Se ha planteado también la
posibilidad de que, en lo referido a los jueces, además de las causales del
artículo 53 de la Constitución, se establezca como fundamento del juicio
político la "mala conducta". Ello se funda en que el artículo 110 impone a
los jueces "buena conducta" para conservar sus empleos.
Entendemos que ello no puede
admitirse, porque el artículo 53 de la Constitución es taxativo en la
enumeración de las causales. Si dicha "mala conducta" permite incluirlo
en alguna de las causales del citado artículo, prosperará el juicio político.
De lo contrario, no.
g) En algunos proyectos se ha
propuesto también extender el juicio político a otros funcionarios de los
citados por el artículo 53 de la Constitución. Por ejemplo, a los
legisladores, secretarios de Estado, etcétera. Tal el caso del proyecto
presentado por el diputado Uriondo, en que extiende la inhabilitación del
juicio político a los senadores y diputados, secretarios y subsecretarios de
Estado, oficiales superiores de las fuerzas armadas y de seguridad,
intendente, secretarios y concejales de la Municipalidad de Buenos Aires,
los administradores estatales o con participación estatal, y otros
funcionarios.
Discrepo con esta opinión,
pues entiendo que el juicio político sólo puede promoverse contra los
funcionarios mencionados expresamente en el artículo 53 de la
Constitución.
h) El tema de la continuidad
del tratamiento del juicio político en la respectiva Cámara cuando finalizan
las sesiones ordinarias; o su postergación para las siguientes sesiones
ordinarias; o la convocatoria o autoconvocatoria a sesiones de prórroga o
extraordinarias, todo ello ha dado lugar también a distintas
interpretaciones, por lo que deben quedar debidamente aclaradas por
medio de una ley reglamentaria, como la que aquí proponemos.
i) También se ha discutido si el
funcionario a quien puede someterse a juicio político puede facilitar la más
rápida resolución de las acusaciones que se le formulan, renunciando a
sus inmunidades. En el presente proyecto nos pronunciamos por la
afirmativa, por entender que son prerrogativas personales y
consecuentemente renunciables para el afectado;
j) Finalmente, hay muchas
otras cuestiones que, aunque no son debatidas, por estar todos los autores
de acuerdo, conviene que sean establecidas claramente en el
procedimiento del juicio político, a fin de evitar que en algún determinado
momento, alguna mayoría circunstancial pudiera desvirtuar los
fundamentos mismos del juicio de responsabilidad.
A manera de ejemplo: uno de
los aspectos que hemos procurado que prevalezca en el proyecto que aquí
presentamos es que la sociedad quede suficientemente resguardada de los
posibles abusos en que pudiera incurrir un funcionario, o de su ineptitud
para el desempeño del cargo. Pero ello debe estar debidamente equilibrado
con las correspondientes garantías hacia el acusado. Porque tiene que
quedar bien en claro que el juicio político no supone la arbitrariedad ni los
abusos de una determinada mayoría. El principio del debido proceso, el
derecho de defensa, a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, a alegar, a
conocer el desarrollo del juicio, etcétera, deben estar suficientemente
garantizados.
Como se ve, muchos son los
temas altamente discutibles, sobre los cuales la Constitución sólo
establece los lineamientos generales, y que conviene que el Congreso
defina por medio de una ley reglamentada.
En última instancia hay que
destacar que el proceso de juicio político debe ser público, y público en
todas sus etapas, salvo en las deliberaciones previas al dictado de la
sentencia para que los senadores tengan la absoluta libertad en la hora de
establecer los costos y beneficios institucionales de la decisión que se
adopte.
El propósito que estas
actuaciones sean públicas, tiene su razón de ser en asignarle una nota
sustantiva del sistema de gobierno republicano adoptado por la
Constitución en el artículo 1º y, asimismo, tiene su recepción expresa en el
artículo 59.
Por otro lado, es constitutiva de
la regularidad del proceso y asegura la más plena garantía de la defensa
en juicio de los acusados y de las instituciones a quien ellos representan.
En ese sentido, el conocimiento de las incidencias del juicio político por
parte del público le hace participar de las rutinas del control político, lo
implica y compromete con el resultado de ese proceso.
Ese es el propósito que ha
llevado al suscrito a proponer ante esta Honorable Cámara el proyecto en
consideración.
Este proyecto ha seguido varios
lineamientos básicos .En primer lugar -no podía ser de otra manera- trata
de traducir con la mayor fidelidad posible el espíritu de la Constitución y el
pensamiento de los constituyentes sobre el juicio político y sobre los
postulados básicos de nuestra Ley Suprema.
En segundo término, la
posición sostenida por el suscrito se condice con el del DrVanossi.
Además, hemos procurado que el proyecto se adapte en la mayor medida
posible -en cuanto no contradiga lo expresado anteriormente- al
Reglamento del Honorable Senado, que está vigente, en sus lineamientos
fundamentales, desde hace más de un siglo; y a las disposiciones vigentes
en esta Honorable Cámara respecto de la Comisión de Juicio Político y al
reglamento interno que ésta aprobó en 1984.
Particular cuidado hemos
tenido respecto de la primera cuestión -aplicación estricta de la
Constitución y sus principios- en cuanto al debido equilibrio de dos de su,
principios básicos: el resguardo de los intereses de la sociedad y del
Estado contra los actos delictivos o perjudiciales de sus funcionarios, y la
sanción a quienes hayan incurrido en ellos, por un lado, y, por otra parte,
de las garantías constitucionales del debido proceso, de la defensa en
juicio del funcionario acusado, y de todo aquel que pudiera tener relación
con el juicio. A tales efectos, se prevé el constante control del juicio por el
interesado y de sus representantes, la posibilidad de su presentación
durante toda la tramitación; su derecho a ser escuchado cada vez que lo
considere conveniente, y la intervención del defensor oficial cuando el
acusado no haya tomado la necesaria intervención en el juicio.
Hemos procurado también que
quede lo más delimitado y preciso posible el significado de "mal
desempeño" del artículo 53 de la Constitución, pues es un concepto
demasiado genérico, y esto ha traído como consecuencia muy disímiles
interpretaciones, que provocan el peligro de que puedan llegar a generar
alguna arbitrariedad en su consideración, al aplicarse a algún caso
concreto, o en favor o en perjuicio del funcionado juzgado.
A fin de evitar cualquier
arbitrariedad, hemos tratado de definir lo más posible las facultades de las
respectivas comisiones de juicio político en cada una de las Cámaras y el
trámite ante el plenario de cada una de ellas.
La publicidad como principio
básico del régimen republicano aparece debidamente resguardado, aunque
también se prevé que en ciertas circunstancias el Senado pueda
considerar conveniente que algún tema sea tratado en sesión secreta.
Se determinan, también, los
requisitos que deben reunir la sentencia y los efectos y consecuencias
posteriores de la misma.
Pero tales precisiones se han
limitado exclusivamente a la determinación de los principios básicos del
juicio político, sin incurrir en un reglamentarismo excesivo, que luego
dificulte su aplicación, y que interfiera en lo que son facultades propias de
las respectivas Cámaras.
Hemos tratado de sintetizar lo
más posible algunos de los aspectos que nos parecen más preocupantes
del juicio político, con el convencimiento de que la salud de la República
exige un claro funcionamiento de este instituto de control.
Con el convencimiento de que
los señores diputados así lo van a entender, pongo a consideración de la
Honorable Cámara este proyecto de ley, que con leves modificaciones se
inspira en el expediente 1592-D-2004 del ex diputado nacional Dr. Jorge
Reinaldo Vanossi.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| JUICIO POLITICO (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |