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PROYECTO DE TP
Expediente 9417-D-2014
Sumario: FIDEICOMISOS PUBLICOS CONSTITUIDOS CON BIENES DEL ESTADO. MARCO REGULATORIO.
Fecha: 28/11/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 175
El Senado y Cámara de Diputados...
MARCO REGULATORIO
DE LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS
CONSTITUÍDOS CON
BIENES DEL ESTADO
ARTÍCULO 1º- Habrá
fideicomiso público cuando el Estado, por intermedio de alguna de las
dependencias de la administración, en carácter de fiduciante, transmita la
propiedad de bienes de dominio público o privado del Estado o afecte
fondos públicos a un fiduciario para realizar un fin de interés público a
favor de uno o más beneficiarios.
ARTÍCULO 2º- El
fideicomiso de bienes del Estado deberá crearse por ley, la que establecerá
el fiduciante, el fiduciario, el beneficiario, el objeto a cumplir, que deberá
ser determinado, así como también el plazo de duración, que no podrá
exceder de 50 años. También podrá prever la existencia de un órgano de
administración, según sean las necesidades y servicios a prestar por el
fideicomiso. Dicho órgano ejercerá sus funciones en coordinación con el
fiduciario.
ARTÍCULO 3º- El fiduciario
del fondo integrado con bienes o recursos del Estado podrá invertir las
disponibilidades líquidas y sin aplicación temporal del mencionado fondo
siempre que estas inversiones respeten el objetivo de creación del
fideicomiso.
Cuando las inversiones fueren
realizadas en letras emitidas por la Tesorería General de la Nación, esta
inversión deberá ser con carácter transitorio, por un plazo que no podrá
superar los NOVENTA (90) días al año, y no podrá afectarse más del 20%
de las disponibilidades liquidas y sin aplicación temporal.
En ambos casos el fiduciario,
con anterioridad a realizar la inversión, deberá poner a consideración de la
Comisión Bicameral a la que se refiere el artículo 5º el plan de inversión, a
efectos de que la Comisión emita el dictamen aconsejando su aprobación o
rechazo, el que deberá elevarse a ambas Cámaras del Congreso para su
tratamiento.
ARTÍCULO 4º- El fiduciario
o en su caso el Órgano de Administración, deberán presentar anualmente
ante la Comisión Bicameral del artículo 5º, una rendición de cuentas de su
gestión. Sus demás obligaciones se regirán por lo previsto en la presente
ley en su parte pertinente, y serán considerados como funcionarios
públicos en el cumplimiento de sus funciones.
ARTÍCULO 5º- Crease la
Comisión Bicameral Permanente de Seguimiento y Control de los
Fideicomisos constituidos con Bienes o Fondos del Estado Nacional, que
funcionará en ámbito del Congreso de la Nación.
Esta comisión tendrá a su
cargo el seguimiento y control de los bienes o recursos que fueran
fideicometidos, preservando el objetivo inicial de cada uno de los
fideicomisos públicos.
ARTÍCULO 6º- Las
funciones de la Comisión Bicameral, prevista en el artículo 5º, serán las
siguientes:
1) Examinar los objetivos y
fines propuestos en el momento de creación de cada uno de los
fideicomisos públicos;
2) Realizar el seguimiento de
las aplicaciones de los recursos que integran el patrimonio de los
fideicomisos, así como también los flujos de los fondos y el
redireccionamiento de las disponibilidades líquidas y sin aplicación
temporal;
3) Solicitar al Poder Ejecutivo
Nacional, al Jefe de Gabinete de Ministros y/o al organismo encargado de
la administración de los fideicomisos, toda información referida a:
a) El estado patrimonial de los
fondos;
b) Detalle de las
transferencias realizadas a las Provincias, Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, Municipios, Empresas y/o Sociedades del Estado o aquellas
en las que este tuviera parte;
c) Informes sobre las
disponibilidades liquidas de cada uno de los Fideicomisos. Para los casos
de Fideicomisos relacionados con obras de Infraestructura podrá pedir el
plan de obras a ser financiado, la forma de contratación a través de la cual
se ejecutan o ejecutarán las obras y el estado de avance de las mismas;
d) Toda cuestión lo que la
comisión estime conveniente para dar cumplimiento a sus fines;
4) Solicitar la presencia al seno
de la Comisión del fiduciario y/o de la entidad que administre el fondo y de
todo funcionario de la Administración relacionado con el fondo de que se
trate, a fin de que den las explicaciones que se les requiera;
5) Recibir la rendición de
cuentas anual a la que se refiere el artículo 4º;
6) Elaborar un dictamen
recomendando a ambas Cámaras del Congreso de la Nación la aprobación
o el rechazo de las inversiones referidas en el artículo 3º, en un plazo de
veinte días hábiles contados a partir de la recepción del plan de inversión;
ARTÍCULO 7º- El dictamen
al que se hace referencia en el artículo 6º inc. 6 podrá ser despachado por
unanimidad o tener despachos de mayoría y minoría. En ambos casos el o
los dictámenes serán remitidos simultáneamente al plenario de la Cámara
de Diputados y de Senadores, debiendo tratarlos cada una de ellas dentro
del plazo de treinta y cinco días hábiles de recibido los dictámenes.
Se considerará aprobado el
plan de inversión que sea aceptado por ambas Cámaras mediante
resolución de cada una de ellas, con el voto afirmativo de la mayoría
absoluta de sus miembros, excluyéndose en todos los casos la aprobación
ficta.
ARTÍCULO 8º- La Comisión
estará integrada por veintiún miembros, diez senadores y diez diputados,
más un diputado o senador, según a que Cámara le corresponda ejercer la
presidencia de la Comisión. Durarán dos años en sus cargos y serán
elegidos de forma tal que, en lo posible, los sectores políticos estén
representados en la misma proporción que en ambas Cámaras.
El Presidente de la Comisión
será designado a propuesta de los partidos políticos de la oposición con
mayor representación en las Cámaras, debiendo turnarse en el ejercicio de
la presidencia alternadamente, cada dos años, un diputado y un senador,
en ese orden.
También se elegirán dos
vicepresidentes y dos secretarios y se aplicará supletoriamente las normas
que rigen el funcionamiento de las comisiones permanentes de la Cámara
de Diputados, en todo aquello no previsto en esta ley.
ARTÍCULO 9º- Los
Fideicomisos constituidos con bienes o fondos del Estado Nacional
deberán estar incluidos en la Ley de Presupuesto de la Administración
Pública Nacional para cada ejercicio, en la que deberán incluirse:
1- Los flujos financieros para la
constitución y uso de los Fideicomisos constituidos con bienes o fondos del
Estado Nacional.
2- El plan de acción de cada
uno de los fideicomisos, con una breve descripción de los objetivos y tareas
propuestas para el próximo año.
3- Las proyecciones de la
cuenta ahorro, inversión y financiamiento.
4- Las principales fuentes y
aplicaciones financieras.
5- Los principales proyectos a
financiar por el fondo, con una ubicación geográfica y estado de ejecución.
6- La desagregación de la
planta de personal del órgano administrador de cada uno de los
fideicomisos.
ARTÍCULO 10º-
Comuníquese al poder ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El fideicomiso es el contrato
mediante el cual una persona trasmite la propiedad de ciertos bienes con
el objeto de que sean destinados a cumplir un fin determinado. En esta
conceptualización genérica se destacan dos aspectos claramente definidos.
Uno, la transferencia de la propiedad del bien; otro, un mandato en
confianza.
El mismo no constituye un fin
en sí mismo, sino, en verdad, un vehículo apto para dotar de mayor
seguridad jurídica a un determinado negocio. El adquirente es el receptor
de ciertos bienes, los que se mantienen separados del patrimonio de los
demás sujetos que participan en el negocio y del suyo propio. La propiedad
que aquél ostenta desde el punto de vista jurídico carece de contenido
económico, pues éste le pertenece al beneficiario o bien al fideicomisario,
que puede ser el propio transmitente (fiduciante).
El fideicomiso en resumen,
consiste en una operación de transferencia de un bien a la persona a la
cual se adiciona un encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el
aspecto más importante de la operatoria el de reconocer un patrimonio
separado, desafectado del patrimonio del transmisor de dicho bien
(fiduciante) y del receptor del mismo (fiduciario), siendo una unidad
patrimonial autónoma afectada a la finalidad perseguida en el contrato en
cuestión.
Ahora bien, al fideicomiso
público debe entendérselo como una variante del fideicomiso del ámbito
del derecho privado. En el fideicomiso público, el Estado actúa como uno
de los sujetos intervinientes del fideicomiso.
En líneas generales esta
herramienta sirve como una suerte de presupuesto garantizado por más de
un año, que asegura el financiamiento de un programa público. Se trata de
apartar fondos del tesoro para cumplir sólo unos fines determinados.
Además, se busca asegurar que
al momento de decidir la construcción de alguna obra determinada, por
ejemplo, no pueda llegar a paralizar por falta de presupuesto en los años
posteriores a su puesta en marcha, logrando que los fondos ya destinados
no se usen con otros fines.
Esta utilización práctica que
fue realizando el Estado, tomando una figura de regulación del Derecho
Privado, ha sido cuestionada por varios motivos en tanto la utilización se
hacía más usual.
Uno de los motivos radicó en la
falta de control y de un marco regulatorio a través de una ley específica
que cree la figura y regule su funcionamiento dentro del ámbito del
Derecho Administrativo. El peligro radicaba en el desvío de los fondos
estatales que iban destinados al pago de una deuda pública o al
financiamiento de una obra o subsidios, que involucraba la utilización de
una figura negocial pensada para el ámbito privado, siempre que no
estaban previsto los controles fiscales para el caso en que uno de los
actores fuera el Estado.
La idea del proyecto es
otorgarle transparencia y control a la figura nueva, a través de la creación
de un cuerpo colegiado en el ámbito del Poder Legislativo para fiscalizar
este tipo de relaciones contractuales.
Muchas críticas se fundaron en
que estas prácticas por años desnaturalizaban la figura que se pretendió
constituir al momento de su génesis con la ley de financiamiento de la
vivienda.
Cuando el actor del fideicomiso
constituido en fideicomitente, es el Estado, es necesario por su naturaleza,
que el objeto contractual atienda al interés común y tenga las
herramientas legales para garantizarlo.
Es por esto que la finalidad del
proyecto es poner fin a esta suerte de vacío jurídico, creando la norma
para el ámbito administrativo y del Derecho Público, y otorgando veracidad
y certeza, y contralor para este tipo de relaciones jurídicas.
Los puntos fuertes del proyecto
son la necesidad de una ley específica que le dé virtualidad jurídica a la
relación negocial; el establecimiento de un plazo temporal, y objeto del
fideicomiso; limitaciones temporales de las inversiones; la creación de una
Comisión Bicameral en el ámbito del Poder Legislativo que emita
dictámenes aprobando o desechando las propuestas de inversión; y la
obligación de rendición de cuentas anual.
En la Argentina se ha dado el
mismo proceso evolutivo de los fondos fiduciarios en los países que
tipificaron el fideicomiso como México, Colombia, y Venezuela, donde se
volvió público un instituto nacido en el derecho privado.
Frente a las controversias
generadas y las críticas al Estado, el Gobierno y particularmente el
Ministerio de Planificación han estimado que se trata de una evolución
natural del derecho administrativo que fue receptada en el derecho
positivo en las disposiciones del Capítulo IX denominado "De los Fondos
Fiduciarios" de la Ley 25565, de Presupuesto.
De todas formas, vislumbro la
necesidad formal de una ley que le de sustento jurídico formal a este
instituto nuevo que derivó por cuestiones de uso negocial de una creación
del Derecho Privado en una del Derecho Público.
Por los motivos expuestos,
solicito a mis pares tengan a bien acompañar el presente proyecto de ley,
que recoge el antecedente del expediente S-3679/10 del senador nacional
(m. c) Juan A. Pérez Alsina.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |