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PROYECTO DE TP
Expediente 9037-D-2014
Sumario: PROGRAMA NACIONAL PARA EL FOMENTO Y DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA MINERIA. CREACION.
Fecha: 13/11/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 165
El Senado y Cámara de Diputados...
PROGRAMA NACIONAL PARA EL FOMENTO Y
DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA MINERIA
Artículo 1: Créase en el ámbito de la Secretaría de
Minería de la Nación, o el organismo que en el futuro la reemplace, el Programa Nacional para
el Fomento y el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería.
Artículo 2: Los principales objetivos del Programa
Nacional para el Fomento y el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería son:
a) Potenciar mediante la formación gerencial a los
pequeños y medianos empresarios dedicados a la exploración minera y/o la extracción de
minerales y/o; la provisión de bienes y servicios destinados a la minería para que en el mediano
plazo alcancen mayores niveles de sustentabilidad y competitividad.
b) Fomentar la formalización de los
emprendimientos mineros irregulares.
c) Desarrollar mecanismos de financiación para la
capacitación y el acceso a bienes de capital de las pequeñas y medianas empresas dedicadas a
la exploración minera y/o la extracción de minerales y/o proveedoras de bienes y servicios
destinados a la minería.
La autoridad de aplicación podrá incorporar otros
objetivos a los precedentemente mencionados.
Artículo 3: Para acceder al Programa Nacional para
el Fomento y el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería será obligatoria la previa
inscripción en el Registro Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas Mineras, que se crea por
esta ley en el ámbito de la Secretaría de Minería de la Nación.
Artículo 4: El Programa Nacional para el Fomento y
el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería deberá incluir contenidos básicos referidos a
educación cívica y normativa minera; gestión de empresas y contabilidad; manejo de personal y
legislación laboral; conocimientos técnicos mineros, topográficos y geológicos, y; gestión
ambiental y de seguridad e higiene empresaria. La autoridad de aplicación deberá diseñar la
currícula del Programa Nacional de Formación Empresaria Minera así como su extensión y
duración. La currícula deberá adaptarse a la realidad minera de cada provincia y/o región e
incorporar demás contenidos que considere conducentes al logro de los objetivos de la presente
ley.
Artículo 5: El Programa Nacional para el Fomento y
el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Minería podrá ser ejecutado en forma directa por el
Estado Nacional y/o por las Provincias, por los Municipios, por las Universidades, por
organismos no gubernamentales y/o por empresas públicas, privadas y/o mixtas nacionales y/o
extranjeras.
Para ello el Estado Nacional deberá suscribir los
convenios correspondientes con quien acuerde la ejecución total o parcial del Programa.
Artículo 6: La Secretaría de la Pequeña y Mediana
Empresa y Desarrollo Regional junto con la Secretaria de Mineria definirán las condiciones y
requisitos que deberán reunir las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la exploración
minera y/o la extracción de minerales y/o proveedoras de bienes y servicios destinados a la
minería, que deseen inscribirse en Registro Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas
Mineras, para lo cual se tomarán como parámetros además de las ventas totales anuales, la
hectáreas explotadas y la capacidad productiva, esto es la tonelada métrica de mineral obtenido
por día.
Artículo 7: La presente ley deberá reglamentarse
dentro de los 120 días de su promulgación.
Artículo 8: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Las reformas normativas implementadas para la
minería en Argentina durante la última década del Siglo XX, significaron un fuerte impulso para
la radicación de proyectos a gran escala dedicados, en su mayoría, a la extracción de metales
como el cobre, la plata y el oro.
Entre esas normas tenemos en primer lugar a la
Constitución Nacional de 1994 que reconoce a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales que en ellas se encuentran. Dicha titularidad implica también el derecho a
normar localmente lo atinente a las explotaciones mineras.
Otra norma fundamental para el incentivo a la
gran minería es la ley 24.196 de Inversiones Mineras. Esta ley recepta el principio constitucional
del dominio provincial de los recursos naturales otorgándoles la facultad de dictar sus
respectivas normas de minería, y lo que es más importante aún, garantiza al sector minero una
serie de beneficios fiscales y tributarios. Entre dichos beneficios se pueden mencionar el de
estabilidad fiscal; beneficios especiales en el Impuesto a las Ganancias; beneficios fiscales para
la importación de bienes de capital e insumos; y limitación a las regalías que las provincias
pueden cobrar a las empresas mineras por el mineral extraído.
Otra ley clave es la ley 24.402 que establece un
régimen especial de financiación y de devolución del IVA a las empresas del sector minero, algo
crucial para la compra de bienes de capital destinados a las tareas extractivas.
Ahora bien, más allá del estímulo que la legislación
arriba mencionada produjo para la minería a gran escala de nuestro país, en Argentina existe
también otra minería. Una minería que, salvando las distancias, se asemeja en mucho al tipo de
explotación que se llevaba a cabo a principios del 1900 e incluso, en algunos casos, a la que se
practicaba durante la época colonial.
A ese tipo de minería, que llamaremos pequeña y
mediana, se orienta el presente proyecto de ley.
Este segmento de la minería está conformado por
aquellos emprendimientos dedicados a la extracción de rocas de aplicación y de otros minerales
no metálicos.
En la categoría de las rocas de aplicación
encontramos a aquellos yacimientos dedicados a la explotación de rocas para uso industrial
(serpentinita, dolomita, calizas y arena silícea); la construcción (tosca, triturados pétreos, canto
rodado, ripio, granza y diversos tipos de arena); y aquellas rocas de uso ornamental como el
mármol.
Por su parte, respecto de los minerales no
metalíferos podemos enumerar, entre los más importantes, al yeso, cuarzo, mica, sal común,
feldespato, carbonatos, boratos, bentonita, arcillas, litio, fluorita, celestina, etc., todos ellos de
variada aplicación a distintos rubros industriales y manufactureros.
No podemos dejar de mencionar dentro de este
segmento a la llamada minería artesanal de metales como el oro y la plata que, sin tener gran
representatividad en cuanto a volúmenes, implica una actividad de subsistencia para una
relativa cantidad de familias en zonas de la cordillera andina y su precordillera.
De acuerdo al Censo Minero 2003-2004, último
realizado sobre el sector (llevado a cabo por la Secretaría de Minería de la Nación junto con la
Fundación Empremin), la mayoría de las explotaciones dedicadas a la extracción de rocas de
aplicación y de minerales no metalíferos, pertenecen a pequeñas y medianas empresas.
Estas pequeñas empresas son en general de
carácter unipersonal o familiar con capacidad técnica y gerencial relativa; que en muchos casos
desarrollan sus actividades de manera precaria; con escasos recursos financieros, humanos y
tecnológicos.
Entre las principales dificultades operativas de este
sector, especialmente en aquellas empresas de menor estructura, se encuentra la de no tener
registros contables detallados que ilustren acerca de sus inventarios, inversiones, gastos, etc.
Cuentan con escasa capacidad de investigación y desarrollo de productos y procesos, y tienen
un bajo grado de conocimiento de las características técnicas de los recursos que explotan,
comercializan y procesan.
A lo anterior se debe sumar la escasa capacitación
de los recursos humanos que emplean. Por su parte, lo que extraen se comercializa
principalmente en el mercado interno con bajo valor agregado de la producción.
En cambio, solamente una mínima porción de las
empresas mineras dedicadas a la extracción de rocas de aplicación y minerales no metalíferos,
está representada por estructuras de mediana envergadura.
Estas medianas empresas tienen conformaciones
societarias diversas y están mejor estructuradas que las pequeñas. Por lo general poseen una
mínima organización administrativa y cuentan con cierta capacidad financiera, técnica y
gerencial. Ello les ha permitido incrementar sus producciones, modernizar su equipamiento y
alcanzar cierta holgura financiera. Merced a ello han logrado atender a la demanda interna y
destinar parte de su producción al mercado externo.
Siguiendo con los datos suministrados por el censo
antes mencionado, en 2004 existían cerca de 1.300 pequeñas y medianas empresas dedicadas
a la extracción de minerales no metalíferos y rocas de aplicación para usos diversos. Entre ellas
cerca del 90% contaban con menos de 10 empleados, mientras que las que superaban en ese
entonces una nómina de 50 trabajadores, no llegaban siquiera al 5% del total.
Lamentablemente no hay datos estadísticos más
actualizados ni se cuenta con información certera acerca de aquellos mineros considerados
artesanales. No obstante ello, entendemos que los números no deben haberse visto
modificados significativamente.
Cabe señalar el art. 1 de la ley 25.300 -Fomento
para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa- encomienda a la Autoridad de Aplicación definir las
características de las empresas que serán consideradas micro, pequeñas y medianas a los
efectos de la implementación de los distintos instrumentos del presente régimen legal
contemplando las especificidades propias de los distintos sectores y regiones y con base en los
siguientes atributos de las mismas, o sus equivalentes: personal ocupado, valor de las ventas y
valor de los activos aplicados al proceso productivo.
El 55 de la referida ley, designó como Autoridad de
Aplicación a la ex SECRETARIA DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA del ex MINISTERIO DE
ECONOMIA, y en virtud del decreto 357 del 21/2/02 y sus modificaciones hoy la autoridad de
aplicación de dicha ley es la SECRETARIA DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA Y
DESARROLLO REGIONAL del MINISTERIO DE INDUSTRIA (SEPYME)
Por su parte la resolución 50/2013 de la Secretaria
de la Pequeña y Mediana empresa y Desarrollo Regional reglamenta el citado artículo 1 de la
ley 25.300 y define a las micro, pequeñas y medianas empresas en función de las variables
ventas totales anuales, entendidas el valor que surja del consignado en el último balance o
información contable equivalente adecuadamente documentada.
En virtud de dicha norma se considera como
micro, pequeña o mediana empresa de industria y minera a aquella cuyo volumen de ventas
totales anuales no supere los $183.000.000.
Puede observarse que se engloba a la minería con
el resto de la actividad industrial, no obstante en el art. 7 de la citada Resolución sustituyese
el Artículo 5° de la Resolución Nº 24/01 estableciendo que la caracterización de Micro, Pequeña
y Mediana Empresa establecida por la presente resolución es de tipo general y no limita las
facultades de esta Autoridad de Aplicación para complementarla con precisiones, limitaciones
y/o condiciones cualitativas adicionales, a los efectos de la implementación de los programas
y/o instrumentos específicos, mientras no alteren sustancialmente la presente medida.
Teniendo en cuenta las características propias de
la actividad minera y a fin de permitir que se desarrolle y promocione la actividad de la pequeña
y mediana minería en nuestro país, en el presente proyecto proponemos que el criterio de
clasificación de las pequeñas y medianas empresas mineras que pueden inscribirse en Registro
Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas Mineras y beneficiarse del Programa propuesto en
el presente proyecto, se base en parámetros que además de tener en cuenta las ventas totales
anuales, analice la cantidad de hectáreas explotadas, y la capacidad productiva, esto es la
tonelada métrica de mineral obtenido por día.
Por ej. Chile la clasificación de gran, mediana y
pequeña minería se realiza teniendo en cuenta la cantidad de mineral producido.
Así,
a) Gran Minería (GM): incluye a todas aquellas
empresas que producen anualmente más de 75.000 Ton de cobre metálico o su equivalente y
se suman además aquellas que aunque no alcanzan este nivel de producción, son filiales de
grandes transnacionales mineras, trabajan con tecnología de punta, tienen acceso a los
mercados financieros internacionales, tienen capacidad e infraestructura para colocar su
producción en el mercado nacional e internacional de concentrados, son altamente competitivas
y por lo tanto no requieren de la labor de fomento del Estado. Para pertenecer a este
segmento, las empresas deben cumplir con una de las siguientes características (Lagos, 1993):
a) Producción anual superior a 20 mil Ton de cobre contenido o exportadoras independientes
con producción mayor a 10 mil Ton de cobre contenido por año, b) Producción anual mayor a
10 mil Ton de cobre contenido, obtenido mediante el proceso Sx/Ew
(lixiviación/electrobtención) o cuyo producto final es cobre de grado electrolítico.
b) Mediana Minería (MM): Se clasifican
todas aquellas faenas mineras cuya producción corresponde a una explotación superior a 200
Ton de "mineral" por día, participan de la actividad de fomento del Estado y venden
concentrados o precipitados de cobre u oro exclusiva o mayoritariamente en ENAMI bajo un
sistema de contratos que aseguran la compra de toda la producción.
c) Pequeña Minería (PM): El pequeño
minero se define como aquel que trabaja en instalaciones propias o ajenas con una capacidad
de extracción de hasta 200 toneladas de "mineral" por día, para su venta directa en bruto o su
procesamiento en pequeñas plantas de beneficio. Este segmento está formado por una gran
cantidad de mineros que se acogen a la política de fomento del Estado y en su mayoría venden
su producción a los poderes compradores de ENAMI a través de un sistema de tarifas.
Por su parte, en Perú (conforme datos de
OSINERGMIN de los estratos contemplados en la Ley General de Minería, INEI y D.S. N° 002-
91-EM-DGM ) la clasificación se efectúa en base a dos criterios: a) según el tamaño de la
concesión (i.e. según el número de hectáreas que poseen) y b) según la capacidad productiva
(i.e. según el número de toneladas métricas que producen por día).
Así,
a) Gran minería. Cuando la actividad se
realiza con una capacidad productiva mayor a 5000 TM (según el tamaño de la
producción).
b ) Mediana minería. Cuando la actividad se
realiza con una capacidad productiva entre 350 y 5000 TM.
c) Pequeña minería. Cuando la actividad se
realiza en un terreno menor a 2000 hectáreas y/o con una capacidad productiva entre 25 y 350
TM.
d) Minería artesanal. Cuando la actividad se
realiza en un terreno menor a 1000 hectáreas y/o con una capacidad productiva menor a 25
Entre las conclusiones del Censo Minero 2003-
2004, se resalta el hecho de que pese a la debilidad del sector de las pequeñas y medianas
empresas mineras, se observa un favorable grado de adaptación a las condiciones
macroeconómicas, creciente demanda de mano de obra calificada, estructuras económicas
flexibles y competitivas hacía el mercado interno, preocupación por la innovación tecnológica y
un creciente interés por la normalización y estandarización de sus productos y procesos.
Un dato no menor que arroja el censo, es que en
2003 el valor de la producción minera relativa a las rocas de aplicación y minerales no
metalíferos, alcanzó la suma de $909 millones, cifra nada desdeñable, especialmente si se tiene
en cuenta el potencial con que cuenta el sector si se lo modernizase y adaptase a las demandas
actuales.
Como se puede apreciar en base lo que se
describe más arriba, lo que la pequeña y mediana minería necesita es el acceso a una
capacitación técnica suficiente que la haga competitiva en base a los modernos sistemas de
producción.
La División de Recursos Naturales e Infraestructura
de la CEPAL ha detectado que las mismas debilidades afectan a la pequeña y mediana minería
en Sudamérica y el Caribe. Ello se encuentra relevado en un documento elaborado por dicho
organismo internacional bajo el título "La llamada pequeña minería: un renovado enfoque
empresarial". Dicho informe hace un relevamiento de la situación de este sector minero en todo
el subcontinente y ofrece una salida a los problemas que lo afectan.
Entre los problemas que de acuerdo a CEPAL tiene
la minería en pequeña escala se enumeran los siguientes: dificultad para el acceso a la
financiación; escaso cumplimiento de normas ambientales (lo que ocasiona contaminación de
aire, suelo y agua); falta de seguridad; escasez de asistencia técnica; difícil acceso a
equipamiento; falta de formación; trabas burocráticas para conseguir permisos de explotación;
afecciones a la salud por causas profesionales; malas condiciones de trabajo; etc. Como se
puede apreciar, muchos de estos problemas podrían ser superados si el Estado se
comprometiese en brindar la capacitación necesaria para disminuirlos e incluso,
eliminarlos.
En ese sentido la decisión 1994/308 del Consejo
Económico y Social de la ONU, en su tercer período de sesión, recomendó prestar asistencia
técnica a la minería artesanal ya que "....la minería en pequeña escala debe considerarse desde
el punto de vista más amplio del desarrollo socioeconómico y la erradicación de la pobreza para
un gran número de personas que participan en la minería artesanal en todo el mundo, las
actividades de minería constituyen una red de seguridad ya que proporcionan ingresos durante
épocas económicas difíciles. Dado que la mayoría de esas actividades se realizan en zonas
rurales, la minería artesanal es un arma eficaz contra la pobreza rural y la migración de las
zonas rurales a las urbanas y, como tal, debe recibir apoyo. Cuando un gobierno toma medidas
para crear un entorno más propicio para los mineros artesanales, está aumentando también el
acceso de la población a una red de seguridad de los ingresos y generando capacidad para
liberarse de la pobreza, la asistencia a ese sector puede servir también de mecanismo
importante para prestar la ayuda social que tanto necesitan la población y las zonas
involucradas". Esta asistencia técnica que la ONU recomienda brindar al minero artesanal para
librarlo de la pobreza, es perfectamente aplicable para que las pequeñas y medianas empresas
mineras sean más competitivas y que a su vez generen riqueza.
Lo mismo entiende el Banco Mundial cuando
afirma que al mirar las condiciones y restricciones en las cuales se desempeña la mediana y
pequeña minería se debe considerar "...la disponibilidad de personal con capacidad gerencial y
técnica, y el acceso al crédito y al capital, así como considerarse las políticas que pueden ser
usadas con éxito para promover el desarrollo de las compañías mineras existentes e impulsar la
creación de nuevas".
La promoción empresarial de los pequeños
mineros fue receptada también por la Conferencia de Ministros de Minería celebrada en Buenos
Aires en 1998. En las conclusiones de dicha conferencia se exhortó a las autoridades mineras
latinoamericanas a estimular el desarrollo de formas empresariales relacionadas con la pequeña
minería.
El objetivo de un programa de formación para los
pequeños y medianos mineros, debe dejar de lado los perimidos modelos de asistencialismo
estatal y enfocarse en la capacitación de los empresarios de este sector para dotarlos de
herramientas adecuadas al tipo de explotaciones que llevan a cabo.
Para ello la CEPAL propone un programa de
capacitación estructurado sobre tres ejes fundamentales, desarrollados para el fortalecimiento y
promoción integral del empresario minero y las industrias de apoyo. Los citados ejes deberían
girar pues entorno a la capacitación ciudadana, la capacitación empresarial y la capacitación
técnica; y estar subdivididos de la siguiente forma:
Capacitación ciudadana
Educación cívica
Educación comunitaria
Capacitación empresarial
Formación organizacional y empresaria
Formación contable comercial
Formación en manejo laboral
Capacitación técnica
Formación técnica empresaria
Formación técnica ambiental
Formación en procesos técnicos
Formación básica en topografía y geología
Formación técnica básica obrera
Habrá casos en que el pequeño minero, y en
especial el minero artesanal, por el motivo que fuere, no puedan salir de la informalidad. Para
ellos debería desarrollarse un programa de reconversión laboral que les permita desarrollarse
en actividades y rubros distintos de la minería pero vinculados directa o indirectamente a
ella.
Resultará esencial que los programas de
formación sean dictados de manera descentralizada, en localizaciones próximas al lugar en que
desarrollan sus actividades extractivas las pequeñas y medianas empresas mineras. Para ello
será esencial que el Estado Nacional suscriba convenios con los gobiernos locales, municipios,
universidades, ONG´s y empresas.
Este programa de capacitación podría también
ser adaptado para aquellas pequeñas y medianas empresas que sin estar dedicadas a la
extracción de minerales, se dedican a actividades vinculadas. Se calcula que en la actualidad
existen alrededor de 1.200 PyMes que producen bienes o desarrollan servicios que demanda el
sector minero.
La profesionalización de quienes se dedican a la
pequeña y mediana minería, no solo redundará en una mejora de las condiciones económicas
de quienes llevan a cabo esos emprendimientos, sino que ello también impactará positivamente
en todo el espectro social sobre el cual interactúan. Los trabajadores que se desempeñan en
esas empresas verán mejoradas sus condiciones laborales y salariales; el medioambiente se
verá afectado de manera drásticamente menor; los proveedores de las empresas mineras verán
incrementadas sus ventas en la medida en que las explotaciones de los yacimientos se amplíen;
se reducirá el grado de siniestralidad dentro de las explotaciones gracias al mejor manejo de la
maquinaria y su modernización; se verá mejorada la infraestructura en la zona aledaña a las
pequeñas minas; etc.
Por dicho motivos el Estado debe encarar
seriamente la manera de asistir al pequeño y mediano minero. No se trata pues de formar
ingenieros en minas ni administradores de empresas o contadores, sino en formar verdaderos
empresarios mineros que dispongan de herramientas y mecanismos para hacerlos sustentables
en el largo plazo.
En base a todo lo expuesto, solicito a mis pares
que se apruebe el presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CACERES, EDUARDO AUGUSTO | SAN JUAN | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| MINERIA (Primera Competencia) |
| PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |