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PROYECTO DE TP
Expediente 8684-D-2012
Sumario: DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE POR INCONSTITUCIONAL EL MEMORANDUM DE ENTENDIMIENTO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ISLAMICA DE IRAN, SOBRE LOS TEMAS VINCULADOS AL ATAQUE TERRORISTA A LA SEDE DE LA AMIA.
Fecha: 15/02/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 185
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
Declarar nulo de nulidad absoluta e
insanable por inconstitucional, el "Memorandum de entendimiento entre el
Gobierno de la República Argentina y el Gobierno de la República Islámica de Irán
sobre los temas vinculados al ataque terrorista a la sede de la Amia", firmado el 27
de enero de 2013, en la Ciudad de Adis Abeba, Etiopía, suscripto por ambos
Ministros de Relaciones Exteriores y Culto, Héctor Timerman y Alí Akbar Salehi
(según Mensaje del Poder Ejecutivo enviado al H. Senado de la Nación el pasado 7
de febrero de 2013, Expte. PE N° 296/12); todo ello de conformidad con lo
establecido por los arts. 18, 29, 109, 116, 118 y 75 inc. 22 de la Constitución
Nacional, y art. 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre; art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 8.1. de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos-Pacto de San José de Costa Rica;
art. 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
1.- Marco fáctico.
El ataque terrorista a la sede de la
AMIA en Buenos Aires, llevado a cabo el 18 de julio de 1994, ha sido el peor
atentado sufrido por nuestro país. Por ello, el cambio de estrategia internacional
en relación a la búsqueda de la verdad y la Justicia en el caso, protagonizado por
el Canciller al suscribir el "Memorandum de entendimiento entre el Gobierno de la
República Argentina y el Gobierno de la República Islámica de Irán", es de una
gravedad preocupante para todos los argentinos; en tanto inicia un camino que
puede llevar a la impunidad definitiva de los sospechosos iraníes que forman o han
formado parte del gobierno de ese país, como su actual Ministro de Defensa,
Ahmad Vahidi.
Luego de largos años
de negarse a prestar cualquier tipo de colaboración en la referida búsqueda de
verdad y justicia, observando una actitud encubridora respecto de funcionarios
propios, el gobierno iraní busca "cerrar el tema", busca terminar este conflicto sin
pagar costo alguno, es decir, conseguir una especie de "protección" por parte del
Estado víctima; pero no una protección en cuanto a garantías procesales, sino una
especie de "salvoconducto" que lo libere de todas las acusaciones que se ciñen en
su contra para poder avanzar en la celebración de acuerdos sobre diversas
materias, con importantes naciones, que su actual "imagen" negativa le impide o
dificulta celebrar.
Y nada menos que nuestro propio
gobierno parece estar dispuesto a "colaborar" con ese cometido, aún en desmedro
de los intereses y la soberanía de nuestro país; echando por tierra la postura que
ha venido planteando internacionalmente la propia Presidenta Cristina Fernández
de Kirchner y su antecesor. Tal como surge de los argumentos desarrollados en el
Mensaje del Poder Ejecutivo enviado al H. Senado de la Nación el pasado 7 de
febrero de 2013 (Expte. PE N° 296/12).
Lo cierto es que el acercamiento con
Irán empezó hace un par de años con la influencia de Chávez y la Presidenta
parece tener intensiones de generar un vínculo comercial similar al que Venezuela
tiene hoy con el país asiático.
Y ante el anuncio de la retirada de
Estados Unidos de Afganistán, resulta razonable pensar que esta aparente
demostración de buena voluntad por parte del gobierno iraní, resulta funcional a
un posible acuerdo de alianza con aquel país.
2.- Las
causas que determinan la nulidad absoluta e insanable del Memorandum
y las distintas violaciones al corpus constitucional.
La firma del
Memorandum en cuestión causa un grave daño a la Argentina, al convertirla en un
país incapaz de sostener seriamente una postura o de mantener una política
exterior de Estado, en un tema que la afecta directamente, con la firmeza que la
envergadura del caso amerita. Desconociendo, además, el Derecho interno que
forma el corpus constitucional e incluso Tratados Internacionales de Derechos
Humanos como el Pacto de San José de Costa Rica, que tienen esa jerarquía.
En primer lugar, el
memorándum suscripto es nulo constitucionalmente, de nulidad absoluta e
insanable, en tanto el Poder Ejecutivo, en ningún caso, puede ejercer funciones
judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las
fenecidas (art. 109 C.N.) -norma que debe hacerse jugar armónicamente con las
disposiciones del art. 29 de la propia Carta Magna-; y precisamente, eso es lo que
está haciendo el P.E.N. cuando en clara dimisión de parte de nuestra soberanía, se
arroga facultades para intervenir en el trámite de la causa penal sobre el atentado
a la AMIA.
Pese a que carece de
competencia para hacerlo, el gobierno nacional, mediante el compromiso
internacional suscripto cuya nulidad absoluta debe ser declarada, condiciona el
avance de la causa judicial a un "procedimiento" previo que conlleva una
reevaluación de las probanzas colectadas y valoradas por el Juez de la causa en los
respectivos llamados a indagatoria -así como el Fiscal en las respectivas
requisitorias-. Ello, por parte de terceros ajenos a los tribunales competentes, que
además serían nacionales de otros países; lo que entraña, a su vez, una dimisión
de nuestra soberanía, en tanto nos sometemos a una jurisdicción distinta a la
vigente en nuestra ley penal. Lo cual, como veremos, conlleva a la paralización del
avance de la causa, lo que públicamente muchos han denominado, como un nuevo
caso de "punto final".
Por otro lado, el P.E.N. tampoco tiene
facultades y/o competencia -como no las tiene el Congreso Nacional- para afectar
el derecho constitucional a la Justicia de los querellantes que el memorándum
pone en juego (arts. 18 y 75 inc. 22 C.N. y tratados internacionales). Lo que
también determina la nulidad absoluta del acuerdo.
En tal sentido, lo que deviene como
incompatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al igual que
con otros Tratados Internacionales del mismo rango constitucional, son las
consecuencias jurídicas respecto del derecho a garantías judiciales de las víctimas.
Uno de los efectos de las medidas cuestionadas sería el de enervar el derecho de
la víctima a demandar en la jurisdicción criminal a los responsables de las
violaciones a los derechos humanos. En efecto, en buena parte de los sistemas
penales de América latina, como en el nuestro, existe el derecho de la víctima o su
representante a querellar en el juicio penal.
En consecuencia, el acceso a la
jurisdicción por parte de la víctima de un delito, deviene un derecho fundamental
del ciudadano y cobra particular importancia en tanto impulsor y dinamizador del
proceso criminal.
El artículo 1.1 de la Convención obliga
a los Estados parte 'a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a
garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su
jurisdicción...'
Y el Memorandum viene a impedir el
ejercicio del derecho de los peticionarios emanado del artículo 8.1 citado.
Asimismo, el artículo 25.2 dispone: los
Estados parte se comprometen: a) A garantizar que la autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda
persona que interponga tal recurso; b) A desarrollar las posibilidades de recurso
judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de
toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
Por lo cual, con la aprobación del
Memorandum, la Argentina faltaría a la obligación de garantizar los derechos
consagrados en el artículo 25.1 y violaría la Convención.
En tal sentido, al
interpretar el alcance del artículo 1.1, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos manifestó que 'la segunda obligación de los Estados parte es la de
garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a
toda persona sujeta a su jurisdicción... Como consecuencia de esta obligación los
Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos
reconocidos por la Convención...' Corte I.D.H. caso Velásquez Rodríguez, sentencia
del 29 de julio de 1988. Serie C, 4, párrafo 172.
Es de advertir
entonces que en ese marco, la suscripción del Memorandum y su eventual
aprobación por el Congreso Nacional, implica ceder indebidamente, parte de
nuestra jurisdicción (territorial) fijada por el artículo 1° del Código Penal de la
Nación y el art. 116 de la Constitución Nacional, al disponer la creación de una
Comisión especial, con sede en territorio iraní, denominada "Comisión de la
Verdad" encargada de "revisar detalladamente" la evidencia existente respecto de
cada uno de los acusados, luego de lo cual elaborará un informe con
recomendaciones "sobre cómo proceder con el caso en el marco de la ley y
regulaciones de ambas partes", y establecer asimismo, que "Ambas partes tendrán
en cuenta estas recomendaciones en sus acciones futuras".
Así, recién cumplida
esa instancia, "La Comisión y las autoridades judiciales argentinas e iraníes se
encontrarán en Teherán para proceder a interrogar a aquellas personas respecto
de las cuales Interpol ha emitido una notificación roja", por lo que los eventuales
interrogatorios serían tomados en territorio iraní.
De lo que se colige que mediante la
firma de ese instrumento, nuestro Canciller acordó con el representante de la
República de Irán, que previamente a cualquier avance de la causa penal respecto
de los acusados sobre quienes Interpol ha emitido una notificación roja -a pedido
de la Justicia argentina-, nuestro país esperará:
que se cree la
"Comisión de la Verdad",
que la misma estudie detalladamente
las 200.000 fojas de la causa AMIA, más los elementos que pudiera aportar la
República de Irán, más los que la Comisión requiriera y considerara necesarios,
que la Comisión elabore su informe
con recomendaciones.
Todo lo cual, se llevará a cabo de
acuerdo a los plazos y procedimiento que se dará la propia Comisión, sin límites de
tiempo preestablecidos, ni adecuación al procedimiento penal argentino.
Y respecto del
informe con dichas recomendaciones, si bien el Canciller se ha encargado de
manifestar públicamente que las mismas no son vinculantes, lo cierto es que el
más que escueto texto del Memorandum, dice expresamente que "Ambas partes
tendrán en cuenta estas recomendaciones en sus acciones futuras", y no dice
podrán tener en cuenta, lo que implica que deben tenerlas en cuenta antes de
continuar actuando -cualquiera de los poderes del Estado, incluso el Poder
Judicial-. Ante lo cual, un eventual desconocimiento de alguna recomendación por
parte de nuestro país, puede ser tomado como un incumplimiento de nuestro país
y conllevar a sanciones aplicables al Estado argentino por incumplimiento de un
Tratado Internacional, de ser aprobado el Memorandum como tal.
Consecuencias
eventuales que para Irán, no pareciera ser muy relevante a esta altura y en el
estado de cosas que se ha encontrado durante años, tratándose de un país en que
el propio Canciller ha manifestado "no confiar", con importantes internas propias, y
que incluso, niega la existencia del Holocausto. Siendo un riesgo futuro que para
esa nación pareciera más beneficioso correr, en tanto el único compromiso que
asumirían es, ante recomendaciones favorables a la toma de interrogatorios,
demostrar que "han hecho todo lo posible" por lograr que las audiencias se
celebren en su país (lo que no garantiza su éxito).
Además, no debe
soslayarse que las recomendaciones de la Comisión versarán nada menos que
"sobre cómo proceder con el caso", lo que nos hace preguntar entonces, qué
pasaría en el supuesto de que la Comisión, en contra de lo resuelto por nuestra
Justicia, recomienda no interrogar a los acusados hasta tanto no existan otros
elementos de prueba a los incorporados en la causa?. Así, se devela como una lisa
y llana mentira la del Canciller -dicha en el plenario de Comisiones del H. Senado-,
en cuanto a que no perdemos ni ponemos en riesgo nada, o que no se está
condicionando la actividad judicial en la causa, o que son meras recomendaciones
que los jueces pueden ni leer o que el Estado Argentino puede desconocer sin
más.
Sumado a lo cual,
se establece que esas recomendaciones serán dadas "en el marco de la ley y
regulaciones de ambas partes", por lo cual, resulta otra falsedad del Canciller
Timerman aquella que también asegurara enfáticamente, sobre que es una
obviedad que la ley penal y procesal que se aplica es la argentina.
Me permito recordar que como fuera
señalado en oportunidad de declarar la nulidad insanable de los decretos de
indulto, la inconstitucionalidad radica en que contrarían lo dispuesto por el artículo
29 de la Constitución Nacional y los principios del derecho de gentes, receptado en
nuestro ordenamiento jurídico en el art. 118 de la Carta Magna. La
inconstitucionalidad de tales indultos resultó patente pues consagraba la
impunidad de quienes cometieron crímenes atroces, no susceptibles de ser
perdonados. Por otra parte, también resultan inconstitucionales por cuanto, en
algunos casos, el indulto recayó en personas que aún se encontraban procesadas,
invadiendo así competencias propias del Poder Judicial y asumiendo facultades
extraordinarias, conformándose la situación que el art. 29 veda y sanciona con la
nulidad absoluta. En definitiva, el mismo supuesto que de aprobarse el
Memorandum suscripto con la República de Irán, en tanto se iniciaría un camino
irreversible hacia la impunidad de los atroces crímenes cometidos aquel 18 de julio
de 2004.
De esta forma, se configuraría el caso
que el art. 29 intenta evitar, de acuerdo al cual son insanablemente nulos los actos
o disposiciones que impliquen la concesión, asunción o ejercicio de facultades
extraordinarias por parte de cualquiera de los poderes del Estado. En virtud de
esta norma se ha entendido que los actos que implican la concesión o la asunción
de la suma del poder público no son amnistiables ni perdonables (y de un modo
indirecto, este proceso puede concluir en una amnistía "de hecho" de los acusados
iraníes) porque implicarían conceder facultades extraordinarias por las que "la vida,
el honor y la fortuna de los argentinos queden a merced de gobiernos o persona
alguna". (conf. doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación los
precedentes registrados en Fallos 234:16 y 309:1657; de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal los casos
"Fernández, Marino A. y Argemi, Raúl s/ tenencia de arma de guerra", Sala I,
causa nro. 18.057; y "Rolando Vieira, Domingo Manuel y otros s/ infracción arts.
189 bis y 292 del Código Penal", Sala II, causa Nro. 3438).
Por todo lo cual,
corresponde declarar nulo de nulidad absoluta e insanable por inconstitucional, el
"Memorandum de entendimiento entre el Gobierno de la República Argentina y el
Gobierno de la República Islámica de Irán sobre los temas vinculados al ataque
terrorista a la sede de la Amia", firmado el 27 de enero de 2013, en la Ciudad de
Adis Abeba, Etiopía, suscripto por ambos Ministros de Relaciones Exteriores y
Culto, Héctor Timerman y Alí Akbar Salehi (según Mensaje del Poder Ejecutivo
enviado al H. Senado de la Nación el pasado 7 de febrero de 2013, Expte. PE N°
296/12); todo ello de conformidad con lo establecido por los arts. 18, 29, 109,
116, 118 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, y art. 18 de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; art. 10 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos; art. 8.1. de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos-Pacto de San José de Costa Rica; art. 14.1. del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
3.- Las consecuencias de
una eventual aprobación del Memorandum por el Congreso Nacional. El
otorgamiento de facultades extraordinarias y la traición a la patria. La
creación de una ley especial prohibida por la Constitución Nacional y
Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
Un Tratado
Internacional, de acuerdo a su naturaleza, tiene fuerza de ley e incluso tiene
mayor jerarquía que una ley nacional, aunque no tiene jerarquía suficiente como
para derogar normas del corpus constitucional y tratados internacionales de
Derechos Humanos.
Y mediante la
eventual aprobación por el Parlamento del Memorandum en cuestión, se
comprometería el Estado argentino y no sólo el gobierno argentino; su vigencia se
extendería en el tiempo más allá de los gobiernos y ningún tribunal argentino
podría desconocer en sus fallos, las recomendaciones de la 'Comisión de la verdad'
creada por el mismo; y de hacerlo, paradójicamente, podría generar sanciones por
incumplimiento de un Tratado que no tiene jerarquía constitucional y que a su vez,
adolece de una manifiesta inconstitucionalidad por violación a los arts. 18, 29,
109, 116, 118 y 75 inc. 22 C.N. y art. 18 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre; art. 10 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos; art. 8.1. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos-Pacto
de San José de Costa Rica; art. 14.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
No tiene competencia el Poder
Ejecutivo para firmar el memorándum, en tanto suprime el régimen jurídico
argentino y las instancias judiciales argentinas, afectando la división de poderes y
violando derechos constitucionales y garantizados por tratados internacionales de
Derechos Humanos, de acceso real a la Justicia; y por lo mismo, tampoco tiene
competencia el Poder Legislativo para hacerlo. Por eso, como dijimos, corresponde
declarar la nulidad absoluta e insanable del acto celebrado en tal sentido, para no
incurrir en nuevas y más graves violaciones a las normas fundamentales que nos
rigen.
Y de hacerlo, de aprobarlo el
Parlamento, se estaría en un claro supuesto de traición a la patria, previsto por el
art. 29 de la Constitución Nacional.
Volviendo a hacer un
paralelismo histórico, resulta oportuno considerar que en el proyecto aprobado el
12/08/03 sobre nulidad de las leyes de punto final y obediencia debida, se repitió
lo que se dijera con respecto a los decretos de indulto, en cuanto a que: "Se llegó
a acuñar una extraña serie de decretos de perdón que ni siquiera frenaron su
intención ante los casos que aún no habían sido finiquitados por el Poder Judicial;
a éste le fueron sustraídas las causas en el inocultable afán de impedir el
esclarecimiento y atribución de responsabilidades". "Los decretos de indulto
desconocen la obligación de los Estados de perseguir y castigar en virtud de los
compromisos asumidos mediante la celebración de pactos internacionales
(Convención contra la Tortura, la del Genocidio y el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, Resolución 3074 de la Asamblea Gral. De la ONU)". "El
Procurador Becerra coincide en que el art. 29 de la Constitución impone un límite
constitucional al dictado de una amnistía o cualquier clase de perdón...no pueden
ser amnistiados ni perdonados". "Toda norma o acto que implique renunciar a la
investigación y sanción, o su amnistía o perdón, se contraponen a los principios
morales básicos receptados en el jus cogens"". "El informe N° 28/92 de la
Comisión Interamericana de DDHH interpreta estos hechos como violatorios de la
Convención Americana de DDHH (refiere el Decreto 1002/89 porque era el único
dictado a ese momento)".
El efecto de la sanción de las leyes y
el decreto fue el de extinguir los enjuiciamientos pendientes contra los
responsables por pasadas violaciones de derechos humanos. Con dichas medidas,
se cerró toda posibilidad jurídica de continuar los juicios criminales destinados a
comprobar los delitos denunciados; identificar a sus autores, cómplices y
encubridores; e imponer las sanciones penales correspondientes. Los peticionarios,
familiares o damnificados por las violaciones de derechos humanos han visto
frustrado su derecho a un recurso, a una investigación judicial imparcial y
exhaustiva que esclarezca los hechos. Lo mismo podría ocurrir hoy.
En efecto, la cuestión gira en torno a
que una ley que apruebe el acuerdo en cuestión, al igual que las leyes de
obediencia debida y punto final, impediría -al igual que lo han impedido- a los
órganos de administración de justicia, el ejercicio de la acción penal ante la
comisión de determinados hechos que constituyeron graves violaciones de los
derechos humanos y por los cuales la vida, el honor y la fortuna de los argentinos
quedaron a merced del gobierno de facto. Por ello es que resulta aplicable lo
dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Nacional.
Por otro lado, es de advertir, que de
ser votado favorablemente el acuerdo por el Parlamento, se estaría creando una
ley especial en la materia, prohibida por el art. 18 de la C.N. y por los tratados de
derechos humanos, en atención al desconocimiento para el caso, de las garantías y
principios ya mencionados, que serían indebidamente suprimidos sólo para el caso
en particular.
4.- La irrazonabilidad del
acto de gobierno también determina la nulidad absoluta del mismo.
Sumado a todo lo expuesto,
debemos destacar la palmaria irrazonabilidad del acto de gobierno cuya aprobación
se busca por parte de este Honorable Congreso, en tanto, ante el eventual avance
de cualquier medida recomendada por la Comisión, en contra de uno de los
acusados, como adelantamos, aún existen altas probabilidades que los acusados
se nieguen a declarar. Resultando otra falsedad del Poder Ejecutivo, el argumento
-débil por cierto- con el que ha intentado convencer, respecto a que la aprobación
del Memorandum garantizaría que todos los iraníes imputados declaren.
Supuesto que quedó en
evidencia cuando el diario Tehrán Time publicó, declaraciones del vocero del
canciller iraní, en cuanto a que: "El Gobierno de Irán no permitirá que sus
funcionarios sean interrogados por ningún Juez que no sea iraní y bajo ninguna
Ley que no sea la iraní". Obligando al Canciller Timerman a desactivar una de las
falacias que había echado a correr a fin de lograr consenso, reconociendo en
oportunidad de brindar explicaciones ante el plenario de comisiones del H. Senado,
que si bien, su par salió a desmentir esa manifestación, lo cierto y probable (como
ocurre en la mayoría de las causas penales en nuestro país, destacó) es que los
acusados decidan finalmente, negarse a contestar el interrogatorio o a prestar
colaboración alguna.
Lo que nos pondría en el peor de los
mundos, mucho tiempo y renunciamientos después, habiendo desactivado
capturas internacionales, impotentes ante la imposibilidad de tomar medida
alguna, sin haber obtenido ningún avance.
Y aún en el
mejor de los casos, de que alguno o algunos de los acusados decidiera declarar y
aportar información -sobre el mismo o sobre un tercero-, al no existir acuerdo de
extradición suscripto entre ambas naciones, la Justicia argentina no podría avanzar
con la causa a fin de celebrar el Juicio oral, porque los imputados seguirían en
estado de ausencia, los interrogatorios no coinciden técnicamente con una
declaración indagatoria, y las defensas podría plantear nulidades de pretender
incorporarse los mismos a la causa, hasta invocar la violación a la garantía de Juez
natural de la causa.
Así, luego de grandes esfuerzos y
renunciamientos señalados, aún en la hipótesis de que sean recomendados los
interrogatorios por parte de la Comisión, y que la República de Irán decida
colaborar y brindar las condiciones para llevarlos a cabo, existen altas
probabilidades de que "nos volvamos con las manos vacías", y son casi
inexistentes las probabilidades que podamos avanzar mediante el Memorandum,
en el descubrimiento de la verdad y en la aplicación de Justicia al caso.
Inversamente, con apreciables ventajas para la República de Irán, de las que
podrá gozar desde el primer día de la aprobación del acuerdo.
O acaso es razonable suponer que
una vez aprobado el Memorandum, mientras se está llevando a cabo el
procedimiento allí establecido, Interpol podrá igualmente ejecutar la detención de
los acusados iraníes y la Justicia argentina hacerlos comparecen compulsivamente
a indagar en nuestro territorio, dictarles prisión preventiva y llevarlos a Juicio oral?.
Y aquí es donde entra a jugar la cláusula séptima del documento que obliga a
ambos cancilleres a comunicar la aprobación del Tratado al Secretario General de
Interpol, sin imponerse ningún requerimiento, condición ni especificación al
respecto.
Considerando además, la importante
cuota de legitimidad que obtiene la República de Irán, de cara al mundo que ha
venido condenando en forma generalizada, su actitud reticente.
Por todo ello, la
suscripción del Memorandum no se trata sólo de una decisión de política exterior
opinable en el marco del ámbito de oportunidad, mérito y conveniencia, respecto
de la cual se puede estar a favor o en contra; sino de un evidente mal desempeño
de sus funciones del Canciller Timerman y de la Sra. Presidenta de la Nación, con
graves consecuencias en el caso y proyecciones internacionales negativas para
nuestro país, en tanto permite observar una preocupante debilidad de la Argentina
en la defensa de sus posturas, y termina garantizando la impunidad de los
atentados a la Amia y a la embajada de Israel. Lo que este Parlamente no debe
avalar.
Por ello, no sólo debe rechazarse la
aprobación del Memorandum, sino que debe ser expresamente declarado nulo de
nulidad absoluta e insanable.
5.- La facultad del
Congreso de declarar la nulidad de una norma, por
inconstitucionalidad.
La "nulidad absoluta e insanable"
refiere a una declaración que tiene por no sucedidos o inexistentes, hechos que
realmente se han producido.
En visión retrospectiva la sanción de
nulidad, desde la mismísima carta constitucional, no es una novedad en el derecho
público nacional. Ya los padres fundadores, cuando incluyeron el artículo 29 de
nuestra Ley de Leyes, declararon que los actos que conceden poderes tiránicos
(facultades extraordinarias, suma del poder público, sumisiones o supremacías)
llevan consigo una nulidad insanable.
Luego, el reformador del 94, condenó
las conductas de quienes interrumpieren la observancia de la Constitución por
actos de fuerza contra el orden constitucional y el sistema democrático,
reprobando esos actos con la tacha de insanablemente nulos, art. 36.
De todo lo expuesto en los puntos
precedentes se deduce que las disposiciones cuestionadas del Memorandum
suscripto por el P.E.N. son inconstitucionales y no valieron nunca como acto
jurisdiccional válido.
Y si bien todo juez podría declararlo
así en el contexto del trámite de la causa judicial -aunque con los riesgos
advertidos de aprobado como Tratado-, es razonable e imperativo que este Poder
Legislativo, además de rechazar su aprobación, también ejerza esta función y
declare la inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insanable del instrumento.
En tanto esa manifestación del
Congreso tiene también un efecto político determinante: declarar cuál es el estado
de cosas, para el propio Congreso, con relación a la doctrina de la concesión de la
suma del poder público, y en qué medida considera limitada su propia
competencia.
Si bien existe acuerdo en reconocer la
atribución del Poder Judicial para ejercer el control de constitucionalidad de las
normas sometidas a su conocimiento y, en su caso, establecer su inaplicabilidad al
caso concreto, nada hay en el texto constitucional que excluya al Poder Legislativo
de ejercer también un control constitucional, sobre normas dictadas por otro Poder
que deba validar, y aún sobre sí mismo. Por el contrario, está obligado a
hacerlo.
El control judicial de
constitucionalidad no se encontraba expresamente previsto en el texto de la
Constitución de 1853 y constituye una creación pretoriana desarrollada en nuestro
país a partir de los casos "Elortondo" y "Sojo", siguiendo el precedente
norteamericano "Marbury vs. Madison". Recién a partir de la reforma constitucional
de 1994 se incluyó explícitamente la posibilidad de que los jueces declaren la
inconstitucionalidad de una norma, al regular la acción de amparo en el artículo
43.
De la necesidad de que exista un
órgano que ejerza control sobre el Congreso Nacional, para mantenerlo dentro de
su esfera de atribuciones y como garantía de los derechos y garantías de las
personas, no se desprende de ninguna manera que éste no pueda ejercer control
sobre sus propios actos (en este caso, sobre las leyes que dicta), y declarar la
inconstitucionalidad de aquellas leyes que no se compadecen con la Constitución
Nacional, o sobre actos de otro Poder.
Por el contrario, el orden de
supremacía constitucional establecido en el artículo 31 de la Carta Magna, así
como los compromisos contraídos por el Estado argentino al suscribir los tratados
internacionales de derechos humanos, imponen la obligación del Poder Legislativo
de eliminar del ordenamiento jurídico, normas contrarias a la Constitución.
En efecto, en la Argentina, el control
de constitucionalidad puede ser ejercido por varios órganos del Estado. Tanto el
Poder Judicial, como el Legislativo y el Ejecutivo, así como los otros órganos
estatales creados por la Constitución Nacional, que no se encuentran propiamente
insertos en ninguno de ellos, pueden y deben efectuar un análisis de
constitucionalidad sobre las normas y los actos. Ello, en virtud del orden de
supremacía establecido por el artículo 31 de la Constitución Nacional. Por eso se
dice que se trata de un sistema concurrente o complejo de control de
constitucionalidad (conf. Sagüés, Derecho Procesal Constitucional - Recurso
Extraordinario, T. I, Ed. Astrea, Buenos Aires, p. 95; Quiroga Lavié, Derecho
constitucional, p. 474).
En la lógica de la división de poderes
y los controles mutuos, es entendible que quienes diseñaron nuestro ordenamiento
institucional, hayan pensado en que el Poder Judicial debía controlar las normas
que el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo dictaba, a fin de proteger derechos
individuales frente a violaciones que éstos últimos pudieran cometer. Se justifica
como parte de la función que cumple en el sistema de pesos y contrapesos
diseñado en el régimen republicano adoptado por nuestra Constitución. A su vez,
resulta una garantía para los individuos, que pueden obtener protección de sus
derechos frente a actos de otros poderes que violenten el orden
constitucional.
Sin embargo, como se dijo, de
ninguna norma constitucional surge que el resto de los poderes no puedan
efectuar un control de constitucionalidad de los actos que de ellos emanan, sino
que por el contrario, el Congreso de la Nación y el Poder Ejecutivo deben hacerlo.
Considerando que el control de
constitucionalidad que pueden ejercer los jueces es limitado en sus alcances,
queda manifiesta la necesidad de que exista un pronunciamiento que deje sin
efecto las normas que resultan inconstitucionales, para todos los casos.
Por ello, el sistema que mejor se
compatibiliza con las exigencias de una democracia constitucional como la nuestra,
es el que permite el control de constitucionalidad de las normas y actos a distintos
órganos: un sistema de control constitucional concurrente o complejo.
Y, como se advirtiera, éste es el
sistema adoptado por la Argentina, en el cual el resguardo constitucional no está
monopolizado por el Poder Judicial, sino que también lo ejercen, en distinta
medida, el Poder Legislativo, el Ejecutivo y otros órganos estatales.
En definitiva, el Congreso no sólo se
encuentra facultado, sino que se encuentra obligado a realizar el control de
constitucionalidad sobre sus actos y sobre actos de otros órganos como el Poder
Ejecutivo en determinados casos como los decretos de necesidad y urgencia, o
como la suscripción de un Memorandum cuya aprobación como Tratado
Internacional impulse el mismo.
Siendo que a esta altura, este
contralor parlamentario de constitucionalidad es muy común -ya sea que se ejerza
sobre los actos del Poder Ejecutivo mencionados como sobre sus propias leyes e
iniciativas-, y basta con leer los fundamentos de gran cantidad de proyectos
legislativos que promueven la modificación, derogación y hasta nulidad de leyes y
decretos invocando su inconstitucionalidad. Existiendo un antecedente
paradigmático en el caso de las leyes de impunidad, denominadas Punto Final (Ley
N° 23.492) y Obediencia Debida (Ley N° 23.521), y los indultos por Decretos N°
1002/89, 1004/89, 1005/89, 2741/90, 2745/90 y 2746/90, cuyas nulidades fueron
declaradas por este parlamento y ha sido traído a colación.
Es por ello que debe darse a este
proyecto urgente tratamiento por el pleno de la Cámara de Diputados de la
Nación.
Por los motivos expuestos, aconsejo
rechazar la aprobación del "Memorandum de entendimiento entre el Gobierno de
la República Argentina y el Gobierno de la República Islámica de Irán sobre los
temas vinculados al ataque terrorista a la sede de la Amia", firmado el 27 de enero
de 2013, en la Ciudad de Adis Abeba, Etiopía, declarando su nulidad absoluta e
insanable.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI |
| TERADA, ALICIA | CHACO | COALICION CIVICA - ARI |
| COMI, CARLOS MARCELO | SANTA FE | COALICION CIVICA - ARI |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| RELACIONES EXTERIORES Y CULTO (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |