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PROYECTO DE TP
Expediente 8620-D-2010
Sumario: CREACION DE LA COMISION NACIONAL POR DELITOS DE CORRUPCION "CONADELCO" EN EL AMBITO DEL HONORABLE CONGRESO DE LA NACION; MODIFICACION DEL CODIGO PENAL.
Fecha: 14/12/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 191
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: Créase la Comisión
Nacional por Delitos de Corrupción (CoNaDelCo), para recabar, clasificar y
elevar a la justicia, documentación de todo tipo aportada por ciudadanos y/o
instituciones de cualquier índole, referida a posibles delitos dolosos contra el
Estado que pueda haber conllevado enriquecimiento ilícito, cometidos por
funcionarios públicos en el ejercicio de las tareas a su cargo.
Artículo 2º: Funcionarios:
Quedarán comprendidos en el alcance de ésta ley los funcionarios a cargo de
las entidades a que se refiere el Artículo 8° de la Ley N° 24.156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Publico
Nacional.
Asimismo, quedarán comprendidos
los directivos, gerentes y administradores de Obras Sociales que establece la
ley N° 23.660 en su Artículo 1°; y los dirigentes de las asociaciones sindicales
que regula la ley N° 23.551, tanto se trate de asociaciones de primer grado
como de sus federaciones y confederaciones y los directores; como toda otra
función asimilable; como también los dirigentes de las Sociedades de
Estado.
Artículo 3º: La CoNaDelCo elevará
solicitud de proceso de destitución de Jueces y Fiscales ante el Consejo de la
Magistratura, cuando de la documentación recepcionada, surjan evidencias que
indiquen que denuncias por actos de corrupción administrativa, han sido
presentadas con pruebas suficientes y no se han habilitado los procesamientos
en tiempo y forma, eludiendo las responsabilidades propias del cargo.
Artículo 4º: Duración. La
Comisión tendrá una duración permanente.
La Comisión contará con
presupuesto propio para el desarrollo de sus deberes funcionando bajo la órbita
del Poder Legislativo de la Nación.
Artículo 5º: Composición. Estará
integrada por seis (6) legisladores y seis (6) personas de reconocida trayectoria
en el ámbito de la lucha anticorrupción.
El cupo de legisladores se
conformará de la siguiente manera; tres (3) Senadores, elegidos dos (2) por el
sector opositor al Poder Ejecutivo y uno (1) por el sector político que representa
al Poder Ejecutivo Nacional. Y tres (3) Diputados, elegidos dos (2) por el sector
opositor al Poder Ejecutivo y uno (1) por el sector político que representa al
Poder Ejecutivo Nacional.
Los restantes seis (6) integrantes
deberán ser personas con una reconocida trayectoria y antecedentes
académicos en la lucha anticorrupción y en la función pública; los cuales serán
elegidos de la siguiente forma; dos (2) por el Poder Ejecutivo Nacional; dos (2)
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación; uno (1) por el Honorable Senado
de la Nación y uno (1) por la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación.
Los cargos se renovarán con cada
recambio parlamentario, pudiendo sus integrantes ser reelectos
indefinidamente. En el caso de los legisladores, deberán revestir el cargo por el
cual fueron electos.
Artículo 6º: La comisión dictará su
propio reglamento interno, designara un presidente que la representara y
nombrara los secretarios que estime necesarios. Podrá también constituir los
equipos técnicos y comisiones que juzgue conveniente.
Artículo 7º: Facultades de la
comisión: La comisión podrá requerir informes a) toda autoridad, organismo,
entidad o ente perteneciente a cualquiera de las ramas del gobierno nacional,
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Consejo de la Magistratura,
Jurado de Enjuiciamiento, Ministerio Público, Auditoría General de la Nación,
Defensoría del Pueblo de la Nación, Banco Central de la República Argentina y
en todos los niveles de la estructura gubernamental interna;
b) los organismos de la
Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los
Organismos Descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las
instituciones de Seguridad Social;
c) Empresas y Sociedades del
Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las
Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de
Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el
Estado Nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación
de las decisiones societarias;
d) Entes Públicos excluidos
expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier
organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad
jurídica y patrimonio propio, donde el Estado Nacional tenga control mayoritario
del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas
entidades públicas no estatales donde el Estado Nacional tenga el control de las
decisiones;
e) Fondos Fiduciarios y
fideicomisos integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado Nacional;
f) Entidades u organizaciones
privadas a las que se hayan otorgado subsidios o aportes provenientes del
Sector Público Nacional y que no estén incluidas en otro inciso de este artículo;
g) Las instituciones o fondos cuya
administración, guarda o conservación esté a cargo del Estado Nacional a
través de sus jurisdicciones o entidades y a las empresas privadas a quienes se
les haya otorgado mediante permiso, licencia, concesión o cualquier otra forma
contractual la prestación de un servicio público o la explotación de un bien del
dominio público.
Podrá asimismo solicitar a la
justicia el dictado de las medidas cautelares que considere necesarias para el
acabado cumplimiento de la función encomendada por la presente ley.
Artículo 8º: El/Los ciudadano/s
que acerque/n documentación fehaciente a La CoNaDelCo y que por los datos
aportados el Estado logre recuperar en todo o en parte los dineros malversados
será recompensado según lo disponga la reglamentación basándose en las
reglas de recompensa del Código Civil de la Nación.
Artículo 9º: Es obligación de la
Comisión, así como de sus integrantes, denunciar a la justicia cualquier intento
de ocultamiento, sustracción o destrucción de elementos probatorios
relacionados con los hechos que se pretende esclarecer.-
Artículo 10º: La Comisión deberá
garantizar el secreto de sus sesiones, así como del trámite de sus expedientes y
toda información sensible que pueda afectar a los denunciantes, o toda otra
persona que aporte información relevante a la investigación en curso.
Artículo 11º: Incorpórese al título
X del Código Penal el artículo 62 bis, el que quedará redactado de la siguiente
manera:
"Artículo 62 bis: La acción penal iniciada, será imprescriptible cuando se
tratare:
1. De un delito
cometido en fraude a la administración pública.
2.De los delitos
previstos en los capítulos VI (Cohecho y tráfico de influencias), VII
(Malversación de caudales públicos), VIII (Negociaciones incompatibles con el
ejercicio de funciones públicas), IX (Exacciones ilegales), IX bis
(Enriquecimiento ilícito de funcionarios y empleados), X (Prevaricato) del título
XI del Código Penal."
Artículo 12º: De forma.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Consideramos que estos delitos
han corroído la buena cultura argentina, la cultura del esfuerzo y la honradez.
Pérdida de valores que advertimos además, al toparnos una y otra vez con el
relativismo moral de ciudadanos que aceptan sin sonrojarse el robo de los
dineros públicos como si fuera una acción inseparable de la política. El escuchar
"roban pero hacen", se ha convertido en la frase que más identifica este cambio
de valores en las entrañas de nuestra sociedad.
La Constitución Argentina de 1994,
la que incorporó nuevos derechos y garantías ciudadanas, en el primer artículo
del Capítulo II, el 36 última parte estableció ".....Atentará asimismo contra
el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra
el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el
tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos
públicos."
Seguimos aquí para
destacar la gravedad del delito tipificado en la Carta Magna, el pensamiento de
José Onaindia al indicarnos al respecto que: "Si bien el Congreso sancionó la ley
de ética pública que contempla el último párrafo de esa norma constitucional, el
sistema jurídico no ha podido impedir que este atentado al sistema democrático
suceda cotidianamente, lo que viola los principios esenciales de nuestro
régimen constitucional y los derechos de la población.
La sucesión de
hechos de corrupción sin esclarecer, la ausencia de mecanismos judiciales que
permitan en forma efectiva erradicar esta conducta desarrollada como algo
habitual en nuestra realidad son la fuente principal de la inequidad social y del
deficiente ejercicio de nuestros derechos. Los actos de corrupción (prosigue)
impiden que pueda cumplirse con el fin esencial del Estado, que es la
promoción del bienestar general. Si con dineros públicos se realizan negocios
privados, el bien común desaparece y el principio de igualdad también, porque
se crean grupos de privilegio en detrimento del resto de la población.
Desentrañar las causas de este colapso necesita de un arduo
análisis, realizado desde diversos ángulos del conocimiento; pero,
entretanto, sí podemos observar que la resistencia a ordenar las conductas a
las normas ha sido la variable que ha impedido la calidad institucional en
nuestro país y la posibilidad de reencontrar un camino que conjugue el
funcionamiento normal de las instituciones y el bienestar general. Los altos
índices de indigencia y pobreza que afectan a nuestra sociedad tienen, en los
actos de corrupción, una de sus causas principales, porque cuando los fondos
cuyo destino es la mejora de la calidad de vida de la población sólo mejoran la
fortuna de funcionarios y habitantes que realizan negocios con ellos, el malestar
del habitante aumenta y se multiplica. Máxime cuando estos actos no son
patológicos y aislados, sino que se repiten en la trama ordinaria y habitual de
nuestra realidad. Así, la ratificación de los pactos de derechos humanos y su
elevación a rango constitucional se tornan en meros actos declarativos que, en
la realidad, sólo producen efectos limitados.
La corrupción
impide que muchos habitantes gocen de los derechos humanos fundamentales,
como el derecho a la vida, a la dignidad, a la integridad psicofísica, a la
vivienda. La corrupción mata, sin orden de matar. Pero la sociedad debe
ser consciente de que las cuentas bancarias, las casas fastuosas, los dólares
que aparecen en bolsas o en valijas, se nutren de los cuerpos muertos que
yacen bajo tanta tumba sin nombre, concluye".
Hemos sido capaces de afianzar en
éstos últimos 27 años el sistema democrático en el país, un hecho que parecía
impensable en un país atrapado durante más de 50 años en un péndulo que
oscilaba entre Democracia y Dictadura. La verdad de los graves
acontecimientos históricos ocurridos relatados sin ánimos de venganza fue
decisiva para ello. La comisión que con esa misión patriótica se conformó, la
Co.Na.Dep. (Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas) fue el mejor
remedio encontrado para avanzar hacia la consolidación de una democracia
republicana.
Hoy debemos saldar otra deuda de
características similares en los estragos que viene produciendo en el tejido
social. La corrupción sin fin, que al decir de Onaindía mata sin orden de
matar. Sentimos como deber de la clase política argentina impulsar como
ofrenda al pueblo argentino, acciones que castiguen definitivamente tantos
enriquecimientos ilícitos en nuestra patria. Que lo hagamos hoy y que lo
hagamos ya. Que como hoy se hace impensable la vuelta a las dictaduras, que
mañana resulte imposible que un funcionario que robe sea liberado de tener
que pagar.
El flagelo de la corrupción
constituye hoy por hoy materia de iniciativas en toda Latinoamérica.
No escapa a ello nuestro país,
donde se han presentado proyectos de imprescriptibilidad de la acción penal,
uno de los cuales, del año 2008, es el que tomamos como modelo del presente
proyecto de Ley.
La terminología oficialismo-
oposición utilizada en el artículo 5º obedece al claro objetivo y misión de
contralor que tendrá la Comisión una vez sancionada como ley.
La
imprescriptibilidad de los delitos de corrupción en la legislación
comparada:
La gravedad -y en algunos casos,
el crecimiento- de la corrupción, y la consecuente necesidad de combatirla
eficazmente ha llevado a distintos países a reformar el marco jurídico existente,
incluido por cierto la propia Constitución Política, a fin de posibilitar la fórmula
de la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción. En ese sentido, por
ejemplo, podemos mencionar los casos de Ecuador, Venezuela, Argentina,
Bolivia y México.
a) Ecuador
La Constitución de la República del
Ecuador, aprobada el 5 de junio de 1998 por la Asamblea Nacional
Constituyente, prescribe que "los dignatarios elegidos por votación popular, los
delegados o representantes o los cuerpos colegiados de las instituciones del
Estado y los funcionarios públicos en general, estarán sujetos a las sanciones
establecidas por la comisión de delitos de peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes
serán imprescriptibles... Estas normas también se aplicarán a quienes participen
en estos delitos, aunque no tengan las calidades antes señaladas" (artículo 121
inciso segundo).
Estando a ello, y con el afán de
adecuar su legislación preconstitucional a la Convención Interamericana contra
la Corrupción, en su momento el Ministerio Público del Ecuador y la Contraloría
General del Estado elaboraron un Proyecto de Reformas al Código Penal que
contemplaba la incorporación al artículo 101 del código sustantivo, de la
imprescriptibilidad de los delitos de peculado, cohecho, concusión y
enriquecimiento ilícito.
La novísima Constitución, discutida
por la Asamblea Constituyente y aprobada vía referéndum el 28 de septiembre
del 2008, establece que "... Las servidoras o servidores públicos y los delegados
o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado,
estarán sujetos a las sanciones establecidas por delitos de peculado, cohecho,
concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas
correspondientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se
iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas. Estas
normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aun cuando
no tengan las calidades antes señaladas" (artículo 233).
b) Venezuela
La Constitución de Venezuela,
promulgada el 20 de diciembre de 1999, anota que "... No prescribirán las
acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos
humanos, o contra el patrimonio público o el tráfico de estupefacientes"
(artículo 271 primer párrafo).
c) Argentina
En julio de 1997, la Cámara de
Diputados emitió dictamen favorable a un proyecto de ley sobre ética pública,
que planteaba la reforma de diversos artículos del Código Penal para
incrementar las penas de los delitos existentes, incorporar nuevos tipos
penales, e imponer la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción.
En marzo del 2008, los diputados
Nora Ginzburg, Marcelo Amenta, Christian Gribaudo y Julian Obligio presentaron
el proyecto de ley Nro. 0821-D-2008 planteando la imprescriptibilidad de la
acción penal cuando se tratare de "un delito cometido en fraude a la
administración pública" y de los delitos de "cohecho y tráfico de influencias",
"malversación de caudales públicos", "negociaciones incompatibles con el
ejercicio de las funciones públicas", "exacciones ilegales", "enriquecimiento
ilícito de funcionarios y empleados" y "prevaricato".
d) Bolivia
En abril de 2006, el Poder
Ejecutivo presentó el proyecto de ley Lucha contra la Corrupción,
Enriquecimiento Ilícito e Investigación de Fortunas "Marcelo Quiroga Santa
Cruz". El mencionado proyecto contempla la imprescriptibilidad en los casos de
"corrupción, enriquecimiento ilícito y delincuencia económica financiera".
En la discusión en la Cámara de
Diputados se convino en la necesidad de declarar la imprescriptibilidad de los
delitos de organización criminal, peculado, peculado culposo, malversación,
cohecho pasivo propio, uso indebido de influencias, beneficios en razón del
cargo, omisión de declaración de bienes y rentas), negociaciones incompatibles
con el ejercicio de funciones públicas, concusión, exacciones, prevaricato,
cohecho pasivo del juez, consorcio de jueces y abogados, negativa o retardo de
justicia, contratos lesivos al Estado, conducta antieconómica e infidencia
económica, "por tratarse de hechos punibles que atentan contra el patrimonio
del Estado" (Proyecto de ley Nro. 430/2006-2007).
e) México
En diciembre de 2007, el diputado
Gerardo Vargas presentó un Proyecto de imprescriptibilidad de los delitos
cometidos por servidores públicos y de creación del Observatorio Ciudadano
contra la Corrupción. Así, vía la modificación al Código Penal Federal, planteaba
la no prescripción de los delitos de ejercicio indebido de servicio público, abuso
de autoridad, desaparición forzada de personas, coalición de servidores
públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, concusión, intimidación,
ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencia, cohecho, peculado y
enriquecimiento ilícito.
La
imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, el MESICIC y las
conferencias internacionales
El Comité de Expertos del
Mecanismo de Seguimiento de la implementación de la Convención
Interamericana contra la corrupción (MESICIC) ha dicho, refiriendo a la
disposición constitucional de Venezuela que declara la imprescriptibilidad de los
delitos contra el patrimonio público, que "la misma puede configurar un
mecanismo válido para salvaguardar el patrimonio público y constituye un
avance en la implementación de la Convención".
Por su parte, en la Mesa Redonda
Internacional "Corrupción y modernización del Ministerio Público" (Lima, marzo
de 2002), los representantes de los Ministerios Públicos de Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú y Venezuela, coincidieron en que la
lucha contra la corrupción exigía un "cambio de mentalidad", "optimizar" los
mecanismos técnicos especializados y "asumir" las decisiones políticas jurídicas
a fin de armonizar las normas legales y adecuarlas a los instrumentos
internacionales. En tal razón, convinieron en "Recomendar la ampliación de los
plazos de prescripción de la acción penal por delitos de corrupción, a fin de
impedir la impunidad, en los países donde no se ha considerado la
imprescriptibilidad de dicha acción".
El plexo
normativo en Argentina
Al menos tres normas de
primerísimo rango señalan a nuestro país la obligación de combatir la
corrupción aplicando medidas y mecanismos eficaces.
En primer lugar, la reforma
constitucional de 1994 dio gran importancia a los delitos de corrupción en la
Administración Pública al incorporar el artículo 36, que bajo el título "Nuevos
derechos y garantías" establece en el anteúltimo párrafo: "Atentará asimismo
contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el
estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que
las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos".
En segundo lugar, Argentina es
signataria y ratificó por ley 24.759 la Convención Interamericana contra la
Corrupción. La misma define con precisión la figura del funcionario público y de
la función pública como así también los actos de corrupción. Obliga a los
Estados signatarios a incorporar y adecuar ciertas figuras penales a sus
legalidades punitivas domésticas (Art.1, 6, 7 y 12). Estamos hablando de
figuras jurídicas penales de un Tratado Supranacional firmado por nuestro país
y otros 34 países de América el 29 de Marzo de 1996 y ratificado por Argentina
el 27 de Noviembre de ese mismo año.
Recordemos que conforme surge
del Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional de 1994 (primer párrafo) esa
legalidad supranacional tiene jerarquía superior a las leyes. Ello significa que las
normas de la Convención de Caracas tienen rango superior a los Códigos de
fondo de nuestro país.
En tercer lugar, es de importancia
medular la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscrita en
Nueva York, Estados Unidos de América, el 31 de Octubre de 2003 y aprobada
por Ley 26.097, sancionada con fecha 10 de mayo del 2006, publicada en el
Boletín Oficial el 9 de Junio del 2006.
Por último, conforme lo establecía
el último párrafo del artículo 36 de la Constitución Nacional, con fecha 29 de
Septiembre de 1999 fue sancionada la ley 25.188 de Ética en el ejercicio de la
función pública. La misma establece deberes, prohibiciones e incompatibilidades
aplicables a todas las personas que se desempeñen en la función pública en
todos sus niveles y jerarquías.
En cuanto a las distintas iniciativas
que se vienen formulando al respecto, entendemos que la imprescriptibilidad no
debería estar referida indeterminadamente a los delitos de corrupción, si
previamente no hay una norma que precise este concepto, por lo que la mejor
forma de abordar la iniciativa es declarando la imprescriptibilidad de delitos en
particular actualmente sancionados por nuestro código penal.
La Sociedad Argentina en gran
porcentaje no percibe a la corrupción como una conducta disvaliosa, su falta de
reacción se basa fundamentalmente en la generalización de las mismas y en una
forma de desinformación que paradojicamente produce un cierto exceso de
información banal. Esto atenúa y relaja el compromiso colectivo. Hoy en día es
moneda corriente un "altísimo nivel de mora judicial" en las investigaciones sobre
hechos de corrupción, en especial cuando son investigados funcionarios públicos
en actividad o personajes influyentes en el propio poder del estado y también se
advierte "casi nulo" el índice de condenas en estos casos.
Somos inducidos a valorar el
asistencialismo prebendario, las obras públicas y acciones de gobierno infectadas
de populismo como la supuesta gratuidad en la televisación de partidos de futbol.
La propaganda se orienta a darle crédito popolar al difundido mediando una
fuerte y costosa campaña publicitaria, induciéndose a la gente al relativismo del
axioma "roban, pero hacen", con el cual se pretendió legitimar una suerte de
corruptela general, con resultados gananciales para la impunidad.
La corrupción afecta los derechos
civiles y políticos de los habitantes, para lo cual lesiona las garantías y las
libertades individuales puesto que discrimina, decide y es parte de la política,
mientras debilita las convicciones y presiona sobre los órganos de control, viola la
igualdad del ciudadano frente al Estado y afecta las actividades sociales y
políticas, afecta también otros derechos humanos, en tanto sus beneficiarios se
apropian de fondos públicos que debieran destinarse a la ejecución de las políticas
de seguridad social, creación de puestos de trabajos estables, el acceso a la
vivienda digna, a la protección de la familia y la niñez, a la recuperación ambiental
y a todos los derechos constitucionales consagrados en nuestra Carta
Magna.
La prescripción de la acción penal es
una causa de extinción de la pretensión punitiva estatal que opera por el mero
transcurso del tiempo tras la comisión del delito, a decir de Binder, es un límite
temporal al ejercicio del Poder Penal del Estado y distingue dos supuestos en los
que resulta plausible ampliar el plazo de la persecución penal, pero sólo cuando
existe una condición externa a la actividad estatal.
El primero, cuando el Estado no ha
realizado aún acto alguno para el ejercicio de su poder punitivo. Aquí la
ampliación del término se halla fundada en una condición que imposibilita al
Estado tomar tal iniciativa, como por ejemplo el quiebre del orden Constitucional o
el desempeño por parte del imputado de un cargo público. El segundo supuesto
que admite Binder se puede constatar, a diferencia del primero, cuando ya el
Estado ha realizado actos formales que indican la puesta en marcha de la
persecución penal contra el imputado. Siendo que en tal caso se verifica una
injerencia más intensa sobre aquel, se impone arribar dentro de un plazo
razonable a una solución definitiva (ver el leading case "Mattei" antes citado).
Aquí, la superación del "persecutionis tempus" sólo está permitida cuando es el
imputado el que realiza algún acto que imposibilita la persecución (vgr. la
fuga).
Por considerar que se trata de una
iniciativa tendiente a solucionar una problemática que afecta y desprestigia a la
clase política en su conjunto y en base a los fundamentos descriptos es que
solicito a mis pares me acompañen en el presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LANCETA, RUBEN ORFEL | BUENOS AIRES | UCR |
| GIUDICI, SILVANA MYRIAM | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |