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PROYECTO DE TP


Expediente 8448-D-2014
Sumario: COMISION ESPECIAL PARA LA REDACCION DE LA NUEVA LEY DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS: CREACION EN EL AMBITO DEL H. CONGRESO.
Fecha: 28/10/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 154
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Artículo 1º.- Crease una comisión especial para la redacción de la nueva Ley de Coparticipación Federal de impuestos.
Artículo 2º.- La presente comisión tendrá por objeto la recopilación y ordenamiento de los antecedentes nacionales, legislación comparada, doctrina y jurisprudencia en materia tributaria.
Artículo 3º.- La comisión especial creada por el artículo 1° de la presente ley, deberá estar integrada por nueve (9) representantes de cada Cámara del Poder Legislativo respetando la proporcionalidad de los bloques parlamentarios,tres (3) representantes de las organizaciones profesionales de abogados, tres (3) de la de contadores y tres (3) de la de economistas, tres (3) de las universidades nacionales públicas, uno (1) de las universidades privadas, uno (1) de la Academia Nacional de Ciencias Económicas, uno (1) de la Asociación Argentina de Economía Política, uno (1) del Consejo Federal de Inversiones (CFI) y 1 (uno) por cada Región del país - Cuyo y La Rioja; NOA, NEA, Centro (Córdoba, Santiago del Estero, Santa Fe y Entre Ríos), Pampeana (Buenos Aires, La Pampa y C.A.B.A.) y Patagonia.
Artículo 4º. En el caso de las regiones, la designación de los representantes será a propuesta de los gobernadores con el acuerdo de las Legislaturas.
Artículo 5º.- El Congreso de la Nación deberá conformar la presente comisión dentro del plazo de sesenta (60) días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, conducir su labor, designar su presidente y fijar su sede para funcionamiento.
Artículo 6º.- El plazo para la finalización de los trabajos será de ciento veinte(120) días corridos contados a partir del vencimiento del plazo estipulado en el artículo precedente y prorrogable por única vez por idéntico termino a solicitud del presidente de la comisión, quien fundamentara su petición.
Artículo 7º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto de ley que sometemos a consideración de esta Honorable Cámara tiene por objeto poner en estudio una materia legislativa históricamente pendiente desde la reforma constitucional de 1994, nada menos que el dictado de una nueva ley de coparticipación que se circunscriba la realidad federal y económica actual.
Tomamos como antecedente el expediente 3127-D-2011 del diputado nacional (m.c.) Gerónimo Vargas Aignasse.
Vale la pena recordar una vez más que el ilustre Juan Bautista Alberdi nos ha legado una enseñanza que no por añeja deja de ser un concepto rector plenamente vigente en la actualidad, citado consabidamente en las obras y escritos dela materia, cuando nos dice que sin tesoro no hay gobierno, más nos advierte quedespués de los cambios en la religión e idioma del pueblo, ninguno es más delicado que el cambio de una contribución por otra, pues dicha operación implica cambiar los cimientos de un edificio sin deshacerlo, operación en que siempre hay peligro de ruina.
El debate del federalismo fiscal estuvo presente ya en la Convención Constituyente de Santa Fe de 1853, ocasión en que el Convencional de Santiago del Estero, Benjamín Gorostiaga, se pronunció a favor de la nacionalización de los tributos aduaneros y el Convencional por la Provincia de Santa Fe, Manuel Leiva, defendió la tesis de que tales fuentes permanecieran en la órbita provincial,plasmándose en definitiva en el art. 4° de la Constitución Nacional referido a la formación del Tesoro nacional.
En el momento actual, configura uno de los rubros más importantes dentro del catálogo de asignaturas pendientes de nuestro país, máxime considerando que la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional reformada en 1994 dispuso la obligación de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal deimpuestos antes de la finalización del año 1996, existiendo por ende una notoria mora constitucional en tal sentido que viene a demostrar a cabalidad, la profunda verdad histórica del concepto alberdiano primeramente citado.
Tradicionalmente el abordaje del tema se realiza desde el punto de vista de las normas constitucionales que delimitan y coordinan el ejercicio de las potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno del país federal, analizando el tema de la doble o múltiple imposición como resultante de la aplicación de la ley en relación al espacio, de la constitucionalidad de las leyes-convenio, de las facultades exclusivas o concurrentes, de los establecimientos de utilidad nacional situados en las provincias, etc.
Hoy en día muchos de esos temas que antaño ocuparon tantas páginas, se encuentran superados por la reforma de 1994 que constitucionalizó el instituto de las leyes convenio y consagró la tesis de las facultades concurrentes en materia de tributos indirectos, entre otros aspectos en que se ha evolucionado. Con anterioridad, la Corte Suprema de Justicia confirió una tácita aprobación a las leyes-convenio.(Fallos 242:280; 251:180;300;308).
Sin embargo, ha cobrado mayor fuerza la postura de amplificar la agenda del federalismo fiscal a un repertorio de temas más abarcativo, ya que el sistema de distribución del Poder Tributario entre diferentes "centros de poder" se conecta con un sistema mayor y, ambicioso, de coordinación fiscal y financiera en relación a Leyes de Solvencia y Responsabilidad Fiscal, coordinación de los sistemas de crédito público, integración regional, plurianualidad de las leyes de presupuesto,calidad del gasto público, etc.
Ahora bien, la prosperidad y desarrollo que el país anhela precisa un diseño institucional fiscal intergubernamental con seguridad jurídica como condición insoslayable para la aplicación de políticas públicas de calidad a largo plazo,bajo cuyos presupuestos, deviene urgente la reparación de la mora constitucional incurrida dictando la ley de coparticipación como primer paso de avance gradual en aquél itinerario, expresión de política global que podrá permitir, en el futuro, la reconstrucción de los equilibrios en nuestro macrocefálico país.
La Constitución Nacional de 1853-60 estableció en su art. 1° laforma de estado federal, que implica básicamente la distribución del elemento Poder en relación al elemento Territorio, fórmula que permite la coexistencia en el mismo territorio de dos o más órdenes de poderes autónomos en su respectiva esfera de competencia. Por oposición al estado unitario, distribuye el poder en varios centros, requiriendo por definición el equilibrio relativo de dos fuerzas de carácter opuesto e interdependientes, en permanente interacción dinámica, como expresión de la lucha o tensión entre la centralización y la descentralización. Es que la fuerza centrífuga tiende a distribuir y descentralizar los elementos entre los diferentes polos y la fuerza centrípeta tiende a coordinarlos en un orden central, otorgándoles unidad y cohesión.
Si bien es un fenómeno del poder político, claro está que la distribución o descentralización y la coordinación, en permanente tensión, se aplican no sólo a las instituciones de ese carácter o a las jurídicas, sino también a lo demográfico, lo cultural, y a las instituciones económicas y financieras.
José O. Casás nos enseña que la estructura impositiva argentina tiene el rasgo de progresiva centralización desde el dictado de laConstitución Nacional de 1853/60 hasta la fecha, pues con el transcurso de los años la asignación a la nación de los tributos del comercio exterior - recordar debate entre Gorostiaga y Leiva - demostró ser insuficiente para cubrir las crecientes necesidades de financiamiento del orden central, por lo que el Congreso Nacional sancionó diversas leyes de creación de impuestos que fueron absorbiendo en sus hipótesis de incidencia las manifestaciones económicas de capacidad contributiva de mayor suficiencia recaudatoria, y no conforme con ello, los impuestos directos patrimoniales sancionados por la nación - Impuestos: al patrimonio neto, a los capitales, a los activos, a los bienes personales no afectados al proceso económico - resintieron la plena utilización de los gravámenes provinciales al ser alcanzados en forma concurrente sus mismas bases y hechos. v.gr. impuesto inmobiliario.
Así podemos mencionar las siguientes leyes:
a) Impuesto a los consumos específicos: "Impuestos Internos" en 1891. La CorteSuprema de Justicia acompañó tal proceso declarando en el caso "Simón Mataldi"de 1927 la concurrencia en la tributación indirecta.
b) Impuestos genéricos al consumo: "Impuesto Interno sobre las transacciones" en1931, reemplazado por el "Impuesto a las ventas" en 1935, sustituido por el IVA en1975.
c) Impuesto a los Beneficios periódicos y no periódicos: "Impuesto a los réditos" en 1932, gravando los réditos netos periódicos de una fuente durable, complementado desde 1946 por el "Impuesto a las ganancias eventuales" quegravó las utilidades no periódicas o de capital. En 1974 se agruparon ambos en el"Impuesto a las ganancias" Ley 20.628, completándose el cuadro con el "impuestoa los premios de determinados juegos de sorteos y concursos deportivos" Ley20.630 y la ley 23.905 "impuesto a la Transferencia de Inmuebles de personasfísicas y sucesiones indivisas".
d) Imposición patrimonial: "Impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuitade bienes" de la ley 14.060 del año 1951. El "Impuesto Nacional al Patrimonio Neto" de la ley 20.046 de 1973. El "Impuesto sobre los capitales y patrimonios" dela ley 20629 de 1974. El "Impuesto sobre los Activos" de la ley 23.760 del año1990.
A esta nómina deberíamos agregarle todos los tributos creadosen el último lustro tales como el Impuesto Automotor, el Impuesto a los intereses y Costo Financiero del Endeudamiento Empresario, Impuesto a la Ganancia MínimaPresunta, a los Débitos y Créditos, etc.
Como contracara del mismo proceso, la lista de hechos imponibles disponibles semeja un "numerus clausus" fiscal que provoca el rasgo de dificultad de las provincias para procurar genuinas fuentes propias de recaudación impositiva, asentándose la estructura tributaria provincial comparada en una cerrada nómina de gravámenes.
El fenómeno de centralización de la estructura impositiva se completa con la constante presión para obtener la derogación de ciertos impuestos locales - sin entrar a la discusión de las ventajas y desventajas de cada tipo impositivo- como aconteció con el Impuesto Sucesorio, Impuesto de Sellos, sobre los Ingresos Brutos. Los Pactos Fiscales siguieron la tendencia de reducción de impuestos Provinciales. Incluso se ha señalado que la ampliación de las bases y alícuotas nacionales seguida del debilitamiento de los impuestos provinciales es una tendencia contraria a la observada a nivel internacional. De modo que el sistema instaurado, al menos desde el punto de vista de la asignación o ejercicio efectivo de las facultades tributarias, no ha consistido en un aprovechamiento conjunto de las fuentes de imposición.
Resulta útil recordar que la Norma Fundamental contiene un Preámbulo, enumera Declaraciones, Derechos y Garantías, modela las funciones públicas de los poderes constituidos, que justifican la existencia y razón de ser del estado y sus tres niveles de gobierno. Tales son los fines. En el sistema de federalismo de concertación o cooperativo las transferencias verticales son la resultante constitucionalmente válida de la vigencia simultánea de los principios que claramente enunciara el Dr. Pedro J. Frías: Subsidiariedad y solidaridad, que deben regir las relaciones entre nación, provincias y municipios. "El principio se ha prestigiado: en su nombre se provincializa y municipaliza la vida pública argentina, como en todo Occidente. En su nombre se construyen las comunidades de la integración...(Miguel Herrero en Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, N° 70, Madrid, 1993, p 359).
Explica Frías (interpretando su encíclica redacción) que por ella se entiende que, a igualdad de eficacia, se prefiere a los particulares sobre el estado, al municipio sobre la Provincia, y a la Provincia antes que la nación. La descentralización de los servicios, competencias y funciones, es parte principal del régimen federal. Es el mismo razonamiento que nos lleva a pronunciar "descentralización del gasto", desde la órbita financiera. Pero ello no es el fin sino la consecuencia financiera del régimen federal constitucional y de la subsidiariedad en particular.
La descentralización en materia de recursos es un tema parecido pero no idéntico. Una cosa es la asignación de potestades tributarias y otra la asignacióno reparto de los recursos. Las necesidades de financiamiento de los niveles de gobierno inferiores que por imperio constitucional del régimen federal y por el principio de subsidiariedad prestan de cerca los servicios, competencias y funciones - bienes públicos - con ventajas de eficacia y económicas, pueden ser inferiores a su potencial recaudatorio, o a su capacidad administrativa recaudatoria, o puede existir la conveniencia de la administración tributaria federal de ciertos tipos impositivos, por lo que existirán las transferencias verticales. Máxime teniendo en cuenta el asimétrico desarrollode nuestro país. De modo que la descentralización del gasto no implica la simétrica descentralización del recurso.
Bien es cierto que la misma teoría de las decisiones públicas nos dice que el margen de discrecionalidad que tienen los detentores del poder fiscal hace que la forma de financiamiento influya su comportamiento en materia del gasto, y en tal caso, justo es reconocer que el esfuerzo cooperativo realizado por las jurisdicciones con"carga fiscal excedente" por aplicación del segundo principio enunciado por Frías cual es la solidaridad redistributiva, debe ser correspondido con mayores estándares de transparencia y responsabilidad fiscal.
Las principales críticas contra el régimen actualmente vigente son las siguientes:
a) Es un régimen de transferencias verticales incondicionadas que favorece la tendencia expansiva del gasto público - como si no hubiera restricción presupuestaria - en los niveles inferiores de gobierno por la separación de las decisiones de gasto y financiamiento de los diferentes niveles de gobierno.
b) Es un régimen complejo y rígido, con afectaciones específicas y pre- corparticipaciones, fruto de arreglos parciales, que lo constituyen en un laberinto fiscal. Es que, en esencia, nació como un régimen transitorio.
c) Los porcentajes de distribución secundaria son cabalísticos, no originados en cálculo racional alguno.
d) Es procícilico.
e) Estructura institucional rígida e inadecuada.
f) Falta de coordinación del endeudamiento.
Previo a la reforma constitucional existió un rico debate como consecuencia del cual la Carta Magna quedó redactada, en lo que concierne a este proyecto de ley, de la siguiente manera:
"Artículo 75.- Corresponde al Congreso:
1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determina la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. (...)
9. Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. (...)"
Con posterioridad a la reforma prosiguió el debate en torno dela referida ley, formulándose diversificadas propuestas desde los ámbitos académicos, políticos, gubernamentales, empresariales, algunas de ellas de sentido francamente contrapuesto, pues mientras algunos proponen la plena centralización de la recaudación otros proponen su total descentralización con un sistema de transferencias horizontales, diferentes índices de distribución secundaria, etc.
Es necesario, que procedamos a acometer la trascendente tarea de plasmar en letra chica las sabias pautas directrices de nuestra Constitución, por el bien de todos los argentinos (Dr. Enrique Javier Morales. "Coparticipación la gran asignatura pendiente".
Hemos incluido representantes de las provincias - a través de las Regiones que integran - ya que este proyecto de ley-convenio necesariamente las tiene como protagonistas y es procedente que participen en la elaboración de la iniciativa de ley.
Por todo lo expuesto, a fin de comenzar a dar el primer paso tendiente a saldar una deuda esencial del Congreso Nacional, desde la reforma constitucional de Santa Fe y Paraná de 1994, es que solicito el acompañamiento de mis pares a fin de aprobar esta iniciativa.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
ASSEFF, ALBERTO BUENOS AIRES UNIR
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia)
PRESUPUESTO Y HACIENDA