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PROYECTO DE TP
Expediente 8448-D-2014
Sumario: COMISION ESPECIAL PARA LA REDACCION DE LA NUEVA LEY DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS: CREACION EN EL AMBITO DEL H. CONGRESO.
Fecha: 28/10/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 154
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.-
Crease una comisión especial para la redacción de la nueva Ley de
Coparticipación Federal de impuestos.
Artículo 2º.-
La presente comisión tendrá por objeto la recopilación y
ordenamiento de los antecedentes nacionales, legislación
comparada, doctrina y jurisprudencia en materia tributaria.
Artículo 3º.-
La comisión especial creada por el artículo 1° de la presente ley,
deberá estar integrada por nueve (9) representantes de cada
Cámara del Poder Legislativo respetando la proporcionalidad de los
bloques parlamentarios,tres (3) representantes de las
organizaciones profesionales de abogados, tres (3) de la de
contadores y tres (3) de la de economistas, tres (3) de las
universidades nacionales públicas, uno (1) de las universidades
privadas, uno (1) de la Academia Nacional de Ciencias Económicas,
uno (1) de la Asociación Argentina de Economía Política, uno (1) del
Consejo Federal de Inversiones (CFI) y 1 (uno) por cada Región del
país - Cuyo y La Rioja; NOA, NEA, Centro (Córdoba, Santiago del
Estero, Santa Fe y Entre Ríos), Pampeana (Buenos Aires, La Pampa
y C.A.B.A.) y Patagonia.
Artículo 4º. En
el caso de las regiones, la designación de los representantes será a
propuesta de los gobernadores con el acuerdo de las
Legislaturas.
Artículo 5º.- El
Congreso de la Nación deberá conformar la presente comisión
dentro del plazo de sesenta (60) días a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo anterior, conducir su labor, designar su presidente y fijar su
sede para funcionamiento.
Artículo 6º.- El
plazo para la finalización de los trabajos será de ciento veinte(120)
días corridos contados a partir del vencimiento del plazo estipulado
en el artículo precedente y prorrogable por única vez por idéntico
termino a solicitud del presidente de la comisión, quien
fundamentara su petición.
Artículo 7º.-
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de
ley que sometemos a consideración de esta Honorable Cámara tiene
por objeto poner en estudio una materia legislativa históricamente
pendiente desde la reforma constitucional de 1994, nada menos que
el dictado de una nueva ley de coparticipación que se circunscriba la
realidad federal y económica actual.
Tomamos como
antecedente el expediente 3127-D-2011 del diputado nacional
(m.c.) Gerónimo Vargas Aignasse.
Vale la pena recordar
una vez más que el ilustre Juan Bautista Alberdi nos ha legado una
enseñanza que no por añeja deja de ser un concepto rector
plenamente vigente en la actualidad, citado consabidamente en las
obras y escritos dela materia, cuando nos dice que sin tesoro no hay
gobierno, más nos advierte quedespués de los cambios en la
religión e idioma del pueblo, ninguno es más delicado que el cambio
de una contribución por otra, pues dicha operación implica cambiar
los cimientos de un edificio sin deshacerlo, operación en que
siempre hay peligro de ruina.
El debate del
federalismo fiscal estuvo presente ya en la Convención
Constituyente de Santa Fe de 1853, ocasión en que el Convencional
de Santiago del Estero, Benjamín Gorostiaga, se pronunció a favor
de la nacionalización de los tributos aduaneros y el Convencional por
la Provincia de Santa Fe, Manuel Leiva, defendió la tesis de que
tales fuentes permanecieran en la órbita provincial,plasmándose en
definitiva en el art. 4° de la Constitución Nacional referido a la
formación del Tesoro nacional.
En el momento actual,
configura uno de los rubros más importantes dentro del catálogo de
asignaturas pendientes de nuestro país, máxime considerando que
la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional reformada
en 1994 dispuso la obligación de sancionar un nuevo régimen de
coparticipación federal deimpuestos antes de la finalización del año
1996, existiendo por ende una notoria mora constitucional en tal
sentido que viene a demostrar a cabalidad, la profunda verdad
histórica del concepto alberdiano primeramente citado.
Tradicionalmente el
abordaje del tema se realiza desde el punto de vista de las normas
constitucionales que delimitan y coordinan el ejercicio de las
potestades tributarias entre los diferentes niveles de gobierno del
país federal, analizando el tema de la doble o múltiple imposición
como resultante de la aplicación de la ley en relación al espacio, de
la constitucionalidad de las leyes-convenio, de las facultades
exclusivas o concurrentes, de los establecimientos de utilidad
nacional situados en las provincias, etc.
Hoy en día muchos de
esos temas que antaño ocuparon tantas páginas, se encuentran
superados por la reforma de 1994 que constitucionalizó el instituto
de las leyes convenio y consagró la tesis de las facultades
concurrentes en materia de tributos indirectos, entre otros aspectos
en que se ha evolucionado. Con anterioridad, la Corte Suprema de
Justicia confirió una tácita aprobación a las leyes-convenio.(Fallos
242:280; 251:180;300;308).
Sin embargo, ha
cobrado mayor fuerza la postura de amplificar la agenda del
federalismo fiscal a un repertorio de temas más abarcativo, ya que
el sistema de distribución del Poder Tributario entre diferentes
"centros de poder" se conecta con un sistema mayor y, ambicioso,
de coordinación fiscal y financiera en relación a Leyes de Solvencia y
Responsabilidad Fiscal, coordinación de los sistemas de crédito
público, integración regional, plurianualidad de las leyes de
presupuesto,calidad del gasto público, etc.
Ahora bien, la
prosperidad y desarrollo que el país anhela precisa un diseño
institucional fiscal intergubernamental con seguridad jurídica como
condición insoslayable para la aplicación de políticas públicas de
calidad a largo plazo,bajo cuyos presupuestos, deviene urgente la
reparación de la mora constitucional incurrida dictando la ley de
coparticipación como primer paso de avance gradual en aquél
itinerario, expresión de política global que podrá permitir, en el
futuro, la reconstrucción de los equilibrios en nuestro macrocefálico
país.
La Constitución
Nacional de 1853-60 estableció en su art. 1° laforma de estado
federal, que implica básicamente la distribución del elemento Poder
en relación al elemento Territorio, fórmula que permite la
coexistencia en el mismo territorio de dos o más órdenes de
poderes autónomos en su respectiva esfera de competencia. Por
oposición al estado unitario, distribuye el poder en varios centros,
requiriendo por definición el equilibrio relativo de dos fuerzas de
carácter opuesto e interdependientes, en permanente interacción
dinámica, como expresión de la lucha o tensión entre la
centralización y la descentralización. Es que la fuerza centrífuga
tiende a distribuir y descentralizar los elementos entre los diferentes
polos y la fuerza centrípeta tiende a coordinarlos en un orden
central, otorgándoles unidad y cohesión.
Si bien es un fenómeno
del poder político, claro está que la distribución o descentralización y
la coordinación, en permanente tensión, se aplican no sólo a las
instituciones de ese carácter o a las jurídicas, sino también a lo
demográfico, lo cultural, y a las instituciones económicas y
financieras.
José O. Casás nos
enseña que la estructura impositiva argentina tiene el rasgo de
progresiva centralización desde el dictado de laConstitución Nacional
de 1853/60 hasta la fecha, pues con el transcurso de los años la
asignación a la nación de los tributos del comercio exterior -
recordar debate entre Gorostiaga y Leiva - demostró ser insuficiente
para cubrir las crecientes necesidades de financiamiento del orden
central, por lo que el Congreso Nacional sancionó diversas leyes de
creación de impuestos que fueron absorbiendo en sus hipótesis de
incidencia las manifestaciones económicas de capacidad contributiva
de mayor suficiencia recaudatoria, y no conforme con ello, los
impuestos directos patrimoniales sancionados por la nación -
Impuestos: al patrimonio neto, a los capitales, a los activos, a los
bienes personales no afectados al proceso económico - resintieron
la plena utilización de los gravámenes provinciales al ser alcanzados
en forma concurrente sus mismas bases y hechos. v.gr. impuesto
inmobiliario.
Así podemos mencionar
las siguientes leyes:
a) Impuesto a los
consumos específicos: "Impuestos Internos" en 1891. La
CorteSuprema de Justicia acompañó tal proceso declarando en el
caso "Simón Mataldi"de 1927 la concurrencia en la tributación
indirecta.
b) Impuestos genéricos
al consumo: "Impuesto Interno sobre las transacciones" en1931,
reemplazado por el "Impuesto a las ventas" en 1935, sustituido por
el IVA en1975.
c) Impuesto a los
Beneficios periódicos y no periódicos: "Impuesto a los réditos" en
1932, gravando los réditos netos periódicos de una fuente durable,
complementado desde 1946 por el "Impuesto a las ganancias
eventuales" quegravó las utilidades no periódicas o de capital. En
1974 se agruparon ambos en el"Impuesto a las ganancias" Ley
20.628, completándose el cuadro con el "impuestoa los premios de
determinados juegos de sorteos y concursos deportivos" Ley20.630
y la ley 23.905 "impuesto a la Transferencia de Inmuebles de
personasfísicas y sucesiones indivisas".
d) Imposición
patrimonial: "Impuesto sustitutivo del gravamen a la transmisión
gratuitade bienes" de la ley 14.060 del año 1951. El "Impuesto
Nacional al Patrimonio Neto" de la ley 20.046 de 1973. El "Impuesto
sobre los capitales y patrimonios" dela ley 20629 de 1974. El
"Impuesto sobre los Activos" de la ley 23.760 del año1990.
A esta nómina
deberíamos agregarle todos los tributos creadosen el último lustro
tales como el Impuesto Automotor, el Impuesto a los intereses y
Costo Financiero del Endeudamiento Empresario, Impuesto a la
Ganancia MínimaPresunta, a los Débitos y Créditos, etc.
Como contracara del
mismo proceso, la lista de hechos imponibles disponibles semeja un
"numerus clausus" fiscal que provoca el rasgo de dificultad de las
provincias para procurar genuinas fuentes propias de recaudación
impositiva, asentándose la estructura tributaria provincial
comparada en una cerrada nómina de gravámenes.
El fenómeno de
centralización de la estructura impositiva se completa con la
constante presión para obtener la derogación de ciertos impuestos
locales - sin entrar a la discusión de las ventajas y desventajas de
cada tipo impositivo- como aconteció con el Impuesto Sucesorio,
Impuesto de Sellos, sobre los Ingresos Brutos. Los Pactos Fiscales
siguieron la tendencia de reducción de impuestos Provinciales.
Incluso se ha señalado que la ampliación de las bases y alícuotas
nacionales seguida del debilitamiento de los impuestos provinciales
es una tendencia contraria a la observada a nivel internacional. De
modo que el sistema instaurado, al menos desde el punto de vista
de la asignación o ejercicio efectivo de las facultades tributarias, no
ha consistido en un aprovechamiento conjunto de las fuentes de
imposición.
Resulta útil recordar
que la Norma Fundamental contiene un Preámbulo, enumera
Declaraciones, Derechos y Garantías, modela las funciones públicas
de los poderes constituidos, que justifican la existencia y razón de
ser del estado y sus tres niveles de gobierno. Tales son los fines. En
el sistema de federalismo de concertación o cooperativo las
transferencias verticales son la resultante constitucionalmente válida
de la vigencia simultánea de los principios que claramente enunciara
el Dr. Pedro J. Frías: Subsidiariedad y solidaridad, que deben regir
las relaciones entre nación, provincias y municipios. "El principio se
ha prestigiado: en su nombre se provincializa y municipaliza la vida
pública argentina, como en todo Occidente. En su nombre se
construyen las comunidades de la integración...(Miguel Herrero en
Anales de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, N° 70,
Madrid, 1993, p 359).
Explica Frías
(interpretando su encíclica redacción) que por ella se entiende que,
a igualdad de eficacia, se prefiere a los particulares sobre el estado,
al municipio sobre la Provincia, y a la Provincia antes que la nación.
La descentralización de los servicios, competencias y funciones, es
parte principal del régimen federal. Es el mismo razonamiento que
nos lleva a pronunciar "descentralización del gasto", desde la órbita
financiera. Pero ello no es el fin sino la consecuencia financiera del
régimen federal constitucional y de la subsidiariedad en
particular.
La descentralización en
materia de recursos es un tema parecido pero no idéntico. Una cosa
es la asignación de potestades tributarias y otra la asignacióno
reparto de los recursos. Las necesidades de financiamiento de los
niveles de gobierno inferiores que por imperio constitucional del
régimen federal y por el principio de subsidiariedad prestan de cerca
los servicios, competencias y funciones - bienes públicos - con
ventajas de eficacia y económicas, pueden ser inferiores a su
potencial recaudatorio, o a su capacidad administrativa
recaudatoria, o puede existir la conveniencia de la administración
tributaria federal de ciertos tipos impositivos, por lo que existirán las
transferencias verticales. Máxime teniendo en cuenta el asimétrico
desarrollode nuestro país. De modo que la descentralización del
gasto no implica la simétrica descentralización del recurso.
Bien es cierto que la
misma teoría de las decisiones públicas nos dice que el margen de
discrecionalidad que tienen los detentores del poder fiscal hace que
la forma de financiamiento influya su comportamiento en materia
del gasto, y en tal caso, justo es reconocer que el esfuerzo
cooperativo realizado por las jurisdicciones con"carga fiscal
excedente" por aplicación del segundo principio enunciado por Frías
cual es la solidaridad redistributiva, debe ser correspondido con
mayores estándares de transparencia y responsabilidad fiscal.
Las principales críticas
contra el régimen actualmente vigente son las siguientes:
a) Es un régimen de
transferencias verticales incondicionadas que favorece la tendencia
expansiva del gasto público - como si no hubiera restricción
presupuestaria - en los niveles inferiores de gobierno por la
separación de las decisiones de gasto y financiamiento de los
diferentes niveles de gobierno.
b) Es un régimen
complejo y rígido, con afectaciones específicas y pre-
corparticipaciones, fruto de arreglos parciales, que lo constituyen en
un laberinto fiscal. Es que, en esencia, nació como un régimen
transitorio.
c) Los porcentajes de
distribución secundaria son cabalísticos, no originados en cálculo
racional alguno.
d) Es procícilico.
e) Estructura
institucional rígida e inadecuada.
f) Falta de coordinación
del endeudamiento.
Previo a la reforma
constitucional existió un rico debate como consecuencia del cual la
Carta Magna quedó redactada, en lo que concierne a este proyecto
de ley, de la siguiente manera:
"Artículo 75.- Corresponde al Congreso:
1.
Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones
sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2.
Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con
las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del
Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación
específica, son coparticipables.
Una ley
convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los
fondos.
La
distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos
Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional.
La ley
convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser
sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros
de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada y será aprobada por las provincias.
No
habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la
respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso
cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de
Buenos Aires en su caso.
Un
organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización
de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determina
la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las
provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3.
Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos
coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada
por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara. (...)
9.
Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas
no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.
(...)"
Con posterioridad a la
reforma prosiguió el debate en torno dela referida ley, formulándose
diversificadas propuestas desde los ámbitos académicos, políticos,
gubernamentales, empresariales, algunas de ellas de sentido
francamente contrapuesto, pues mientras algunos proponen la
plena centralización de la recaudación otros proponen su total
descentralización con un sistema de transferencias horizontales,
diferentes índices de distribución secundaria, etc.
Es necesario, que
procedamos a acometer la trascendente tarea de plasmar en letra
chica las sabias pautas directrices de nuestra Constitución, por el
bien de todos los argentinos (Dr. Enrique Javier Morales.
"Coparticipación la gran asignatura pendiente".
Hemos incluido
representantes de las provincias - a través de las Regiones que
integran - ya que este proyecto de ley-convenio necesariamente las
tiene como protagonistas y es procedente que participen en la
elaboración de la iniciativa de ley.
Por todo lo expuesto, a
fin de comenzar a dar el primer paso tendiente a saldar una deuda
esencial del Congreso Nacional, desde la reforma constitucional de
Santa Fe y Paraná de 1994, es que solicito el acompañamiento de
mis pares a fin de aprobar esta iniciativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |