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PROYECTO DE TP
Expediente 8425-D-2012
Sumario: REGIMEN DE PREVENCION DE CONFLICTOS DE INTERES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS: FIDEICOMISO CIEGO.
Fecha: 04/12/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 179
El Senado y Cámara de Diputados...
RÉGIMEN DE
PREVENCIÓN DE CONFLICTOS DE INTERÉS DE LOS FUNCIONARIOS
PÚBLICOS
Capítulo I
Fideicomiso ciego
Artículo 1º - Fideicomiso
ciego. La persona que resulte electa para el cargo de Presidente de la República,
o que sea designada para ocupar los cargos de Jefe de Gabinete de Ministros de la
Nación, Ministros y miembros de la Corte Suprema de Justicia y que sea titular de
un activo o interés financiero que presente un conflicto de interés con el ejercicio
de la función pública a desempeñar deberá, antes de asumir su cargo, entregar la
administración de dicho activo o interés financiero en fideicomiso ciego.
Art. 2º- Régimen legal. El
fideicomiso ciego se rige por las disposiciones de esta ley, del Título I de la Ley
24.441 de Financiamiento de la Vivienda y la Construcción y las normas de la Ley
25.188 de Ética en el ejercicio de la Función Pública y las que en el futuro las
reemplacen.
Art. 3º- Constitución.
Requisitos. El fideicomiso ciego debe constituirse por escritura pública y
contener:
a) la individualización de los
bienes objeto del contrato. En caso de no resultar posible tal individualización a la
fecha de la celebración del fideicomiso, constará la descripción de los requisitos y
características que deberán reunir los bienes;
b) la determinación del modo en
que otros bienes podrán ser incorporados al fideicomiso;
c) el plazo a que se sujeta el
dominio fiduciario;
d) el destino de los bienes a la
finalización del fideicomiso;
e) los derechos y obligaciones
del fiduciario y el modo de sustituirlo si cesare.
Art. 4º - Fiduciarios autorizados.
En el fideicomiso ciego solo podrán desempeñarse como fiduciarios las
instituciones financieras sujetas a la supervisión del Banco Central de la República
Argentina. En ningún caso podrá el fiduciario ser una persona física.
Art. 5º - Facultades del
fiduciario. El fiduciario podrá disponer o gravar los bienes fideicomitidos cuando
lo requieran los fines del fideicomiso, sin que para ello sea necesario el
consentimiento del fiduciante.
Art. 6º - Obligaciones del
fiduciario. El fiduciario debe emplear en el ejercicio de sus funciones el cuidado y
diligencia que los hombres emplean ordinariamente en sus propios negocios y
responderá solidariamente de los perjuicios causados al patrimonio del mandante
por sus actuaciones dolosas o culpables.
Art. 7º - Pago de
impuestos. El fiduciario es responsable de la declaración y pago de los impuestos
correspondientes al fideicomiso ciego durante su vigencia, cuyo pago se hará con
los fondos del mismo.
Art. 8º - Rendición de
cuentas. El fiduciario debe proporcionar anualmente a la Autoridad de Aplicación,
un informe escrito con la descripción precisa y el valor de mercado de los bienes
entregados en administración, así como sus rendimientos durante el año
precedente, incluyendo sus costos de administración.
Art. 9º - Prohibición. Queda
prohibido al fiduciario invertir en empresas o en negocios en los que participe el
Estado en forma sustancial, o en los cuales el fiduciante tenga poderes de
supervisión o control directo en razón de su cargo.
Art. 10.- Sociedades
comerciales. Corresponde al fiduciario designar a los Directores en las sociedades
anónimas en las que la participación accionaria del fiduciante lo requiera y asumir
la representación del fiduciante en las sociedades de personas, sociedades
individuales de responsabilidad limitada y personas jurídicas sin fines de lucro, en
que el fiduciante tenga cualquier porcentaje o tipo de propiedad, participación,
interés o facultades de administración.
Art. 11.- Comunicaciones.
Prohibición. Queda estrictamente prohibido al fiduciario consultar al fiduciante
sobre la forma de gestionar y/o administrar los bienes, no pudiendo éste dar
instrucciones de ninguna naturaleza. Esta prohibición se extiende además a las
personas relacionadas con el fiduciante o que tengan interés, directo o indirecto,
en el fideicomiso ciego.
Art. 12.- Comunicaciones
por escrito. Autorización. Toda comunicación entre el fiduciario y fiduciante y
personas relacionadas o interesadas en el fideicomiso ciego se hará por escrito.
Quedan prohibidas las comunicaciones orales de cualquier naturaleza entre
ellos.
Las comunicaciones efectuadas
conforme a este artículo deben ser previamente aprobadas por la autoridad
competente y sólo podrán versar sobre resultados globales del fideicomiso ciego,
giros a beneficio del fiduciante y pago de impuestos.
Art. 13.- Giro de fondos. El
fiduciario, previa comunicación de la autoridad competente, proveerá de fondos al
fiduciante con cargo a los bienes dados en "fideicomiso ciego" cada vez que éste
así lo solicite, no pudiendo éste indicar la forma de obtenerlos ni aquel informar la
fuente específica.
Art. 14.- Elección y
reemplazo del fiduciario. El fiduciante gozará de la más absoluta discreción en
la selección del fiduciario, con la sola limitación del Artículo 4º de esta ley.
El fiduciante podrá remplazar al
fiduciario, previa autorización de la autoridad competente.
Art. 15.- Extinción. Causas.
El fideicomiso ciego concluye por:
a) cesación de la función pública
del fiduciante. En este caso, podrá mantenerse hasta por un período de seis meses
posterior al cese efectivo de la función.;
b) revocación expresa del
fiduciante;
c) renuncia del fiduciario;
d) muerte del fiduciante o la
disolución del fiduciario;
e) declaración de concurso o
quiebra del fiduciante.
Art. 16.- Extinción.
Informe. Una vez concluido el fideicomiso ciego el fiduciario debe presentar un
informe detallado sobre la evolución de los activos y los movimientos realizados
durante su administración, el cual será evaluado por la autoridad de
aplicación.
Art. 17.- Traspaso del
"fideicomiso ciego".- Expirado el "fideicomiso ciego" por renuncia, el fiduciario,
previa rendición de cuentas, procederá a entregar al fiduciante el patrimonio
encomendado en la fecha pactada o, a falta de estipulación, tan pronto como fuere
posible; sin perjuicio de ejecutar en el tiempo intermedio aquellos actos que de
otro modo se retardarían con perjuicio para el fiduciante.
Art. 19.- Violación del secreto.
La violación del secreto que el fiduciario debe guardar respecto de la gestión y
administración de los bienes dados en "fideicomiso ciego" será sancionada con
multa de $ 50.000 a $ 100.000.
Art. 20.- Incumplimiento por
parte del funcionario público.- El incumplimiento por parte del fiduciante dará
lugar a la aplicación del artículo 53 de la Constitución, iniciando la Cámara de
Diputados el proceso de acusación por causal de mal desempeño para la
realización del juicio político.
Art. 21.-Autoridad de
aplicación. La Comisión Nacional de Ética en el ejercicio de la Función Pública
actuará como órgano de contralor de los "fideicomisos ciegos" que se constituyan
garantizando el cumplimiento de lo normado en la presente ley.
CAPÍTULO II
ENAJENACIÓN DE
ACTIVOS
Art. 22.- Obligación de enajenar
o renunciar. Los funcionarios públicos comprendidos en el artículo 1° de esta ley
están obligados a enajenar o renunciar a su participación en la propiedad de:
a) empresas proveedoras de
bienes o servicios al Estado o a sus organismos, cuyos contratos vigentes superen,
individualmente o considerados en su conjunto 1000000 de pesos;
b) empresas que presten
servicios sujetos a tarifas reguladas o que exploten, a cualquier título, concesiones
de radiodifusión televisiva de libre recepción.
c) empresas que exploten, a
cualquier título, otras concesiones, cuando en virtud de ellas la empresa que la
explote se encuentre en una posición dominante en el mercado.
Art. 23.- Plazo. La enajenación o
renuncia a la que se refiere el artículo 22 debe realizarse dentro del plazo de 120
días siguientes contados desde la fecha de su
nombramiento o desde que
legalmente le corresponda asumir en el cargo o bien, dentro de los 120 días
siguientes a la fecha en la que la autoridad o la empresa en que participe pase a
tener alguna de dichas calidades.
Art. 24.- Sanción. En caso en que
la autoridad que no cumpla con la obligación de enajenación o renuncia de su
participación en conformidad a lo dispuesto en los artículos 23 y 24 quedará
expedita la iniciación del proceso de juicio político.
CAPÍTULO IV
CONTROL SOCIAL
Art. 25.- Control social. El
control social sobre los conflictos de interés de funcionarios públicos se realizará a
través de los mecanismos de las audiencias públicas, publicidad de gestión de
intereses en los términos del Decreto Nº 1172/03.
CAPITULO V
DISPOSICIONES
FINALES
Art. 26.- Modificaciones a la ley
25.188.- Modificase la ley 25188 sobre Ética en la Función Pública en los
siguientes términos:
a) Incorpórase el inciso c) al
artículo 13 de la Ley 25.188, el cual quedará redactado de la siguiente
manera:
"c) Ser titular de
un activo o interés financiero que presente una vinculación directa con el ejercicio
del cargo".
b) Incorpórase el inciso c) al
artículo 15 de la Ley 25.188, el cual quedará redactado de la siguiente
manera:
"c) Enajenar el
activo o interés financiero en conflicto o constituir un "Fideicomiso Ciego" que se
encargue de su administración durante el ejercicio de su cargo".
c) Sustitúyese el artículo 14 de
la ley 25188 por el siguiente:
"Art. 14.- Ningún
funcionario público durante su empleo y hasta UN (1) año después de su egreso,
puede efectuar o patrocinar para terceros, trámites o gestiones administrativas, ni
celebrar contratos con la Administración Pública Nacional, cuando tengan
vinculaciones funcionales con la actividad que desempeñe o hubiera
desempeñado".
Art. 27.- Coordinación
inter órganos. A los efectos de la aplicación de esta ley debe asegurarse la
coordinación y cooperación permanente entre el Ministerio Público, la Fiscalía de
Investigaciones Administrativas, la Sindicatura General, la Oficina Anticorrupción, la
Auditoría General y las comisiones del Congreso, en particular la Comisión Nacional
de Ética en su carácter de autoridad de aplicación.
Art.28.- Vigencia. Esta ley
comenzará a regir dentro de los 180 días de su publicación.
Art. 29.- Norma
transitoria. Las autoridades obligadas en virtud de esta ley deberán adecuar su
situación a lo que ésta establece, dentro del plazo de 180 días desde su entrada en
vigencia.
Art. 30.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La ley 25188 regula en un capítulo V
el tema de incompatibilidades y conflictos de intereses. Las normas son escasas,
sólo cuatro, y dos de ellas, los artículos 14 y 15, fueron modificados por el decreto
862/2001 del Poder Ejecutivo, en el marco de la autorización para legislar
conferida a este último por la Ley N° 25.414.
Este proyecto parte de la citada ley y
propone regular un Régimen de Prevención de Conflictos de Interés de los
Funcionarios Públicos. En ese alcance legisla sobre fideicomiso ciego, enajenación
de activos y modifica algunas disposiciones de la ley 25188.
El texto reconoce como antecedente
directo en materia de fideicomiso ciego al proyecto del diputado nacional (mc)
Fernando Sánchez, primer proyecto en el tema, absolutamente innovador para
nuestro derecho y cuyo origen puede rastrearse en el proyecto de ley en
tratamiento en el Senado de Chile sobre Probidad en la función pública.
Boletín N° 7616-06 MENSAJE Nº 041-
359 y en varios textos legales de los Estados Unidos de Norteamérica y países del
Commonwealth.
Nuestra iniciativa simplifica su texto,
modifica el tema de las sanciones aplicables al incumplimiento de la ley y reduce
su obligatoriedad a las autoridades públicas pasibles según nuestra constitución de
juicio político.
La intención principal del proyecto
es bregar por la aprehensión en el ámbito político del concepto de probidad tal
como lo define el inciso segundo del artículo 52 de la ley N° 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, al expresar que
"consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño
honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el
particular."
En el Mensaje que acompaña la ley
chilena, se expresa muy claramente: " En virtud de esa primacía ontológica, toda
autoridad y funcionario público tiene como obligación, a través de su conducta,
contribuir a la promoción del bien común de "todos y cada uno" de los integrantes
de la comunidad nacional.
Por otro lado, el principio de probidad
se vincula íntimamente a la existencia de un régimen democrático. La democracia
no sólo tiene una naturaleza procedimental, sino también una de carácter
sustantivo. Es ese carácter sustantivo el que genera mayores grados de legitimidad
al sistema democrático. Parte de ese carácter sustantivo lo constituye, además de
un gobierno eficiente y respetuoso de los derechos fundamentales, entre otras
cosas, el respeto del principio de probidad.
Finalmente, el principio de probidad
se relaciona estrechamente con el principio del Estado de Derecho que implica,
necesariamente, la sujeción total de la autoridad estatal y de los ciudadanos al
ordenamiento jurídico preestablecido
Lo innovador en nuestra propuesta
es la incorporación del Capítulo IV que trae a su ámbito las disposiciones sobre
audiencias públicas y publicidad de gestión de intereses regulada por el decreto
1172/03.
En este punto y a fin de
fundamentar la incorporación del control social en un régimen de prevención de
conflictos de intereses entre funcionarios, nos parece importante detenernos sobre
el concepto de accountability,
Cuando hablamos de
"accountability", hacemos referencia a la capacidad para asegurar que los
funcionarios públicos rindan cuentas por sus conductas (Manin, Przeworski y
Stokes 1999).
M. Laura Eberhardt, Mario Maurich,
Matías Triguboff, y M. Victoria Urdinez, en su trabajo "Mecanismos de Participación
y Control Ciudadano en la Argentina" refieren a que la accountability del poder
político puede ser de tipo legal o política.
Mientras que la accountability legal
está orientada a garantizar que las acciones de los funcionarios públicos se
enmarquen normativa y constitucionalmente, la accountability política se refiere a
la capacidad del electorado para hacer que las medidas gubernamentales
respondan o se adecuen a sus preferencias.
La accountability social habla de los
nuevos mecanismos de participación ciudadana (que superan las instituciones
clásicas de control como la demanda judicial; el derecho de petición, queja y
reclamo; el amparo judicial; y los derechos de consumidores y usuarios. A estos
mecanismos o herramientas participativas las denominan informativas cuando su
objeto apunta a una mayor transparencia de la gestión pública (derecho a la
información, registro de audiencias). Son "consultivas" aquellas instituciones
relacionadas con la solicitud de opinión de los ciudadanos sobre temas específicos,
la consulta popular, el plebiscito y el referéndum. Y finalmente mecanismos
"propositivos", relacionados con la posibilidad de elaborar y proponer una política
pública o una decisión de gobierno desde la sociedad civil, iniciativa popular,
revocatoria de mandato, presupuesto participativo y plan estratégico, la audiencia
pública.
Otras dos cuestiones que creemos
importante señalar para facilitar la comprensión del alcance de la iniciativa que
elevamos a esta Cámara son:
a) entendemos el conflicto de
interés tal como la Oficina Anticorrupción lo define: "(...) los conflictos de intereses
serían (...) las prohibiciones establecidas por la administración para salvaguardar el
principio de moralidad administrativa, o evitar que el interés particular afecte la
realización del fin público a la que debe estar destinada la actividad del personal
de Estado" (conf. Máximo Zin, Incompatibilidades de Funcionarios y Empleados
Públicos, Ed. Depalma, 1986, pág. 8)" (conf. Resolución OA/DPPT Nº 38-
14/09/00- Expte. Nº 125.028).
b) interpretamos como vigente
el artículo 46 del Código de Ética, dispone "El funcionario público no debe, durante
su empleo y hasta UN (1) año después de su egreso, efectuar o patrocinar para
terceros, trámites o gestiones administrativas, se encuentren o no directamente a
su cargo, ni celebrar contratos con la Administración Pública Nacional, cuando
tengan vinculaciones funcionales"
Y en tal sentido volvemos a la
redacción original de la ley 25188, zanjando toda controversia sobre la vigencia o
no del artículo 46 cuestionada por la norma en su momento incorporada por el
decreto Nº 862/2001 (dictado en uso de las facultades legislativas delegadas al
Poder Ejecutivo Nacional por la Ley N° 25.414)
Antecedentes
1. Convención Interamericana
Contra la Corrupción, ratificada mediante la Ley 24.759.
2. Convención contra el
Cohecho de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales
Internacionales (aprobada por ley 25.319), en el ámbito de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
3. Ley chilena N° 20.414
4. EEUU "Conflict of Interest
Act" de 2007 y Ley de ética de 1978
Queda sí fundamentado el presente
el que se eleva a consideración de esta Cámara.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BERTOL, PAULA MARIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| AMADEO, EDUARDO PABLO | BUENOS AIRES | FRENTE PERONISTA |
| TONELLI, PABLO GABRIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| FINANZAS |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |