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PROYECTO DE TP
Expediente 8424-D-2012
Sumario: CREACION DEL REGIMEN DE PROTECCION DE FUNCIONARIOS, EMPLEADOS PUBLICOS, PERSONAS QUE EJERCEN FUNCIONES PUBLICAS O CUALQUIER CIUDADANO QUE DENUNCIE ANTE CUALQUIER AUTORIDAD PUBLICA LA REALIZACION DE HECHOS DE CORRUPCION EN LA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL.
Fecha: 04/12/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 179
El Senado y Cámara de Diputados...
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES
INICIALES
Artículo 1°- Objeto. Esta
ley tiene por objeto proteger a los funcionarios, empleados públicos, personas que
ejercen funciones públicas o a cualquier ciudadano que denuncien ante cualquier
autoridad pública la realización de hechos de corrupción en administración pública
nacional y que como consecuencia de ello sean objeto de actos ilegales o
arbitrarios.
La medida de protección se aplicará
también cuando el acto arbitrario o ilegal afecte o haya afectado a personas que
tengan relación inmediata de carácter afectivo o familiar con el denunciante.
Art. 2 °- Denuncia. Las
denuncias de hechos de corrupción en la administración pública nacional pueden
formularse ante cualquier autoridad pública en el ámbito público nacional y deben
reunir los siguientes requisitos:
a) formularse por escrito;
b) estar referidas a acciones u
omisiones que revelen actos de corrupción;
c) estar debidamente
fundadas;
d) incluir la identificación o
individualización de los autores y, si fuera el caso, de quienes participen en los
hechos denunciados; y
e) los hechos denunciados no
deben ser materia de proceso judicial o administrativo en trámite, tampoco versar
sobre hechos que fueron objeto de sentencia judicial.
Art. 3° - Hechos de
corrupción. A los efectos de esta ley entiéndese como hechos de corrupción los
descritos por la ley 24759 aprobatoria de la Convección Interamericana contra la
Corrupción de 1996, a saber:
a) el requerimiento o la
aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que
ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra
persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el
ejercicio de sus funciones públicas;
b) el ofrecimiento o el
otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona
que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros
beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario
público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de
cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas;
c) la realización por parte de un
funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto
u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente
beneficios para sí mismo o para un tercero;
d) el aprovechamiento doloso u
ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere
el presente artículo;
e) la participación como autor,
coautor, instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión,
tentativa de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera
de los actos a los que se refiere el presente artículo;
f) el ofrecimiento o el
otorgamiento a un funcionario público de otro Estado, directa o indirectamente,
por parte de sus nacionales, personas que tengan residencia habitual en su
territorio y empresas domiciliadas en él, cualquier objeto de valor pecuniario u
otros beneficios, como dádivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que
dicho funcionario realice u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones
públicas, relacionado con una transacción de naturaleza económica o comercial;
y
g) aquellos hechos punibles en
el derecho vigente nacional que resulten análogos a los mencionados en los incisos
anteriores por los bienes jurídicos que pudieran afectar.
Art. 4º - Actos arbitrarios o
ilegales. A los efectos de esta ley entiéndese por actos arbitrarios o ilegales la
exoneración, cesantía, despido, retrogradación, postergación de ascenso,
suspensión, apercibimiento, traslado, reasignación o privación de funciones, no
renovación de contrato, calificaciones o informes negativos, cualquier acto,
resolución, práctica formal o informal que afecten en modo directo o indirecto, la
integridad personal, la integridad o libertad sexual, las condiciones contractuales,
las relaciones laborales, la reputación personal o profesional o cualquier forma de
sanción o discriminación aplicada a los sujetos protegidos por esta ley por haber
hecho o encontrarse en vías de formular una denuncia relativa a actos de
corrupción.
Art. 5° - Autoridad de
aplicación. La Fiscalía de Investigaciones Administrativas como autoridad de
aplicación de esta ley debe reglamentar el procedimiento aplicable a la solicitud de
medidas de protección e instrumentar todo tipo de medidas comprendidas en el
ámbito de su competencia para cumplir con esta ley.
CAPITULO II
MEDIDAS DE
PROTECCIÓN
Art. 6°- Carácter. Toda
medida de protección debe ser inmediata y efectiva y adoptarse respetando los
principios procesales de celeridad, inmediación, concentración, economía procesal
y oralidad.
Art. 7°- Solicitud. Las
medidas de protección pueden ser solicitadas por el denunciante u ofrecidas por la
autoridad de aplicación:
a) antes de que se inicie la
investigación del acto denunciado ante la autoridad de aplicación o cualquier
organismo del Estado Nacional con facultades de investigación de actos de
corrupción;
b) a partir del inicio y hasta la
conclusión de la investigación que realice la autoridad de aplicación o cualquier
organismo del Estado Nacional con facultades de investigación de actos de
corrupción; y
c) a partir del inicio de una
causa penal ante los tribunales nacionales.
Art. 8°- Medidas de
protección. El denunciante podrá solicitar las siguientes medidas de
protección:
a) reserva de su identidad;
b) protección de su situación
laboral en caso de ser afectada por hechos arbitrarios o ilegales, teniendo derecho
a considerarse despedido sin causa, solicitar traslado a otra área u organismo, o
exigir el cese definitivo de los actos arbitrarios e ilegales y el restablecimiento de
las condiciones laborales anteriores al conflicto; y
c) reducción gradual de la
sanción administrativa, en los casos en que el denunciante sea copartícipe de los
hechos denunciados, y de acuerdo a su grado de participación; y
d) toda otra medida necesaria
para proteger su integridad personal, su integridad o libertad sexual, las
condiciones contractuales, la reputación personal o profesional
Art. 9- Autores. Las
medidas de protección establecidas en el artículo 8° no alcanzan a los
denunciantes que sean autores de los hechos denunciados.
Art. 10- Confidencialidad. La
información proporcionada por el denunciante y el trámite de evaluación a cargo
de la instancia correspondiente y hasta su conclusión tienen carácter confidencial,
salvo los casos de denuncia maliciosa.
Art. 11 - Hechos
delictivos. Si a consecuencia de la denuncia la autoridad pública concluye en que
existen indicios de la comisión de algún hecho delictivo debe dar cuenta del mismo
al Ministerio Público a efectos de que inicie la investigación fiscal.
Art. 12 - Denuncia
maliciosa. El que denuncia un hecho de corrupción o ilegal a sabiendas que no se
ha cometido, o el que simula pruebas es sancionado con multa de 50000 pesos sin
perjuicio de las responsabilidades civiles y penales a que hubiera lugar.
Art. 13 - Compromiso de
difusión. Los entes y organismos públicos deben establecer los procedimientos
internos necesarios para difundir los alcances de esta ley.
Art. 14 - Norma transitoria.
Una vez integrada la Comisión Nacional de Ética prevista en la ley 25188, esta será
la autoridad de recepción de las denuncias en los ámbitos del Poder Judicial y
Legislativo, aplicándose supletoriamente las normas de esta ley.
Art. 15 - Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto tiene como
antecedentes directos el proyecto elaborado por la Oficina Anticorrupción
(http://bit.ly/T3J33e ), la iniciativa del senador Colazo (expediente 2081-S-02) y la
ley peruana 29542 sobre protección de denunciantes de hechos de corrupción en
el ámbito público.
En su elaboración nos ilustramos
principalmente con los documentos del Programa de Fortalecimiento Institucional
de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, (ACIJ), particularmente el
trabajo de autoría de Diego Martínez sobre "Mecanismos para la denuncia de
hechos de corrupción en Argentina. Un análisis a la luz de los estándares
internacionales y la práctica de los organismos de control", publicado en
2009.
La sanción de esta iniciativa
implicará el cumplimiento de normas incluidas en tres tratados fundamentales
ratificados por la Argentina en materia de lucha contra la corrupción: la
Convención Interamericana Contra la Corrupción, la Convención de la OCDE sobre
el soborno transnacional, y la Convención de las Naciones Unidas Contra la
Corrupción.
Según Martínez "Las convenciones, al
fijar con claridad las exigencias que debe satisfacer una regulación orientada a
propiciar las denuncias por corrupción, iluminan las deficiencias y vacíos de
nuestro actual diseño institucional. Al margen de las disputas políticas
contingentes, muestran el norte para establecer las regulaciones adecuadas y
permiten caracterizar su ausencia, insuficiencia o falta de claridad como lo que son
en realidad: incumplimientos estatales de obligaciones asumidas frente a la
comunidad internacional"
Un repaso rápido por la normativa
vigente en el país sobre denuncia de delitos nos facilitará entender la propuesta
que en esta oportunidad elevamos a consideración de la Cámara.
En el ámbito de la ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA NACIONAL, la normativa vigente en materia de denuncia de delitos se
concreta en diferentes normas:
a) EL CÓDIGO PROCESAL
PENAL DE LA NACIÓN:
"Art. 174. - Facultad de
denunciar. Toda persona que se considere lesionada por un delito cuya represión
sea perseguible de oficio o que, sin pretender ser lesionada, tenga noticias de él,
podrá denunciarlo al juez, al agente fiscal o a la policía. Cuando la acción penal
depende de instancia privada, sólo podrá denunciar quien tenga derecho a instar,
conforme a lo dispuesto a este respecto por el Código Penal. Con las formalidades
previstas en el capítulo IV, del título IV, del libro primero, podrá pedirse ser tenido
por parte querellante."
Art. 177. - Obligación de
denunciar. Tendrán obligación de denunciar los delitos perseguibles de oficio: 1°)
Los funcionarios o empleados públicos que los conozcan en el ejercicio de sus
funciones. "
b) EL CÓDIGO PENAL:
Art. 277.- 1.- Será
reprimido con prisión de seis (6) meses a tres (3) años el que, tras la comisión de
un delito ejecutado por otro, en el que no hubiera participado:
d) No denunciare la perpetración
de un delito o no individualizare al autor o partícipe de un delito ya conocido,
cuando estuviere obligado a promover la persecución penal de un delito de esa
índole.
Art. 279.- 3) Cuando el
autor de los hechos descriptos en los incisos 1 o 3 del artículo 277 fuera un
funcionario público que hubiera cometido el hecho en ejercicio u ocasión de sus
funciones, sufrirá además pena de inhabilitación especial de tres (3) a diez (10)
años. La misma pena sufrirá el que hubiere actuado en ejercicio de una profesión
u oficio que requieran habilitación especial
c) DECRETO 1162/2000
Artículo 1° - Los
funcionarios y empleados públicos comprendidos en la obligación de denunciar
impuesta por el artículo 177, inciso 1° del Código Procesal Penal de la Nación,
cumplirán su deber legal poniendo a la OFICINA ANTICORRUPCION del
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, en conocimiento de los
hechos y/o pruebas que fundamenten la presunción de la comisión de un delito
perseguible de oficio cometido en el ámbito de la Administración Pública Nacional
centralizada y descentralizada, empresas y sociedades y todo ente público o
privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos
el aporte estatal.
Exceptúanse de la obligación
dispuesta en el párrafo precedente las situaciones de flagrante delito y aquellos
supuestos en los cuales el defecto de promoción inmediata de la denuncia por ante
la autoridad competente pudiera provocar la desaparición o pérdida de elementos
probatorios. En tal caso se pondrá en conocimiento de la OFICINA
ANTICORRUPCION, la denuncia formulada dentro de las VEINTICUATRO (24)
horas con copia de ella, a fin de que tome la intervención que corresponde.
Art. 2° - Los presuntos
delitos que no sean objeto de investigación por parte de la OFICINA
ANTICORRUPCION del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
deberán ser denunciados ante el Juez, el Agente Fiscal o ante la Policía por los
funcionarios y agentes enunciados en el artículo 1° del presente de conformidad a
lo establecido en el artículo 177, inciso 1° del Código Procesal Penal de la
Nación.
Art. 3° - Los funcionarios y
empleados mencionados en el artículo 1° del presente que tomen conocimiento de
la existencia de procedimientos o esquemas de organización que pudieran
incentivar hechos de corrupción en el ámbito de la Administración Pública Nacional
centralizada y descentralizada, empresas y sociedades y todo ente público o
privado con participación del Estado o que tenga como principal fuente de recursos
el aporte estatal, deberán comunicar dicha situación a la Dirección de Planificación
de Políticas de Transparencia de la OFICINA ANTICORRUPCION del MINISTERIO
DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS.
a) CÓDIGO DE ÉTICA DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA APROBADO POR EL DECRETO 41/99.
ARTICULO 31.-OBLIGACION DE
DENUNCIAR. El funcionario público debe denunciar ante su superior o las
autoridades correspondientes, los actos de los que tuviera conocimiento con
motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones y que pudieran causar perjuicio
al Estado o constituir un delito o violaciones a cualquiera de las disposiciones
contenidas en el presente Código
e) LEY MARCO DE REGULACIÓN DEL
EMPLEO PÚBLICO NACIONAL (Ley 25.164), establece la obligación del empleado
público de llevar a conocimiento de la superioridad todo acto, omisión o
procedimiento que causare o pudiere causar perjuicio al Estado, configurar delito,
o resultar una aplicación ineficiente de los recursos públicos. Cuando el acto,
omisión o procedimiento involucrase a sus superiores inmediatos podrá hacerlo
conocer directamente a la Sindicatura General de la Nación, Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas y/o a la Auditoría General de la Nación.
En cuanto a las denuncias de actos de
corrupción en el MARCO DE LOS PODERES EJECUTIVO Y JUDICIAL, el órgano
natural para su recepción sería la Comisión Nacional de Ética en la Función Pública,
que no se ha creado aún, a pesar de que la ley 25188 que la ordena ya ha
cumplido 13 desde su sanción.
Por tal razón incorporamos en este
proyecto una norma final transitoria que establece que una vez integrada la
Comisión Nacional de Ética prevista en la ley 251888, será la autoridad de
recepción de las denuncias en los ámbitos del Poder Judicial y Legislativo,
aplicándose supletoriamente las normas de esta ley.
Quien conoce un hecho de corrupción
puede hoy día denunciarlo ante al policía o los tribunales, ante un juez o un fiscal.
En el ámbito de la Administración pública son competentes para recibir renuncias y
realizar investigaciones, la Oficina Anticorrupción en el Poder Ejecutivo y la fiscalía
de Investigaciones Administrativas en el Ministerio Público Fiscal, en estos casos la
denuncia puede ser hecha concurriendo personalmente, por vía telefónica o por
Internet.
A su vez se prevé que los agentes de
la Administración Pública, en ciertos casos, comuniquen las irregularidades a la
Sindicatura General de la Nación y a la Auditoría General de la Nación a efectos de
la posible inclusión de estos asuntos en su plan de trabajo
Eventualmente reciben denuncias la
Defensoría del Pueblo de la Nación
Tenemos entonces normativa que
establece la facultad de denunciar para los ciudadanos, y la obligación para los
funcionarios, sin embargo ello no es lo común, ni siquiera frente a la amenaza
penal que la misma legislación establece.
Lo que ocurre es lo bien señalado en
el proyecto de ley de Lubertino y otros (expte. 5952-D-2003), presentado en el
año 2003 y en cuyos fundamentos se dice;
"Existe en la Argentina un verdadero
culto del silencio. No ciertamente, del silencio que nace de la discreción, sino del
silencio propio de la omertá (1) . Quien presencia un delito o una irregularidad, debe
callar; hablar es inadecuado, peligroso, y hasta lesivo de las buenas
costumbres.
En nuestro país -como en otros-,
ciertamente no es sencillo pertenecer a la categoría de los/las denunciantes o
whistleblowers (2) .
El funcionario público que denuncia
un acto de corrupción, sabe positivamente que no le espera una vida sencilla. Si
sus jefes/as están comprometidos/as, como sucede frecuentemente, habrán de
agotar los medios para procurar que cese en el ejercicio de su función. Sus
actividades serán celosamente vigiladas; se le exigirá lo que no se le pide al resto;
será postergado en toda aspiración legítima; sus colegas, deseosos/as de
congraciarse con la superioridad, le quitarán colaboración, tendrá, en definitiva, la
espada de Damocles sobre la cabeza.
Si excepcionalmente triunfa en su
denuncia, sabe también que ello difícilmente le será reconocido. Simplemente
quedará con su conciencia tranquila".
Este proyecto viene a proteger al
denunciante, convencidos de que debemos hablar y denunciar la corrupción,
incentivar a que más personas se animen a romper una trama de hechos ilegales
que perversamente nos afectan a todos y al desarrollo del país.
Finalmente, el proyecto viene a
cumplir como dijimos al comienzo con las Convenciones que hemos ratificado en
varios aspectos:
Se alienta a los ciudadanos y
funcionarios a denunciar ante órganos públicos protegiéndolos de actos arbitrarios
con medidas específicas: artículos 6,8 y 10.
Se protege a los denunciantes de
buena fe con las medidas y se sanciona a los denunciantes maliciosos: artículos 8
y 12.
Se promueve la difusión de los
órganos y procedimientos de denuncia: art. 13
Sin más, queda fundamentado este
proyecto y solicitamos a nuestros pares su pronto tratamiento.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BERTOL, PAULA MARIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| TONELLI, PABLO GABRIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| LEGISLACION DEL TRABAJO |