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PROYECTO DE TP
Expediente 8293-D-2010
Sumario: OBSERVATORIO NACIONAL DEL DELITO Y LA VIOLENCIA -ONADEVI- Y SISTEMA UNICO DE INFORMACION Y ANALISIS DEL DELITO Y LA VIOLENCIA -SUIADEVI-: CREACION.
Fecha: 19/11/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 177
El Senado y Cámara de Diputados...
OBSERVATORIO
NACIONAL DEL DELITO Y LA VIOLENCIA (ONaDeVi)
SISTEMA
UNIFICADO DE INFORMACIÓN Y
ANÁLISIS DEL
DELITO Y LA VIOLENCIA (SUIADeVi)
TITULO I
Principios
Generales. Órganos
ARTÍCULO 1.- La presente
ley tiene por finalidad establecer las bases jurídicas, orgánicas y funcionales del
Sistema Unificado de Información y Análisis del Delito y la Violencia
(SUIADeVi)
ARTÍCULO 2.- Créase el
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia (ONaDeVi), entidad de carácter
técnico con autonomía funcional, técnica y de gestión, y autarquía financiera, el
cual se regirá por las disposiciones de la presente ley.
ARTÍCULO 3.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia será responsable del Sistema
Unificado de Información y Análisis del Delito y la Violencia.
ARTÍCULO 4.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia actuará como organismo
descentralizado en el ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos de la Nación.
ARTÍCULO 5.- El Sistema
Unificado de Información y Análisis del Delito y la Violencia constituye un sistema
continuo, dinámico, transversal e integral de información consolidada, veraz,
pertinente y oportuna caracterizado por una convergencia multiagencial,
multisectorial, y de los distintos niveles institucionales.
Su objetivo consiste en la detección y
vigilancia del delito y la violencia en sus diversas manifestaciones en el ámbito del
territorio nacional y sus jurisdicciones provinciales y municipales, con la finalidad
de asistir a la toma de decisiones, gestionando adecuadas y eficaces estrategias
preventivas de interés para la seguridad ciudadana, la política criminal y social.
ARTÍCULO 6.- A los fines de
la presente ley y de las actividades reguladas por la misma, se entenderá por:
1. Vigilancia del Delito y la
Violencia en sus diversas manifestaciones, y de los fenómenos asociados a ambos,
al estudio sistemático, metódico, transversal e integral mediante el cual:
a. se define el problema,
b. se evalúan las fuentes de
información sensible,
c. se estudian las variables
descriptivas, causas y factores de riesgo asociados,
d. se plantean hipótesis
explicativas,
e. se diseñan posibles
intervenciones, y
f. se establece un abordaje
sistemático, enfatizando estrategias preventivas focalizadas y/o integrales.
2. Información Sensible a toda
aquella relacionada a los siguientes indicadores: demográficos, de salud, de
educación, de condiciones de vida, de trabajo, de ingreso y gasto público, de
participación comunitaria en seguridad, de prevención social de la violencia, de
delitos, de victimización, de operatividad de los subsistemas policial, judicial y
penitenciario, y de desenvolvimiento de la seguridad privada.
TITULO II
De las Funciones del
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia
ARTÍCULO 7.- En su carácter
de responsable del Sistema Unificado de Información y Análisis del Delito y la
Violencia, el Observatorio Nacional del Delito y la Violencia desarrollará las
siguientes funciones básicas:
a. Establecimiento,
mantenimiento y actualización permanente de una base de datos informática bajo
un sistema único de información sensible, integrado y uniforme, de la violencia y
de delito y demás datos relevantes.
b. Coordinación
interinstitucional con las áreas gubernamentales y de la sociedad civil que
constituyan fuentes de información sensible.
c. Establecimiento de la
Comisión de Datos y de Vigilancia del Delito y la Violencia, y de los Comités
Técnicos Especializados que se requieran.
d. Recopilación, en forma
sistemática y permanente de datos específicos sobre los fenómenos identificados
como de interés para la vigilancia del delito y la violencia.
e. Fijación y actualización de
indicadores de vigilancia del delito y la violencia.
f. Consolidación y análisis de la
información obtenida.
g. Planificación, desarrollo y
conducción de estudios e investigaciones.
h. Establecimiento de un
sistema de medición y evaluación de los servicios de seguridad pública y de
seguridad privada.
i. Promoción y realización de
encuestas de victimización y de percepción de la inseguridad.
j. Evaluación y medición de la
efectividad de las estrategias y programas de prevención en diferentes niveles de
intervención.
k. Mantenimiento de
estadísticas sobre la información sensible recopilada.
l. Evaluación de potenciales
usos de los productos generados para la prevención de la violencia y el
delinto.
m. Asistencia y asesoramiento
en lo relativo a prevención la violencia y del delito, seguridad ciudadana y política
criminal; diseñando planes, programas y proyectos.
n. Producción de informes
periódicos y anuales de carácter analítico y estadístico, destinados a la divulgación
de resultados de estudios, investigaciones, encuestas y demás productos.
o. Desarrollo e implementación
de una estrategia de comunicación basada en informes y publicaciones periódicas,
recursos web, y demás instrumentos y medios, que brinde a los ciudadanos
información sobre las distintas manifestaciones sobre violencia y delincuencia, y
que asista necesidades específicas de las distintas áreas de Gobierno y
Municipios.
p. Desarrollo de programas de
capacitación, de asistencia técnica y de fortalecimiento institucional necesarios
para el mantenimiento del Sistema Unificado de Información y Análisis del Delito y
la Violencia.
q. Promoción de la
conformación de observatorios de la violencia y el delito en a nivel provincial y
local.
TITULO III
De la Administración del
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia
ARTÍCULO 8.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia estará administrado por un Director
Ejecutivo con rango y jerarquía de Secretario de Estado, designado por el Poder
Ejecutivo Nacional a propuesta del Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos de la Nación, con acuerdo del Senado de la Nación.
El Director Ejecutivo deberá poseer
título universitario y reconocida actuación y trayectoria en los ámbitos del sistema
penal, de seguridad ciudadana y/o de política criminal. Su desempeño tendrá una
duración de cuatro (4) años.
ARTÍCULO 9.- El Director
Ejecutivo del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia tendrá los siguientes
deberes y funciones:
a) Ejercer la representación y
dirección general del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia;
b) Ejercer la administración del
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia suscribiendo a tal fin los actos
administrativos pertinentes;
c) Elaborar el plan operativo
anual;
d) Mantener actualizado el
diagnóstico de los sistemas y fuentes de información sensible existentes afines al
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia;
e) Convocar al Consejo
Consultivo por lo menos UNA (1) vez cada CUATRO (4) meses y someter a su
consulta las políticas planificadas y las que se encuentran en ejecución;
f) Convocar las sesiones de la
Comisión de Datos y Vigilancia del Delito y la Violencia y de los Comités Técnicos
Especializados, y participar en ellos con voz y voto;
g) Promover y gestionar la
obtención de recursos y fondos públicos y privados, locales y extranjeros, para el
cumplimiento de los objetivos del Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia;
h) Promover las relaciones del
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia y, en su caso, suscribir convenios
con organismos públicos y entidades no gubernamentales, nacionales e
internacionales a fin de fortalecer las acciones del mismo conforme a lo previsto en
la presente Ley;
i) Dictar las normas
reglamentarias necesarias para el funcionamiento operativo del Observatorio
Nacional del Delito y la Violencia;
j) Aceptar herencias, legados,
donaciones y subvenciones que le asignen organismos públicos o privados,
nacionales o extranjeros;
k) Requerir a los distintos
organismos de la administración pública nacional la comisión transitoria de
personal idóneo en la materia que fuere necesario para el funcionamiento del
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia;
l) Controlar, mediante una
auditoría interna la gestión financiera del Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia.
ARTÍCULO 10.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia será asistido por un Consejo
Consultivo, que tendrá como función colaborar y asesorar en lo concerniente a las
temáticas de la vigilancia del delito y la violencia, seguridad ciudadana y política
criminal y estará integrado, con carácter ad honorem, por representantes de
reconocida trayectoria e idoneidad respecto de las temáticas señaladas de:
a) Universidades públicas y/o
privadas.
b) Organizaciones no
gubernamentales y Organizaciones de Derechos Humanos y de la sociedad civil.
c) Medios más representativos
de comunicación.
Dichos representantes serán invitados
a integrarlo por el Director Ejecutivo del Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia.
ARTÍCULO 11.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia contará en su estructura con un
Secretariado integrado por las siguientes oficinas:
1. Oficina de Coordinación
General de Gestión de la Información.
2. Oficina de Coordinación
General de Tecnologías de Información.
3. Oficina de Coordinación
General de Administración de Recursos.
Los titulares de las mencionadas
oficinas de coordinación general tendrán el rango y la remuneración de Director
Nacional y serán propuestos para su designación por el Director Ejecutivo del
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia.
ARTÍCULO 12.- La Oficina de
Coordinación General de Gestión de la Información constituirá el órgano
responsable del establecimiento y seguimiento de la vinculación estratégica con las
diversas fuentes de información sensible, de la programación y realización de
estudios, análisis, e investigaciones criminológicas, y de la asistencia en la gestión
de estrategias preventivas.
ARTÍCULO 13.- La Oficina de
Coordinación General de General de Tecnologías de Información constituirá el
órgano responsable de los lineamientos en materia informática y de
comunicaciones incluyendo su diseño conceptual y arquitectura, dictaminar
técnicamente la adquisición, contratación de servicios, instalación, operación y
mantenimiento de las tecnologías de información y comunicaciones, y de asistir a
las jurisdicciones provinciales y municipales en el diseño tecnológico de sistemas y
bases de datos y demás recursos informáticos.
ARTÍCULO 14.- La Oficina de
Coordinación General de Administración de Recursos constituirá el órgano abocado
a las cuestiones relativas a los recursos humanos, la programación y ejecución del
presupuesto; a los recursos materiales y servicios generales; a asuntos jurídicos, y
a la coordinación de actividades de capacitación.
TITULO IV
Del Sistema Unificado
de Información y Análisis del Delito y la Violencia
ARTÍCULO 15.- Para el
cumplimiento de los fines previstos en la presente ley, el Sistema Unificado de
Información y Análisis del Delito y la Violencia se implementará sobre una
plataforma tecnológica que permita la carga, recopilación de datos, el acceso a los
mismos, el procesamiento y análisis de la información, y en general, la gestión de
información sensible.
Las dependencias, áreas y
organizaciones que resulten identificadas como fuentes de información sensible
deberán remitir la información requerida al Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia de manera sistematizada, conforme los criterios metodológicos que se
establezcan para el Sistema Unificado de Información y Análisis del Delito y la
Violencia, y las demás previsiones de la presente ley.
ARTÍCULO 16.- Son fuentes
primarias de información sensible:
1) Las dependencias del Poder
Ejecutivo nacional productoras de información relevante, en el ámbito de las
siguientes áreas de Gobierno:
a) Jefatura de Gabinete de
Ministros
b) Ministerio del Interior.
c) Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas
d) Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios.
e) Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos.
f) Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social.
g) Ministerio de Desarrollo
Social.
h) Ministerio de Salud.
i) Ministerio de Educación.
j) Secretaría de Programación
para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico
k) Consejo Nacional de
Coordinación de Políticas Sociales
2) Los organismos
descentralizados y desconcentrados del Poder Ejecutivo nacional.
3) El Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires incluyendo sus dependencias productoras de
información relevante.
4) Los Gobiernos provinciales
incluyendo sus respectivas jurisdicciones y dependencias productoras de
información relevante.
5) El Ministerio Público.
6) Las dependencias
productoras de información criminal del Poder Judicial de la Nación.
7) Las dependencias
productoras de información criminal de los Poderes Judiciales de las Provincias y
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
8) Las instancias de
participación ciudadana o comunitaria, asociaciones vecinales en materia de
seguridad ciudadana, en función de los aportes que resulten relevantes al
SUIADeVi.
9) Las Organizaciones No
Gubernamentales y/o Organizaciones de la Sociedad Civil con actuación o
especialización en temas afines a la prevención de la violencia y el delito, la
seguridad ciudadana y la política criminal y social.
ARTÍCULO 17.- El Director
Ejecutivo del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia queda facultado para
determinar y actualizar las fuentes de información sensible derivadas de las
fuentes primarias de información que se integrarán al Sistema Unificado de
Información y Análisis del Delito y la Violencia.
En el caso que el Poder Ejecutivo
nacional y/o los Poderes Ejecutivos provinciales modifiquen las estructuras de las
fuentes primarias de información sensible mencionados precedentemente, las que
las reemplacen continuarán vinculadas al Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia en el mismo carácter.
ARTÍCULO 18.- A los fines
de establecer la vinculación entre las fuentes primarias de información sensible y el
Sistema Unificado de Información y Análisis del Delito y la Violencia, se deberán
implantar nodos de enlace informático con el Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia.
La Oficina de Coordinación General de
Tecnologías de Información deberá establecer y administrar los vínculos, bases de
datos y demás recursos informáticos necesarios para garantizar la operatividad de
la red del Sistema y sus nodos.
ARTÍCULO 19.- Comisión de
Datos y de Vigilancia del Delito y la Violencia. Los representantes de las fuentes
primarias de información sensible conformarán una Comisión de Datos y Vigilancia
del Delito y la Violencia, que formará parte del Observatorio y que deberá sesionar
en la sede del Observatorio al menos una (1) vez cada cuatro (4) meses.
El Director Ejecutivo del Observatorio
Nacional del Delito y la Violencia presidirá las sesiones de la citada Comisión.
La titular de la Oficina de
Coordinación General de Gestión de la Información actuará como secretario
ejecutivo de la citada Comisión.
ARTÍCULO 20.- Le compete
a la Comisión de Datos y de Vigilancia del Delito y la Violencia:
a) Considerar la información y
los productos analíticos aportados por el Sistema Unificado de Información y
Análisis del Delito y la Violencia y el Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia.
b) Proponer y evaluar
estrategias y programas preventivos de la violencia y el delito, de promoción de
seguridad ciudadana y demás aspectos relacionados con la política criminal.
c) Evaluar el impacto de
medidas propuestas anteriormente.
d) Definir prioridades para la
difusión de los mismos a través de medios de comunicación.
ARTÍCULO 21.- Comités
Técnicos Especializados. En función de las necesidades de información y análisis
referidos a temas específicos vinculados al Sistema Unificado de Información y
Análisis del Delito y la Violencia, el Director Ejecutivo podrá establecer Comités
Técnicos Especializados constituidos por representantes técnicos de las fuentes de
información sensible seleccionadas al efecto.
Dichos comités técnicos
proporcionarán asesoramiento y podrá emitir dictámenes técnicos.
El titular de la Oficina de Coordinación
General de Gestión de la Información actuará como secretario ejecutivo de los
mencionados comités técnicos debiendo llevar registro de las sesiones y sus
resultados.
TITULO V
Del Intercambio y
Difusión de la Información Sensible. Obligaciones
ARTÍCULO 22.- Todos los
organismos dependientes del PODER EJECUTIVO NACIONAL darán carácter de
preferente despacho a los requerimientos que efectúe el Observatorio Nacional del
Delito y la Violencia, y mediante el convenio pertinente brindarán acceso a los
datos e información a los efectos del Sistema Unificado de Información Análisis del
Delito y la Violencia previsto en la presente ley.
ARTÍCULO 23.- Adhesiones.
Se invita a las provincias, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los municipios
de la República a adherir a la presente ley.
ARTÍCULO 24.- El Estado
Nacional se obliga, a través del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia, a
poner a disposición de los Gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y de los Órganos Ejecutivos Municipales, previa a su difusión pública,
los productos generados por el mencionado Observatorio que citen información
producida por cualquiera de los mismos.
ARTÍCULO 25.- Sobre la
base de la información producida en función del cumplimiento de las
responsabilidades que esta ley le asigna, y la información que le suministren las
jurisdicciones y demás órganos, organismos y entidades el Observatorio Nacional
del Delito y la Violencia confeccionará anualmente el informe general sobre
vigilancia del delito y la violencia y la política criminal.
ARTÍCULO 26.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia estará sujeto a las siguientes
obligaciones:
1. Presentar una rendición anual
de su gestión al Honorable Congreso de la Nación.
2. Comparecer ante las comisiones
del Honorable Congreso de la Nación todas las veces que éstas lo requieran y
emitir los informes, dictámenes y asesoramiento que éstas le soliciten.
ARTÍCULO 27.- El
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia no llevará a cabo investigaciones
sobre casos particulares, debiendo mantener la reserva de nombres e identidades
que puedan afectar a personas, de las cuales tomara conocimiento durante el
desarrollo de sus actividades.
TITULO VI
Disposiciones
Transitorias y Complementarias
ARTÍCULO 28.- Los gastos
que demande la implementación de las disposiciones de la presente ley, se
sufragarán con fondos provenientes de las partidas presupuestarias nacionales
para la Finalidad "Servicios de Defensa y Seguridad", Función "Seguridad Interior"
que anualmente se aprueben.
ARTÍCULO 29.-Autorízase al
Jefe de Gabinete de Ministros a efectuar las adecuaciones presupuestarias del
presente ejercicio fiscal necesarias para el cumplimiento de la presente ley.
ARTÍCULO 30.- El Poder
Ejecutivo nacional en el plazo de SESENTA (60) días a partir de la entrada en
vigencia de la presente deberá proceder la reglamentación de la presente ley.
Dicha reglamentación deberá incluir
un anexo con el cronograma de las acciones necesarias para la implantación del
Sistema Unificado de Información y Análisis del Delito y la Violencia y el
establecimiento de la red de enlace con las fuentes primarias de información
sensible, y la base de datos del Observatorio Nacional del Delito y la
Violencia.
ARTÍCULO 31.- De
forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente
proyecto de Ley fue elaborado por León Carlos Arslanian miembro fundador del
Acuerdo para una política de seguridad democrática (ASD) con el aporte de otros
especialistas y organizaciones que también forman parte de esta iniciativa
multisectorial, que fue presentada públicamente en el mes de diciembre de 2009.
Este proyecto de Ley tiene como objeto someter a consideración la Creación de un
Observatorio Nacional del Delito y la Violencia y de un sistema unificado de
información y análisis del delito y la violencia.
Algunas de las tantas dificultades con
que tropiezan la Criminología y en particular la Política Criminal son la escasa
fiabilidad de las estadísticas del delito, por un lado, y la falta de información acerca
de la violencia y sus causas, por el otro.
Respecto de lo primero, ello es así
porque de la totalidad de los delitos que se cometen, los de menor entidad no
ingresan para su tratamiento al sistema penal. Dicho de otro modo, carecen de
registro, total o parcialmente, debido a que las víctimas por lo general no los
denuncian, ni los órganos de investigación o persecución penal actúan de modo
oficioso. De tal suerte, los registros públicos constituyen una versión aproximada
de la realidad y no la realidad misma. La omisión de denuncia remite a un conjunto
de infracciones sancionadas con penas que si bien no revisten gravedad, tampoco
son insignificantes, y la Criminología las denomina la cifra oscura o negra del
delito, a diferencia de la registrable o blanca.-
Para cubrir dicha deficiencia y
capturar la cifra negra existen instrumentos de verdadera utilidad: las encuestas
de victimización que tienen el mérito no sólo de contabilizar aquellos hechos, sino
también de detectar la calidad de los motivos por los cuales las víctimas de ciertos
delitos omiten denunciar.
La detección de los motivos presenta
una extraordinaria ventaja porque permite medir la eficacia en el desempeño de
los órganos del sistema penal, dada la correlación existente entre tal baremo y la
confianza o desconfianza de la ciudadanía en aquéllos, en cuya virtud se denuncia
o se deja de hacerlo:
" -¿Para qué perder tiempo en
trámites burocráticos si no van a servir ni para el recupero de la cosa (robada) ni
para que se individualice al ladrón, se lo someta a proceso y se lo juzgue y
condene? " O bien:
" ¿para qué perder tiempo si el
valor de la cosa sustraída y características del hecho no denotan más que un
contratiempo desagradable y no una detracción patrimonial severa? "
Estos dos supuestos en que la propia
víctima subestima el episodio y se cuestiona e interroga acerca de la necesidad o
utilidad de su denuncia, son suficientemente representativos de lo que podríamos
llamar conducta generalizada de los damnificados por delitos de menor
gravedad.
Abundan otro tipo de razones
explicativas de la actitud omisiva ciudadana que aparecen relevadas y bien
expuestas en la primera encuesta de victimización que se hizo en Argentina, bajo
los auspicios de la Fundación "Por Nuestros Hijos", y la dirección de Roberto V.
Vásquez (Buenos Aires, 1989).
En las dos hipótesis que hemos
planteado más arriba, y por consideraciones diferentes, aunque parecidas,
existieron delitos de los que nadie habrá de encargarse: ni para su registro en un
sistema, ni para ningún otro de los fines por demás plausibles que debe
concederse a la denuncia.
En efecto, la suma de las pequeños
hechos u ofensas menores (misdemeanors) no ingresados al sistema penal priva a
éste de construir el mapa del delito (georeferencia de los hechos), de establecer o
construir ciertos patrones que permitirían una investigación exitosa, o de elaborar
programas de prevención efectivos. Ello serviría para mejorar la calidad de vida del
ciudadano pero, fundamentalmente, para inspirar cierto grado de confianza sobre
el funcionamiento de las instituciones públicas.
Así, ciertos episodios delictivos
reiterados "ad nauseam" - tal, el arrebato de celulares telefónicos a distraídos
transeúntes - en horarios conocidos por todos y concentrados en apenas unas
pocas cuadras y perpetrados a vista y paciencia de quienes quieran verlo - por
tratarse de hechos públicos y notorios generan desconfianza, suspicacia y
descrédito sobre la autoridad pública encargada de evitarlos que, por lo general,
cuando es requerida a causa de su omisión suele escudarse, precisamente, en la
ausencia de tal tipo de denuncias, dentro del radio de su jurisdicción lo que impide
elaborar planes específicos de prevención o bien reforzar la vigilancia.
Es de advertir que en los supuestos
vistos, la víctima con su actitud omisiva no se limitó tan sólo a disponer
definitivamente de un bien menor, sino que efectuó una contribución decisiva al
debilitamiento de la respuesta penal estatal y a un incremento de la percepción de
la inseguridad ciudadana.
A la captura de la cifra negra
De lo expuesto se colige que si bien
"una sensata cantidad de delito" (Nils Christie) es consentida por la sociedad, un
sistema razonablemente eficiente de prevención formal no debe prescindir del
ciudadano para quien un adecuado ejercicio de derechos frente al Estado debe
reconocer como correlato el cumplimiento de sus obligaciones a partir de las
cuales se construye también ciudadanía. Dentro de ellas está no sólo instar, sino
también posibilitar a través de la denuncia o de otro modo de participación, la
intervención de las agencias públicas, aún cuando no puede pasarse por alto las
enormes dificultades que plantean aquéllas - mala atención, falta de recursos
humanos suficientes, plantones insoportables, pérdida de horas de trabajo, cuando
no destratos -, lo que suele llevar a un verdadero circulo vicioso.
Europa ha resuelto, en parte, la fuga
de información que nos preocupa a partir de la implementación del Eurobarómetro,
una encuesta semestral en la que los ciudadanos europeos son preguntados por
diversas cuestiones, varias de ellas referidas en forma directa o indirecta a la
percepción de la inseguridad ciudadana (vg. el crimen y la inmigración asociada al
incremento del delito).
En materia de seguridad existe, tanto
o más que en otras áreas del quehacer público, procedimientos de información, de
validación, y de integración.
Como dato de la
realidad criminológica la estadística, de por sí relevante, cobra sentido si a partir
de ella se llevan a cabo análisis cualitativos respecto de las personas que se ven
involucradas en el conflicto delictivo, como protagonistas del mismo sea en su
calidad de autores, o bien en el de víctimas porque es a través de su estudio y de
las razones por las cuales se ven involucradas en un caso criminal como se
comprende mejor empíricamente el problema de la criminalidad. Un conocimiento
y comprensión de tal naturaleza posibilita la formulación de políticas de
prevención, programas, campañas de difusión y demás (validación).
Pero no es tan sólo la fuga de datos
lo que más preocupa sino el modo inconsistente y anárquico en que se computan
las cifras oficiales en la medida en que las diferentes fuentes emisoras de dicha
información discrepan, no armonizan ni trabajan con metodologías compatibles
entre sí. El caso más visible es la diferencia que existe entre las cifras estadísticas
policiales y las que suministran la justicia penal y/o los órganos de persecución
penal. Así las cosas, la estadística pierde su significado estratégico y se transforma
por lo menos en una base endeble de una defensa de gestión o de un reclamo por
más recursos.
La primera evidencia acerca de la
necesidad de dotar de coherencia a aquéllas, es que no es lo mismo delito
denunciado que delito juzgado y mucho menos delito por el que un autor,
cómplice o encubridor resulta condenado o absuelto.
En efecto, la denuncia
recogida policialmente congela estadísticamente el hecho y su configuración
jurídica (calificación o subsunción legal); para decirlo en otros términos, lo que
comienza por ser una lesión grave, bien puede concluir durante la instrucción
penal preparatoria en un homicidio; el robo agravado por el empleo de armas,
puede verse transformado en un robo simple y éste, a su vez, no tener un autor
culpable porque durante el juicio se demostró que había actuado en legítima
defensa o bajo la concurrencia de cualquier otra eximente. Vale decir que la
estadística policial sólo refleja la intervención del órgano preventor ante una
supuesta comisión de un delito de acción pública. Así, los hechos que se dan por
esclarecidos o resueltos en dicha sede con la aprehensión de quien o quienes se
consideran autores o partícipes, bien pueden correr otra suerte en el transcurso de
la investigación penal preparatoria. Sin embargo, la estadística policial que se
publica no registra dichas circunstancias, ni el órgano policial - en la mayoría de
los casos - cumple con un protocolo informático de seguimiento.
Para ponerlo en otros términos los
hechos que a diario los órganos de la prevención policial dan por esclarecidos en
apenas un par de horas - o días - de haberse producido, la experiencia general
demuestra que no lo han sido o, en el mejor de los casos, lo han sido en forma
parcial y con otra configuración.
Por otra parte existe una categoría de
hechos, como los que engrosan los repertorios de violencia de género, en
particular intra-familiar, que si bien están institucionalizados por intervenir alguna
de las tantas oficinas o instancias existentes para la atención de las víctimas,
tampoco tienen el debido registro.
Lo hasta aquí
expuesto muestra la necesidad y conveniencia de que se arbitren soluciones que
permitan conocer de la mejor manera posible el universo delictivo no sólo por
razones de eficacia en la lucha contra el crimen, sino hasta por necesidad de
conocer y evaluar del mejor modo posible el grado de eficacia con que se
desenvuelven la totalidad de las agencias comprometidas (información e
integración).
Vale decir, entonces, que satisfechos
los procesos de información e integración de las diversas fuentes, recién se está en
condiciones de formular políticas públicas de seguridad, dotadas de
fundamento.
Con la mirada puesta en tales
objetivos, resulta remarcable la decisión adoptada en la Provincia de Buenos Aires
en el año 2004, con la creación de Registro Único de Datos Delictivos (ley l3.402,
incorporada luego a la ley 13.482, art.184) puesto que significó un avance
extraordinario en el esfuerzo de unificar, concentrar y armonizar la estadística
producida por las distintas fuentes policiales, judiciales y penitenciarias. Ello fue
complementado con el proyecto del mapa del delito "on line" en procura de
establecer un sistema integral de base informática que permita la carga uniforme y
actual de los hechos delictivos de origen -base comisarías-, su clasificación y
consulta para su procesamiento y análisis con el fin de que constituya un insumo
base del Mapa del Delito, entre otros usos.
El mayor mérito consistió en romper
la estanqueidad existente entre las diversas fuentes; pero lo que resulta aún
mucho más grave es la reticencia o lisa y llana omisión por parte de las
autoridades policiales de compartir entre sí información existente sobre el delito y
sus posibles autores, tendencia más o menos común originada en el celo
profesional.
Si bien ello implicó una mejora, y
señala un camino posible para su utilización por la totalidad de las jurisdicciones,
no resuelve el resto de la problemática que es, insistimos, la necesidad de conocer
e identificar el universo del delito que es lo mismo que conocer e identificar las
causas de la violencia.
Los Observatorios del Delito y la
Violencia
Sentado lo expuesto,
resulta por demás interesante la experiencia de Colombia en su esfuerzo por
aprehender la fenomenología de la violencia desde una perspectiva epidemiológica
para monitorear su evolución y las conductas criminales, en aras de un control y
prevención más eficaces. "En el caso de la recolección de estadísticas se puso un
especial énfasis en la transversalidad, la apertura y la integralidad del esfuerzo de
socialización de la información, una experiencia que se dio primero a escala local y
que busca extenderse a partir de casos pilotos por todo el país" (Béliz, Gustavo,
"¿Cuál es la salida?. La agenda inconclusa de la seguridad ciudadana", B.I.D.,
Washington, 2007, pág. 46 y sigtes.)
Sobre tales postulados se abrieron en
Colombia Observatorios del Delito que constituyen sistemas de vigilancia
epidemiológica integrados por distintas instituciones que utilizan información
georreferenciada para el análisis de la violencia y el diseño de estrategias y
acciones de intervención oficial en los distintos municipios y en la región.
Reconocen su origen en un Programa generado por dicho país, la Universidad de
Georgetown y el Instituto Cisalva de la Universidad del Valle de Colombia. Dichos
observatorios utilizan como fuentes de información los datos utilizados por Policía,
Medicina Legal, Fiscalías y Salud Pública, para producir con ellos datos
consolidados.
Por demás interesante
resulta la elaboración del documento preparado por técnicos del Instituto Cisalva,
Universidad del Valle, Colombia y publicado bajo los auspicios de la Organización
Panamericana de la Salud, Inter-American Coalition for the Prevention of Violence,
Banco Mundial y el referido Instituto, titulado: "Sistematización de Experiencias
sobre Sistemas de Vigilancia, Observatorios o Sistemas de Información en
Violencia en América Latina" (Cali, Colombia, 2008).
La experiencia, que ha resultado
altamente satisfactoria, es perfectamente traspolable y, además, susceptible de ser
enriquecido el instrumento.
En efecto, la mirada epidemiológica
remite al fenómeno de la etiología de la violencia; y ésta tiene múltiples causas y,
a su vez, múltiples registros, ciertamente la mayoría de los cuales resultan de
carácter oficial, aunque también los hay de naturaleza privada.
En cuanto a las fuentes oficiales no
sólo importan aquellas esenciales - agencias del sistema penal, hospitales en
donde se atienden la mayoría de las personas que padecen agresiones de diversa
entidad - sino también las que producen información referida al desarrollo humano
y con la que se construyen los respectivos índices (indicadores demográficos, de
salud, educación, trabajo, condiciones de vida, economía informal y demás).
La Política Criminal cuya finalidad es
esencialmente preventiva es transversal y sus soluciones se construyen con el
aporte de todas aquellas agencias, penales y no penales, que suministran
información apta para la toma de decisiones que tienden a reducir la conflictividad
social y la violencia. De ahí, que la Política Criminal deba ser concebida como
multiagencial al par que como instancia articuladora. Tal función articuladora debe
extenderse a la incorporación de los aportes provenientes de ONGs, Asociaciones
Vecinales, Foros de Seguridad, cuyo contacto con las víctimas de la violencia
resulta cotidiano y su conocimiento de la problemática vivencial.
Consideramos, pues, que un
Observatorio del Delito y la Violencia constituye una instancia superadora de las
deficiencias observadas en un ámbito que, concebido con la latitud expuesta,
habrá de permitir, amén de una vigorización y armonización de la información
relevante, convertirse en un valioso instrumento de análisis y de prognosis de la
violencia para la toma de decisiones oportunas.
El Acuerdo para la Seguridad
Democrática: sus proyecciones
De ahí que en el
marco del Acuerdo para la Seguridad Democrática elaborado por las principales
fuerzas políticas, sociales, ONGs., organizaciones de DD.HH., comunidad de
expertos y demás, entre los puntos considerados con el Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, a comienzos de enero del año en
curso y dentro de los primeros trabajos proyectados, se haya convenido incluir la
creación de un Observatorio del Delito y la Violencia.
Conforme los
lineamientos liminares sobre los que trabaja en grupo de expertos del "Acuerdo",
dicho Observatorio debería ser constituido como un órgano autárquico, en el
ámbito del referido Ministerio.
La base de su
operatividad debería ser un reservorio informático (base de datos) llamado a
contener la totalidad de la información sensible de la que habrán de valerse todas
las agencias que integren el sistema del Observatorio a los fines de adecuar sus
acciones a las políticas públicas de seguridad que el Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos formule, a partir de los consensos que el análisis
de la información permita ir elaborando en orden a reducir los índices de
violencia.
A tales fines se
considera información sensible toda aquella referida a los siguientes indicadores:
demográficos, de salud, de educación, de condiciones de vida, de trabajo, de
ingreso y gasto público, de participación comunitaria en seguridad, de prevención
social de la violencia, de delitos, de victimización, de operatividad de los
subsistemas policial, judicial y penitenciario, y de desenvolvimiento de la seguridad
privada.
En dicho Observatorio del Delito y la
Violencia deberán estar representadas la totalidad de las agencias públicas que
produzcan y tributen información sensible, ONGs., Foros Vecinales y otro tipo de
organizaciones con atingencia a dicha problemática.
Sus órganos de
gobierno, presidido por un Administrador (Director Ejecutivo), deberían ser
suficientemente representativos de las diversas agencias concurrentes,
asociaciones y demás, y tener cabida en una Comisión de Datos y de Vigilancia del
Delito y la Violencia del sistema del Observatorio, ámbito de compulsa,
armonización de la información y detección temprana de conflictos.
La publicidad periódica
de sus conclusiones, de sus datos estadísticos y observaciones deberían cursarse a
través de un Secretariado del Observatorio, integrado por tres oficinas de
coordinación, cuyas incumbencias básicas consistirían, además, en servir de apoyo
a los restantes órganos (recepción y acopio de información, manejo de la base de
datos, comunicaciones, preparación de reuniones y demás).
La perspectiva
epidemiológica con que operan dichos Observatorios hace que se privilegie la
información originada en la Salud Pública toda vez que el registro de las muertes y
lesiones ocurridas, sea por hechos dolosos, imprudentes, de tránsito o por suicidio
constituyen, habida cuenta de su magnitud, una verdadera epidemia. Por cierto
que se trata de una perspectiva que en modo alguno puede considerarse
excluyente de otras que abarquen delitos que afecten otros bienes jurídicos.
Algunos datos
provenientes del Informe Mundial de Violencia y Salud de la OMS (año 2000),
resultan más que elocuentes. Para dicho año la tasa mundial media de homicidios
fue 14 cada 100.000 hs., mientras que la de América Latina cercana a los 18 por
cada 100.000 hs. emplazó a la región entre las más violentas del mundo.
También espeluznan
las cifras que el Informe Mundial sobre Prevención de Traumatismos Causados por
el Tránsito (IMPTCT) vaticina para el año 2020 según el cual en América Latina
morirán 180.000 personas por vehículos de motor y la tasa de mortalidad por esta
causa estará alrededor de 30 muertes cada 100.000 hs. "si los gobiernos no
adoptan medidas eficaces y sostenidas".
A ello deberían sumarse los hechos de
violencia doméstica cuya tendencia resulta creciente.
Dado que la
información relevante sobre hechos de violencia que reconoce dicho origen se
produce localmente (hospitales municipales, centros de atención a las víctimas de
la violencia de género, y demás) la conformación de los Observatorios debería
replicarse localmente con idénticas finalidades preventivas y acopio de información
útil para la autoridad nacional.
La constitución de un
Observatorio en el ámbito del Gobierno Federal y, por tanto, territorialmente en el
de la Ciudad Autónoma de Buenos, determinará la necesidad de que se elaboren
convenios con vistas al traspaso directo de información por parte de los órganos
locales que la producen (vg. hospitales).
Ello permitirá contar con una
verdadera red de información y el diseño de una gran cantidad de políticas
nacionales y locales tendientes a prevenir el fenómeno de la violencia en todas sus
formas, comenzando por la delictiva.
Estructurado en seis
Títulos, el anteproyecto de ley que se presenta a continuación expone los
principios generales que orientan y los órganos que conforman el Sistema
Unificado de Información y Análisis del Delito y la Violencia (SUIADeVi), las
funciones y administración del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia
(ONaDeVi). Asimismo se determinan las fuentes primarias de información sensible,
cuestiones relativas al intercambio y difusión de la información sensible y sus
obligaciones.
Finalmente el texto dispositivo
incorpora cláusulas referidas a cuestiones de presupuesto que resultan
fundamentales para la implantación del Observatorio
Por las razones expuestas en esto
fundamentos, sometemos a consideración el siguiente anteproyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| COMELLI, ALICIA MARCELA | NEUQUEN | MOV POP NEUQUINO |
| IBARRA, VILMA LIDIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
| BELOUS, NELIDA | TIERRA DEL FUEGO | SOCIAL PATAGONICO |
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
| BALDATA, GRISELDA ANGELA | CORDOBA | COALICION CIVICA |
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| SABBATELLA, MARTIN | BUENOS AIRES | NUEVO ENCUENTRO POPULAR Y SOLIDARIO |
| SOLA, FELIPE CARLOS | BUENOS AIRES | PERONISMO FEDERAL |
| SOLANAS, FERNANDO EZEQUIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| CONTI, DIANA BEATRIZ | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | SI POR LA UNIDAD POPULAR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| FEIN, MONICA HAYDE | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| VEGA, JUAN CARLOS | CORDOBA | COALICION CIVICA |
| STOLBIZER, MARGARITA ROSA | BUENOS AIRES | GEN |
| ROSSI, ALEJANDRO LUIS | SANTA FE | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| BRILLO, JOSE RICARDO | NEUQUEN | MOV POP NEUQUINO |
| GUZMAN, OLGA ELIZABETH | NEUQUEN | MOV POP NEUQUINO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| SEGURIDAD INTERIOR (Primera Competencia) |
| LEGISLACION PENAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA STOLBIZER (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO ROSSI, ALEJANDRO (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DEL DIPUTADO BRILLO (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER COFIRMANTE DE LA DIPUTADA GUZMAN (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 13/04/2011 | |
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0293-D-12 |