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PROYECTO DE TP
Expediente 8207-D-2014
Sumario: MARCO REGULATORIO GENERAL DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. REGIMEN.
Fecha: 21/10/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 149
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º: La presente ley constituye
el Marco Regulatorio General de los Servicios Públicos cuya habilitación
corresponde a la autoridad nacional.
Artículo 2º: La presente ley rige las
actividades industriales y comerciales incluidas en su Anexo I, que se desarrollen
en el territorio de dos o más provincias o en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y en una o más provincias, las que se declaran servicio público de jurisdicción
nacional. En el futuro podrán incluirse bajo su régimen aquellas otras actividades
industriales y comerciales interjurisdiccionales que reúnan las siguientes
características:
a) atiendan necesidades de interés
general;
b) sus mercados, o algunos de sus
segmentos, presenten condiciones naturales que impidan la provisión
razonablemente competitiva del servicio en condiciones de eficiencia; y
c) sean declaradas servicio público
por ley del Congreso de la Nación. A estos efectos, la ley que así lo declare deberá,
en el mismo acto, aprobar el marco regulatorio sectorial cuyas reglas se adecuarán
a las del presente Marco Regulatorio General.
Ninguna actividad será considerada
servicio público si no reúne todas las características anteriores.
Artículo 3º: Las reglas de la presente
ley son aplicables a los marcos regulatorios de los servicios públicos indicados en el
Anexo I y vigentes a la fecha de su sanción, hayan sido aprobados por ley o por
decreto, los que se considerarán modificados de pleno derecho al sancionarse la
presente ley en lo que fueran incompatibles con ésta. En los casos en que dichas
modificaciones afectaren la ecuación económica de los contratos vigentes se
deberá contemplar el restablecimiento de dicha ecuación..
Artículo 4º: Se declaran políticas
nacionales en materia de servicios públicos las siguientes:
a) El respeto de los principios de
accesibilidad, universalidad, igualdad, continuidad, calidad, transparencia y
participación.
b) La presencia del Estado en el
control de los prestadores de servicios públicos, con la participación de las
asociaciones de usuarios y consumidores.
c) El carácter subsidiario de la
presencia del Estado en la prestación de los servicios públicos. A estos efectos, el
Estado Nacional, por sí o por medio de un ente por él controlado cualquiera sea su
naturaleza jurídica, sólo podrá prestar servicios públicos regidos por la presente ley
cuando no existan particulares interesados en hacerlo en condiciones normales de
mercado para la actividad de que se trate. En tal caso, el llamado a licitación
pública para adjudicar la prestación del servicio deberá reiterarse cuando
aparezcan interesados en prestarlos y en ningún caso con intervalos superiores a
tres años. Durante la prestación estatal, el prestador deberá ajustarse a las reglas
de esta ley y del marco regulatorio respectivo y deberá incluirse como ítem
especial de la Ley Anual de Presupuesto el costo de capital de los recursos
utilizados por el Estado.
d) La solidaridad intrageneracional
que permita financiar el servicio universal, mediante la afectación de recursos
públicos aportados por los contribuyentes o mediante sobreprecios pagados por los
usuarios.
e) La solidaridad inter- generacional
para mantener en todo momento el nivel de inversiones necesarios para la
expansión y actualización tecnológica del servicio en beneficio de las generaciones
futuras.
f) La protección de los recursos
naturales y el ambiente humano.
g) La utilización de las oportunidades
de inversión que brindan los servicios públicos en pro del desarrollo de
proveedores locales de bienes y tecnología a costos internacionalmente
competitivos.
Los marcos regulatorios sectoriales y
las condiciones de cada habilitación incluirán reglas que propendan a la
consecución de tales políticas por cuyo cumplimiento velarán los Entes
Reguladores.
Artículo 5º: Los marcos regulatorios
sectoriales deberán respetar las siguientes reglas:
a) Asegurar la clara división de roles
entre el poder político como autoridad regulatoria y, en su caso, habilitante, los
entes reguladores sectoriales de control regulatorio ("Entes Reguladores"), y los
prestadores. Un prestador de servicios públicos no podrá ejercer facultades
regulatorias o de control por sobre terceros prestadores.
b) Promover la mayor competencia
posible en los segmentos del mercado que no constituyan monopolios
naturales.
c) Simular en la regulación del
componente naturalmente monopólico remanente las condiciones de los mercados
competitivos, en términos de reglas de fijación de precios, transparencia, calidad,
asignación de riesgos, reinversión, modernización y otros aspectos
relevantes.
d) Obligar a los prestadores a brindar
a los Entes Reguladores la información que resulte necesaria para el control
contable y técnico de la prestación del servicio. La información no confidencial de
las empresas prestadoras, así como toda otra información relevante, deberá estar
disponible de la manera más amplia posible (a través de Internet), para toda
persona interesada.
e) Establecer y reglamentar
procedimientos de audiencia pública o procedimiento participativo similar o
equivalente a los previstos en el Decreto 1172/03 para el dictado de toda decisión
tarifaria de carácter general y para las demás decisiones regulatorias generales
que el marco regulatorio respectivo claramente enumere.
f) Establecer, para aquellos casos en
los que deba restringirse el número de las habilitaciones, un proceso de selección
de los prestadores de servicios públicos mediante licitación pública o concurso
nacional o internacional, con mecanismos que aseguren transparencia y
concurrencia y previo el establecimiento por ley del respectivo marco regulatorio.
Cada pliego licitatorio establecerá los requisitos que deban cumplir los potenciales
prestadores e incluirá, como anexo al mismo, el texto de la habilitación a otorgarse
al adjudicatario, la que deberá respetar las reglas y objetivos de la presente ley y
del marco regulatorio sectorial respectivo. La selección deberá realizarse
prioritariamente sobre la base de un criterio objetivo y de una única variable
económica que ofrezcan en forma homogénea los interesados por prestar el
servicio en las condiciones de tarifas y metas de coberturas y calidad del servicio
que el pliego fije.
g) Exigir procesos de selección
transparentes para la adquisición de bienes y servicios por parte de los
prestadores, que aseguren la obtención de la mejor relación calidad/precio posible
y eviten la fuga de beneficios hacia empresas vinculadas. Cuando dichos procesos
estén sujetos a normas generales o especiales que favorezcan la provisión local, el
sobrecosto -si lo hubiere- deberá ser computado en la fijación de las tarifas.
h) En aquellos servicios públicos que
atiendan necesidades personales que se consideren impostergables, reglamentar el
procedimiento mediante el cual se otorgarán las tarifas sociales que permitan
mantener niveles razonables de servicio.
Artículo 6º: Los Entes Reguladores
establecidos por los marcos regulatorios sectoriales se ajustarán a las siguientes
reglas:
a) Deberán estar conformados de
manera tal que se asegure:
(1) la autarquía de su organización
jurídica;
(2) su independencia respecto de la
autoridad pública que otorga la habilitación;
(3) la capacitación técnica y
profesional de sus miembros;
(4) el empleo de procesos de
selección transparentes, centrados en la idoneidad; y
(5) la independencia e imparcialidad
de sus autoridades respecto de los intereses particulares afectados mediante la
aplicación de estrictos regímenes de incompatibilidad.
b) Prever la participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios debidamente reconocidas, de las
provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su caso, en cuyos
territorios se preste el servicio público, en los términos que establezca el respectivo
marco sectorial.
c) Los integrantes de los órganos
superiores de los Entes Reguladores serán designados por el Poder Ejecutivo,
previo concurso público, quien requerirá el acuerdo del Senado de la Nación.
Durarán cinco años en sus funciones. Podrán ser removidos de sus cargos, por el
Poder Ejecutivo nacional, por incumplimiento de las disposiciones contenidas en el
respectivo marco regulatorio sectorial o por incurrir en alguna de las inhabilidades
previstas en el mismo. La remoción de los miembros del Directorio será decretada
por el Poder Ejecutivo nacional cuando mediare mala conducta o incumplimiento
de los deberes de funcionario público, debiéndose contar para ello con el previo
consejo de una comisión del Honorable Congreso de la Nación.
d) Anualmente, los Entes Reguladores
deberán elevar un informe anual al Poder Ejecutivo y al Congreso de la Nación al
que se adjuntarán los informes que deseen presentar por separado los
representantes indicados en el inciso (b) del presente artículo. Estos informes
deberán ser publicados en la página web del ente regulador.
Artículo 7º: En materia tarifaria, cada
marco regulatorio sectorial deberá respetar los siguientes principios
generales:
a) Establecer mecanismos que arrojen
una tarifa justa y razonable y permitir recuperar los costos de su inversión y
operación, con una rentabilidad igualmente razonable, a un operador eficiente,
quedando dicho operador expuesto a riesgos comerciales y de gestión que podrían
hacer variar la rentabilidad a su favor o en su perjuicio, en las distintas etapas de
la concesión o licencia.
b) La estructura tarifaria no incluirá
subsidios cruzados de servicios prestados en posición monopólica a favor de
servicios o actividades prestados en competencia efectiva o potencial. Podrán
existir sobrecargos explícitos y no discriminatorios porcentualmente sobre la
totalidad de los usuarios o bien se constituirá un fondo específico cuando ello sea
necesario para financiar el servicio universal o asegurar tarifas sociales. Cuando el
Estado suspenda el flujo de subsidios o contribuciones prometidos, las empresas
prestadoras podrán sustituir los aportes estatales incumplidos con fondos propios
los que serán compensables, hasta el monto así sustituido, contra todos los
impuestos cobrados por la jurisdicción que suspendió sus contribuciones. Los
importes correspondientes a los tributos nacionales coparticipables así
compensados se atribuirán a la participación correspondiente del Estado nacional
en el régimen de coparticipación federal de impuestos.
c) Las tarifas deberán ser fijadas en
moneda nacional. Las empresas prestadoras podrán obtener la conformidad del
respectivo Ente Regulador para incluir un factor que contemple la devaluación del
signo monetario nacional en la medida estrictamente necesaria para atender el
servicio de su endeudamiento en moneda extranjera pero ello siempre que
demuestren al Ente Regulador la conveniencia de tal endeudamiento y que su nivel
general de endeudamiento no supere el límite fijado en la respectiva
habilitación.
d) El mecanismo de ajuste tarifario
incluirá revisiones periódicas, con plazos que no podrán ser inferiores a 3 años ni
superiores a 5 años, en cuya oportunidad se realizarán ajustes en el conjunto de
variables regulatorias de manera tal que un operador eficiente pueda obtener una
rentabilidad razonable sobre sus inversiones; a su vez, dentro de cada período
tarifario, se establecerán mecanismos transparentes, ágiles y previsibles, sujetos al
control posterior del Ente Regulador, aptos para reflejar en las tarifas el efecto de
cambios en los costos no controlables por las empresas. Cuando dichos aumentos
de costo tengan origen en medidas estatales de carácter local el efecto sobre la
tarifa se restringirá, en cuanto ello fuere posible de acuerdo con las características
del servicio, a los usuarios radicados en la jurisdicción que dio origen a la
medida.
e) En oportunidad de cada revisión
tarifaria el Ente Regulador podrá imponer cambios en las reglas de prestación del
servicio que incorporen innovaciones técnicas o que de otra manera mejoren la
prestación o la hagan más confiable o segura sin afectar con ello el principio
establecido en el inciso (a) del presente artículo. En caso de urgencia, el ente
regulador podrá imponer tales cambios, antes de la próxima revisión tarifaria, sin
perjuicio del derecho del prestador a obtener un reajuste de la tarifa si el
incremento de costos superara el tope de costos absorbibles por el prestador que a
tal efecto se hubiere fijado en la última revisión tarifaria.
f) Sin perjuicio de la revisión tarifaria
periódica antedicha, cuando factores económicos generales, ajenos al servicio,
provocaran alteraciones a la ecuación original, los prestadores y los consumidores
podrán solicitar a la autoridad de control las modificaciones de tarifas que sean
necesarias para mantener el adecuado equilibrio. Recibida la solicitud de
modificación, el ente de control deberá resolver dentro del plazo de 60 (sesenta)
días, previa convocatoria a audiencia pública que se celebrará dentro de los
primeros 15 (quince) días desde recibida la citada solicitud.
g) Se asegurará asimismo, el principio
de neutralidad tributaria, según lo dispuesto en el "Pacto Federal Para el Empleo,
la Producción y el Crecimiento", suscripto entre el Estado Nacional y los Estados
Provinciales con fecha 12 de agosto de 1993".
Artículo 8º: Las nuevas habilitaciones
para prestar servicios públicos adoptarán la forma de concesión, licencia o permiso
según prevea el marco regulatorio respectivo, o lo decida el Poder Ejecutivo en
ejercicio de la opción que dicho marco le confiera. A este respecto, los marcos
regulatorios sectoriales:
a) podrán disponer que las licencias y
los permisos se otorgarán con o sin límite temporal pero siempre sujeto al
cumplimiento de las condiciones establecidas en dicho otorgamiento y a las que
válidamente se establecieran posteriormente.
b) Establecerán las materias que, en
su caso, deberán ser regladas por las habilitaciones que se expidan bajo su
régimen.
c) Deberán prever expresamente
todas las modificaciones contractuales que la autoridad pública pueda decidir por
razones de interés general. El rescate o la revocación de la habilitación por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia, sólo procederá si estuviere expresamente
previsto en la habilitación respectiva o fuere autorizado previamente por ley del
Congreso con referencia específica al sector o prestador en cuestión. En cualquiera
de estos casos, deberán establecerse previamente los alcances de la indemnización
que recibirá el prestador.
Artículo 9º: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La reforma constitucional de 1994
incluyó es su texto algunas previsiones sobre consumidores y usuarios de bienes y
servicios, así como contenidos generales de la legislación y los marcos regulatorios
de los servicios públicos de competencia nacional (artículo 42 ). Es sabido que
algunos de esos marcos regulatorios fueron establecidos por medio de ley del
Congreso y otros por decreto del Poder Ejecutivo en función de atribuciones
delegadas. El presente proyecto viene a cumplir cabalmente con este mandato
constitucional, protegiendo los valores de transparencia, solidaridad y competencia
que la Constitución impone.
La práctica regulatoria desde la
vigencia de dicho artículo 42 ha omitido en algunos casos el respeto a esos
principios. En diversas experiencias sectoriales ha sido clara la falta de autonomía
y profesionalidad del organismo regulador, así como otras deficiencias en el
proceso regulatorio. También la experiencia indica que así como se debieron
encarar sobre la marcha situaciones de indigentes con serias dificultades para
afrontar el pago de los servicios esenciales, es ahora conveniente incluir algunos
criterios directores permanentes. Estas falencias, y otras, deben ser analizadas
bajo la perspectiva más amplia de la historia de los servicios públicos en nuestro
país, para evitar que la inmediatez en el tiempo invierta la magnitud de los errores
a lo largo de dicha historia.
Durante la primera mitad del Siglo XX
la Argentina llegó a tener los mejores servicios públicos de Latinoamérica. Tanto
por la extensión de la red ferroviaria, como por la penetración del servicio
telefónico, para dar dos ejemplos, nuestro país era líder en la región. Buenos Aires
fue una de las primeras ciudades del mundo en tener un sistema de subterráneos.
Todo ello fue financiado por inversiones mayoritariamente privadas y algunas
públicas.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial
Europa buscó recapitalizarse vendiendo sus inversiones en el extranjero. El Estado
argentino accedió y para adquirir las empresas de servicios públicos de capitales
extranjeros pagó importantes sumas de divisas, las que podrían haberse destinado
a construir nuevas obras de infraestructura, en lugar de adquirir infraestructura
existente.
Una vez que la mayoría de los
servicios públicos estuvo en manos del Estado, éste demostró ser un pésimo
administrador. Lastimosamente, esa es la realidad, más allá de ideologías y
posturas conceptuales y/o doctrinarias. Lo que es de todos no es de nadie. Es una
deformación cultural porque nunca nos enseñaron el valor del patrimonio común.
Además, subordinó la política tarifaria a las exigencias políticas de cada momento,
con lo que descapitalizó progresivamente a las empresas estatales prestadoras.
Esperas de diez o de quince años para conseguir una línea telefónica eran la regla
y no la excepción. Al desmanejo y a la politización se sumó la corrupción. En
construir su parque de generación eléctrica bajo la gestión estatal, la Argentina
gastó 25.000 millones de dólares más que lo que debiera haber sido el costo si se
hubieran pagado precios internacionales.
Durante la década de los '90 se
revirtió el proceso. Se lo hizo de manera apresurada y desordenada, con errores
pero también con aciertos. Que la crítica actual es ideológica y no objetiva lo
demuestra el hecho que ella alcanza a todas las privatizaciones por igual, tanto a
las mal como a las bien hechas.
Bien se ha dicho que los países que
no aprenden de su historia están condenados a repetirla. Por ello el Proyecto
busca superar las falencias observadas en la implementación de la política de
privatizaciones pero sin caer en los vicios de la anterior gestión estatal.
El Proyecto construye y no destruye.
Aprende de la experiencia para corregir los errores cometidos pero no reincide en
errores aún más antiguos. Avanza, en lugar de retroceder con saltos hacia atrás
que parecen más preocupados por reivindicar ideas perimidas que por proponer
soluciones modernas y eficaces. Emerge de un detenido diagnóstico de las virtudes
y defectos de la experiencia regulatoria argentina e internacional en materia de
servicios públicos, pero también toma en cuenta el cambio en el contexto
económico y social operado en el país en los últimos tres años que obliga a
considerar aspectos sociales no debidamente considerados en la experiencia
previa. Supera así posiciones meramente académicas y casi centenarias, hoy
abandonadas aún en los mismos países que los originaron, para acercar a la
Argentina las prácticas más actualizadas de las naciones que figuran a la
vanguardia de la problemática de los servicios públicos.
En efecto, un análisis retrospectivo de
la materia a escala internacional permite observar que la prestación de los
servicios públicos durante el siglo XX se realizó alternativamente por medio de la
provisión directa por parte del Estado o indirecta por intermedio de una empresa
privada actuando como delegada de una autoridad pública concedente (el modelo
tradicional europeo), o por medio de la prestación privada sujeta a una normativa
regulatoria administrada por organismos públicos de control (el modelo
norteamericano). Durante buena parte de dicho siglo, ambos mecanismos
mostraron falencias de distinta gravedad, dando lugar en las últimas dos décadas a
cambios en dos sentidos fundamentales: primero, la clara separación del rol de
concedente y regulador, a cargo del Estado, y el rol de prestador, a cargo de
empresas privadas o en su defecto empresas públicas con claros mandatos y
suficiente independencia del poder político; segundo, la evolución desde una
regulación multidimensional orientada por los costos propios de las empresas
reguladas hacia una regulación concentrada en segmentos neurálgicos de cada
industria, donde las empresas prestadoras tuvieran incentivos a operar más
eficientemente en beneficio de los usuarios.
Esto último significó concretamente
avanzar en la liberalización de los segmentos potencialmente competitivos de cada
servicio público, en continuo avance por los desarrollos tecnológicos que
permitieron prestaciones eficientes a menor escala y tecnologías alternativas y, en
lo referente al componente naturalmente monopólico remanente, reemplazar la
regulación por tasa de retorno (también denominada regulación costo-plus, ya que
la tarifa se fijaba sin plazos definidos para permitir a la empresa cubrir los costos
incurridos más una tasa de rentabilidad razonable sobre sus activos), por una
regulación de precio tope, en la cual se establecen precios que en el corto y
mediano plazo (entre 3 y 6 años, pero típicamente entre 4 y 5 años) evolucionan
independientemente de los costos efectivamente incurridos por la empresa
regulada (e incluyen indexaciones según la inflación doméstica), y donde se
prevén revisiones periódicas al final de dichos períodos tarifarios tendientes a fijar
tarifas que nuevamente vuelvan a reflejar los costos que efectivamente se
incurrirán a futuro, según sean las nuevas obligaciones impuestas.
Así, a pesar de la diversidad de
experiencias internacionales que se pueden rescatar en la materia, es innegable la
generalizada concentración del Estado en las tareas de regulación y control de los
servicios públicos, invitando al sector privado a participar activamente en su
prestación sujeta a regulación en los segmentos donde no exista competencia
posible a pesar del avance tecnológico en cada caso, y la adecuación de la práctica
regulatoria con el fin de replicar mejor la asignación de riesgos e incentivos
característicos de los mercados competitivos, en los cuales cada empresa tiene los
incentivos correctos para operar eficientemente, a riesgo de sufrir en carne propia
las consecuencias negativas de no lograrlo (y los beneficios de hacerlo
exitosamente).
Esta descripción es válida para la gran
mayoría de los países de la Unión Europea, y característica también de
prácticamente la totalidad del continente americano, más allá de la calidad de
instrumentación variable en cada caso y los contraejemplos sectoriales aún
existentes.
Debe notarse que esta evolución de la
práctica internacional es típicamente dispuesta con el fin de lograr servicios
públicos de mayor calidad, a menor costo para los usuarios, y con un más rápido
acceso a quienes aún no disponen de los mismos en el caso de los países menos
desarrollados, independientemente de la disponibilidad o no de fondos públicos
para afrontar las importantes inversiones necesarias a tal fin, ya que dichos
recursos públicos -si están disponibles- deben primordialmente dirigirse hacia
actividades donde el sector privado no está dispuesto a incursionar o donde se
plantean objetivos sociales que hacen impropio el retiro del Estado como prestador
e incluso financiador de tales servicios (principio de subsidiariedad). Claro está que
los fondos públicos en la Argentina tendrán fuertes limitaciones y usos alternativos
para atender necesidades sociales acuciantes en los próximos años, de forma tal
que la atracción de inversiones privadas en estas actividades redundará en
beneficios para los usuarios de estos servicios públicos pero también para quienes
deben ser asistidos por el Estado en términos de acceso a la salud, educación,
seguridad, justicia, etc.
Las pautas generales resultantes, a
ser instrumentadas en cada sector según sean las especificidades respectivas,
tienden a asegurar el más pronto acceso de la población a los servicios básicos, la
adecuada calidad de los mismos, y la menor tarifa compatible con los objetivos
anteriores. La previsibilidad de las decisiones regulatorias que deban aplicarse en
el futuro contribuirá claramente a estos objetivos, ya que permitirá atraer nuevas y
mayores inversiones con menores exigencias de rentabilidad y sin garantías
artificiales que violen el principio constitucional del art. 42. A su vez, estos
objetivos son mejor satisfechos a partir de la transparencia del proceso regulatorio,
permitiendo tanto corregir a tiempo desvíos en la instrumentación de la legislación
vigente como dotar de legitimidad social a políticas públicas frecuentemente
conflictivas.
El Marco Regulatorio General que el
Proyecto implementa se ajusta a las prácticas modernas en materia de servicios
públicos que procuran separar las distintas etapas de la industria para permitir así
el máximo grado posible de competencia en aquellos sectores donde ésta es
posible, evitando aglutinarlas con reglamentaciones genéricas que, más allá de sus
intenciones declaradas, son perjudiciales para los intereses y derechos que protege
la Constitución en la medida en que favorecen la ingerencia del poder político con
descuido de los aspectos técnicos. Al mismo tiempo, crea -y no destruye-
condiciones de seguridad jurídica comparables con las de países limítrofes para
evitar que las inversiones se canalicen solamente hacia ellos y nuestro país pase
de exportador a importador de ciertos servicios públicos. Al establecer de esta
manera una política de respeto de los derechos adquiridos de los actuales
prestadores, el Proyecto adopta una visión de largo plazo en pro de generar una
nueva corriente de inversiones al sector para contemplar así el interés de los
futuros usuarios y apoyar el desarrollo tecnológico de los servicios públicos con
énfasis en los proveedores nacionales.
El Proyecto atiende también a la
experiencia histórica argentina en la materia que evidencia repetidos actos de
oportunismo y demagogia oficiales que llevaron a descapitalizar los servicios
públicos y reducir sus niveles de prestación muy por debajo de lo que la sociedad
exigía.
2. Análisis del articulado
En sus primeros dos artículos, el
Proyecto fija el ámbito de aplicación de la ley. Lo hace, por una parte, respetando
el sistema federal y las autonomías provinciales al reservar para la jurisdicción
nacional sólo aquellos servicios cuya prestación, al exceder el marco de una
jurisdicción local, queda comprendida por la noción de comercio interprovincial
cuya regulación está constitucionalmente reservada al Congreso nacional.
El artículo 2º enumera, con referencia
a un Anexo, las actividades que actualmente deben ser consideradas servicios
públicos y fija las pautas para la inclusión futura de otras que cumplan los tres
recaudos básicos: atención de necesidades generales, condiciones naturales que
impidan razonable competitividad y declaración por ley del Congreso.
El artículo 3º declara la inmediata
aplicación del marco general a los marcos regulatorios sectoriales vigentes, pero
respetando los derechos adquiridos de los actuales prestadores.
El artículo 4º sienta las políticas del
marco regulatorio general. Los principios de accesibilidad, universalidad, igualdad,
continuidad, calidad, transparencia y participación son los que recoge la más
reciente normativa de la Unión Europea. Ellos combinan las reglas tradicionales de
los servicios públicos con aspiraciones modernas que contemplan valores sociales y
políticos sin mengua de la eficiencia y el progreso tecnológico.
El Proyecto contempla la diferente
presencia del Estado en cada faz de los servicios públicos. En su faz regulatoria
ella debe ser exclusiva y, por imposición constitucional, tener base legislativa. En la
faz de control, el rol del Estado es protagónico pero no exclusivo por cuanto debe
contemplarse la valiosa contribución de las asociaciones de usuarios y
consumidores. Por último, en la faz prestacional de los servicios públicos el rol del
Estado es subsidiario, permitiendo así que las inversiones públicas -que dependen
de recursos siempre escasos- se orienten fundamentalmente a las prestaciones
asistenciales donde el mercado ciertamente no actúa. A fin de no ocultar el
verdadero costo social de la prestación estatal se exige que el costo de capital de
los recursos que el Estado emplee en dicha prestación sean volcados en cada Ley
Anual de Presupuesto, como recaudo de transparencia y concientización
pública.
En este sentido el Proyecto está
inspirado en lo que bien puede llamarse la ética del servicio público que busca
compatibilizar la idea del servicio universal con las posibilidades reales de la
sociedad y de la economía nacional. Defiende la solidaridad, pero entiende que
ésta se debe no sólo entre los distintos sectores de la sociedad en un momento
dado (la solidaridad "intra-generacional") sino también entre las distintas
generaciones (la solidaridad "inter-generacional").
Precisamente, ha sido la concepción
egoísta de cada generación que ha buscado aprovechar en su exclusivo beneficio
las inversiones de las generaciones anteriores sin hacer, a su vez, el sacrificio que
involucra generar los fondos que sufraguen las inversiones que beneficiarán a
generaciones futuras, lo que llevó a la descapitalización de los servicios públicos
argentinos durante décadas. Egoísmo éste que constituye una verdadera receta
para la decadencia y cuya entronización como política de gobierno permite ganar
elecciones sólo a costa del futuro del país.
El Proyecto rescata asimismo el
principio de transparencia tanto en la etapa de adjudicación como en la de la
prestación del servicio. En la primera, lo hace no solo exigiendo la licitación pública
para la adjudicación de habilitaciones en aquellos sectores donde la competencia
no es posible, sino también fijando reglas para que esas licitaciones no se
adjudiquen simplemente a quien más promete aunque luego sea quien menos
cumple, corrigiendo así una corruptela que se pudo observar en algunas
privatizaciones llevadas a cabo en nuestro país. En lo que hace a la transparencia
en la etapa de prestación ella se defiende exigiendo información que torne
ostensibles los costos, subsidios y compensaciones que cada actividad involucra o
exige y controlando especialmente las contrataciones de los prestadores con
empresas vinculadas.
El artículo 5º enumera, con la
generalidad que corresponde a una ley que abarca a todos los servicios públicos,
las reglas que deberán respetar los marcos regulatorios sectoriales.
En primer lugar, se reitera la vigencia
del principio de favorecer la competencia en los mercados que ha merecido
jerarquía constitucional a partir de la Reforma de 1994. El Proyecto busca, pues,
instrumentar el art. 42 de la Constitución Nacional, donde se marca claramente la
valoración de la competencia y se establece la acción regulatoria directa cuando tal
competencia no es posible, de forma tal que, por dicho mandato constitucional, la
regulación de servicios públicos debe aprovechar toda competencia posible, e
intervenir para replicar los resultados que corresponden a tal situación
competitiva.
Se prevé que los marcos regulatorios
sectoriales deberán establecer procedimientos de audiencia pública o mecanismos
similares de participación ciudadana, enumerando claramente los supuestos en
que ellos son necesarios a fin de evitar que la confusión al respecto permita
demorar la implementación de cualquier decisión regulatoria. Dada la frecuencia
con que se observan intereses particulares contrapuestos en materia de servicios
públicos, el punto debe ser por ello cuidadosamente ponderado en cada marco
sectorial.
El principio de transparencia aparece
nuevamente tanto en la selección de los prestadores como en la selección de sus
proveedores. A este último respecto, la transparencia exige también que se
evidencie el sobrecosto que las políticas de provisión local puede significar, a fin de
que las autoridades y los mismos usuarios tengan una clara visión del respectivo
costo de las políticas públicas al respecto.
Por último, la reglamentación de las
tarifas sociales y del mantenimiento del servicio aun en caso de mora en el pago,
se deja librado a cada marco sectorial ya que el tema sólo es pertinente en los
servicios públicos que atienden necesidades personales e impostergables.
El artículo 6º establece las reglas
básicas para la constitución y funcionamiento de los Entes Reguladores. A este
respecto el Proyecto procura defender su independencia y su carácter técnico. El
Estado necesita cuadros técnicos que conozcan a fondo la problemática de los
servicios públicos, objetivo éste que se subalterniza al politizar a los Entes
Reguladores convirtiéndolos en meras dependencias del ministerio respectivo.
La participación de las provincias y de
la Ciudad de Buenos Aires en los servicios públicos que funcionen en sus
territorios, así como de las asociaciones de consumidores y usuarios, está prevista
con la prudencia que exige su visión necesariamente parcial de la problemática.
Otorgarles voto en los órganos de conducción obligaría a optar entre aumentar
desmedidamente el número de sus integrantes o volcar el peso decisorio hacia una
de las partes, con pérdida del carácter independiente e imparcial del Ente
Regulador. La intervención de los representantes de dichas jurisdicciones y
entidades en la redacción del Informe Anual del Ente Regulador permitirá a las
autoridades políticas conocer sus puntos de vista sobre la actuación del Ente y
adoptar, en su caso, las medidas legislativas o administrativas que se estimen
necesarias.
El artículo 7º establece las reglas
básicas en materia tarifaria. Luego de sentar la fórmula tradicional de tarifa "justa
y razonable", el artículo regula aspectos críticos respetando, nuevamente, el
principio de transparencia. Así, proscribe los subsidios cruzados con el que
prestadores monopólicos podrían intentar apoyar aquellas actividades que prestan
en condiciones de competencia. Condiciona los sobrecargos para financiar el
servicio universal a su carácter no discriminatorio, tanto en el porcentaje que al
efecto se fije como en su incidencia sobre la totalidad de los usuarios. También
defiende la transparencia la regla que permita al prestador compensar contra
impuestos los subsidios estatales comprometidos e impagos, ya que hace recaer
sobre el fisco respectivo -y no sobre el prestador, con la consiguiente afectación de
la calidad del servicio- el costo que aquél aceptó asumir con fines de solidaridad
social.
Se establece como principio, la
fijación de las tarifas en moneda nacional. A este respecto conviene recordar que
la dolarización de las tarifas fue un arbitrio para superar la prohibición de ajustes
por pérdida del valor adquisitivo de la moneda que impuso la Ley de
Convertibilidad.
Cuestión distinta es la posibilidad de
computar el tipo de cambio como uno de los factores que inciden en la tarifa.
Pareció excesivo excluirla como regla ya que el acceso a los mercados
internacionales de capital es una de las características de toda economía moderna,
pero se la admite con ciertas precauciones que faltaron durante la década de
1990: el juicio del Ente Regulador sobre la conveniencia de tal financiación y su
compatibilidad con el límite impuesto al nivel total de endeudamiento del prestador
que establezca la respectiva habilitación. Queda claro que el prestador, mientras
respete dicho nivel general, será libre de tomar financiación extranjera sin obtener
la conformidad del Ente Regulador pero en este caso no podrá tener la seguridad
de que se computarán las pérdidas de cambio como factor de su costo.
Se sostiene el sistema de price-cap
con revisiones periódicas por considerárselo el más moderno.
Se establece asimismo el principio de
que el costo de las medidas estatales locales debe ser soportado por la jurisdicción
que la impuso a fin de que no se diluya entre la población en general, evitando así
la posibilidad de que ciertas jurisdicciones obtengan recursos con cargo a usuarios
de otras jurisdicciones.
La posibilidad de exigir nuevas metas
de calidad y cobertura está expresamente prevista, prefiriéndose este sistema al
de fijar inversiones mínimas obligatorias. Con ello se evita sustituir el prestador en
la determinación de los sistemas y tecnologías más eficientes para alcanzar dichas
metas. Tampoco interviene el Estado en la implementación de las inversiones del
prestador, manteniendo así unificada la responsabilidad de este último por la
operación del servicio y privándolo de razones para derivar tal responsabilidad
hacia el Estado. Al fijarse tales metas se deberán tomar en cuenta las restricciones
que pueda imponer el mercado de capitales, precaución imprescindible para no
desembocar en exigencias irrealizables y situaciones de estéril enfrentamiento
Estado-prestador.
El artículo 8º norma con amplitud lo
referente a las habilitaciones que se otorgarán a los prestadores. Dadas las
diferentes características de los servicios públicos que la ley alcanza, y los avances
continuos de la técnica, no parece posible fijar reglas rígidas, debiéndose deferirlas
a los marcos sectoriales. Cabe, sin embargo, exigir a dichos marcos reglas claras
respecto de la modificación unilateral de los contratos e imponer la necesidad de
una ley especial para efectuar el rescate del servicio, tal como ocurre con la ley
brasileña de concesiones de 1995. La posibilidad de rescate debe reputarse
excepcional y no debe pender como continua amenaza sobre los prestadores, pues
de lo contrario es irreal suponer que se restablecerá la corriente de
inversiones.
3. Conclusión
Por todo ello el Proyecto constituye
un ponderado avance en materia de regulación de los servicios públicos que
permite superar las marchas y contramarchas que en éste, como en muchos otros
sectores del quehacer argentino, tanto daño han causado a la economía y al
progreso nacionales. Lo hace respetando los derechos adquiridos bajo las normas
y contratos anteriores, porque sólo así se sentarán las bases que permitan recrear
el flujo de inversiones hacia el sector de los servicios públicos. Que los
contribuyentes argentinos no vean una vez más, como ya ha ocurrido en nuestra
historia, que sus impuestos, en lugar de aplicarse a las ingentes obras aún por
hacer, se derrochan en la compra de obras que ya están hechas.
En lugar de una estéril y dispendiosa
reestatización o el traspaso por migajas a nuevos dueños sin capacidad inversora,
las dos únicas soluciones que aparecen como posibles bajo ciertas propuestas, el
Proyecto sienta las bases para que los servicios públicos sean un polo de desarrollo
y no de estancamiento, y también para que contribuyan a reparar las heridas en el
tejido social dejadas por la crisis económica de estos últimos años.
Pido a mis pares su acompañamiento
a fin de aprobar este proyecto de ley, que reconoce como antecedente el
expediente 1116-D-2009 del diputado nacional (m.c.) Dr. Esteban Bullrich
ANEXO I
Actividades que se declaran servicio
público:
Agua y saneamiento urbano
Transmisión y distribución de
electricidad
Transporte y distribución de gas
Servicios básicos telefónicos
Correo oficial de la República
Argentina
Sistema Nacional Aeroportuario
Transporte aerocomercial de
pasajeros
Transporte terrestre automotor y
ferroviario urbano e interurbano
Control del espectro
radioeléctrico
Dragado y balizamiento fluviales
Mantenimiento de rutas financiado
por peaje
Telefonía fija, celular y satelital
Servicio de internet
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| OBRAS PUBLICAS (Primera Competencia) |
| DEFENSA DEL CONSUMIDOR, DEL USUARIO Y DE LA COMPETENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |