El Senado y Cámara de Diputados...

RESERVAS INTERNACIONALES Y LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA

TÍTULO I

De las Reservas Internacionales de libre disponibilidad

Artículo 1 - Objeto. El Banco Central de la República Argentina dará a publicidad el monto de las Reservas Internacionales que se encuentre afectado a los fines contemplados en el inciso q) del artículo 14 de la ley 20.539 y sus modificatorias, y el monto de Reservas Internacionales excedentes que revistan el carácter de libre disponibilidad de acuerdo al artículo 6 de la ley 23.928 y sus modificatorias; junto con la publicación de los estados resumidos de activo y pasivo previstos en el artículo 35 de la ley 20.539 y sus modificatorias.

Artículo 2 - Metodología. El Banco Central dará a publicidad la metodología utilizada para la determinación de los montos mencionados en el artículo precedente, así como los valores de todo insumo cualitativo o cuantitativo utilizado en la metodología, junto con las fuentes de las que surjan, incluso cuando se trate de estimaciones propias elaboradas por el Banco Central.

La publicación de la información a la que refiere el primer párrafo del presente artículo se realizará con la periodicidad de las publicaciones que establece el artículo 35 de la ley 20.539 y sus modificatorias.

Artículo 3 - Cambios en la metodología. Toda vez que el Banco Central decidiera un cambio parcial o total en la metodología a que refiere el artículo 2, deberá notificarlo por escrito al Poder Ejecutivo Nacional y a las autoridades del Honorable Congreso de la Nación mencionadas en el inciso i) del artículo 10 de la ley 20.539 y sus modificatorias, en un plazo de hasta quince (15) días corridos de efectuadas las modificaciones.

En caso de modificar la metodología, el Banco Central publicará nuevamente los informes a los que refiere el artículo 1, introduciendo los cambios correspondientes a la nueva metodología, en un plazo de hasta treinta (30) días corridos de efectuados los cambios a los que refiere el primer párrafo del presente artículo.

Artículo 4 - Excepciones. En casos excepcionales y cuando circunstancias extraordinarias económicas, financieras o cambiarias lo justifiquen, el Banco Central podrá suspender por decisión unánime y fundada de su Directorio, de forma parcial o total, las obligaciones previstas en los artículos 1, 2, y 3. Dichas suspensiones, ya sean parciales o totales, no podrán prolongarse por un plazo mayor a sesenta (60) días corridos desde que el Directorio tomare la decisión.

Una vez cesadas las suspensiones, ya sea por decisión del Directorio o por cumplirse el plazo perentorio de sesenta (60) días, el Directorio no podrá volver a decidir la suspensión, parcial o total, de ninguna de las obligaciones previstas por los artículos 1, 2 y 3, hasta transcurrido un plazo de noventa (90) días corridos desde el cese de las suspensiones.

Artículo 5 - Informes. Las resoluciones de suspensión y cese a que se refiere al artículo anterior deberán notificarse por escrito a las autoridades mencionadas en el primer párrafo del artículo 3, dentro del plazo de un día de adoptadas dichas decisiones, junto con un informe que dé cuenta de sus fundamentos. En el caso de las resoluciones de cese de las suspensiones, se añadirá un informe que detalle los acontecimientos relevantes en materia económica, financiera o cambiaria ocurridos durante el plazo en que rigieran las suspensiones así como las medidas tomadas por el Banco Central tendientes a la normalización de las situaciones que las hubieran motivado.

TÍTULO II

De la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional

Artículo 6 - Incorporación. Incorpórase como último párrafo al artículo 24 de la ley 24.156 y sus modificatorias el siguiente texto:

"Adicionalmente y como soporte accesorio para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general, se incluirá un detalle de los objetivos y planes respecto del desarrollo de las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria por parte del Banco Central de la República Argentina, a modo de anticipo de la obligación prevista para dicha institución por el artículo 42 de la ley 20.539 y sus modificatorias."

TÍTULO III

Otras disposiciones

Artículo 7- Entrada en vigencia. La presente ley entrará en vigencia a partir de los 30 días de su publicación en el Boletín Oficial.

Artículo 8- De forma. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

A través del presente proyecto se propone reglamentar una atribución fundamental del Banco Central de la República Argentina, como es la de determinar el monto de Reservas Internacionales necesarias para la ejecución de la política cambiaria y, por complemento, el monto de las que revisten el carácter de libre disponibilidad. Esta reglamentación no se ha definido, a pesar de su importancia, desde las últimas modificaciones introducidas a la Carta Orgánica del Banco Central y a la Ley de Convertibilidad en marzo de 2012, a través de la ley 26.739.

La reglamentación que se propone se enmarca en la atribución que el inciso 6 del artículo 75 de la Constitución Nacional le otorga al Congreso Nacional: "Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales". La ley 26.739, sancionada el 22 de marzo de 2012, introdujo modificaciones a las leyes 20.539 de Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina y 23.928 de Convertibilidad del Austral. Entre otras reformas, sin duda relevantes, fueron redefinidos el nivel de Reservas Internacionales que el Banco Central debe mantener, así como el concepto de Reservas "de libre disponibilidad". Hasta la sanción de esta ley, dicho concepto y sus alcances se encontraban definidos por los artículos 4, 5 y 6 de la ley 23.928 y sus modificatorias:

"ARTICULO 4º.- Las reservas del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA en oro y divisas extranjeras serán afectadas a respaldar hasta el CIEN POR CIENTO (100%) de la base monetaria. Cuando las reservas se inviertan en los depósitos, otras operaciones a interés, o a títulos públicos nacionales o extranjeros pagaderos en oro, metales preciosos, dólares estadounidenses u otras divisas de similar solvencia, su cómputo a los fines de esta ley se efectuará a valores de mercado.

ARTICULO 5º.- El BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA deberá reflejar en su balance y estados contables el monto, composición e inversión de las reservas, por un lado, y el monto y composición de la base monetaria, por otro lado. Las reservas que excedan del porcentaje establecido en el artículo 4º, se denominarán reservas de libre disponibilidad.

ARTICULO 6º.- Los bienes que integran las reservas mencionadas en los artículos anteriores son inembargables, y pueden aplicarse exclusivamente a los fines previstos en la presente ley. Las reservas, hasta el porcentaje establecido en el artículo 4º, constituyen, además, prenda común de la base monetaria. La base monetaria en pesos está constituida por la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, en cuenta corriente o cuentas especiales.

Las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales y al pago de servicios de la deuda pública del Estado Nacional."

Por lo tanto, antes de la sanción de la ley 26.739, el plexo normativo vigente establecía que las Reservas Internacionales del Banco Central de la República Argentina se encontraban afectadas a respaldar hasta la totalidad de la base monetaria. Si el monto de Reservas Internacionales excedía este requisito, las Reservas excedentes se denominaban "de libre disponibilidad" y podían afectarse al pago de ciertos compromisos de Deuda Pública.

La sanción de la ley 26.739 modificó profundamente este esquema ya que derogó los artículos 4 y 5 de la ley 23.928 y sus modificatorias y modificó su artículo 6, quedando el texto redactado como sigue:

"ARTICULO 6º - Los bienes que integran las reservas del Banco Central de la República Argentina son inembargables. Hasta el nivel que determine su directorio, se aplicarán exclusivamente al fin contemplado en el inciso q) del artículo 14 de la Carta Orgánica de dicha institución. Las reservas excedentes se denominarán de libre disponibilidad.

Siempre que resulte de efecto monetario neutro, las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales o de deuda externa oficial bilateral.

Cuando las reservas se inviertan en depósitos u otras operaciones a interés, o en títulos públicos nacionales o extranjeros pagaderos en oro, metales preciosos, dólares estadounidenses u otras divisas de similar solvencia, su cómputo a los fines de esta ley se efectuará a valores de mercado."

Es decir, las modificaciones introducidas suprimieron la obligación de que las Reservas Internacionales del Banco Central se encuentren afectadas a respaldar hasta la totalidad de la base monetaria. El nuevo texto del artículo 6 de la ley 23.928 y sus modificatorias establece que las Reservas Internacionales se aplicarán exclusivamente al fin contemplado en el inciso q) del artículo 14 de la Carta Orgánica reformada, y que serán de libre disponibilidad las Reservas excedentes por sobre las necesarias para cumplir con tal fin. El inciso citado reza:

"ARTICULO 14. - Corresponde al directorio:

(...)

q) Determinar el nivel de reservas de oro, divisas y otros activos externos necesarios para la ejecución de la política cambiaria, tomando en consideración la evolución de las cuentas externas;"

Es decir, el Directorio del Banco Central deberá determinar, en particular, el nivel de Reservas Internacionales necesarias para la ejecución de la política cambiaria. Esta modificación es comprensible dado que el régimen monetario imperante en nuestro país puede caracterizarse, desde la salida de la Convertibilidad, como un esquema de tipo de cambio flotante controlado. Por lo tanto, a la luz de la teoría económica, no es necesario que el total de la base monetaria, o una proporción fija de la misma, se encuentre respaldado por Reservas Internacionales en poder del Banco Central.

No obstante, un régimen de tipo de cambio flotante controlado no significa que la autoridad monetaria no deba mantener un nivel prudencial de Reservas Internacionales. En efecto, bajo el esquema imperante actualmente en nuestro país, el Banco Central debe mantener un nivel de Reservas que le permita afrontar la ejecución de políticas monetarias, financieras y cambiarias, y que le otorgue al mismo tiempo la capacidad de afrontar diversas contingencias macroeconómicas que pueda sufrir nuestra economía. Entendemos que es este el espíritu del inciso q) del artículo 14 de la Carta Orgánica reformada.

En este sentido, la literatura económica y la experiencia reciente de numerosos Bancos Centrales recomiendan la difusión de información por parte de la autoridad monetaria. No obstante, existen fuertes razones para considerar que en situaciones extraordinarias, como corridas bancarias o ataques especulativos contra la moneda, puede ser conveniente para la salud del sistema financiero suspender la publicación de información. Es por estos motivos que nuestro proyecto contempla tanto la obligación de informar sobre montos y metodología, como la posibilidad de suspender esta obligación en casos extraordinarios.

Con respecto al paradigma vigente y a las prácticas usuales de difusión de información, y con el objeto de respaldar las afirmaciones realizadas en el párrafo anterior, podemos citar algunas referencias de la literatura académica económica, entre la vastedad que exhibe la bibliografía disponible sobre estas cuestiones. En "International Reserves and the Global Financial Crisis" (1) , los autores manifiestan que la difusión de información por parte de la autoridad monetaria hubiera sido positiva, como medida preventiva de crisis especulativas, para las crisis de México en 1994 y 1995 y varios países del sudeste asiático en 1997. Asimismo, en "On the Paradox of Prudential Regulations in the Globalized Economy: International Reserves and the Crisis a Reassessment" (2) el autor enfatiza la importancia de la publicación de información por parte de los principales actores del sistema financiero - lo que incluye naturalmente a los bancos centrales - con el objetivo de evitar parte de los costos de los ciclos especulativos de los mercados. Finalmente, en "Communication of Monetary Policy Decisions by Central Banks: What is Revealed and Why" (3) los autores, basados en encuestas recientes a bancos centrales, dan cuenta de las situaciones en que actualmente las autoridades monetarias consideran prudente la difusión de información y las situaciones en que consideran deseable restringir la información que se difunde públicamente. Obsérvese, adicionalmente, que la bibliografía citada ha sido publicada con posterioridad a la crisis financiera global que se desató en 2008, lo cual otorga sin duda relevancia y vigencia a las consideraciones expresadas.

Por los motivos expuestos, y haciendo uso de una publicación que el Banco Central realiza actualmente con frecuencia semanal, nuestra propuesta de reglamentación determina que la publicación de información debe hacerse junto a las publicaciones que actualmente el Banco Central realiza en cumplimiento del artículo 35 de la ley 20.539 y modificatorias, que expresa:

"ARTICULO 35. - El banco publicará a más tardar dentro de la semana siguiente, los estados resumidos de su activo y pasivo al cierre de operaciones de los días siete (7), quince (15), veintitrés (23), y último de cada mes."

En efecto, actualmente el Banco Central cumple esta obligación publicando semanalmente un Estado de Situación Patrimonial resumido, junto con sus aclaraciones y planillas anexas, exhibiendo la evolución diaria de las principales variables monetarias y financieras. Entendemos por tanto que la difusión de la información que reglamenta el presente proyecto tiene un medio natural para su inclusión, enmarcándose en publicaciones que la autoridad monetaria realiza actualmente con una periodicidad razonable.

Por otra parte, con la misma finalidad de dar a publicidad información fundamental sobre la evolución de nuestra economía en general y los activos de nuestra autoridad monetaria en particular, y que a la vez permita a los diferentes agentes que intervienen en el proceso económico tener certidumbre sobre la evolución y proyecciones de variables fundamentales para la macroeconomía de nuestro país, es que proponemos una incorporación a la ley 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En efecto, el primer artículo de la sección II de dicha ley, que versa sobre la formulación del presupuesto, consta actualmente del siguiente texto:

"Art. 24. - El Poder Ejecutivo Nacional fijará anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de ley de presupuesto general.

A tal fin, las dependencias especializadas del mismo deberán practicar una evaluación del cumplimiento de los planes y políticas nacionales y del desarrollo general del país y sobre estas bases y una proyección de las variables macroeconómicas de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y de planes o programas de inversiones públicas en particular.

Se considerarán como elementos básicos para iniciar la formulación de los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas formuladas para el ejercicio que será objeto de programación, así como la cuenta de inversiones del último ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector público del ejercicio vigente.

El programa monetario y el presupuesto de divisas serán remitidos al Congreso Nacional, a titulo informativo, como soporte para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general."

Es decir, en términos resumidos, distintas dependencias del Poder Ejecutivo Nacional deben remitir información a este con el objeto de una formulación cabal del presupuesto y la estimación de proyecciones razonables sobre variables macroeconómicas. Es elocuente que el texto de la propia ley señale como fundamentales para el análisis del proyecto de ley de presupuesto general el programa monetario y el presupuesto de divisas. Con nuestra propuesta de incorporación a este artículo, no hacemos otra cosa que reforzar la importante información con la que debe contar el Poder Ejecutivo Nacional para formular el presupuesto.

Por otra parte, la incorporación propuesta cobra especial importancia a la luz del nuevo mandato múltiple que le ha sido asignado al Banco Central en la reforma introducida por la ley 26.739 y modificatorias - que no solo le asigna funciones netamente monetarias o financieras, sino que lo faculta a intervenir en la economía real. Asimismo, cabe destacar que la obligación que incorpora nuestra propuesta no es otra cosa que un anticipo de una obligación que actualmente debe cumplir el Banco Central antes del inicio de cada ejercicio anual, consagrada por el artículo 42 de la Carta Orgánica de la institución. En efecto, el mismo afirma:

"ARTICULO 42. -El banco deberá publicar antes del inicio de cada ejercicio anual sus objetivos y planes respecto del desarrollo de las políticas monetaria, financiera, crediticia y cambiaria. De producirse cambios significativos en sus objetivos y planes, el banco deberá dar a conocer sus causas y las medidas adoptadas en consecuencia.

Incumbe al banco, además, compilar y publicar regularmente las estadísticas monetarias, financieras, cambiarias y crediticias.

El banco podrá realizar investigaciones y promover la educación financiera y actividades sobre temas de interés relacionados con la finalidad que le asigna esta Carta Orgánica."

Como se aprecia claramente en el primer párrafo del artículo citado, el Banco Central se encuentra obligado a publicar antes del inicio de cada ejercicio anual sus objetivos y planes respecto de las distintas políticas que planea implementar. Consideramos recomendable incorporar entonces un anticipo de esta información entre las reseñas con que debe contar el Poder Ejecutivo Nacional a los efectos de elaborar el presupuesto de la Administración Nacional.

Creemos necesario precisar que no promovemos la adopción de un modelo o metodología particular, ya que entendemos que esta es una cuestión técnica que cabe delegar en nuestra autoridad monetaria. Lo que promovemos, a través de esta propuesta de reglamentación es, sin duda, mayor transparencia, condición necesaria para el sano desenvolvimiento de los mercados financieros y de la economía toda. Esta es una conditio sine qua non cuando se considera que el Banco Central, a través de sus políticas regulatorias de la cantidad de dinero, los tipos de interés, los tipos de cambio, la orientación de la inversión y la supervisión de las entendidas financieras y cambiarias influye de manera determinante en todo el proceso económico.

Asimismo, la reglamentación que se propone a través del presente proyecto cobra especial importancia en el contexto actual de restricciones, implementadas eminentemente a través de la Administración Federal de Ingresos Públicos, a la compraventa de moneda extranjera. Somos conscientes de que estas restricciones se implementaron, paulatinamente, a partir de un momento en que el Banco Central de la República Argentina experimentó pérdidas en las Reservas Internacionales en su poder. Esto ocurrió en 2011, alcanzando el monto de la pérdida anual US$6.108 millones y siendo la primera vez que la autoridad monetaria experimentaba una pérdida de Reservas desde 2002 (4) . Si bien este panorama parece estar revirtiéndose, al menos parcialmente, durante el presente año, consideramos de especial importancia informar los montos de Reservas Internacionales que el Banco Central estima necesarios para cumplir con sus políticas en materia cambiaria, en el actual contexto de restricciones a la compraventa, circulación y exportación de divisas.

Por los motivos expuestos, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.