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PROYECTO DE TP
Expediente 7970-D-2014
Sumario: RECUPERACION DE ACTIVOS Y EXTINCION DEL DOMINIO A FAVOR DEL ESTADO DE LOS BIENES PROVENIENTES DE ILICITOS. REGIMEN. MODIFICACION DEL ARTICULO 1104 DEL CODIGO CIVIL.
Fecha: 09/10/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 142
El Senado y Cámara de Diputados...
RECUPERACIÓN DE
ACTIVOS Y EXTINCIÓN DE DOMINIO
Capítulo I
- Aspectos Generales
ARTÍCULO
1: Objeto. La presente ley tiene por objeto regular la aplicación y el proceso de
extinción de dominio, así como establecer los mecanismos de administración y
destino de los bienes originarios, subrogantes, efectos e instrumentos que se
hayan utilizado o provengan de los delitos previstos en los arts. 5 (inc. c), 6
(primer y tercer párrafo) y 7 de la Ley Nacional de Estupefacientes N° 23.737, en
los Capítulos VI, VII, VIII, IX, IX bis del Título XI, Libro II, del Código Penal -
contra la Administración Pública -, y del lavado de activos (art. 303 del CP)
proveniente de alguno de los delitos enumerados anteriormente.
ARTÍCULO 2: A los efectos
de la presente ley, se entenderá como:
a. "Actividad ilícita":
toda conducta y/o actividad tipificada como delictiva, aún cuando no se haya
dictado sentencia;
b. "Bienes": Son todos
aquellos bienes materiales y/o inmateriales, muebles y/o inmuebles, susceptibles
de tener un valor económico, y los documentos o instrumentos legales que
acrediten la propiedad u otros derechos sobre dichos bienes;
c. "Productos": Bienes
derivados u obtenidos directa o indirectamente de un ilícito penal;
d. "Instrumentos":
Bienes utilizados o destinados a ser utilizados, de cualquier forma, en su totalidad
o en parte, para la preparación y/o ejecución de un ilícito penal.
ARTÍCULO
3: Concepto. La extinción de dominio es una consecuencia patrimonial de
actividades ilícitas consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado
Nacional, de los bienes a los que se refiere esta ley, por sentencia judicial fundada
en la presente Ley, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna.
ARTÍCULO 4:
Naturaleza. El proceso de extinción de dominio materia de la presente ley es de
naturaleza jurisdiccional, de carácter real, de contenido patrimonial y autónoma de
cualquier otra acción penal o civil. Procede contra el titular real o presunto o los
beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien los tenga en su
poder o los haya adquirido.
ARTÍCULO
5: Imprescriptibilidad. La extinción de dominio es imprescriptible.
ARTÍCULO
6: Presupuestos de la extinción de dominio. La extinción de dominio procederá
sobre:
a. Bienes que sean producto de
actividades ilícitas;
b. Bienes que sean instrumentos de
actividades ilícitas;
c. Bienes originarios que sean objeto
material de actividades ilícitas;
d. Bienes que provengan de la
transformación o conversión parcial o total, física o jurídica del producto,
instrumentos u objeto material de actividades ilícitas;
e. Bienes de origen lícito utilizados
para ocultar bienes de ilícita procedencia;
f. Bienes de origen lícito mezclados
con bienes de ilícita procedencia;
g. Bienes que constituyan un
incremento patrimonial no justificado, cuando existan elementos de prueba que
permitan considerar razonablemente que provienen de actividades ilícitas;
h. Bienes que constituyan ingresos,
rentas, frutos, ganancias y, en general, cualquier otro beneficio económico
derivado de los anteriores bienes;
i. Bienes de origen lícito cuyo valor
sea equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales anteriores,
cuando no sea posible su incautación, embargo preventivo o aprehensión
material;
j. Bienes de origen lícito hasta
alcanzar un valor equivalente a cualquiera de los bienes descritos en los numerales
anteriores, cuando se acredite el derecho de un tercero de buena fe sobre el
mismo bien;
k. Bienes objeto de sucesión por
causa de muerte, cuando los bienes hayan sido adquiridos por los causantes en
cualquiera de los supuestos establecidos en los numerales anteriores.
Capítulo II
- Garantías Procesales
ARTÍCULO
7: Debido proceso. En el ejercicio y trámite de la acción de extinción de dominio,
se garantizará el debido proceso y el derecho de defensa, permitiendo a la persona
que pudiera resultar afectada, presentar pruebas, intervenir en el proceso, y
oponerse a las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes.
ARTÍCULO
8: Derechos del titular real o presunto o de los beneficiaros reales de los bienes.
Durante el procedimiento se reconocen al titular real o presunto o a los
beneficiarios reales de los bienes, los siguientes derechos:
a. Tener acceso al proceso,
directamente o a través de la asistencia y representación de un abogado, desde la
notificación de la pretensión de extinción de dominio o desde la materialización de
las medidas cautelares;
b. Conocer los hechos y fundamentos
que sustentan el proceso en términos claros y comprensibles;
c. Presentar y solicitar pruebas, e
intervenir ampliamente en resguardo de sus derechos;
d. Controvertir las pretensiones que
se estén haciendo valer en contra de los bienes;
e. Renunciar al debate probatorio y
optar por una sentencia anticipada de extinción de dominio.
ARTÍCULO
9: Representación del ausente. Las personas que han sido declaradas rebeldes en
sede penal, hubieren fallecido antes o durante la tramitación del procedimiento
aquí establecido o se hubieren fugado serán representadas en juicio por el
Defensor Oficial del fuero civil y comercial federal.
Capítulo
III - Procedimiento de Extinción de Dominio
ARTÍCULO
10: Presupuestos de acción. La acción de extinción de dominio procederá en los
siguientes supuestos:
a) Cuando la acción por alguno de los
hechos ilícitos enumerados en el artículo primero hubiera prescripto, o cuando se
hubiera extinguido por fallecimiento, declaración de inimputabilidad del acusado, o
cualquier otro motivo de suspensión o extinción de la acción penal;
b) Cuando el acusado por alguno de
los hechos ilícitos enumerados en el artículo primero hubiera sido declarado en
rebeldía o se hubiese fugado;
c) Bienes abandonados;
d) Cuando el acusado no pueda
demostrar fehacientemente el origen lícito de los bienes, o el juez interviniente
considere suficientemente acreditado por diversos medios probatorios que los
mismos son instrumento, objeto o producto de las actividades ilícitas enumeradas
en el artículo primero;
e) Cuando exista un incremento
patrimonial no justificado, que permita considerar razonablemente que proviene de
las actividades ilícitas enumeradas en el artículo primero.
ARTÍCULO
11: Del ejercicio de las acciones. El Ministerio Público Fiscal deberá iniciar de oficio
todas las acciones de extinción de dominio, o ante el pedido de un particular,
funcionario u organismo público nacional, provincial y/o municipal, cuando estos
tomen conocimiento de alguna de las causales establecidas en el artículo 11.
ARTÍCULO
12: Competencia. Los procesos de extinción de dominio se tramitarán ante el
fuero civil y comercial federal.
El proceso será conocido en primera
instancia por el tribunal del lugar donde se encuentren ubicados o se descubran
los bienes, efectos e instrumentos vinculados a cualquiera de los delitos
mencionados en el artículo primero.
ARTÍCULO 13:
Normas de procedimiento. Los procesos de extinción de dominio se regirán por las
normas del proceso sumarísimo establecido en el Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación.
ARTÍCULO 14: Modifíquese
el artículo del 1104 del Código Civil que quedará redactado de la siguiente
forma:
"Si la acción criminal hubiere
precedido a la acción civil, o fuere intentada pendiente de esta, no habrá
condenación en el juicio civil antes de la condenación del acusado en el juicio
criminal, con excepción de los siguientes casos: 1. Si hubiere fallecido el acusado
antes de ser juzgada la acción criminal, en cuyo caso la acción civil puede ser
intentada o continuada contra los respectivos herederos; 2. En caso de ausencia
del acusado, en que la acción criminal no pueda ser intentada o continuada; 3. En
los procesos de extinción de dominio a favor del Estado Nacional".
ARTÍCULO
15: Medidas cautelares. Sobre los bienes sujetos a extinción de dominio se podrán
disponer medidas cautelares, a fin de que en caso de corresponder pueda hacerse
efectiva la extinción de dominio.
ARTÍCULO
16: Prioridad de cobro de acciones civiles. En caso de que existan acciones civiles
por el mismo hecho llevadas adelante con miras a obtener resarcimiento o
reparación por daños, éstas tendrán prioridad en el cobro frente al Estado
Nacional.
ARTÍCULO 17: La sentencia,
en caso de ordenar la extinción de dominio del bien, deberá individualizar,
determinar y especificar el bien.
Capítulo IV
- Administración de los bienes y creación del Fondo para la Prevención
de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico
ARTÍCULO 18: Creación del
Consejo Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio. Crease el
Consejo Nacional de Administración de Bienes en Extinción de Dominio -
CONABED-, como organismo descentralizado en el ámbito del MINISTERIO DE
JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS, con autarquía económica financiera, personería
jurídica propia y capacidad de actuar en el ámbito del derecho público y privado.
ARTÍCULO
19: Misión. La CONABED tendrá a su cargo la recepción, registro, custodia,
administración, conservación y venta de los bienes, efectos e instrumentos cuya
extinción de dominio haya sido declarada de acuerdo al procedimiento establecido
en la presente Ley. Asimismo, tendrá a su cargo la recepción, custodia,
administración y conservación de los bienes decomisados a los que se refieren los
artículos 30 y 39 de la Ley 23.737 y 305 del Código Penal.
ARTÍCULO
20: Finalidad. La administración de bienes tiene como finalidad principal conservar
y mantener la productividad o valor de los mismos para su recuperación por el
Estado Nacional.
ARTÍCULO 21: La CONABED
deberá:
a. Intervenir como parte en los
procesos que se promuevan en el marco de la presente Ley;
b. Verificar el contenido, la cantidad,
la naturaleza y el estado de conservación de los bienes recibidos;
c. Mantener los bienes en buen
estado de conservación, para lo cual podrá realizar todos los actos jurídicos que
resulten pertinentes, de conformidad al artículo 25 de la presente Ley;
d. Mantener un registro público de los
bienes bajo su administración;
e. Instrumentar los procedimientos de
subasta pública, de conformidad a lo establecido en el artículo 24 de la presente
Ley;
f. Presentar semestralmente informes
de evaluación de gestión y cumplimiento ante el Congreso de la Nación.
ARTÍCULO 22: Creación del
Fondo para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico. Crease
el Fondo para la Prevención de la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico, que
funcionará como una cuenta especial administrada por la CONABED. Los bienes
objeto de extinción de dominio, sin excepciones de naturaleza alguna, formarán
parte de los recursos de dicho fondo, junto a los bienes decomisados y multas a
los que se refieren los artículos 30 y 39 de la Ley 23.737 y art. 305 del Código
Penal.
ARTÍCULO
23: Venta de los bienes. Los bienes y efectos que no consistan en dinero u otros
instrumentos de pago al portador, y que sean de libre comercio y susceptibles de
valoración económica, serán enajenados y vendidos.
La determinación del precio de venta
se realizará con base en el estudio de mercado, del estado y de las condiciones
especiales del bien y de los impuestos y gravámenes a los que está sujeto.
La venta de los bienes deberá ser
realizada en forma directa por CONABED, mediante las modalidades de remate en
subasta pública o venta directa al público a precios fijos, según el bien de que se
trate, sujeta a las normas de los Códigos Civil, Procesal Civil y Comercial de la
Nación.
ARTÍCULO
24: Garantía de productividad y continuidad de fuentes laborales. Con el fin de
garantizar que los bienes sometidos al proceso de extinción de dominio, sean o
continúen siendo productivos y generadores de empleo y evitar que su
conservación y custodia genere erogaciones para el presupuesto del Estado, la
CONABED podrá celebrar, sobre cualquiera de ellos, contratos de arrendamiento,
comodato, administración o fiduciarios.
ARTÍCULO
25: Destino de los fondos. Los fondos recaudados serán destinados a:
a) Programas de prevención,
asistencia, rehabilitación e inserción social y laboral de adictos y
drogodependientes, en especial, el Programa 16 "Prevención, Asistencia, Control y
Lucha contra la Drogadicción", de la Secretaria de Programación para la
prevención de la drogadicción y lucha contra el narcotráfico, o los que en el futuro
lo reemplacen;
b) Fortalecimiento de las instituciones
con competencia en la prevención, investigación, persecución y represión de los
delitos de narcotráfico.
ARTÍCULO 26: La
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN cumplirá funciones de auditoría y control de
la CONABED, así como también en los procesos de subasta pública y venta directa,
en el ámbito nacional y federal.
Capítulo IV
- Cooperación Internacional
ARTÍCULO
27: Deber de cooperación internacional. El Estado Nacional cooperará con otros
Estados en lo relativo a las investigaciones y procedimientos cuyo objeto sea la
extinción de dominio, cualquiera sea su denominación.
ARTÍCULO
28: De la cooperación internacional para la administración de bienes. El Estado
Nacional promoverá celebración de tratados y convenios internacionales de
asistencia recíproca tanto para facilitar la aplicación de la presente ley respecto de
bienes que se encuentren en el extranjero, como también para prestar
colaboración en procesos de extinción de dominio iniciados en otros países
respecto de bienes ubicados en el territorio nacional.
ARTÍCULO 29: Comuníquese
al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto tiene como
objetivo dotar al Estado de una herramienta práctica y eficaz para atacar con
contundencia al crimen organizado allí donde más duele, esto es el factor
económico de la trama del delito.
La extinción de dominio es un
instituto jurídico dirigido contra los bienes de origen o destinación ilícita. Como tal,
es un instrumento de política criminal que busca complementar el conjunto de
medidas institucionales y legales adoptadas por nuestro país. Por su naturaleza y
alcance, se constituye en un mecanismo novedoso y una respuesta eficaz contra el
crimen organizado, ya que se enfoca exclusivamente en la persecución de toda
clase de activos que integran la riqueza derivada de la actividad criminal.
Para elaborar este proyecto tomamos
como punto de partida el proyecto presentado en el Senado de la Nación, cual es
el S-1569-2014 de autoría de la Senadora Michetti y del Senador Santilli, a cuya
claridad en los fundamentos, basados en valiosos aportes de juristas destacados
en la materia, adherimos. Asimismo, tuvimos especialmente en cuenta las
recomendaciones de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(UNODC).
Coincidimos con el mencionado
proyecto, en tanto se enfoca en la extinción del dominio de bienes vinculados al
narcotráfico, trata de personas, corrupción, así como el delito de asociación ilícita
en general, lo cual entendemos como una visión completa, dada la alta
complejidad del entramado del crimen organizado, en la que interactúan distintos
delitos. Únicamente agregamos el delito de Lavado de Activos, cuyo bien provenga
de alguno de los delitos mencionados anteriormente, a fin de extender el ámbito
de aplicación del Instituto hacia conductas ilícitas realizadas con posterioridad al
delito subyacente, enfocándonos en todo momento en la investigación,
persecución y sanción patrimonial.
En los fundamentos
del expediente S-1569-2014 se explica la legislación comparada del tratamiento del
dominio, donde dicen que "los lineamientos del marco internacional se condicen
con el argumento de la integralidad en la lucha contra el crimen organizado. Cinco
países de la región ya cuentan con legislación al respecto (Colombia, México,
Nicaragua, Honduras y Perú), esto a su vez se encuentra en sintonía con las
recomendaciones de Naciones Unidas, y todas ellas abordan integralmente los
delitos que pueden originar la extinción de dominio, como este proyecto de ley.
Por el contrario, ninguno de ellos concibe este tipo de procedimientos para un sólo
delito".
En cuanto a la
legislación nacional al respecto, existen dos leyes vigentes que sustentan la
posición tomada: las Leyes 25.632 y 26.097. La ley 25.632 aprueba la Convención
Internacional contra la delincuencia organizada transnacional y protocolos
complementarios, adoptada en la ciudad de Palermo, Italia, en diciembre de 2000.
En su artículo 12 habla especialmente sobre el Decomiso e Incautación de bienes,
y en su inciso 7 destaca que "Los Estados Parte podrán considerar la posibilidad de
exigir a un delincuente que demuestre el origen lícito del presunto producto del
delito o de otros bienes expuestos a decomiso, en la medida en que ello sea
conforme con los principios de su derecho interno y con la índole del proceso
judicial u otras actuaciones conexas.".
Por su parte la Ley
26.097 aprueba la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción
adoptada en la ciudad de New York, Estados Unidos, el 31 de octubre de 2003. En
su articulado se destaca el artículo 31, el cual habla de embargo preventivo,
incautación y decomiso de bienes, en el inciso 8 se destaca que "Los Estados Parte
podrán considerar la posibilidad de exigir a un delincuente que demuestre el origen
lícito del presunto producto del delito o de otros bienes expuestos a decomiso, en
la medida en que ello sea conforme con los principios fundamentales de su
derecho interno y con la índole del proceso judicial u otros procesos."
Por su parte, es necesario mencionar
también que la Argentina ha firmado, aprobado, y ratificado la Convención
Interamericana contra la Corrupción (Ley Nº 24.759); la Convención Internacional
Contra la Delincuencia Organizada Transnacional y protocolos complementarios
(Ley Nº 25.632); y la Convención Interamericana Contra el Terrorismo (Ley Nº
26.023).
Un proyecto de esta naturaleza está
orientado a salvaguardar el derecho a la propiedad que toda persona tiene y del
cual nadie puede ser privado arbitrariamente. En esa medida, la extinción de
dominio reafirma la aplicación y reconocimiento de ese derecho y de otros
conexos, en el entendimiento que los bienes adquiridos con capital ilícito no
adquieren legitimidad ni pueden gozar de protección legal. La protección jurídica
de los bienes en este caso no existe y, por ende el tratamiento de su dominio
corresponde al Estado.
El presente proyecto se inscribe en el
ámbito de competencia del fuero civil, conforme se prevé en el artículo 3 de la
presente norma, puesto que entendemos que la "Extinción del Dominio" regula la
procedencia de bienes únicamente, no afectando la responsabilidad penal que
pudieren tener en el caso las personas involucradas. Es dable destacar la
autonomía del proceso civil de la "Extinción de Dominio", puesto que corre por
carriles separados respecto del proceso penal que decide acerca de la
responsabilidad, en ese ámbito, de los dueños de esos bienes. Vale destacar las
Recomendaciones realizadas por la UNODC en este sentido, que priorizan la
autonomía de "Extinción de Dominio" del proceso penal.
Encontramos grandes reparos
respecto a la situación normativa vigente que regula la administración de los
bienes incautados. En este sentido, nos encontramos frente a un gran número de
agencias estatales encargadas de administrar, usufructuar, vender o rematar los
bienes sujetos a decomiso, de acuerdo a la clasificación que se haga de los
mismos. En este punto diferimos en cuanto al abordaje que hacen los Senadores
Michetti y Santilli en el mencionado Proyecto, que siguen la misma línea que ya
posee el artículo 23 del Código Penal, ya sea a través de la Agencia de
Administración de Bienes del Estado, o del organismo que corresponda, so
pretexto de evitar el engrosar las filas estatales innecesariamente.
Ahora bien, un breve repaso por las
distintas leyes y organismos que regulan la administración de los bienes incautados
durante el proceso penal, echará luz respecto a la imperiosa necesidad de aunar
en un organismo la administración de todos los bienes, a fin de que bajo los
criterios de especialización y eficiencia, se pueda mantener el valor y destinar los
mismos de una mejor manera.
El Código Procesal
Penal de la Nación establece, por un lado, en sus artículos 231 y ss. los requisitos
para el secuestro de bienes durante el proceso así como las disposiciones sobre su
custodia, y por otro, en sus artículos 522 y ss. prevé una norma general para el
destino de los objetos decomisados.
Asimismo, la ley
20.785 -con sus respectivas modificaciones- establece los alcances de la custodia
y disposición de los bienes objeto de secuestro en causas penales de competencia
de la justicia nacional y federal. Esta norma establece un régimen diferencial de
acuerdo al tipo de bienes secuestrados, previendo la posibilidad de que cuando se
tratase de bienes físicos cuyo valor se devalúe con el tiempo, se tasen y vendan
para preservar el valor económico de la cosa. Incluso, para el caso de automotores
-en la medida que no se pueda restituir el automóvil a su dueño- se podrá
gestionar su compactación como chatarra.
En lo que respecta a
los bienes relacionados con el narcotráfico, la ley 23.737 dispone en su artículo 39
que las multas, los bienes decomisados y sus producidos serán destinados a la
lucha contra el tráfico ilegal de estupefacientes, su prevención y la rehabilitación
de los afectados por el consumo. En esa misma línea, los decretos 1148/91 y
101/01 reglamentan el artículo 39 de la ley 23.737 y disponen de una cuenta
especial destinada a la lucha contra la drogadependencia.
Existen también
normas que establecen la creación de registros para bienes específicos, como la
ley 25.938 que crea el Registro Nacional de Armas de Fuego y materiales
controlados, secuestrados o incautadas y dispone la obligación de inscribir los
datos de las armas y demás materiales secuestrados por el Poder Judicial nacional
y provincial, y las distintas fuerzas de seguridad.
De esta manera, la ley
26.045 crea el Registro Nacional de Precursores Químicos, dentro del ámbito de la
SEDRONAR, cuya facultad, además de realizar denuncias judiciales y
administrativas, es proponer al juez el destino de los productos o sustancias que se
hubiesen decomisado.
Por su parte, mediante Decreto
1382/12 se creó la Agencia de Administración de Bienes del Estado que coordina
las políticas, normas y procedimientos relacionados con la disposición y
administración de la totalidad de los bienes inmuebles del Estado Nacional,
incluidos aquellos decomisados de manera definitiva.
Pues bien, visto este breve pantallazo
de la extensa y variada normativa vigente en materia de administración de bienes
incautados, en la presente Ley se crea el Consejo Nacional de Administración de
Bienes en Extinción de Dominio, en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, que viene a cubrir la necesidad de contar con un solo organismo que
unifique la administración, usufructo y disposición de toda clase de bienes
decomisados, conforme a la presente ley. De esta manera, se cumple con el
imperativo constitucional de someter a control público los distintos actos de
gobierno y, por otra parte, se crea una agencia dotada de autarquía financiera y
alta especialización en materia de administración, usufructo y enajenación de todo
tipo de bienes.
Finalmente, atendiendo a las
exposiciones que hicieran los especialistas en la materia convocados en el ámbito
del Senado, los Dres. Durrieu y D`Albora, que no expresaron reparos ciertos
respecto a la posibilidad de que establecer la imprescriptibilidad de la "Extinción de
Dominio", es que se incluyó en la presente ley.
Teniendo en cuenta que la Argentina
se encuentra atrasada con respecto a la sanción de una Ley de Extinción Dominio
en comparación con cinco de sus vecinos regionales, creemos que el presente
proyecto constituye una herramienta fundamental, expedita dentro del fuero de la
justicia civil y comercial, que viene a enmendar nuestro retardo.
Por lo expuesto solicito a los
señores diputados la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TORRES DEL SEL, MIGUEL IGNACIO | SANTA FE | UNION PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| LEGISLACION PENAL |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 22/09/2015 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |