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PROYECTO DE TP
Expediente 7961-D-2013
Sumario: OFICINA DE PRESUPUESTO DEL CONGRESO DE LA NACION ARGENTINA (OPCN): CREACION.
Fecha: 09/12/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 186
El Senado y Cámara de Diputados...
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Proyecto
Proyecto
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En la Argentina tanto la Constitución
Nacional como las leyes vigentes de administración financiera otorgan un
importante rol al Poder Legislativo durante el proceso presupuestario en las etapas
de aprobación y control. El artículo 75 inciso 8 de la constitución Nacional
establece como atribuciones del Congreso: "Fijar anualmente, conforme a las
pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al
programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o
desechar la cuenta de inversión." Sin embargo, en la práctica estas facultades
conferidas no se logran desarrollar plenamente, ya que el Congreso no posee
capacidad técnica para realizar una evaluación profunda y continua del proceso
presupuestario. Esto se debe a la innumerable cantidad de temas que son objeto
de análisis en la Comisión de Presupuesto y Hacienda, y a la falta de herramientas
para hacer frente a la complejidad del análisis requerido. Por este motivo se
propone iniciar un proceso para saldar estas deficiencias mediante la creación de
una Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación, dentro de un programa de
fortalecimiento del Congreso. El proyecto propone dotar al Congreso de los
recursos humanos, las fuentes de información y la autonomía necesarias para
poder asistir a los legisladores en el desempeño de sus funciones.
La historia reciente señala graves
deficiencias en las instituciones presupuestarias, algunas de las cuales se han
expresado en el diseño institucional mediante la Ley N° 26.124 y han tenido como
resultado que a pesar de que desde 1992 los presupuestos se presentan al
Congreso en el período determinado, prácticamente no ha habido un solo
presupuesto que no sufriera enormes modificaciones (por subejecución, cuando se
sobreestimaban las variables en la década de 1990, o por ampliación de los
créditos, cuando se las subestimaba desde 2004 en adelante) que lo alejaran
significativamente de lo aprobado, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, por el Congreso. En parte, esas deficiencias surgen de la
asimetría de información existente entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. Una
OPCN reduciría substancialmente esa asimetría de información y posibilitaría
acercar el proceso presupuestario a la gente, por intermedio de sus
representantes, incrementar la transparencia y sentar las bases para el desarrollo
de mejores políticas públicas.
La existencia de una gran cantidad
de datos presupuestarios en el proyecto de ley de presupuesto remitido por el
Ejecutivo no implica la existencia de información de calidad para los legisladores.
Esto genera un bajo nivel de participación de aquellos legisladores no expertos en
temas presupuestarios y una tendencia de los legisladores a focalizarse sobre
aspectos particulares del presupuesto, como por ejemplo, los fondos destinados a
obras públicas o a subsidios, en especial aquéllos destinados a sus
respectivas provincias de origen. Por otro lado, existen numerosos entes en el
sector público nacional cuyos presupuestos no son analizados por el Congreso (que
trata anualmente el presupuesto de la administración nacional), y sobre lo cual es
necesario generar informes de alta calidad y regularidad que permitan la discusión
en el Congreso sobre esas actividades del Estado.
Lo que se requiere es un organismo
eminentemente técnico que de apoyo a la labor permanente relativa al proceso
presupuestario analizando los desarrollos en materia presupuestaria durante el
ejercicio y el nivel de verosimilitud y precisión de las estimaciones contenidas en el
proyecto de ley de presupuesto. Al no tener ni las herramientas ni los insumos de
información para realizar proyecciones económicas, de recaudación, inflación y
demás variables, debe tomar las estadísticas presentadas por el Poder Ejecutivo
como válidas, sin tener posibilidad de contrastarlas y compararlas con las propias.
En este sentido, la información y la capacidad de análisis que posee el Poder
Ejecutivo es mayor a la del Poder Legislativo, y esto se ve directamente reflejado
en el poder relativo de negociación y de decisión que poseen durante el proceso
presupuestario. Cabe señalar que este proceso de desarrollo institucional por el
que el órgano de representación popular realiza esfuerzos para fortalecer sus
capacidades presupuestarias ante excesos del Poder Ejecutivo ya ha sido recorrido
por otros países, en los cuales se han desarrollado instituciones de apoyo técnico
en materia presupuestaria para el Congreso a partir de o bien abusos por parte del
Poder Ejecutivo en la formulación del presupuesto (como sucedió en los EUA por
las acciones de Nixon) o bien por esfuerzos para fortalecer institucionalmente al
Congreso luego de experiencias de poder hegemónico (como sucedió en México o
Corea del Sur).
La debilidad de las instituciones
redunda en una pérdida de relevancia del proceso presupuestario. En los últimos
años se ha visto un record de modificaciones y ampliaciones al presupuesto, tanto
en cantidad como en valores, que no fueron discutidas por el Congreso. Ellas
resultaron de la escasa transparencia y difusión de los programas de gobierno (que
permitió grandes modificaciones al programa de gobierno sin que fueran discutidas
por los representantes del pueblo que nominalmente lo aprueban y lo controlan al
finalizar su ejecución), de proyecciones de recursos y gastos erradas y de
proyecciones macroeconómicas directamente inverosímiles que no fueron
contrastadas por una oficina de nivel técnico suficiente y autonomía para alertar al
Congreso de la necesidad de realizar las correcciones necesarias. En todos los
casos se produjeron ampliaciones al presupuesto entre los meses de septiembre y
noviembre, por Decreto de Necesidad y Urgencia, de nuevo producto de la
información no revelada por el Poder Ejecutivo y la incapacidad del Congreso de
hacer un seguimiento adecuado y con carácter oficial de la evolución de las
cuentas públicas.
Esta debilidad resulta determinante,
ya que en definitiva es el Congreso de la Nación quien tiene la facultad de aprobar
las metas de políticas económicas, el plan de acción del gobierno y la asignación
de los recursos públicos (aprobación del presupuesto); controlar su ejecución y
hacer el seguimiento de las modificaciones presupuestarias (durante la ejecución
del presupuesto), y aprobar o rechazar la cuenta de inversión presentada por el
Poder Ejecutivo al finalizar el período (evaluación del presupuesto).
Saldar las asimetrías de información
descriptas requiere, en lo relativo a las cuestiones presupuestarias, de dos insumos
básicos inseparables que constituyen el espíritu de esta norma. Esos insumos
sobre los que se basa el diseño institucional de la OPCN son los recursos humanos
y la garantía del acceso a la información en forma irrestricta y sin intermediarios.
Se trata de dos cuestiones relacionadas e inseparables una de la otra.
Esta oficina proveerá a los
legisladores del personal técnico necesario para evaluar y controlar el proceso
presupuestario, ayudando así a disminuir los riesgos de que se produzcan casos de
"contabilidad creativa" y a que se cumpla con las reglas del presupuesto nacional.
Asimismo, estimulará la transparencia fiscal, alimentando los debates que se den
en el seno del ámbito legislativo. Esto impactará directamente en las capacidades
dedicadas al cuidado de los recursos fiscales, y a la utilización y entendimiento del
presupuesto nacional como la herramienta básica de política pública. Si bien en la
actualidad tanto las comisiones cuentan con personal permanente y los
legisladores disponen de asesores, en el primer caso el personal no se encuentra
especializado ni abocado a este tipo de tareas de asesoramiento, mientras que los
asesores de los legisladores tienen una visión eminentemente sesgada
políticamente, carecen de estructura y de acceso a la información. Si bien hay una
cierta especialización tanto en legisladores como en asesores respecto de las
cuestiones presupuestarias, no se ha logrado un desarrollo interno que garantice la
independencia del Congreso respecto del Poder Ejecutivo en materia
presupuestaria.
Respecto del acceso a la información,
una de las principales características de este proyecto en relación a otros
previamente presentados es que garantiza la independencia de la voluntad del
Poder Ejecutivo para proporcionar información al disponer por ley el acceso a los
sistemas informáticos de gestión, en tiempo real y con elevado nivel de
detalle.
El proyecto de ley establece que la
OPCN difunda los datos necesarios para el análisis económico y presupuestario
para incrementar la transparencia y la democratización del acceso a la información.
En lo que hace a la información presupuestaria, se dispone la difusión de la misma
en los términos en que actualmente lo hace la Secretaría de Hacienda por
intermedio de su "Sitio de Consulta para el Ciudadano" de la ejecución
presupuestaria nacional, sito en el URL http://sg.mecon.ar/ejecucion/.
Existen numerosos antecedentes de
servicios de asistencia legislativos alrededor del mundo. Los antecedentes más
relevantes en materia presupuestaria son los de la Congressional Budget Office de
los EUA y la National Assambly's Budget Office de Corea del Sur. Ambas oficinas
son modelo entre las casi 30 de su tipo que funcionan en el mundo. En ambos
casos se trata de instituciones con planteles de personal altamente
profesionalizado y apartidario cuyas funciones son asistir al Congreso en todo lo
relacionado al presupuesto.
Asimismo, otros países de América
Latina también han creado una oficina de presupuesto en el Poder Legislativo con
la finalidad de proporcionar análisis e información técnica en la materia. Venezuela
es un caso de ello que, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, ha
puesto en funcionamiento la Oficina de Análisis Presupuestario del Congreso; o
Bolivia, que cuenta con una oficina técnica del presupuesto. Por su parte, Chile ha
creado en el año 2002 una comisión parlamentaria mixta que tiene a su cargo una
oficina de asesoramiento presupuestario. México posee desde 1998 un servicio
similar, el Centro de Estudios de Finanzas Públicas, con unos 27 empleados. Se
destaca además el caso de Brasil, que cuenta con servicios de asistencia
específicos de temas presupuestarios de 65 personas (uno para cada cámara, con
45 empleados en la cámara baja), y otros 375 empleados destinados al
asesoramiento en temas de políticas sectoriales.
El caso de la NABO de Corea del Sur
es un ejemplo importante de un proceso rápido y exitoso de implementación de
estos servicios de asesoramiento a los legisladores. El país ha creado una
institución en sólo 6 años que, con menos de 100 empleados, ha llegado a
producir 100 estudios de envergadura al año, 1.100 respuestas a consultas de
legisladores, 600 estimaciones de costos de proyectos de ley, y numerosas
actividades de capacitación y desarrollo como seminarios y talleres. A nuestro
juicio, el éxito en esa experiencia deriva del gran énfasis puesto en la calidad de
los recursos humanos, contando alrededor de un tercio de su planta con títulos de
doctorado.
Al margen de la asistencia que provea
la OPCN a la hora de discutir y sancionar el presupuesto anual sobre bases
verosímiles, los modelos de la CBO y de la NABO ofrecen un número considerable
de beneficios adicionales para la labor parlamentaria que justifican plenamente los
costos. En efecto, la OPCN es una herramienta indispensable para la introducción
de un proceso de formulación del presupuesto desde arriba hacia abajo (top-down
budgeting) que incrementaría considerablemente la participación del Congreso en
la definición de los programas de gobierno. Otros ejemplos de funciones
adicionales desarrolladas por los antecedentes de la OPCN son análisis y
evaluación del impacto económico de la legislación y el seguimiento de políticas y
programas significativos, entre otros.
Una estimación preliminar de los
costos para el desarrollo de las funciones básicas durante el ejercicio 2010 del
proyecto los sitúa en alrededor de $ 25 millones, lo cual representa menos del
0,01% del presupuesto de gastos corrientes y de capital para el año 2010. La
ampliación de las facultades adicionales detalladas en el proyecto insumiría otros $
50 millones. Creemos que los servicios que potencialmente proveería la OPCN
justifican sobradamente los costos tanto de la provisión de los servicios básicos
como de las funciones extendidas.
En esta materia existe un consenso
de base, y su manifestación más significativa estuvo reflejada en el proyecto de ley
del senador Raúl Baglini, el cual fue acompañado por los senadores Oscar
Lamberto, Miguel Ángel Pichetto y Carlos Maestro, exp. 1641-S-2003, presentado
el 6 de agosto del 2003. Este proyecto tuvo Despacho de Comisión aunque perdió
estado parlamentario antes de ser debatido en el recinto. Por esta razón, el
diputado Oscar Lamberto lo presentó nuevamente en esta Cámara de Diputados
en septiembre del 2004, exp. 5555-D-2004, y luego en 2006, exp. 0912-D-
2006.
Hemos consultado también otros
proyectos, que en esencia persiguen el mismo objetivo, con ligeras variantes. Así,
en noviembre de 2000 encontramos la primera iniciativa en esta materia, la que
correspondió al diputado Carlos Mario Bálter (exp. 7688-D-2000), quien proponía
la creación por ley en el ámbito del Poder Legislativo Nacional de la Oficina Central
de Estudio, Seguimiento, Control y Corrección de Presupuesto.
En 2002, en el marco de un proyecto
de ley más amplio sobre fortalecimiento del Congreso, el senador Mario Jorge
Colazo también realizó una propuesta con un tenor similar bajo el exp. 1764-S-
2002. A fines de 2003 el exp. 5947-D-2003 firmado por los diputados María José
Lubertino Beltrán, Héctor Teodoro Polino, Eduardo Daniel García, José Alberto
Roselli, Jorge Rivas, Rubén Héctor Giustiniani, Fernando Cesar Melillo, María Elena
Barbagelata, Marcela Antonia Bordenave, Lilia Puig de Stubrin y José Alberto Vitar
propone un proyecto de ley con características similares al proyecto del senador
Colazo.
En 2006 también presentaron
proyectos referidos a esta materia los diputados Gustavo Fernando Chironi y Alicia
Ester Tate (exp. 2062-D-2006), y finalmente, bajo el exp. 1547-D-2006, los
diputados Francisco De Narváez, Jorge Emilio Sarghini, Alejandra Beatriz Oviedo,
Marina Cassese, Gustavo Enrique Ferri, Cristian Adrián Ritondo, Stella Marys Peso,
Claudio Javier Poggi, Carlos Francisco Dellepiane, María Angélica Torrontegui, Luis
Bernardo Lusquiños, también ingresaron una iniciativa, la que posteriormente fue
presentada como un proyecto con la firma del diputado Francisco De Narváez
(exp. 1060- D-2008).
Similarmente se presentaron otros
proyectos con la firma de los diputados E. Bullrich, (exp. 3953-D-2009), Galvalisi,
Guibergia y Montero (exp. 4427-D-2009) y Pinedo y Triaca (exp. 2287-D-2010),
siendo este último el que mayores avances realiza en la redacción del proyecto de
ley. Sin embargo, estas iniciativas no contaron con el apoyo suficiente para su
sanción definitiva.
Nuestro bloque ha cristalizado los
principios rectores de este proyecto tan temprano como en la primera plataforma
electoral presentada (año 2003), en donde se plantea la necesidad de la "creación
de un cuerpo de asesores permanentes en el Poder Legislativo" de acuerdo con los
siguientes principios:
"La falta de transparencia en la
designación del personal que se desempeña en el Congreso ha contribuido
notablemente al descrédito del Cuerpo. En efecto, el personal legislativo -tanto de
la planta transitoria y permanente, como de los contratados- ha sido nombrado
más por razones de clientelismo, amiguismo o en retribución de favores, que por
razones de idoneidad. Ello repercute negativamente en los resultados de la labor
parlamentaria.
"A efectos de jerarquizar el trabajo
parlamentario, resulta indispensable contar con un cuerpo de asesores
permanentes en cada Cámara del Congreso de la Nación. Dichos asesores deben
acceder al cargo por concurso público y teniendo eminentemente en cuenta los
antecedentes profesionales y académicos de los postulantes. Los concursos deben
ser anónimos y transparentes, a fin de garantizar el ingreso por exclusivas razones
de mérito a la planta de asesores permanentes."
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
DE PRAT GAY, ALFONSO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI |
DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
VILLATA, GRACIELA SUSANA | CORDOBA | FRENTE CIVICO - CORDOBA |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |