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PROYECTO DE TP
Expediente 7943-D-2013
Sumario: MEJORA DE LOS PROCEDIMIENTOS PARA IDENTIFICAR E INVESTIGAR PRONTA E IMPARCIALMENTE DELITOS EN AMBITOS CARCELARIOS.
Fecha: 09/12/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 186
El Senado y Cámara de Diputados...
MEJORA DE LOS
PROCEDIMIENTOS PARA IDENTIFICAR E INVESTIGAR PRONTA E
IMPARCIALMENTE DELITOS EN ÁMBITOS CARCELARIOS
Artículo 1°: Prohíbase la
participación de miembros de los servicios penitenciarios federales y
provinciales en la investigación preliminar e instrucción de los delitos cometidos
en el ámbito de los establecimientos penitenciarios provinciales y federales.
Esta misma prohibición regirá para cualquier otra fuerza de seguridad que
cumpla regularmente la función de custodia dentro de los establecimientos
penitenciarios.
Artículo 2°: Deróguese el inciso ñ
del artículo 6° de la ley orgánica del servicio penitenciario federal 20.416.
Artículo 3°: Se establece el plazo
de doce (12) meses para la modificación de las reglamentaciones
administrativas que resulten contrarias a las normas previstas en la presente ley
y a los lineamientos emanados del "Manual para la Investigación y
Documentación eficaces de la Tortura y otros Tratos o Penas crueles,
inhumanos o degradantes", conocido como Protocolo de Estambul.
Artículo 4°: A los efectos de la
presente ley se entiende por establecimiento penitenciario cualquier lugar de
detención o sector bajo jurisdicción o control de los Estados nacional, provincial
o municipal, así como cualquier otra entidad pública, privada o mixta, donde se
encuentren o pudieran encontrarse personas privadas de su libertad, por orden,
o con consentimiento expreso o tácito de autoridad judicial, administrativa o de
otra autoridad pública. A modo enunciativo pero no limitativo se considerarán
establecimientos penitenciarios los complejos o unidades penitenciarias, las
prisiones, cárceles, alcaidías, centros de detención, casas de pre-egresos,
centros penitenciarios hospitalarios y de tratamiento de enfermedades,
colonias, granjas e institutos penales.
Artículo 5°: De conformidad a lo
establecido con los artículos 29 y 30 del Protocolo Facultativo de la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, las
disposiciones de la presente ley son de orden público y de aplicación en todo el
territorio de la República.
Artículo 6°: La presente ley entrará
en vigencia a partir de los treinta (30) días de su promulgación.
Artículo 7°: Se establece un plazo
de doce (doce) meses para que las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires adecuen su legislación a la presente ley.
Artículo 8°: Comuníquese al Poder
Ejecutivo nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La problemática de la investigación
imparcial de los delitos cometidos en los establecimientos penitenciarios
provinciales y federales de la Argentina sigue siendo una deuda pendiente a
resolver. Los procedimientos para identificar, investigar pronta e
imparcialmente, y sancionar los delitos cometidos en ámbitos carcelarios
provinciales y federales de la Argentina, no se ajustan a los criterios de los
tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional y los relativos a la
tortura fijados en el Protocolo de Estambul. Por lo tanto, fracasan en identificar
e investigar prontamente los delitos que se cometen en los establecimientos
penitenciarios provinciales y federales de la Argentina.
Los servicios penitenciarios
continúan teniendo intervención fundamental en la etapa procesal de la
instrucción de los delitos ocurridos en el interior de los establecimientos
carcelarios. Esto trae aparejado que, por el conflicto de intereses que puede
afectar a los integrantes de dichas fuerzas de seguridad, se ponga en juego el
esclarecimiento y sanción de los delitos que, o bien ellos mismos cometen, o
bien poseen algún tipo de responsabilidad sea por acción o por omisión de los
deberes de cuidado que les corresponden.
Se reputa como superior un
proceso en el cual las diferentes partes involucradas actúen en forma
independiente entre sí, y no quién investigue sea quién juzgue o decida y quién
instruya pueda ser responsable, coautor, cómplice o encubridor de un crimen.
Es por ello que, en vista al perfeccionamiento del sistema, se intenta mediante
estas reformas separar a posibles autores de la investigación de sus propios
delitos, para, de este modo, garantizar de la mejor forma posible el principio de
imparcialidad.
La Convención Americana Sobre
los Derechos Humanos, en el inciso 6 de su artículo 5° establece que "las penas
privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la
readaptación social de los condenados." El Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, en el inciso 3° de su artículo 10, instituye que "el régimen
penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la
reforma y la readaptación social de los penados." Además, establece que toda
persona privada de su libertad será tratada humanamente y con el respeto
debido a la dignidad inherente al ser humano.
El artículo 18 de nuestra
Constitución Nacional establece que "quedan abolidos para siempre la pena de
muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes", a la vez
que estipula que "las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para
seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a
pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla
exija, hará responsable al juez que la autorice". La prohibición de tormentos y
azotes forma parte de las penas constitucionalmente vedadas, no pudiendo
dichas prohibiciones ser legisladas en norma alguna en algún sentido que no
sea restrictivo. La obligación constitucional impuesta de que las cárceles deban
ser "sanas y limpias" sienta las bases y principios de nuestra organización
carcelaria, dejándose entrever que estas tienen por objeto la defensa de la
sociedad y no exclusivamente el castigo de los presos, retribución que en modo
alguno niega al prohibir "mortificarlos más allá de lo que aquella exija", y
dejando en claro que se trata de una verdadera mortificación que debe ser
medida y controlada, pero de ningún modo negada como fin.
La ley 24.660 de ejecución de la
pena privativa de la libertad, indica que la finalidad de la pena es "lograr que el
condenado adquiera la capacidad de comprender y respetar la ley procurando
su adecuada reinserción social, promoviendo la comprensión y el apoyo de la
sociedad."
Como se desprende de las leyes
reseñadas, la pena privativa de la libertad admite múltiples fines: satisfactivos,
compensatorios, reafirmatorios del orden jurídico, expiatorios, de enmienda,
disuasorios del delincuente y de la comunidad, de paz social y pedagógicos.
(Cfr. HERNÁNDEZ, HÉCTOR H. Fines de la pena. Abolicionismo, impunidad,
Buenos Aires: Cathedra Jurídica, 2010, pp. 98-107.)
Muchos problemas se acumulan en
relación a los establecimientos penitenciarios, que hacen parecer irrisorio
algunas veces el imperativo de sanidad y limpieza que establece como directriz
nuestra Constitución Nacional. Al grave problema edilicio, en donde gran parte
de los establecimientos carcelarios corresponden a estructuras de principios del
siglo XX diseñadas bajo modelos penales antiguos ya superados -que solo
crean mayor conflictividad y peligrosidad- se suma el conocido problema de la
superpoblación, situación que se agrava al analizar los servicios penitenciarios
provinciales. A su vez, en pocos establecimientos existen planes más o menos
integrales de reeducación y reinserción social.
Si bien los códigos de
procedimiento son una facultad no delegada por las provincias al Estado
Nacional (art. 121 CN), estos deben adecuarse a las normativas básicas de los
códigos de fondo y en lo que atañe a los tratados de DDHH con jerarquía
constitucional, ya que por ser normas inferiores, deben respetar la prevalencia
de la Constitución. Las provincias deben ejercer su poder reservado en
conformidad con las leyes emanadas del Congreso, las cuales derivan del
ejercicio del poder delegado por ellas. La Constitución Nacional, las leyes de la
Nación que en su consecuencia sean dictadas por el Congreso y los tratados
con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación, y las provincias
deben adecuarse a ellas según lo establece el artículo 31 de la Constitución
Nacional. Esto, a su vez, se complementa con lo dispuesto en el artículo 126, el
cual establece que las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. La
facultad de reglar los procedimientos que se han reservado las provincias en
razón de su autonomía, no habilita a desconocer ninguna normativa de
jerarquía superior, o apartarse de lo establecido en los Códigos de fondo, la
Constitución Nacional, los tratados de DDHH y las leyes nacionales. A su vez, el
poder de policía no delegado por las provincias, que detentan los servicios
penitenciarios provinciales, tiene su propia legislación en cada una de ellas,
razón por la cual cada una de estas debe adecuar su normativa interna para
establecer las reformas pertinentes.
Diversos tratados de derechos
humanos con jerarquía constitucional protegen el derecho a la vida, a la
integridad personal y a la dignidad inherente a todo ser humano. Dentro del
ámbito carcelario, dicha protección implica el deber de resguardar a los internos
de los ataques entre ellos, como los perpetrados por parte del personal de los
servicios penitenciarios. En cuanto a los delitos cometidos por estos últimos, un
comité de expertos redactó una herramienta para incentivar a los gobiernos
nacionales a investigar y documentar los casos de tortura y otras formas de
maltrato, y castigar a los responsables de manera imparcial. El resultado es un
Manual de Investigación y Documentación Efectiva sobre Tortura, Castigos y
Tratamientos Crueles, Inhumanos o Degradantes, más conocido como
Protocolo de Estambul. Dicho protocolo es un conjunto de principios
fundamentales basados en las normas, jurisprudencia y costumbres
internacionales volcados en un práctico manual, útil para orientar la labor de
todos los operadores jurídicos, médicos y de otras profesiones, y la de los
funcionarios que deben investigar casos de tortura intra carcelaria. Fue
adoptado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en el año 2000. El propósito del protocolo de Estambul es el
servir como una guía internacional para la evaluación de las personas que han
sido torturadas, para investigar casos de posible tortura, y para reportar los
hallazgos a la justicia o a las agencias investigadoras.
El Protocolo de Estambul no es un
acuerdo ni un tratado que requiera de la firma y ratificación de los países para
su aplicación. Este manual es el primer conjunto de líneas básicas
internacionales para la investigación y documentación de la tortura. Facilita
guías prácticas y comprensivas para la investigación de casos de aquellas
personas que alegan haber sido torturadas y maltratadas. Las aportaciones del
Protocolo son propuestas técnicas de investigación interdisciplinaria (médica,
psicológica y jurídica), y por lo tanto dirigidas tanto a peritos, como a abogados
e investigadores. El Protocolo señala claramente que la validez de los resultados
de investigación implica garantías de prontitud, exhaustividad, independencia y,
especialmente, imparcialidad.
El protocolo de Estambul fue
redactado por más de 75 expertos en derecho, salud y derechos humanos,
durante el lapso de tres años, con la participación de 38 ONG y otras
organizaciones. Reseña la totalidad de las normas jurídicas internacionales
aplicables, relativas al derecho internacional humanitario, las Naciones Unidas,
las organizaciones regionales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o
Tratos Inhumanos o Degradantes, Comisión Africana de Derechos Humanos y
de los Pueblos y el Tribunal Africano de Derechos Humanos y de los Pueblos), y
la Corte Penal Internacional. Seguidamente, explica los códigos éticos
pertinentes, tanto de la profesión jurídica como los de los profesionales de la
salud. Continúa el manual detallando minuciosamente todos los asuntos
relacionados con la investigación legal de la tortura: sus objetivos, los principios
relativos a la investigación y documentación eficaces, los procedimientos de
investigación, desde la determinación del órgano investigador adecuado,
pasando por las entrevistas a la presunta víctima y a otros testigos, la forma de
asegurar y obtener pruebas físicas, hasta los indicios médicos y fotografías. El
protocolo hace especial hincapié en la conveniencia de la creación de una
comisión especial de indagación sobre los hechos. Ésta debe definir el objeto de
la investigación, disponer la protección de los testigos, recibir las pruebas,
evaluarlas y elaborar un informe. Especialmente, el documento dispone
consideraciones generales relativas a las entrevistas con las personas que
afirmen haber sido torturadas. Explica la finalidad de la investigación, el
examen y la documentación, la salvaguardias de procedimiento con respecto a
los detenidos, las visitas oficiales a centros de detención, las técnicas de
interrogación, la documentación de los antecedentes, su historia psicosocial y
previa al arresto, el resumen de la detención y los malos tratos, las
circunstancias de la detención, el lugar y condiciones de detención, los métodos
de tortura y malos tratos. También da pauta para la interpretación de los
hallazgos y conclusiones. Capítulo aparte se dedica a las señales físicas de
tortura, describiendo síntomas agudos y síntomas crónicos, y un detallado
examen físico a ser realizado por un médico. También el documento se explaya
sobre los indicios psicológicos de la tortura, comprendiendo acabadamente el
papel central de la evaluación psicológica, su contexto, las secuelas síquicas
que deja y las reacciones psicológicas más frecuentes. La obra culmina con un
anexo compuesto de cuatro escritos, el primero sobre principios relativos a la
investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes, el segundo sobre pruebas de diagnóstico, el
tercero sobre dibujos anatómicos para documentar la tortura y los malos tratos
y el último sobre directrices para la evaluación médica de la tortura y los malos
tratos.
Para garantizar todos los derechos
tendientes a la prevención y prohibición de la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanas o degradantes, la Argentina, además de haberlos
consagrado en los artículos 18 y 75, inciso 19, de la Constitución Nacional; ha
dado rango constitucional a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, incorporándolos en el artículo 75,
inciso 22; en el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, aprobado por ley 25.932; y
demás tratados internacionales que versan sobre estos derechos, como la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración
Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo
Facultativo, todos ellos también con jerarquía constitucional. De estos tratados,
el compromiso específico surge del artículo 12 de la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes, que indica
que "Todo Estado Parte velará por que, siempre que haya motivos razonables
para creer que dentro de su jurisdicción se ha cometido un acto de tortura, las
autoridades competentes procedan a una investigación pronta e
imparcial."
Si la Argentina no establece leyes
y reglamentaciones tendientes a abolir en la práctica la tortura en el ámbito de
su territorio, podría estar incumpliendo compromisos internaciones que
asumió.
Un estudio realizado en el marco
del Programa de Acreditación Institucional de Proyectos de Investigación en
Derecho (DeCyT) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires
(UBA), permitió obtener información actualizada sobre la forma de instrucción e
investigación de los casos de tortura en las provincias de Salta, Jujuy, Santa Fe,
Formosa, Tucumán, Catamarca, Córdoba, Neuquén, Río Negro, Mendoza,
Chaco, Entre Ríos, San Luis y Buenos Aires. Si bien las entrevistas estuvieron
enfocadas principalmente en los casos de torturas, sirven para tener un
panorama genéricamente global de la investigación de otros delitos en los
ámbitos penitenciarios. Según esta investigación, los lineamientos y directrices
emanados del Protocolo de Estambul distan mucho de ser cumplidos
acabadamente, y por ello fundamentamos la necesidad de una ley que los
recepte. Además, el esclarecimiento de los delitos ocurridos en ámbitos
penitenciarios exige, por su especificidad, una especial atención en su detección
y esclarecimiento, de no ser así, el Estado estaría incumpliendo su deber de
brindar seguridad a los reos, que emana de la Constitución Nacional. Es
menester, por lo tanto, una ley que resuelva el inconveniente del conflicto de
intereses que puede generarse cuando el servicio penitenciario investiga
preliminarmente o instruye la presunta comisión de delitos ocurridos en su
ámbito.
En virtud de lo expuesto, solicito la
sanción del presente proyecto de ley.
Firmante | Distrito | Bloque |
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OBIGLIO, JULIAN MARTIN | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
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LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |