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PROYECTO DE TP
Expediente 7939-D-2013
Sumario: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS AGENTES DEL ESTADO. ACCION DE REPETICION Y RESPONSABILIDAD SOLIDARIA.
Fecha: 09/12/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 186
El Senado y Cámara de Diputados...
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS AGENTES DEL
ESTADO. ACCIÓN DE REPETICIÓN Y RESPONSABILIDAD
SOLIDARIA
CAPITULO I
Aspectos
sustantivos
Artículo
1º. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto regular la responsabilidad
patrimonial de los funcionarios y ex funcionarios públicos, a través del ejercicio
de la acción de repetición y la responsabilidad solidaria en los procesos de
responsabilidad contra el Estado.
Artículo
2º. Acción de repetición. La acción de repetición es una acción de carácter
patrimonial que se ejerce en contra del funcionario o ex funcionario público
que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya
generado un pago indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una
condena judicial u otro método de resolución de conflictos.
Artículo
3º. Responsabilidad solidaria. Dentro de los procesos de responsabilidad en
contra del Estado, la parte actora podrá solicitar la responsabilidad solidaria del
agente cuando existan indicios vehementes de que hubiese actuado con dolo o
culpa grave, para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la
administración y la del funcionario.
Artículo
4º. Finalidades. La acción de repetición y la responsabilidad solidaria, están
orientadas a garantizar los principios de probidad, prudencia, justicia,
templanza, idoneidad, responsabilidad, aptitud, legalidad, veracidad,
transparencia, ejercicio adecuado del cargo, uso adecuado de los bienes del
Estado, honor y equilibrio en conformidad con el Decreto 41/99. Asimismo, es
un método de protección y conservación del erario.
Artículo
5º. Obligatoriedad. Es deber de la Auditoría General de la Nación ejercer la
acción de repetición cuando el daño causado por el Estado haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de uno o varios de
sus agentes. El incumplimiento de este deber por parte de los funcionarios
responsables para ello de la Auditoría General de la Nación, constituye falta
disciplinaria grave pasible de sanción de destitución.
Artículo
6º. Procedencia de la responsabilidad solidaria. La parte actora, la Auditoría
General de la Nación o el Ministerio Público, podrán solicitar la responsabilidad
solidaria del funcionario o ex funcionario público, hasta antes de finalizar el
período probatorio del proceso.
Artículo
7º. Condena. En la sentencia que ponga fin al proceso de responsabilidad en
contra del Estado, el juez o magistrado debe pronunciarse no sólo sobre las
pretensiones de la demanda principal sino también sobre la responsabilidad
solidaria del agente y la repetición que le corresponda afrontar frente al
Estado.
Artículo
8º. Dolo. La conducta de un agente del Estado es dolosa cuando su clara
intención es la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del
Estado. Se presume que existe dolo del agente público cuando existiere al
menos una de las siguientes causas:
1. Obrar con desviación de
poder.
2. Haber expedido el acto
administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de
hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.
3. Haber expedido el acto
administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento
de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración.
4. Haber sido penal o
disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que
sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado.
5. Haber expedido resolución, auto
o sentencia manifiestamente contrario a derecho.
Artículo
9º. Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa
cuando el daño causado fuere consecuencia de una infracción directa a la
Constitución Nacional o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones. Se presume que la conducta es gravemente
culposa cuando existiere alguna de las siguientes causas:
1. Violación manifiesta e
inexcusable de las normas de derecho.
2. Carencia o abuso de
competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error
inexcusable.
3. Omisión de las formas
sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos
determinada por error inexcusable.
Artículo
10º. Presunción iuris tantum. En orden a resguardar el principio de inocencia y
el derecho de defensa, todas las presunciones de culpa y dolo admiten prueba
en contrario.
CAPITULO II
Aspectos
procesales
Artículo
11. Jurisdicción y competencia. La acción de repetición tramitará ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa Federal.
Será competente el juez o tribunal
ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad
patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia
señaladas en las normas del procedimiento administrativo.
Cuando la acción de repetición
fuese ejercida contra el Presidente de la República, el vicepresidente, el jefe de
gabinete de ministros, los ministros del Poder Ejecutivo, los miembros de la
Corte Suprema, el procurador general de la Nación, del consejo de la
Magistratura, de los tribunales superiores de cualquier fuero, conocerá
privativamente y en única instancia la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal.
Cuando la acción de repetición
fuese ejercida contra miembros de la Cámara Federal de Casación en lo
Contencioso Administrativo Federal, conocerá de ella privativamente en única
instancia la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Igual competencia corresponderá
cuando la acción se interpusiere en contra de aquellos funcionarios que se
hubieren desvinculado del servicio, siempre y cuando el daño que produjo la
reparación a cargo del Estado se hubiese ocasionado por su conducta dolosa o
gravemente culposa durante el tiempo en que hubiesen ostentado tal
calidad.
Si la acción se intentara en contra
de varios funcionarios, será competente el juez ante el cual se tramitase el
proceso en contra del funcionario o ex funcionario de mayor jerarquía.
Artículo
12. Legitimación. Dentro un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al
pago total o al pago de la última cuota efectuado por el Estado Nacional en
cumplimiento con una condena judicial, acuerdo homologado o que surgiere de
cualquier otra forma de resolución de conflictos permitida por la ley, la Auditoría
General de la Nación deberá ejercitar la acción de repetición contra el
funcionario o ex funcionario público del cual se presuma una conducta dolosa o
gravemente culposa en relación a los hechos y actos que fueron susceptibles de
condena en procesos por responsabilidad del Estado, u otra forma de resolución
de un conflicto permitida por la ley, que ocasionó gastos o erogaciones al
erario.
Si no se iniciare la acción de
repetición en el término y por dicha entidad, podrá ejercitar la acción de
repetición:
1. El Ministerio Público Fiscal.
2. El Ministerio de Justicia y
Derechos Humanos, a través de la Secretaría de Justicia, cuando la perjudicada
con el pago sea una entidad pública del orden nacional.
Cualquier persona podrá requerir a
la Auditoría General de la Nación para que inicie la acción de repetición.
Si el representante legal de la
entidad responsable no iniciare la acción en el término estipulado, estará
incurso en causal de destitución.
Artículo
13. Desistimiento. Ninguna de las entidades legitimadas para interponer la
acción de repetición podrá desistir de ella.
Artículo
14. Procedimiento. La acción de repetición se tramitará de acuerdo con el
procedimiento ordinario previsto para la repetición de pagos.
Artículo
15. Prescripción. La acción de repetición prescribe al vencimiento del plazo de
dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total
efectuado por la entidad pública.
Cuando el pago hubiese sido
hecho en cuotas, el término de la prescripción comenzará a contarse desde la
fecha del último pago, incluyendo las costas y gastos, si es que se hubiere
condenado a ellas.
Artículo
16. Cuantía. La cuantía de la pretensión de la demanda de repetición se fijará
por el valor total de la condena impuesta al Estado más el valor de las costas y
gastos, si se hubiere condenado a ellas.
Artículo
17. Cuantificación de la condena. Cuando la autoridad judicial que conociere de
la acción de repetición o la responsabilidad solidaria, decidiera que el perjuicio
causado al Estado lo fue por el dolo o la culpa grave de uno de sus agentes,
aquella cuantificará el monto de la condena correspondiente atendiendo al
grado de participación del agente en la producción del daño, culpa grave o
dolo, a sus condiciones personales y a la valoración que haga con base en las
pruebas aportadas al proceso. Además de estas condiciones, el juez deberá
reducir el monto de la condena si:
a) En el hecho dañoso participaron
dos o más funcionarios públicos, la concurrencia total de las condenas a cada
funcionario, sumadas, no podrá superar el monto total pagado por el Estado en
la condena inicial.
b) En las acciones por
incumplimiento del pago, cuando la condena contra las entidades estatales
fuere por mora con dolo o culpa grave en el pago de las obligaciones adquiridas
por la entidad estatal, la pretensión de repetición debe limitarse a los intereses
por mora y costas pagados por la entidad pública contratante, y no al monto
del capital.
c) Puede inferirse que la condena
contra la entidad estatal se debió, en todo o en parte, a la falta de una
adecuada defensa técnica dentro del proceso de responsabilidad.
Artículo
18. Ejecución en caso de condenas. En la sentencia condenatoria, la autoridad
respectiva, deberá establecer un plazo para el cumplimiento de la obligación.
Una vez vencido el término sin que el repetido hubiese cancelado totalmente la
obligación, la jurisdicción que conoció del proceso de repetición continuará
conociendo del proceso de ejecución sin levantar las medidas cautelares que se
hubieren trabado, de conformidad con las normas que regulan el proceso
ejecutivo ordinario establecido en el Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación.
Artículo
19. Desvinculación del servicio, caducidad contractual e inhabilidad
sobreviniente. El funcionario o ex funcionario, que hubiese sido condenado en
ejercicio de la acción de repetición o en responsabilidad solidaria, será
desvinculado de su función, aún si se encontrase desempeñando otro cargo en
la misma o en otra entidad estatal; le será declarada la caducidad del o los
contratos suscritos y en ejecución con cualquier entidad estatal; y quedará
inhabilitado por un término de cinco (5) años para el desempeño de cargos
públicos y para contratar, directa o indirectamente, con entidades estatales o
en las cuales el Estado tuviese parte. En todo caso, la inhabilidad persistirá
hasta cuando el demandado haya efectuado el pago de la indemnización
establecida en la sentencia.
Estas disposiciones se entienden
sin perjuicio de las consecuencias que se deriven del ejercicio de las acciones
penales, disciplinarias y fiscales a que haya lugar en relación con los mismos
hechos que dieron origen a la acción de repetición y la responsabilidad
solidaria.
CAPITULO IV
Medidas
cautelares
Artículo
20. Medidas cautelares. En los procesos de acción de repetición son
procedentes las medidas de embargo y secuestro de bienes según las reglas del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Artículo
21. Oportunidad para las medidas cautelares. La autoridad judicial que conozca
de la acción de repetición o de la responsabilidad solidaria, decretará la
anotación de litis y las medidas de embargo y secuestro de bienes que se
hubieren solicitado.
Artículo
22. Embargo y secuestro de bienes. A solicitud de la Auditoría General de la
Nación, la autoridad judicial decretará el embargo de bienes registrables y
librará oficio a las autoridades competentes para que hagan efectiva la medida
en los términos previstos en el Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación.
El secuestro de los bienes
registrables se practicará una vez que se haya inscrito el embargo y siempre
que en la certificación expedida por las autoridades competentes aparezca el
demandado como su titular.
Artículo
23. Embargo y secuestro de bienes no registrables. El embargo de bienes no
registrables se perfeccionará mediante su secuestro, el cual recaerá sobre los
bienes que se denuncien como de propiedad del demandado.
Artículo
24. Recursos. El auto que resuelve sobre cualquiera de las medidas cautelares
es susceptible de los recursos de reposición, apelación y queja de acuerdo con
las reglas generales del Procedimiento Contencioso Administrativo.
Artículo
25. Causales de levantamiento de las medidas cautelares. La petición de
levantamiento de medidas cautelares procederá en los siguientes casos:
1. Cuando terminado el proceso el
agente estatal fuese absuelto de la pretensión de repetición.
2. Cuando la petición de ser citado
como responsable en forma solidaria fuese rechazada por el juez o
magistrado.
3. Cuando los demandados o
vinculados al proceso prestasen caución real por el monto que el juez señale
para garantizar el pago de la condena. Esta causal procederá dentro del
proceso de sustanciación del juicio, así como en el de ejecución del fallo.
Artículo
26. Comunicación. Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La determinación de la
responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos por los daños causados
a causa de hechos llevados a cabo en el ejercicio de sus funciones pero de
manera manifiestamente contraria a derecho, o bien obrando con dolo o culpa
grave, es una necesidad crucial para el perfeccionamiento de la función pública,
la conservación del erario y la defensa de los principios que inspiran la ética de
la función pública. A su vez, es de justicia que los responsables de hechos
ajenos a las finalidades del servicio del Estado, asuman con su patrimonio
personal los costos, gastos y daños producidos al erario. Ello debe ser así ya
que cuando se actúa contrariamente a derecho se pierde la cobertura jurídica
que proporciona el cargo público para el cual un funcionario fue designado,
pues la ley no ampara a quien actúa en contra de la misma ley. Se procura de
esta manera eliminar la irresponsabilidad que predomina como norma general
para los actos y omisiones de los agentes públicos en ejercicio de sus
funciones.
Esta propuesta pretende generar
dos herramientas legales para alcanzar los fines enunciados: la acción de
repetición y la posibilidad de responsabilizar solidariamente con el Estado a los
funcionarios.
Definimos a la acción de repetición
como una acción de carácter patrimonial que se ejerce en contra de un
funcionario o ex funcionario público que, como consecuencia de su conducta
dolosa o gravemente culposa, haya generado un pago indemnizatorio, por parte
del Estado, provenientes de una condena judicial u otro método de resolución
de conflictos. A su vez, la institución de la responsabilidad solidaria significa
que, dentro de los procesos de responsabilidad en contra del Estado, la parte
actora podrá solicitar la responsabilidad solidaria del agente cuando existiesen
indicios vehementes de haber actuado con dolo o culpa grave, para que en el
mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración y la del
funcionario.
La intención de esta ley es
coadyuvar en el perfeccionamiento de la función pública, la concientización
sobre la responsabilidad que supone asumirla y la integridad que implica
ejercerla. Conjuntamente, existen en nuestras leyes principios rectores de la
ética pública (especialmente reseñados en el Decreto 41/99), referidos a la
probidad, prudencia, justicia, templanza, idoneidad, responsabilidad, aptitud,
legalidad, veracidad, transparencia, ejercicio adecuado del cargo, uso adecuado
de los bienes del Estado, honor y equilibrio. Consecuentemente, consideramos
que además constituirá un instrumento óptimo y adecuado para la conservación
y protección del erario público, que en definitivamente son patrimonio de todos
los argentinos y deben ser administrados con la máxima responsabilidad.
A continuación,
recogemos y reseñamos la normativa vigente y antecedentes en la materia. En
primer lugar, la Constitución Nacional: los nuevos derechos y garantías
reconocidos en la Constitución Nacional reformada en 1994, son encabezados
por el artículo 36. En su quinto párrafo, se indica especialmente que "Atentará
asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso
contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el
tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos." A
párrafo siguiente proclama que "El Congreso sancionará una ley sobre ética
pública para el ejercicio de la función." Esta ley fue sancionada por el Congreso
en el año 1999 con el número 25.188, la cual se suma al Código de Ética de la
Función Pública, promulgado mediante el decreto número 41/99.
El Código Civil
regula la responsabilidad genérica de los funcionarios y agentes del Estado en
el artículo 1112 del Código Civil, el cual estipula que "Los hechos y las
omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no
cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están
impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este título", ello nos
remite a las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos.
Esto contrasta notoriamente con los hechos judicializados, ya que
prácticamente no existen casos de condena o efectiva responsabilización de un
funcionario público. (1)
En cuanto a la ley 24.156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, su artículo 130 establece que toda persona física que se desempeñe
en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría
General de la Nación, responderá por los daños económicos que por su dolo,
culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones, sufran los entes
mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes
especiales de responsabilidad patrimonial. La propuesta legislativa de este
trabajo intenta brindar herramientas concretas para poder hacer efectivas las
potestades que brinda la ley y que, por desidia o complicidad, no se utilizan ni
promueven.
Por último, es muy importante
considerar la ley 678 de 2001 de la República de Colombia, que fue una
importante guía en la redacción de esta ley, tanto en su normativa como la
doctrina y jurisprudencia generadas en dicho país.
La Constitución
Política de la República de Colombia del año 1991, introdujo una figura que
indica que: "El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas.
En el evento de ser
condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que
haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, aquél deberá repetir contra éste."
Así expresa el artículo 90, que dio
lugar a la sanción, en el año 2001, de la ley 678. Esta norma reglamenta la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a
través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con
fines de repetición.
Para la legitimación activa de la
acción de repetición, entendemos que es necesario que sea encabezada por un
organismo que se encargue de control patrimonial del Estado, pero a su vez
externo al Poder Ejecutivo. Dicho organismo se encuentra definido en el artículo
85 de la Constitución Nacional:
"El control externo
del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo.
El examen y la
opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la
administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria
General de la Nación.
Este organismo de
asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del
modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que
deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El
presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de
oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
Tendrá a su cargo
el control de la legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la
administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su
modalidad de organización y las demás funciones que la ley le otorgue.
Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las
cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos."
Una de las claves para el buen
funcionamiento de dicha acción, es que pueda ser encabezada por un instituto
presidido por alguien propuesto por partidos políticos de la oposición, de tal
forma que el control de los actos de gobierno pueda ser eficaz. La Auditoría
General de la Nación (AGN) es el organismo que asiste técnicamente al
Congreso en el control del estado de las cuentas del sector público. La AGN
verifica el cumplimiento contable, legal y de gestión por parte del Poder
Ejecutivo Nacional; controla la exposición completa, clara y veraz de las cuentas
públicas y analiza la administración de los intereses fiscales. Controla aunque
no en carácter de co-administrador, la cosa pública: examina hechos, actos y
documentos una vez finalizados los ejercicios contables de los entes que se
haya decidido auditar. Con sus Informes de Auditoría, que incluyen
comentarios, conclusiones y recomendaciones, asesora al Poder Legislativo
sobre el desempeño de la Administración Pública Nacional y la situación de la
hacienda pública.
Es menester que la AGN cuente
para tal fin con un presupuesto adecuado y profesionales experimentados a fin
de llevar a cabo debidamente sus acciones.
Con el fin de evitar imprecisiones o
amplificaciones injustas, y en vista de las importantes penas que corresponde
aplicar a los agentes públicos infractores, se torna necesario que se especifique
clara y minuciosamente cuándo y de qué modo ellos pueden ser reputados
como responsables en un proceso contra la Administración Pública. A tal fin,
creemos que se deben enumerar taxativamente las conductas en las cuales se
considera que existe dolo, ya que la única forma eficaz de perseguir dichas
acciones, es estableciendo presunciones, según se explica a continuación:
1. Conductas dolosas
Se presumirá que existe dolo por
las siguientes causas:
a. El
hecho de obrar con desviación de poder: la Administración, para la realización
del interés público, está dotada de una serie de potestades. Cuando la
Administración usa de esas potestades para fines distintos de los previstos por
el ordenamiento jurídico, existe la denominada "desviación de poder".
La finalidad, como
elemento del acto administrativo, está prevista en el artículo 7° de la ley 19.549
de Procedimiento Administrativo, la cual establece que: "Habrá de cumplirse
con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades
pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines,
públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto.
Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a
aquella finalidad". Por su parte, el artículo 14 de la misma ley establece la
nulidad absoluta e insanable del acto cuando fuere emitido en violación de la
finalidad que inspiró su dictado.
b.
Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por
inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que
le sirve de fundamento.
c.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la
realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la
administración.
d.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los
mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial
del Estado.
e.
Haber expedido resolución, auto o sentencia manifiestamente contrario a
derecho.
2. Conductas gravemente
culposas
La conducta del agente del Estado
es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción
directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o
extralimitación en el ejercicio de las funciones. Se estipula la presunción de que
una conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
a. Violación manifiesta e
inexcusable de las normas de derecho.
b. Carencia o abuso de
competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error
inexcusable.
c. Omisión de las formas
sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos
determinada por error inexcusable.
Todas estas
presunciones se establecen como una excepción al affirmanti incumbit probatio
(a quien afirma, incumbe la prueba). Esto significa que la carga o el trabajo de
probar un enunciado debe recaer en aquel que rompe el estado de normalidad,
es decir, quien afirma poseer una nueva verdad sobre un tema. Cuando existen
cuestiones difíciles de probar para la contraparte, o se pueden vulnerar
derechos esenciales, este principio puede invertirse e instituirse presunciones.
Las conductas ilícitas, dolosas o culposas penalizadas en este texto normativo,
son presunciones iuris tantum, ya que pueden ser controvertidas en orden a
resguardar el derecho de defensa.
En virtud de lo expuesto, solicito la
sanción del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| OBIGLIO, JULIAN MARTIN | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |