El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1º.- El Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Administración Nacional de la Seguridad Social no podrá poseer en su cartera de inversiones acciones individuales que superen el 5% del capital social de una empresa.

Artículo 2º.- Se otorga un plazo de 12 (doce) meses, a partir de la sanción de la presente ley, para que el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Administración Nacional de la Seguridad Social se adecue a lo establecido en el artículo precedente.

Artículo 3º.- Las empresas cuyo capital social esté conformado por las acciones de las que el Estado Nacional deba desprenderse en virtud de lo establecido en los artículos 2º y 3º de la presente ley, tienen preferencia por sobre cualquier otro interesado para adquirirlas.

Artículo 4º.- Los directores designados en representación del Estado nacional en las empresas en que el Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Administración Nacional de la Seguridad Social fuese titular de acciones, tendrán los mismos derechos y obligaciones que sus pares designados en representación de capitales privados.

Artículo 5º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones conformado por un sistema mixto de capitalización individual (gestionado por administradoras privadas) y el tradicional régimen de reparto estatal operó desde julio de 1994 hasta noviembre de 2008, en que se estatizaron las Administradoras de Fondos de Pensiones y Jubilaciones (AFJP). La cartera de inversiones de los fondos privados, al momento de la estatización, estaba constituida por diversos activos, entre ellos acciones de empresas privadas. Esta nueva situación posibilitó al Estado Nacional contar con directores dentro de dichas empresas. El presente proyecto de ley propone regular la posibilidad que el Estado tiene, a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), de nombrar representantes en el directorio de las empresas privadas de las cuales tenga acciones. Asimismo se propone regular la proporción de capital accionario de dichas compañías que puede encontrarse en manos del Estado.

El Régimen de Capitalización fue creado mediante la ley 24.241. Dicho régimen era gestionado por las AFJP, y tuvo vigencia entre julio de 1994 y noviembre de 2008, alcanzando a esa fecha a 9,5 millones de afiliados. Los fondos de las AFJP estaban constituidos por diferentes activos. De los $74.670 millones que acumulaban las AFJP en su cartera, sólo $3.320 millones estaban en efectivo. El resto de los fondos se componían de la siguiente manera: $42.500 millones (54,52%) estaban invertidos en títulos públicos; $7.230 millones (9,27%) conformaban depósitos a plazo fijo; y, en tercer lugar, se ubicaban las inversiones en acciones de 39 empresas nacionales, por un monto cercano a los $7.000 millones. La mayor participación en acciones se encontraba en las siguientes sociedades: Siderar ($1.380 millones), Telecom ($953 millones), Petrobrás ($671 millones), Banco Bansud ($429 millones), Aluar ($408 millones), Molinos Río de la Plata ($398 millones), entre las más importantes.

Hasta el momento de la estatización de las AFJP mediante la ley 26.425, la rentabilidad nominal anual había sido del 12,7% y la rentabilidad real anual del 6,6%. Al momento de iniciarse el nuevo régimen, en julio de 1994, operaban 24 administradoras de fondos, y después de un proceso de adquisiciones y fusiones, hacia fines de 2008 quedaban solo 10 de ellas. En Octubre de 2008 las inversiones totales de las AFJP equivalían al 7,23% del PIB, y sus carteras de acciones representaban el 0,68% de dicho índice.

La Ley 26.222 de febrero de 2007 permitió que cada 5 años se abriera la posibilidad a los adscriptos a cualquiera de los dos regímenes del SIJP para que pudieran optar entre ellos. Hasta ese momento casi el 80% de los adscriptos al SIJP, unos 11,7 millones de personas, estaba afiliado el Régimen de Capitalización. El entonces presidente Néstor Kirchner destacó en ese momento que "en el gobierno creemos en la libertad en todos los aspectos, y también en la posibilidad de que cada argentino pueda elegir". Al mes de diciembre de 2007 habían retornado al Régimen de Reparto unas 900 mil personas desde el Régimen de Capitalización, cifra que representaba el 6% del total de afiliados al SIJP.

En julio de 2007, mediante el Decreto 897/07, se creó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Régimen de Reparto, cuyos principales objetivos fueron constituirse como "fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada inversión de los excedentes financieros del régimen previsional público"; "contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del fondo"; y "atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales" (artículo 1º). El FGS quedaría integrado por los recursos de libre disponibilidad de la ANSES, los aportes que estableciera el Estado nacional en la ley de presupuesto y las rentas provenientes de las inversiones del fondo (artículo 3º). Los recursos del fondo podrían ser invertidos "entre otros instrumentos financieros, en cuentas remuneradas del país o del exterior, o en la adquisición de títulos públicos o valores locales o internacionales de reconocida solvencia, y/o cualquier tipo de inversión habitual en los mercados financieros" (artículo 4º). Los recursos acumulados del fondo no podrían superar el equivalente al gasto anual autorizado para la ANSES por la ley de presupuesto de la Administración Pública Nacional (artículo 6º).

En noviembre de 2008 el Congreso sancionó, como ya se ha mencionado, la ley Nº 26.425 en cuyo artículo 1º se estableció la unificación de los dos regímenes del SIJP en un "único régimen previsional público [...] financiado a través de un sistema solidario de reparto [...]. Así, se eliminó el Régimen de Capitalización, quedando éste "absorbido y sustituido por el régimen de reparto". Los recursos del sistema fueron transferidos a la ANSES en su totalidad (artículo 7º). Según la ley, dichos recursos únicamente podrían ser "utilizados para pagos de los beneficios del Sistema Integrado Previsional Argentino" (artículo 8º). Así, los fondos de las AFJP, que administraban las cuentas de ahorro individuales, pasaron a integrar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen de Reparto (Decreto 2103/2008). Dicho fondo, según la nueva norma, "procurará contribuir, con la aplicación de sus recursos, de acuerdo a criterios de seguridad y rentabilidad adecuados, al desarrollo sustentable de la economía nacional, a los efectos de garantizar el círculo virtuoso entre crecimiento económico sostenible, el incremento de los recursos destinados al Sistema Integrado Previsional Argentino y la preservación de los activos de dicho fondo". La ley 26.425 prohibió expresamente la inversión de los recursos del FGS en activos financieros del exterior (artículo 8º).

Al momento de estatizarse el Régimen de Capitalización el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen de Reparto acumulaba unos $22.170 millones, conformada en un 52,4% por títulos públicos y un 19,5% en depósitos a plazo fijo. Luego de la eliminación del Régimen de Capitalización, los $74.000 millones de los fondos de las AFJP pasaron a integrar el FGS. Para Diciembre de 2008 el FSG acumulaba un total de $100.400 millones. En los siguientes cuatro años y medio se sumaron casi $173.000 millones al FGS, alcanzando en junio de 2013 un total de $273.200 millones.

En varias de las empresas que componen la cartera de inversiones del fondo se observa una participación relevante del Estado sobre el total de sus capitales sociales. Es así que, por ejemplo, el FGS posee el 30,97% del total accionario del Banco Macro, el 26,03% de Siderar, casi el 25% de Telecom, el 21,28% del Grupo Galicia, y el 23,11% de Transportadora de Gas del Sur.

Las acciones de las empresas que actualmente tiene en cartera el FGS fueron adquiridas mayoritariamente por las AFJP previo a la eliminación del Régimen de Capitalización, es decir, con anterioridad a noviembre de 2008. La ley 24.241 que creaba el Régimen de Capitalización establecía en el artículo 76º inciso f que en ningún caso las inversiones realizadas por las AFJP "en una sociedad nacional o extranjera habilitarán para ejercer más del cinco por ciento (5 %) del derecho de voto, en toda clase de asambleas, cualquiera sea la tenencia respectiva...". Este inciso fue derogado por el Decreto 441/2011, en línea con la implementación del nuevo Sistema Integrado Previsional Argentina (SIPA) que estableció un único régimen estatal de jubilaciones y pensiones (Ley Nº 26.425). De esta manera, el Estado pasó a incrementar su participación en las empresas cuyas acciones quedaron en manos del FGS, manteniendo hasta la actualidad un porcentaje mayor al 5% en algunos casos.

Se podría agregar que cuando las acciones de las empresas estaban en manos de las AFJP la tenencia de dichos valores estaba fragmentada en varias administradoras, mientras que actualmente la posesión de la totalidad de dichas inversiones está en manos de una sola parte, la ANSES. Esto puede generar, conjuntamente con la eliminación del límite que imponía el inciso f del artículo 76º de la Ley Nº 24.241, una utilización política de dichas acciones por parte del Estado, como ser un comportamiento discrecional y arbitrario por parte de los directores estatales en las empresas privadas. Por ejemplo, en junio de 2011, el entonces ministro de Economía, Amado Boudou, instruyó a los directores del Estado en las empresas privadas a "controlar la especulación" para "defender a la población del poder económico" (BAE, junio 2011). Por su parte, el director de la ANSES, Diego Bossio, en abril de 2011 manifestó el apoyo a la eliminación de la restricción que imponía el inciso mencionado de la Ley Nº 24.241, para de esa manera "ejercer un mayor control [e] injerencia en las inversiones" de las empresas cuyas acciones estaban en manos del FGS (El Parlamentario, abril 2011).

Finalmente, en julio de 2012, el Decreto 1.278 diferenció a los directores privados de los directores estatales estableciendo para estos últimos una serie de privilegios y la reducción de sus responsabilidades legales y económicas. El reglamento para los directores estatales, establecido por el mencionado decreto, les otorga a los mismos indemnidad legal "cuando la actuación en virtud de la cual se pretendiese hacer valer su responsabilidad, se basase en el cumplimiento de las directivas y recomendaciones que hubieran sido emitidas por la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (artículo 5º del Anexo). En el reglamento se afirma que los directores estatales deben "contemplar en su accionar el interés social y las directivas y recomendaciones que emita" la misma secretaría mencionada anteriormente (artículo 6º). También establece que los directores estatales deben solicitar mensualmente informes de gestión a la empresa e informar a la Secretaria de Política Económica y Planificación del Desarrollo, como asimismo remitir al referido organismo copia de las actas del directorio y de asamblea, junto con los balances auditados, presupuestos anuales e inversiones (artículo 7º). En el mismo artículo se obliga a los directores estatales a informar a la Secretaría "los hechos, actos, omisiones o conductas que sean de su conocimiento, susceptibles de acarrear perjuicios para el patrimonio público, lesionar el interés estatal, o que puedan configurar omisiones y/o transgresiones en materia tributaria, aduanera o previsional, o conductas dolosas pasibles de denuncia penal, sin perjuicio de las denuncias que se encuentre obligado a efectuar en su carácter de funcionario público, como también todo hecho que estime relevante para la gestión de la empresa o el cumplimiento de las Directivas y Recomendaciones emitidas por la citada Secretaría".

Como se observa, el decreto 1278/2012 no sólo otorga una mayor indemnidad a los representantes estatales en su función de directores en las empresas privadas, sino que además, les permite brindar información confidencial de esas empresas al Estado nacional.

El presente proyecto de ley afirma la necesidad de regular la participación del Estado en las empresas privadas y la actuación de los representantes estatales en los directorios de dichas empresas. Esta limitación tiene como objetivo disminuir la posibilidad que el Estado, a través de la administración del FGS, pueda afectar negativa o positivamente a las empresas cotizantes en el mercado de valores local.

Por lo expuesto, solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.