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PROYECTO DE TP
Expediente 7886-D-2013
Sumario: PROTECCION DEL EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE EXPRESION, REUNION Y PETICION EN EL ESPACIO PUBLICO DE LAS PERSONAS. INCORPORACION DE LOS ARTICULOS 194 BIS, 194 TER Y 194 QUATER DEL CODIGO PENAL. REGIMEN.
Fecha: 05/12/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 185
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°.- Objeto. La
presente ley regula la protección del ejercicio de los derechos de
expresión, reunión y petición en el espacio público de las personas,
con el objeto de hacer conocer sus demandas, críticas o cualquier tipo
de expresiones de tipo social en el marco del Estado de Derecho en
orden a la armónica coexistencia de los derechos individuales y sociales
enumerados en los artículos 14 y 14 Bis de nuestra Constitución
Nacional.
Artículo 2º.- Principio de
publicidad. Todas las actividades individuales y colectivas dirigidas o
concertadas a efectivizar el ejercicio de los derechos de expresión,
reunión y petición en espacio público estarán sometidas al principio de
publicidad de sus actos para gozar de la protección constitucional.
Dicho principio no se aplica al acto o medida de carácter espontáneo,
cuyo acontecer se produce de manera no planeada u organizada
previamente.
Artículo 3º.- Legitimación.
Toda persona tiene derecho a manifestarse en ejercicio de los derechos
de expresión, reunión y petición en el espacio público de manera
racional, pacífica, asegurando el Estado las acciones necesarias que
armonicen la primacía del principio de tolerancia, el respeto de las
minorías y el juego reciproco de los recursos y derechos básicos
involucrados en la práctica democrática constitucional.
Artículo 4º.- Notificación.
Obligatoriedad. En un plazo mínimo de cuatro (4) días previos a aquel
previsto para la realización de la medida o acto de expresión, reunión o
petición deberá comunicarse por telegrama o cualquier modo
fehaciente al Intendente o funcionario a cargo Poder Ejecutivo
Municipal del lugar o localidad donde tuviere realización el acto y/o
medida antes referida. Su falta de cumplimiento impedirá la ejecución y
realización del acto o medida de conformidad con la protección
reglamentaria establecida en la presente ley.
Artículo 5º.- Actuación de
oficio del municipio. En los supuestos de encontrarse afectados
espacios públicos provinciales, nacionales o federales, el Intendente de
la o las jurisdicción/es que tomaren conocimiento fehaciente, deberá/n
hacerlos conocer en el plazo de veinticuatro (24) horas contadas a
partir de su recepción, a los funcionarios públicos competentes de las
jurisdicciones involucradas por la medida o acto antes conocido.
El municipio respectivo en
cada caso y de manera inmediata lo comunicará por cualquier medio
tecnológico para conocimiento y tolerancia de la ciudadanía,
modalizando temporalmente los operativos de tránsito exigidos
puntualmente durante el transcurso de los actos de reunión que
signifiquen ocupación del espacio público, dando amplia difusión previa
de los caminos alternativos previstos para colaborar desde la gestión
municipal, con el respeto del derecho de transito y libre circulación de
las personas y bienes, de modo de asegurar la paz y/o tranquilidad
social.
Los funcionarios
responsables en cada una de sus aéreas deberán prever una adecuada
organización, sistematización, publicación y disponibilidad suficientes de
los recursos necesarios para los operativos de tránsito, asegurando un
amplio, temporáneo y fácil acceso a la información ciudadana sobre la
incidencia de la protesta social en su vida cotidiana.
Artículo 6º.- Actividad
reglamentaria o administrativa. Todo aquello relacionado con las
actividades de las autoridades nacionales, provinciales o municipales
que realicen en ejercicio de funciones administrativas o reglamentarias
derivadas de la comunicación sobre la existencia futura de un acto de
reunión, de expresión o manifestación de cualquier índole, deberá
respetar el principio de primacía de la ley, de neutralidad y no podrá
convertirse o exteriorizarse, fáctica o normativamente de manera
implícita o explícita en:
a) Un pedido de
autorización por parte de las autoridades municipales, la que sólo podrá
exigirse en el supuesto caso de estado de sitio.
b) Actos de discriminación.
c) Actos contrarios al
ejercicio de los derechos de expresión, reunión y petición.
d) Actos de la autoridad
que signifiquen entorpecer e impedir el ejercicio regular y legal de los
derechos constitucionales.
Artículo 7º.- Intervención
de la justicia penal. Las autoridades públicas que temporalmente tomen
conocimiento a partir de la publicidad y comunicación prevista en los
artículos 2º, 4º y 5º de la presente ley, de alguna circunstancia o
situación cierta y probada de peligro claro e inminente para las
personas y los bienes durante el proceso de sustanciación de las
medidas y actos protegidos constitucionalmente, deberán brindar
inmediato y urgente conocimiento fehaciente a la Fiscalía y Juez Penal
de Turno del Departamento Judicial, para que la autoridad judicial
arbitre las medidas que correspondan para la intervención
profesionalizada de los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad del
Estado, con el objetivo de restablecer la paz social garantizando el
principio de autoridad y el uso de la fuerza, conforme las leyes de
aplicación en cada jurisdicción.
Artículo 8º.- Agréguense,
los artículos 194 Bis, 194 Ter y 194 Quáter del Código Penal, los que
quedarán redactados de la siguiente manera:
Artículo 194 Bis.- No será
de aplicación lo dispuesto en el artículo 194 en el supuesto que por
actos derivados del ejercicio de los derechos de expresión, reunión y
petición en el espacio público comunicados a la autoridades
competentes con una antelación del cuatro (4) días no impidieren
totalmente el tránsito, circulación y funcionamiento de los transportes
por tierra agua y aire.
Artículo 194 Ter.- La
ausencia de cumplimiento en el término legal de la comunicación a la
autoridad municipal competente de la fecha, horario y modalidades
previstas para la realización en el espacio público del acto y/o de los
actos que tuvieren origen en la protesta social por parte de las
personas que tuvieren participación en la medida o acto que causare
el incumplimiento, será reprimido con multa de pesos quinientos ($
500.-) a pesos diez mil ($ 10.000.-) e inhabilitación especial por dos
años para presentarse en el Estado Municipal, Provincial y Nacional
como postulante en los concursos de cargos públicos, como proveedor
en licitaciones públicas del estado municipal, como beneficiario de
cualquier medida de moratoria o reducción impositiva y como
beneficiario de pensiones y asignaciones no contributivas.
Artículo 194 Quáter.- Será
reprimido con prisión de cuatro (4) a diez (10) años e inhabilitación
especial por seis (6) años el funcionario público que dictare resolución u
orden contraria a la ley nacional de regulación constitucional del
ejercicio en el espacio público de los derechos individuales y sociales o
ejecutare las órdenes o resoluciones de esta clase existentes o no
ejecutare las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere.
Artículo 9º.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto de ley
significa un marco reglamentario aplicable a las consecuencias de la
protesta social cuando en ejercicio de los derechos de petición,
expresión y reunión implican temporalmente el uso de un espacio
público en la vida cotidiana de una calle de ciudad, una ruta, una
autopista o cualquier vía de circulación que habitualmente será el
recorrido para llegar a su trabajo o cuyo uso sea elegido como vía de
transito por el universo de habitantes que constituyen la sociedad
democrática, pero, a la vez, no se encuentran en dicho momento y
lugar como participes o actores del conflicto social-natural derivado de
la vida republicana.
Esta ley otorga una
instancia superadora de la protesta en la sociedad argentina, que
últimamente nos sorprende a cada instante, al enfrentar una carrera de
obstáculos y que nos depara el destino en el día a día, ubicando la
acción coordinada de la autoridad estatal frente al reclamo social
cuando obstaculizamos el uso y goce del espacio público.
El pluralismo nos lleva a
descubrir y entender que la disidencia, la diversidad de opiniones y el
contraste forman parte de la convivencia dentro del orden político-
social. La democracia participativa permite la construcción de las
identidades colectivas sostenidas mediante acuerdos de convivencia
entre conjuntos sociales diversos y explica que este régimen político
proporciona regulaciones institucionales y normativas que permiten la
coexistencia entre una pluralidad de sujetos sociales.
El proyecto de ley
formaliza democráticamente y materializa la protección constitucional
del debate social, reglamentando el aseguramiento del ejercicio de la
libertad de expresión, en primer lugar, y de los derechos que
conforman la libertad política (entre ellos, el derecho de peticionar ante
las autoridades, la libertad de reunión).
Esta propuesta, en
simultáneo, se preocupa por poner en valor el derecho de locomoción o
egreso y regreso libre como un derecho individual e importante
elemento de la libertad de aquellas personas que transitan en el
territorio argentino. Este derecho tiene historia de más de ochocientos
años, ya aparece reconocido por el artículo 42 de la Carta Magna
Inglesa de 1215. Lo ubicamos en los albores de nuestra existencia
política al contemplarlo el artículo séptimo del Decreto de Seguridad
Individual del 23 de noviembre de 1811, norma que fue recibida en
varios instrumentos constitucionales posteriores, hasta su definitiva
formulación en nuestro artículo 14 de la Constitución Nacional, con
expresiones similares a las empleadas en el Titulo I, párrafo 2º de la
Constitución Francesa de 1791.
Asimismo la Declaración
Universal de Derechos Humanos de 1948 expresa, en su art. 13, inc.
2°: "Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del
propio, y a regresar a su país". Igual norma resulta de la correlación de
los incs. 2º y 5° del art. 22 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos aprobada por nuestro país mediante la ley 23.054.
No cabe duda, pues,
acerca de que el derecho de viajar y transitar , como lo afirmó un
tribunal federal de los Estados Unidos en el caso Schachtman v. Dulles
(citado por Zechariah Chafee Jr. en su ensayo Freedom of Movement,
que se incluye en Three Human Rights in the Constitution of 1787,
University of Kansas Press, Lawrence, 1956, p. 198 y nota 38 en p.
222), el derecho "de ir de lugar en lugar tanto como lo permitan los
medios de transporte es un derecho natural condicionado por los
derechos de los demás y por las regulaciones razonables con arreglo a
la ley... La libertad de salir de un país..., es de igual modo parte de la
libertad que la de salir de un estado...".
Que, por otra parte, es
innegable que la privación del derecho de locomoción que garantiza el
art. 14 de la Constitución a todos los habitantes del país sólo puede
resolverse por sentencia de jueces, previo proceso legal.
En este proyecto de ley
sensibiliza y armoniza caminos alternativos de protección efectiva de
aquellos derechos políticos, civiles y sociales.
Brinda políticas
sustentables para la convivencia predictible que mira hacia el futuro,
diseña condiciones y modalidades temporales y espaciales previsoras
con obligaciones, derechos y sanciones en supuestos de incumplimiento
de las pautas de regulación del ejercicio de los derechos de expresión,
petición y reunión en el espacio público.
Brinda a las autoridades
públicas en las situaciones de protesta social, los criterios aplicables y
procedimientos mínimos de actuación con sustento en la supremacía de
la aplicación de la ley.
Otorga pautas a la justicia
penal para el análisis de la intervención concreta estatal con sentido
constitucional propia de un régimen democrático, armonizando los
derechos en juego, enfrentando los complejos mecanismos del debate
en la sociedad actual, donde las mayorías deben respeto y tolerancia a
las minorías.
El hecho de protestar es, si
nos atenemos al Diccionario de la Real Academia Española, declarar o
proclamar un propósito, o, en una segunda acepción, el hecho de
confesar públicamente una fe o creencia. También se dice que es la
expresión impetuosa de una disconformidad. Estas definiciones simples,
sin embargo, no nos entregan la dimensión pública y política de lo que
se suele denominar actos de protesta. En efecto, aquí entramos en un
terreno difícil, porque una protesta puede encerrar tanto a movimientos
violentos como a movimientos esencialmente pacíficos.
La protesta legal es
aquella manifestación o declaración pública, de carácter colectivo y, en
principio, no violento, que expresa, mediante una serie de actos
conducentes a ello, una disconformidad respecto de las leyes o
actuaciones estatales, o que propone un cambio en varios aspectos de
la institucionalidad vigente, pero conservando un respeto general al
ordenamiento jurídico.
Los actos de protesta
legal, sin embargo, pueden ser diversos, y van desde la expresión de
críticas a la autoridad o el sistema mediante la difusión de panfletos o
periódicos, pasando por las manifestaciones públicas, hasta las tomas
de colegios o universidades.
Este proyecto de ley
reglamenta el ejercicio democrático de los derechos civiles y sociales,
partiendo de la realidad del hoy para obligar al Estado a proteger y
cuidar los derechos de todos.
Promueve la existencia del
pluralismo y de disenso de los ciudadanos de nuestro país. Tenemos
una tradición en la defensa de los derechos a través de la manifestación
popular y actualmente una democracia con un alto nivel de deliberación
y critica pública.
En la reglamentación
proyectada se requiere el aviso o comunicación previa antedatada,
pero la autoridad estatal no puede llegar a eliminar la posibilidad de los
ciudadanos de llevar a cabo una marcha o acto de tipo "espontaneo"
atento que la obligación de anunciar reuniones no tiene aplicación a
reuniones urgentes o espontáneas, porque el simple hecho de que no
existiría distancia temporal entre la manifestación y su motivo,
evidencia una imposibilidad de previsión traduciendo una situación
imprevisible y por lo tanto fuera de la aplicación de la previsión
legal.
Cuando los organizadores
de los actos o medidas a ejercer en el futuro mediato dentro del
espacio público en virtud de los derechos protegidos, no anotician
oportunamente de las mismas a las autoridades competentes en el
tiempo legalmente conferido por la legislación, no disfrutan de la
protección constitucional y a su vez, pueden ser pasibles de estar
incursos en una conducta penada por el derecho penal.
Los funcionarios públicos
involucrados en la gestión y actuación de la protección constitucional
del uso del espacio público, se hacen pasibles de penas de prisión e
inhabilitación por el incumplimiento de los deberes y obligaciones
establecidos en la presente reglamentación del reclamo y protesta
social fundadas en la garantía constitucional del ejercicio efectivo de los
derechos civiles y sociales previstos en los artículos 14 y 14 bis de
nuestra Carta Magna.
El Estado de Derecho en
sentido fuerte, sólo ejercitará el poder de la coacción y del uso de la
fuerza dentro de los límites derivados del reconocimiento de la
existencia de la ley y encorsetado por la protección constitucional de
los llamados derechos humanos e inviolables de las personas.
Dicho ejercicio y debate
ciudadano otorga el sentido a la democracia representativa porque el
sistema estatal presupone siempre algún nivel de participación de la
cosa pública, y se retroalimenta, sustentando a la sociedad civil dentro
del sistema republicano.
Tolerancia y democracia
son conceptos análogos. La tolerancia constituye una virtud cívica y por
lo tanto representa un valor ético de la democracia, se basa en el
principio de reciprocidad que fundamenta todas las transacciones, todos
los compromisos y todos los acuerdos que pueden llevarse a cabo, este
concepto aparece como el reconocimiento de la diversidad de los
actores sociales.
Fundamentalmente a partir
de la reforma constitucional de 1994, dicho debate plural y simultaneo
de derechos ciudadanos espera un encausamiento regulado con
diseños, modos y procedimientos legítimos para que el Estado brinde
predictibilidad y protección a la vida cotidiana de todos los que
caminamos por este país, en la medida de la coexistencia y encuentro
fatal de los derechos de todos.
La Constitución nos
demanda ser tolerantes, así se encuentra el derecho de huelga -art. 14
bis- que cuando es ejercido regularmente permite a los sindicatos, en
pos de obtener mejoras laborales, afecten el espacio público y hasta
servicios esenciales para la sociedad, como puede ser la educación, el
transporte, la salud y los demás ciudadanos deben tolerar ese situación
por derivar de un derecho constitucional. Otro caso, que genera
idénticos inconvenientes al derecho de circular, lo brinda el regocijo de
la población cuando masivamente se vuelca a las calles para celebrar
un logro deportivo nacional.
En el concepto tradicional
de tolerancia aparece el dilema: mi libertad termina en donde empieza
la tuya; y en la interpretación pluralista, el principio de convivencia se
transforma, estableciendo que el ejercicio de mi libertad y mis derechos
se convierten en una condición para el ejercicio de tu libertad y tus
derechos; ya que lo contrario, implicaría cuestionar la efectivización en
el espacio público de las medidas de fuerza y del derecho de huelga
como derecho constitucional.
El constitucionalista,
Roberto Gargarella manifiesta que el ejercicio de los derechos de
reunión o de petición aparecen como el primer derecho: "el derecho a
exigir la recuperación de los demás derechos", tales como la integridad
física, salud, vida, trabajo, vivienda etcétera. Dicho doctrinario a
manera de crítica de los fallos emitidos por los tribunales penales del
país, sancionando los cortes de ruta, manifestó que la libertad de
expresión debía ser evaluada desde la perspectiva de un sistema
democrático comprometido con la idea de contar con un "debate
público robusto", para lo cual las autoridades judiciales debían prestar
atención a las dificultades de algunos grupos para tornar audibles sus
demandas, pues los métodos convencionales de petición suelen ser
inaccesibles para grupos muy amplios de ciudadanos.
La modalidad de los cortes
de ruta o "piquetes" como forma de protesta social encuadra su origen
en los bloqueos de ruta de acceso a las localidades de Cutral-Co y Plaza
Huincul, en la provincia de Neuquén en 1996 y se consolidó
masivamente con la crisis del año 2001. Esta forma de reclamo se ha
consolidado en la lucha social por los derechos elementales como
trabajo, alimento, vivienda, pero también por personas de diferentes
recursos, en demanda de justicia y seguridad o reclamos para proteger
el medio ambiente y por personas vinculadas a las labores del campo
en demanda de políticas que contemplen sus intereses.
Que el denominador
común en que se exige la tolerancia, abarca cualquiera de las
concentraciones referidas precedentemente interrumpen usualmente y
de alguna manera el tránsito de vehículo por algunas calles, autopista o
ruta. El derecho de reunión en el espacio público es relevante para la
libertad política democrática porque posibilita la protesta del ciudadano
frente a los actos emanados de la autoridad que consideran ilegítimos o
contrarios a sus derechos fundamentales.
Que en dichas situaciones
de protesta social se encuentran varios derechos en juego. El derecho
de transitar libremente encuentra protección constitucional en el art. 14
y otros instrumentos internacionales con jerarquía constitucional; el
derecho de petición -que incluye la libertad de expresión- y reunión,
tiene resguardo en los arts. 14 y 33 de la Carta Magna y en otros
instrumentos internacionales con jerarquía constitucional, suma en la
deben considerarse los amplios derechos sociales consagrados en el
art. 14 bis, en la medida que la exteriorización el conflicto y la
expresión del cambio social es el constructor y garantía de su vitalidad
a partir de su existencia, con la garantía del derecho de huelga entre
otros allí enumerados.
El derecho a protestar es
simplemente una de las caras de la libertad política en un sistema
democrático. La criminalización de la protesta es una de las
manifestaciones de la judicialización de la política cuando con su
intervención transforma conflictos sociales en problemas judiciales para
deslegitimar sus peticiones.
En este punto entran los
precedentes norteamericanos de su máximo tribunal, donde en el caso
Hage v. Comitte for Industrial Organization, del 5 de Junio de 1939,
donde fue propuesta por primera vez la doctrina del foro público, que
en la opinión de la Mayoría el Juez Robert explicó "... Donde quiera que
repose el título de las calles y los parques, ellos han sido confiados
desde siempre confiados al uso público y, desde tiempo que no puede
recordarse, han sido usados con el propósito de asamblea,
comunicando ideas entre los ciudadanos, y discutiendo cuestiones
públicas. Tal uso de las calles y lugares públicos ha sido -desde tiempos
antiguos- parte de los privilegios, inmunidades, derechos y libertades
de los ciudadanos..."
Que en general la mayoría
de los autores para dilucidar la controversia entre los derechos en
juego, toman los comentarios del Proyecto de Soler de 1960 al art. 160
del Código Penal que protege el derecho de reunión en el cual está
implicada la libertad personal misma y la libertad de palabra. Dicho
autor señala que: "debe tratarse de una reunión lícita. En principio
toda reunión lo es, en cuanto el derecho de reunirse deriva en general
de la Constitución (... ...) Durante períodos normales, la acción policial
en esta materia debe considerarse limitada a la garantía del orden, sin
que a ésta deba ser sacrificado el derecho de reunión, jerárquicamente
tan importante o más aún que aquél".
Por lo expuesto, es que
solicito a los Sres. Diputados den aprobación a la presente
iniciativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MOUILLERON, ROBERTO MARIO | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| LEGISLACION PENAL |
| ASUNTOS MUNICIPALES |