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PROYECTO DE TP
Expediente 7383-D-2006
Sumario: CREACION DEL FONDO FEDERAL DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO ARGENTINO.
Fecha: 14/12/2006
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 191
El Senado y Cámara de Diputados...
FONDO FEDERAL DE
SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO ARGENTINO
ARTICULO 1º: Crease el Fondo Federal
de Salarios del Sector Público Argentino.-
ARTICULO 2º: El objetivo del Fondo
Federal de Salarios es garantizar que ningún trabajador del Sector Publico Argentino
tenga una retribución mensual inferior a la línea de la pobreza para una familia tipo 2
que fija el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos ( INDEC), propender al
cumplimiento del principio de “a igual tarea, igual remuneración” y al mejoramiento
progresivo del salario del sector. Quedan comprendidos todos los trabajadores,
cualquiera sea su relación contractual, del Sector Publico Nacional, de las Provincias,
de la Ciudad de Buenos Aires y de los Municipios, comprendiendo a los distintos
poderes de gobierno de cada jurisdicción.-
ARTICULO 3º: Constitúyase el Fondo
Federal de Salarios del Sector Publico Argentino durante el primer ejercicio fiscal con
los recursos provenientes del veinticinco por ciento (25%) del excedente de los
Recursos Tributarios del Sector Publico Nacional sobre lo presupuestado para el año
2007.-
ARTICULO 4º: A partir del segundo
ejercicio fiscal el presupuesto de la Administración Nacional incluirá anualmente en la
partida presupuestaria correspondiente a la jurisdicción 91- Obligaciones a Cargo del
Tesoro- los recursos con los que en cada ejercicio contará el Fondo creado en el
articulo primero de la presente ley.-
ARTICULO 5º: Para acceder a los
recursos del Fondo Federal de Salarios del Sector Público Argentino, la Nación
celebrará convenios bilaterales con cada jurisdicción provincial a los efectos de
comprometer el desarrollo de reformas fiscales progresivas que mejoren la relación
entre la recaudación de tributos provinciales y el gasto salarial.
ARTICULO 6º: Los recursos del Fondo
creado por la presente ley se utilizaran exclusivamente para los objetivos fijados en el
articulo 2º no pudiendo afectarse recursos del mismo para otro objetivo.-
ARTICULO 7º: En ningún caso las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires, Podrán sustituir recursos de sus presupuestos
por los provenientes del Fondo Federal de Salarios del Sector Público Argentino.-
ARTICULO 8º: Crease el Consejo Federal
de Políticas Salariales para el Sector Publico Argentino que estará integrado por un
representante del Poder Ejecutivo Nacional, por un representante por cada provincia y
por las organizaciones representativas de los trabajadores del sector público
El Consejo creado tendrá por objeto
realizar las taras necesarias para avanzar en la necesaria homogenización de
escalafones por función de actividad para todos los niveles de gobierno de la Republica
Argentina.-
ARTICULO 9º: Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Es una realidad incontrastable
que Argentina vive una profunda crisis de democracia y civilización,
entendida como el sistema de organización social que permite garantizar un
piso de derechos equivalentes para todos sus habitantes con independencia
del lugar donde se haya nacido o donde se fije la residencia. En rigor, el
azar más fortuito es el que determina la ubicación de los distintos individuos
que componen la sociedad en variados y diferenciados status de
ciudadanos. No hay dudas de que son diametrales los bienes y servicios, así
como las oportunidades a las que se acceden por el sólo hecho de nacer y
permanecer en un determinado punto geográfico del territorio.
Basta observar, como se
muestra en el cuadro Nº 1 que en Corrientes el 56,1% de la población y el
69,2% de la población menor de 18 años es pobre, al tiempo que el 24,6%
de la población total y el 36% de los menores son indigentes. Situación que
nada tiene que ver con los habitantes de Santa Cruz, donde la pobreza
afecta a sólo el 8,9% de la población total y al 12,2% de la población
menor, mientas la indigencia es de apenas el 1,9% para el total de la
población y del 2,9% para la población menor.
En 4 provincias la tasa de
pobreza no supera el 20%. Son Santa Cruz, Tierra del Fuego, Capital Federal
y Chubut. En el otro extremo 5 provincias presentan una tasa de pobreza
superior al 50%. Son Corrientes, Chaco, Misiones, Formosa y Jujuy.
Fuente: Elaboración propia en base a Base Usuario
Ampliada –2do Semestre 2005- EPH.
Esta desarticulación y
heterogeneidad asentadas en las distintas jurisdicciones nacionales decreta
en la práctica la muerte de la propia noción de federalismo sobre la que se
asienta el origen y consolidación de la Argentina como nación. Ha sido sin
duda, otro de los tantos efectos que supuso la experiencia neoliberal
iniciada con la Dictadura Militar de 1976 y profundizada en los noventa que
llevó a un verdadero colapso en las pautas y los modos de articulación de las
distintas provincias en el espacio nacional.
Al ritmo del proceso de
valorización financiera de capitales y su correlato en términos de
desindustrialización, reprimarización del tejido productivo, explosión del
desempleo, la precariedad de ingresos, la pobreza y la indigencia y el
agravamiento inédito en la regresividad de la distribución del ingreso se
crearon las condiciones que minaron las bases sobre las que se asentaba el
sistema de relaciones entre las jurisdicciones provinciales y la Nación.
A estas condiciones
estructurales que rompieron el pacto de democracia federal de la Argentina
se agregaron las políticas públicas implementadas durante la gestión de
gobiernos democrático. Pueden reseñarse por lo menos 3 medidas
centrales que independizaron a la Nación de la suerte de las personas:
La primera sin duda debe
ubicarse en las diversas medidas que orientadas en el paradigma neoliberal
de reforma del Estado impulsado a principios de los noventa transfirieron
los servicios esenciales que el Estado otorga a sus ciudadanos a las distintas
jurisdicciones provinciales sin el correspondiente financiamiento fiscal que
permitiera su continuidad en el tiempo. Nos referimos a los traspasos de los
servicios educativos, sanitarios, asistenciales, promocionales, etc. que a
principios de los noventas se instrumentó y que al no contar con los
recursos nacionales que lo financiaban jaqueó las cuentas fiscales
provinciales tensionando al límite las posibilidades concretas de mantener
los citados servicios enmarcándolos paulatinamente dentro de la lógica del
ajuste perpetuo.
La segunda medida se
relaciona con el vaciamiento del régimen de coparticipación federal de
impuestos iniciada también a principios de la nefasta década del noventa.
Concurren a explicar este punto tanto el esquema fiscal Hood Robin
adoptado por el Estado Nacional, en tanto que sustentaba su recaudación
sobre impuestos al consumo y al salario en un contexto de achicamiento del
mercado interno y de concentración inédita de la riqueza, como la
privatización del sistema previsional. En este último punto, más allá de la
secuela de endeudamiento y confiscación de recursos del sistema
previsional para construir un fabuloso negocio financiero para los
principales bancos del país, la crisis del sistema previsional sirvió como
excusa para que parte sustantiva de los tributos de origen nacional que se
coparticipaban financiaran el déficit del sistema.
De esta manera, si bien la ley
de coparticipación federal de impuestos establece que el 56,66% de los
recursos debe otorgarse a las provincias, reglamentaciones posteriores
fueron detrayendo sucesivamente recursos coparticipados en perjuicio de
las provincias. Las más importantes son:
a) Detracción del 15% de
la masa de recursos coparticipables para atender el pago de obligaciones
previsionales y otros gastos operativos (dispuesto en las leyes 24.130 y
26.078)
b) Sólo se coparticipa el
64% del impuesto a las ganancias ya que sucesivas reformas del impuesto
hicieron que 20% del mismo se destinara a la ANSES, 10% a la provincia de
Buenos Aires (hasta cubrir un monto de $650 millones, el resto se reparte
entre las otras provincias), 2% al Ministerio del Interior (para financiar los
ATN) y 4% al resto de las provincias excepto Buenos Aires.
c) En el IVA se detraen los
reintegros a las exportaciones y se coparticipa el 89% del tributo. El
restante 11% se destina al Régimen Nacional de Previsión Social, de los
cuales 93,73% financia al ANSES y sólo el 6,27% a las cajas provinciales y
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En este contexto las
provincias pasan a hacerse cargo de los servicios esenciales con una
proporción de recursos decrecientes, que no puede producir otra cosa que
deterioro del servicio y crisis de las finanzas provinciales. Así para el año
2000, tal como muestra el cuadro Nº 2, las provincias sólo percibían el
32,66% de los impuestos coparticipados. Es decir ya en aquel entonces, el
conjunto de jurisdicciones provinciales presentaba una pérdida de 24
puntos en el porcentaje de coparticipación respecto a lo que fijó la ley.
Por último, el esquema fiscal
que emerge post – convertibilidad construye un superávit primario sobre la
base de dos medidas adicionales:
1) Ajuste de las partidas
del gasto primario tanto en la Nación como en las provincias
(principalmente las que financian gastos corrientes de salud, educación,
promoción y asistencia social).
Al respecto obsérvese la
evolución de las cuentas fiscales a valores constantes de 1998 del conjunto
de los Estados Provinciales y Municipales que se expone en el cuadro Nº 3.
Sintéticamente puede señalarse que:
- Idéntica variación pero en
sentido inverso de los recursos totales y los gastos totales. En el caso de los
recursos estos se expanden al 4,1% y los gastos se contraen en el mismo
porcentaje.
- Esta dinámica permitió que
las finanzas provinciales pasaran de un déficit a un superávit primario
333,6% superior (el signo negativo implica un aumento puesto que se parte
de un déficit en 1998 de $760 millones y se llega a un superávit de $1.775
millones en el 2006 a precios de 1998.
- Desagregando las cuentas de
ingresos resulta que los ingresos corrientes tienen una evolución menor (del
2,5%) mientras los de capital se expanden al 53%. Dentro de los corrientes,
los Ingresos Tributarios de las provincias presentan una caída del 4,2%,
mientras los ingresos no tributarios (donde se concentran principalmente
las regalías de las provincias petroleras) crecieron al 54,9%. Dentro de los
de capital sobresalen las Transferencias que la Administración Nacional
realiza a las provincias con el objeto de financiar obras de infraestructura
(las mismas se expandieron al 335%).
- Con idéntico sentido, al
interior de los gastos, el ajuste se concentra en el gasto corriente. La
contracción es del orden del 6,2% para el global pero se descarga con
mayor intensidad, de casi el doble, en la partida de remuneraciones que se
contrae en un 12,1%. En cambio los gastos de capital se expanden al 8,1%,
principalmente como efecto de las transferencias de capital de la Nación
para financiar las obras de infraestructura citadas.
- Queda claro que la lógica
fiscal construyó el superávit para pago de deuda contrayendo el gasto
corrientes (es decir las partidas sanitarias, educativas, asistenciales,
promocionales) antes que a un incremento de la recursos tributarios. Al
mismo tiempo que se despliega una expansión del gasto de capital en
detrimento aún mayor del gasto corriente.
Es en este marco de ajuste del
gasto corriente que la reciente sanción de la ley de Financiamiento
Educativo, que por cierto constituye un saludable avance en la necesaria
recomposición del deteriorado nivel educativo, expande su financiamiento
sobre la base de postergar el resto de las partidas del gasto corriente. Solo
podrá resolverse esta postergación con políticas impositivas y de
transferencias de financiamiento del mismo tenor para el resto de los
servicios esenciales que brinda el Estado (ya sea nacional, provincial o
municipal) a sus habitantes.
2) La 2da medida fiscal
post – convertibilidad que agravó el cuadro de desfinanciamiento provincial
fue la instrumentación de tributos adicionales que no son coparticipados,
como son el caso de las retenciones a las exportaciones y el impuesto al
cheque. Esta situación agrava aún más el deterioro de la participación de las
provincias dentro del total de recursos tributarios. Como consecuencia de lo
expuesto, tal como muestra el cuadro Nº 4, en el 2005 sólo se coparticipó a
las provincias el 27,18% de los recursos tributarios. Es decir representa una
pérdida de casi 30 puntos en la participación que fija la ley (y de 5,5 puntos
menos a los que se coparticipaba en el 2000 – ver cuadro Nº2)
Por si fuera poco, el colapso
de los servicios brindados por los distintos Estados Provinciales se agravó
en el marco del impacto que sobre precios y condiciones de vida implicó el
modo devaluacionista de salida de la convertibilidad, al tiempo que el
mantenimiento del esquema de financiamiento previsional como
consecuencia de su privatización (detracción de la masa de recursos
coparticipados de fondos provenientes de impuestos como IVA y Ganancias)
en el marco de un crecimiento del nivel de actividad y del empleo que
impactan positivamente en la recaudación de estos dos tributos
transforman a las provincias en socias del superávit primario que se destina
dominantemente al pago de deuda mientras la Nación se desentiende de la
suerte de sus habitantes.
Revertir esta situación
requiere de la instrumentación de políticas públicas orientadas a este
objetivo. En este sentido el presente proyecto de ley pretende crear un
FONDO FEDERAL DE SALARIOS que garantice que ningún trabajador del
Sector Público Argentino (incluyendo tanto a estatales nacionales, como
provinciales y municipales de los distintos poderes) tenga una retribución
inferior a la que resulte de la Línea de la Pobreza para un hogar tipo 2
(compuesto por un matrimonio joven con dos hijos menores) que releva
mensualmente el INDEC y cuyo valor a septiembre del 2006 es de $870.
Entendemos que esta es la
mínima retribución que permite garantizar un nivel de prestación de
servicios razonable por parte de los agentes estatales. En efecto, los
diversos servicios que brindan los Estados Provinciales y Municipales son
intensivos en trabajo (es el caso de los servicios sanitarios, previsionales,
asistenciales, promocionales, etc). Si los trabajadores que deben dar
soporte material a estos servicios están sumidos en la pobreza el tipo de
servicio que puedan brindar a la población de su localidad será a todas luces
insuficientes y deteriorados. Así el Fondo Federal de Salarios pretende
garantizar un mínimo nivel de retribución de los agentes estatales que
permita garantizar un piso de derechos (brindados materialmente por el
servicio a cargo del trabajo de los agentes estatales) razonables e iguales a
lo largo y ancho del país.
Para ejemplificar, no es el
mismo tipo de servicio sanitario que puede brindar una enfermera en Salta
que reciba una retribución de $600 (como ocurre actualmente) que el que
puede brindar un enfermero de la provincia de Buenos Aires que recibe una
retribución promedio de $900. Tampoco es la misma calidad de asistencia
educativa que puede brindar un auxiliar de educación que perciba $500 en
Misiones que el que puede brindar un agente que cobre $840 en la provincia
de Buenos Aires. No es la misma calidad de atención que puede brindar un
administrativo que cobre $550 en Misiones que el que cobra $780 en
provincia de Buenos Aires ó el que cobre $630 en Salta. Para decirlo
sencillamente: No es lo mismo brindar un servicio con un sueldo que no
permite salir de la pobreza que con un sueldo que si lo permite.
Si bien no hay información
precisa disponible, las estimaciones que en base a los datos del Presupuesto
Consolidado del Sector Público Argentino elabora en cada presentación del
Proyecto de Presupuesto el Ministerio de Economía, indica que al 2006 el
promedio de salarios del Sector Público Argentino es de $2.042 para los
estatales nacionales, $1.651 para los provinciales y de apenas $632 para los
agentes municipales. Es decir que es en los trabajadores municipales donde
se concentran el mayor número de estatales pobres.
Así garantizar que ningún
estatal esté por debajo de la línea de la pobreza debe ser un objetivo a
cumplir con el 25% de los $8.000 millones de excedentes de recursos
tributarios que para el 2007 no están computados en el Presupuesto 2007.
Estos recursos que deberían repartirse entre la Nación y las Provincias es el
que debe garantizar el financiamiento del Fondo Federal de Salarios para el
primer ejercicio fiscal de la medida prevista para el 2007. Entendemos que
el porcentaje mayor de estos recursos deben ser afrontados con los que
corresponden a la Nación ya que por esta vía se estaría revirtiendo en parte
la injusticia de la distribución de recursos fiscales entre la Nación y las
Provincias. Ciertamente, la propuesta que en este proyecto se formula
deberá revisarse en el marco de la reforma impositiva y del replanteo del
régimen de Coparticipación que la Argentina necesita.
A partir del segundo año el
financiamiento del Fondo debe preverse en una partida presupuestaria en el
Programa de Obligaciones a Cargo del Tesoro que sea de una cantidad de
recursos suficientes para dar cumplimiento al objetivo de garantizar Ningún
Estatal Pobre. Al igual que para el primer año, y hasta tanto no se revierta el
deterioro de la participación de las provincias en el total de recursos
tributarios, el mayor porcentaje de los recursos que financien al fondo
deben ser detraídos de los que componen el Tesoro Nacional.
Otro elemento que debe
incorporarse es la nula vocación por parte de los propios Estados
Provinciales (también del Nacional) de encarar reformas fiscales
progresivas que permitan ampliar la masas de recursos de origen local que
permita revertir la crisis fiscal en las que están ubicadas. Así a pesar de la
devaluación y el contexto internacional de crecimiento inédito de los precios
de las materias primas exportables que determinaron un crecimiento
espectacular de la renta agraria, la Provincia de Buenos Aires (por citar el
ejemplo más importante) no ha realizado ninguna modificación del
impuesto inmobiliario rural. Más aún, el citado impuesto recauda menos que
el inmobiliario urbano de la misma jurisdicción. Lo mismo puede decirse de
provincias como Santa Fe, Paraná, Córdoba, etc. O el caso de la Ciudad de
Buenos Aires que al calor del boom inmobiliario y el espectacular
crecimiento del precio de los inmuebles mantiene una elevada subvaluación
fiscal de inmuebles y los montos de recaudación del citado tributo siguen
siendo irrelevantes dentro del total de recursos propios.
Esta ausencia de reforma
fiscal en los ámbitos provinciales y Nacional se agrega a los diversos
mecanismos de subsidios y desgravaciones (regímenes de promoción
económica, rebaja de impuesto locales, etc) como modo de radicar y
subsidiar las inversiones del capital concentrado. Así sólo para el 2007 los
recursos públicos involucrados en exenciones, reducción de alícuotas y
contribuciones, subsidios y transferencias al capital concentrado ascienden
a $ 37.841,8 millones, prácticamente el 38% del gasto del Presupuesto
2007 de la Administración Nacional. (sin computar los pagos de intereses de
deuda, en cuyo caso los subsidios ascenderían al 51% del total de
gasto).
El presente proyecto de ley
busca abrir un espacio que permita revertir esta situación. En este sentido
se preveé que el acceso de las Provincias a los recursos del Fondo Federal de
Salarios estará sujeto a la celebración de convenios bilaterales con la Nación
que comprometan a las provincias a realizar reformas fiscales progresivas
que mejoren la relación fiscal entre recursos propios y masa salarial y que al
mismo tiempo tienda a disminuir el aporte nacional en el financiamiento
salarial de las provincias.
Por último, el proyecto de ley
crea el Consejo Federal de Salarios como un ámbito de discusión entre los
representantes de los Estados Provinciales, Municipales y de la Nación así
como de las organizaciones de trabajadores con el objetivo de construir
escalafones únicos a nivel nacional por función de actividad de los agentes
estatales. El objetivo es construir un único escalafón para el personal de
enfermería en todo el territorio nacional, un único escalafón de personal
administrativo, un único escalafón de personal técnico, etc. El sentido de
este objetivo es tender hacia el principio de IGUAL REMUNERACIÓN POR
IGUAL TAREA que es el que permite concretar al más alto nivel (si la
nivelación es para arriba) el principio más general de IGUALES DERECHOS E
IGUALES CIUDADANOS para todos los habitantes de la Argentina.
Porque este Proyecto es parte
indispensable para la construcción de otro país más justo e igualitario que el
que tenemos y por que lo consideramos como estratégico en la actual
coyuntura es que solicitamos se convierta en ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LOZANO, CLAUDIO RAUL | CIUDAD de BUENOS AIRES | EMANCIPACION Y JUSTICIA |
| DEPETRI, EDGARDO FERNANDO | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| MAFFEI, MARTA OLINDA | BUENOS AIRES | ARI |
| GUTIERREZ, FRANCISCO VIRGILIO | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| BINNER, HERMES JUAN | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | ARI |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| HERNANDEZ, CINTHYA GABRIELA | RIO NEGRO | UCR |
| CHIRONI, FERNANDO GUSTAVO | RIO NEGRO | UCR |
| TATE, ALICIA ESTER | SANTA FE | UCR |
| SLUGA, JUAN CARLOS | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION DEL TRABAJO (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |