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PROYECTO DE TP
Expediente 7293-D-2014
Sumario: ESTABLECIMIENTOS PARA LA PRIVACION DE LA LIBERTAD Y CONTROL DE LA SUPERPOBLACION: REGIMEN PARA LA ACREDITACION FUNCIONAL.
Fecha: 16/09/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 125
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY PARA LA ACREDITACIÓN
FUNCIONAL DE ESTABLECIMIENTOS PARA LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD Y
CONTROL DE LA SUPERPOBLACIÓN
I. Objeto y principios disposiciones
generales
ARTÍCULO 1°.- Todo lugar o
dispositivo destinado a la detención de personas debe acreditar regularmente su
capacidad y aptitud funcionales conforme a esta ley y nadie puede ser detenido en
ámbitos o a través de dispositivos cuya aptitud no esté debidamente acreditada.
ARTÍCULO 2°.- Esta ley es de orden
público y directamente aplicable en todas las jurisdicciones sin necesidad de
reglamentación, salvo los casos expresamente previstos aquí. La Nación, las
provincias y las jurisdicciones locales tienen deberes concurrentes y
complementarios a fin de satisfacer cabalmente las obligaciones que esta ley
impone.
ARTICULO 3°.- A los efectos de esta
ley y de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4º de Ley 26.827, se entiende por
lugar de detención cualquier establecimiento o sector bajo jurisdicción o control de
los Estados nacional, provincial o municipal, así como cualquier otra entidad
pública, privada o mixta, donde se encuentren o pudieran encontrarse personas
privadas de libertad, por orden, instigación, o con consentimiento expreso o tácito
de autoridad judicial, administrativa o de otra autoridad pública. Esta definición se
deberá interpretar conforme lo establecido en el artículo 4º, incisos 1 y 2 del
Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes. Por dispositivo se entiende a todo mecanismo
o artificio, de cualquier índole, cuya acción resulte en la privación de la libertad de
una persona.
ARTÍCULO 4°.- El Comité Nacional
para la Prevención de la Tortura elabora las pautas sobre las cuales el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, aplica esta ley y coordina la implementación de
los procedimientos que establece. El Ministerio de Seguridad de la Nación, los
ministerios provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires competentes y
cualquier otra agencia involucrada para el cabal cumplimiento de esta ley deben
prestar activa colaboración al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la
Nación y atender sus requisitorias.
II. Acreditación
ARTÍCULO 5°.- El Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación debe analizar y acreditar previamente la
habilitación de todo lugar o dispositivo destinado a la privación de la libertad de
personas. En los casos de establecimientos divididos en módulos, pabellones o
sectores, la información debe estar desagregada con precisión respecto del destino
y función de cada uno de ellos.
ARTÍCULO 6°.- La determinación de
la capacidad y aptitud funcional de un establecimiento debe contemplar las
condiciones materiales y la calidad y disponibilidad de todas las prestaciones
necesarias para la completa satisfacción de todos sus fines y el respeto a todos los
derechos de las personas alojadas.
ARTÍCULO 7°.- Semestralmente la
acreditación será revalidada, o lo será ante la noticia de cualquier cambio
significativo que exija una revisión. En el mismo sentido, deberán autorizarse las
modificaciones de todo establecimiento destinado a personas privadas de su
libertad, cuando ello implique un aumento o disminución de su capacidad
funcional.
ARTÍCULO 8°.- El proceso de
acreditación y validación debe incluir una etapa de consulta pública, con amplia
participación y acceso a la información, y durante el cual las personas interesadas
puedan plantear objeciones a cada propuesta en examen. La decisión final en
todos los casos será fundada y considerará las observaciones.
III. Monitoreo y Control
ARTÍCULO 9°.- El Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación debe establecer y garantizar el
funcionamiento de un sistema de información confiable, accesible y actual, sobre el
nivel de ocupación diario de cada establecimiento, o de empleo de otros
dispositivos, y mantener un adecuado registro de sus variaciones, así como sobre
otros indicadores que puedan establecerse para permitir el adecuado y completo
monitoreo.
ARTÍCULO 10°.- Del mismo modo,
debe garantizar el acceso de toda persona interesada a la información detallada
antes incluyendo a los integrantes del Sistema Nacional para la Prevención de la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Procuración
Penitenciaria de la Nación, organizaciones no gubernamentales interesadas en el
tema, la Defensoría General de la Nación, la Procuración General de la Nación,
abogados y funcionarios competentes. Esta regla se entenderá siempre en el
sentido más favorable al acceso a la información.
ARTÍCULO 11°.- Sin perjuicio de las
facultades y atribuciones de todas las instituciones y personas involucradas en la
materia, esta ley garantiza como principio general el amplio acceso a los lugares
de detención a fin de que las instituciones y personas nombradas en el artículo
anterior puedan supervisar su cumplimiento y desplegar acciones compatibles con
su objeto y fin.
IV. Mecanismo para la
Prevención de la Superpoblación
ARTÍCULO 12°.- Cuando la ocupación
de cualquier establecimiento sobrepase el 90%, de su capacidad, la autoridad a
cargo debe poner en conocimiento al Comité Nacional para la Prevención de la
Tortura y al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación de modo
inmediato.
ARTÍCULO 13°.- El Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos de la Nación debe articular todos los medios a su
alcance a fin de evitar que se alcance el límite máximo de ocupación de un
establecimiento.
Entre las medidas a adoptar
deberá:
a. Informar inmediatamente de
la situación a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a la Defensoría General de
la Nación, a la Procuración General de la Nación, a la Procuración Penitenciaria de
la Nación, a sus pares provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a
los Colegios Públicos de Abogados de todas las jurisdicciones.
b. Elaborar y ejecutar un
programa de prevención, a fin de evitar el alojamiento por encima de la capacidad
admitida. Dicho programa podrá autorizar, excepcionalmente, y por resolución
fundada, la reducción en hasta un 25 por ciento de todos los plazos previstos para
las distintas fases del régimen de progresividad de la pena privativa de la
libertad.
c. Analizar e impulsar la solicitud de
indultos, conmutaciones de penas y requisitorias judiciales de libertad, o de
medidas alternativas a la pena de prisión o la prisión preventiva. A tal fin, se
considerará especialmente la situación de internas embarazadas o de internos e
internas con hijos menores de edad o personas valetudinarias a su cargo; de
internos cuyo tratamiento médico no pueda ser afrontado en forma adecuada por
la administración penitenciaria; o con alguna discapacidad; o que hayan sido
víctimas de una agresión grave e injustificada durante su encierro; o que registren
una opinión favorable del organismo técnico criminológico.
d. Remitir un informe a los
jueces respectivos a cargo de las personas detenidas en el establecimiento que se
trate, en el que consten las condiciones concretas en las que se cumple la
detención, a fin de que estos puedan ponderar la estricta necesidad de mantener
la detención, o bien dispongan de inmediato medidas de cautela o formas de
ejecución de la pena menos lesivas.
ARTÍCULO 14°.- Alcanzado el límite
del artículo 12, asimismo, operan los siguientes efectos con carácter inmediato y
de orden público en todas las jurisdicciones:
a. Los requisitos temporales de
la ley penal y de ejecución penal exigidos para el acceso a institutos de liberación
como libertad asistida, libertad condicional, semilibertad o salidas transitorias se
reducirán en un mes.
b. El mismo descuento se
efectuará sobre las normas que regulan el cese del encierro cautelar en razón de
su duración, o para ponderar la incidencia de la pena en expectativa frente a la
obligación de evaluar la procedencia de la prisión preventiva.
c. Las cauciones patrimoniales
reducirán en un 25% el valor fijado judicialmente.
ARTÍCULO 15°.- Este mecanismo se
aplicará reiteradamente hasta alcanzar el nivel indicado en el artículo 10º.
V. Cláusula Transitoria.
ARTÍCULO 16°.- Hasta que se
encuentre conformado el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura, las
funciones asignadas por esta ley a dicho organismo serán cumplidas por los
miembros parlamentarios de dicho Comité, es decir, el Procurador Penitenciario y
dos (2) representantes por la mayoría y uno (1) por la minoría de cada cámara del
Congreso de la Nación.
ARTÍCULO 17°.- Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
En ejercicio del mandato que las leyes
25.875 y 26.827 atribuyen a la Procuración Penitenciaria de la Nación (PPN) para
la protección de los derechos humanos de las personas privadas de su libertad y,
en particular, buscando satisfacer la obligación específica de este organismo para
la prevención y erradicación de la tortura, dicha institución ha elaborado este
proyectos de ley para que se trate en el Congreso de la Nación. Esta proyecto de
ley se propone para construir un marco legal preciso que regule el control de la
ocupación penitenciaria y la prevención y remedio de la superpoblación
penal.
Este mismo proyecto fue presentado
en el 2013 en el Senado de la Nación, por la propia PPN (Número de Expediente
369/13), pero al no ser pedido para su tratamiento en ninguna comisión ha
perdido "estado parlamentario"; por eso, entendiendo la seriedad del trabajo
realizado por esta institución pública - PPN-, y la gravedad de la problemática que
se busca abordar, es que este grupo de diputados/as de diferentes bloques
queremos impulsar su tratamiento y comprometer a esta importante casa de la
República a involucrarse de lleno en un abordaje serio como el que se merece este
tema, desde la Cámara de Diputados de la Nación.
La ley 25.875 específicamente
encomienda a la PPN "Sugerir reformas a las normas aplicables a las personas
comprendidas en su mandato a efectos de hacer más efectiva la vigencia de los
derechos de los que son titulares (artículo 20.c) y establece que "[s]i como
consecuencia de sus investigaciones llega al convencimiento que el cumplimiento
riguroso de una norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los
administrados, puede proponer al Poder Legislativo, o a la administración pública
la modificación de la misma" (artículo 20).
La ley 26.827, por su lado, dispone
que la PPN integra el Comité Nacional para la Prevención de la Tortura del Sistema
Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes, cuyo objeto es el garantizar todos los derechos reconocidos
tendientes a la prevención y prohibición de la tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes, consagrados por los artículos 18 y 75, inciso
19, de la Constitución Nacional, por la Convención contra la Tortura y Otros Tratos
o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, incorporado a la Constitución
Nacional en el artículo 75, inciso 22, por el Protocolo Facultativo de la Convención
contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
aprobado por ley 25.932, y demás tratados internacionales que versaren sobre
estos derechos.
A dicho Comité corresponde, entre
otras funciones "f) Elaborar (...) estándares y criterios de actuación, y promover su
aplicación uniforme y homogénea por parte del Sistema Nacional de Prevención de
la Tortura (...) en las siguientes materias: I) Inspección y visita de establecimientos
de detención; II) Condiciones de detención; III) Capacidad de alojamiento y
control de sobrepoblación; IV) Empleo de la fuerza, requisa y medidas de sujeción;
V) Régimen disciplinario; VI) Designación de funcionarios; VII) Documentación e
investigación de casos de tortura o malos tratos; VIII) Régimen de traslados; IX)
Fortalecimiento de los controles judiciales; X) Todas aquellas que resulten
medulares para el cumplimiento del Protocolo Facultativo de la Convención contra
la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y de la
presente ley" (ley 26.827, artículo 7, inciso f).
Y el artículo 50 de la ley 26.827
concretamente reclama que: "Para el mejor cumplimiento de las obligaciones
emanadas del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura (...) las
autoridades competentes deberán regular un mecanismo que permita determinar
la capacidad de alojamiento de los centros de detención conforme a los estándares
constitucionales e internacionales en la materia, y las herramientas específicas
para proceder ante los casos de alojamiento de personas por encima del cupo legal
fijado para cada establecimiento".
La superpoblación es un mal
estructural de nuestro sistema penal y puede constituir, en ciertos casos, ella
misma un acto de tortura. La libertad ambulatoria no es lo único que limitamos al
castigar a otro. Recortamos todos sus derechos, imponemos dolor, humillación y
sufrimiento. Y aunque afirmamos que el castigo institucional no puede ser nunca
una venganza oficial incontrolada, sabemos que nuestra cárcel es un dispositivo de
respuesta al crimen tan estruendosamente inútil como descarnadamente
cruel.
Esta propuesta no niega la
conflictividad social, ni la violencia que algunas personas desatan sobre otras,
privándolas de bienes esenciales, pero parte de la urgente necesidad de reflexionar
acerca de la forma en que reaccionamos frente a las ofensas más graves. Desde
Beccaria sabemos que la pena es un mal que añadimos a otro.
El trato que le damos a quien cometió
una falta, dice algo acerca de la persona del infractor, pero también dice mucho
acerca de la comunidad que tenemos, de nuestra indiferencia frente al dolor ajeno
y sobre nuestros propios límites frente a la dignidad de cada uno y de nuestra idea
de justicia. Las cárceles que tenemos, como cualquier otra de nuestras
instituciones, dicen los que somos. Y no puede haber dudas de que debemos
cambiar si de verdad pretendemos tratarnos como iguales en derecho.
La cuestión de la superpoblación y de
la tortura asociada, sin embargo, no ha recibido aún adecuado tratamiento
legislativo. Existen algunos proyectos presentados, tanto a nivel federal como
provincial, pero, en general no hemos podido llegar a acuerdos políticos sólidos
que encuentren expresión en una ley.
A pesar de ello, existe un trabajo
denodado de muchísimos actores desde el cual partir y que ha ido cooperando a
instalar el tema. Estamos convencidos de que es el momento de dar, de una vez,
esta discusión. Personas directamente afectadas, sus familiares, jueces, fiscales,
defensores, asesores tutelares, y cientos de empleados anónimos de sus oficinas,
organizaciones intermedias, académicos, ONGs, funcionarios, estudiantes ya han
señalado la ausencia de un marco legal en torno a esta cuestión. No podremos
hacer aquí un justo reconocimiento a todos y todas las que cotidianamente
disputan y resisten el horror del hacinamiento, pero esta propuesta no es otra cosa
que el cumplimiento de la obligación legal de este organismo que abreva en
aquellos esfuerzos de incontables personas que confían en la posibilidad de
construir un sistema penal sino más justo, algo menos cruento.
El esquema central de esta propuesta
se inscribe por ello también en lo que parecen ser hoy algunos consensos
asentados y dominantes respecto al modo de tratar la cuestión de la gestión del
cupo carcelario de modo compatible del derecho y principios del derecho de los
derechos humanos.
Los ejes, de tal forma, son tres:
Primero, la fijación y puesta en
funciones de un mecanismo de acreditación confiable y transparente del cupo
disponible en cada establecimiento penal. Así como para cualquier actividad
riesgosa existen estándares aplicables e instancias de acreditación previas a la
puesta en marcha de un dispositivo dirigido al trato de personas, es inexcusable
rever la situación actual, donde, por caso, el sencillo trámite de agregar un
segundo camastro a una celda se admite como práctica tolerada de ampliación de
la capacidad de un local. Una plaza, además, debe concebirse teniendo en cuenta
el plexo completo de prestaciones y de personal que la ejecución de una medida
de encierro exige y no como un mero dato de superficie o metraje.
Segundo, el funcionamiento de un
sistema de acceso al a información en tiempo real acerca de los niveles de
ocupación, de modo de permitir un control permanente y la toma de decisiones
fundadas con sostén en datos sólidos. Sobre esta base, por ejemplo, las
discusiones legislativas sobre montos de pena o condiciones para la excarcelación
dejarían de darse considerando su aspecto puramente simbólico, para incluir,
también estimaciones serias sobre el impacto real de algunas de nuestras
decisiones de política pública.
En tercer lugar, un mecanismo de
prevención y remedio concreto. Hasta hoy las intervenciones más diligentes en
materia de respeto a los derechos de las personas frente a la superpoblación
chocan contra el problema de la ausencia de un marco legal que fije lineamientos
de intervención y remedio. Un marco legal más claro daría, sin limitar la necesaria
capacidad judicial de atender las particularidades de cada situación, una mejor
dirección y precisión al obrar judicial de control y una más adecuada posibilidad de
previsión a las autoridades penitenciarias.
Estos lineamientos se nutren, como
dijimos del esfuerzo de muchos. Con aciertos y errores jueces y administradores
penitenciarios han avanzado durante la última década en la discusión de estos
asuntos y en la postulación paulatina de respuestas más eficaces.
El texto, asimismo, se apoya en varios
intentos previos locales y nacionales, que reflejaremos en los que sigue de esta
exposición. Se ha tomado como base una iniciativa (el expediente 6170-D-2010
(TP 24/08/2010) que fue apoyada por la firma de representantes políticos de
distintas fuerzas y que coincide, en general, con el enfoque del problema que tiene
esta Procuración. Se elige ese proyecto sin ninguna otra intención que recuperar el
camino legislativo intentado ya y aprovechar esa primera descripción compartida
que implica una idea que atravesó el escrutinio y la mirada de distintos
legisladores, más allá de ideologías partidarias. La Constitución reclama cárceles
sanas y limpias, y esta exigencia atraviesa coyunturas y matices partidarios.
Luego de un proceso de búsqueda y
análisis, además, se ha introducido sobre esa propuesta variaciones y cambios que
reflejan otros muchos esfuerzos e ideas valiosas. Se ha considerado otros
proyectos legislativos, tanto nacionales como locales y extranjeros, la
jurisprudencia de la Corte Suprema y de decenas de tribunales argentinos y de
otros países, y documentos, recomendaciones, informes y ponencias de diversas
agencias, académicos y organizaciones y personas interesadas. Si no se ha logrado
ser exhaustivos solo se debe a la envergadura de la empresa y la necesidad de
acotar la presentación, y no a ninguna decisión consciente de excluir ningún
aporte.
Del mismo, concebimos este proyecto
como un instrumento de discusión y una propuesta de trabajo. Lo verdaderamente
crucial es habilitar un debate genuino frente a un problema histórico, sin ninguna
pretensión de protagonismo más allá de la que la ley nos manda.
Finalmente, sancionar una ley como la
que proponemos es además la forma de expresar un compromiso político común.
Es necesario que las fuerzas políticas y los grupos y personas que las avalan
asuman la complejidad del asunto y se esfuercen por expresar una clara vocación
política contra la superpoblación y la tortura. Nuestra pretensión es dar visibilidad
y cooperar a una solución concreta a un problema grave y urgente, convocando al
mayor debate y participación posibles para encontrar un camino que satisfaga
nuestras expectativas como comunidad democrática.
Este año varias instituciones lanzamos
la Campaña Nacional contra la Tortura en el marco de la conmemoración de los
200 años de la Asamblea del Año XIII y este año entró en vigencia, además, la ley
que crea el Sistema Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes.
Si esta es, en efecto, nuestra
vocación, también debe ser el año para iniciar, de una vez, un debate social
honesto acerca de la cárcel y nuestras promesas de resocialización y trato
digno.
El problema de la superpoblación y la
tortura: Descripción general del problema y sus consecuencias
La superpoblación está asociada a
muchas de las consecuencias menos deseables del funcionamiento del sistema
penal, desde el incremento de las muertes y lesiones muros adentro, hasta el
posible incremento de la reiteración delictual, o la inseguridad. Hoy la
superpoblación es un problema en casi todo el mundo y de modo crucial entre
nosotros.
Casi la mitad de los países europeos
enfrentan una situación de superpoblación carcelaria, y algunos de ellos
sobrepasan los 150 prisioneros por cada 100 lugares, de acuerdo con un informe
publicado en mayo de 2013 por el Consejo de Europa. De los 47 países miembros
de la organización, una veintena tiene más prisioneros que lugares disponibles.
Serbia encabeza la lista con 157,6 detenidos por cada 100 plazas, y le siguen
Grecia (151,7) e Italia (147), según el informe que compila datos de fines de
2011.
Como se ha dicho, el hacinamiento
causa sus propios males. Entre tantas citas posibles al respecto, basta con esta de
la Defensoría del Pueblo de Colombia:
"... el hacinamiento constituye una
de las principales fuentes de las violaciones a la dignidad y a los derechos
humanos en las cárceles (...). Él origina condiciones inhumanas para vivir,
corrupción y violencia por la consecución de un espacio mínimo en donde
pernoctar, factores que a su vez entorpecen el cumplimiento del tratamiento
penitenciario para la reinserción social del interno y disminuyen ostensiblemente
las oportunidades de trabajo, educación y recreación para los internos, dificultan
la capacidad de control y la gobernabilidad por parte de las autoridades carcelarias
y, consecuencialmente, comprometen la obligación del Estado de garantizar la
vida e integridad física de las personas privadas de la libertad".
Por su parte, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha producido un Informe sobre los
Derechos Humanos de las personas privadas de libertad en las américas, en cuyo
apartado sobre hacinamiento, describe los alcances de esta problemática, en tanto
señala que:
"El hacinamiento de personas
privadas de libertad genera fricciones constantes entre los reclusos e incrementa
los niveles de violencia en las cárceles; dificulta que éstos dispongan de un mínimo
de privacidad; reduce los espacios de acceso a las duchas, baños, el patio etc.;
facilita la propagación de enfermedades; crea un ambiente en el que las
condiciones de salubridad, sanitarias y de higiene son deplorables; constituye un
factor de riesgo de incendios y otras situaciones de emergencia; e impide el acceso
a las -generalmente escasas- oportunidades de estudio y trabajo, constituyendo
una verdadera barrera para el cumplimiento de los fines de la pena privativa de la
libertad. Esta situación genera serios problemas en la gestión de los
establecimientos penitenciarios, afectando, por ejemplo, la prestación de los
servicios médicos y el ejercicio de los esquemas de seguridad de la cárcel.
Además, favorece el establecimiento de sistemas de corrupción en los que los
presos tengan que pagar por los espacios, el acceso a los recursos básicos y a
condiciones tan básicas como una cama."
Estructura de esta propuesta
legislativa
El proyecto tiene tres ejes y pretende
dar cuenta de la complejidad del problema descrito.
Determinación de la capacidad de
alojamiento
Primero, la fijación y puesta en
funciones de un mecanismo de acreditación confiable y transparente del cupo
disponible en cada establecimiento penal. Así como para cualquier actividad
riesgosa existen estándares aplicables e instancias de acreditación previas a la
puesta en marcha de un dispositivo dirigido al trato de personas, es inexcusable
revisar la situación actual, donde, por caso, el sencillo trámite de agregar un
segundo camastro a una celda se admite como práctica tolerada de ampliación de
la capacidad de un local.
El proyecto ley cubre una falencia y
define que el cupo penitenciario no es sólo el espacio físico mínimo indispensable
para la supervivencia, sino el conjunto de condiciones y prestaciones estatales
para que la medida de encierro en efecto pueda cumplir su función de un modo
pleno y sin lesión de los derechos de la persona afectada. Por decirlo de modo
directo y sin necesidad de crear casos hipotéticos, el atajo de agregar una segunda
cama en una celda no duplica la capacidad de alojamiento del lugar, si no están
duplicados también los demás servicios y prestaciones que hacen a la habitabilidad
del lugar -v.gr. calefacción, sanitarios, espacios de aire y luz, ventilación, etc.
Tampoco lo duplica si no están cubierta la posiblidad de otorgarle el derecho a
trabajar, estudiar, mantener actividades recreativas, etc.
El texto propuesto incluso invita a ser
exigentes en cuanto a las condiciones que el lugar debe ofrecer en términos de
ejecución de la pena o de una medida cautelar. El sistema penal no agota su
misión en la privación de la libertad. La ley argentina pide bastante más de las
instituciones penales y si hoy existe la generalizada sensación de un fracaso
penitenciario, por ejemplo, por la condición criminógena que la prisión tiene, ello
se debe en parte a que, en sus manifestaciones concretas, la cárcel provoca
consecuencias dañosas, no sólo sobre los internos, sino también sobre la sociedad
que recibe en su seno a las personas que sufrieron el encierro de ese modo.
Esta propuesta fija la obligación de la
autoridad de aplicación de censar los establecimientos conforme a un estándar de
alojamiento legal y de producir información relevante y actualizada, indispensable
para la gestión de la población pena, la función legislativa y la judicial; en fin, para
un diseño serio de la política criminal.
Acceso a la información
Segundo, el funcionamiento de un
sistema de acceso al a información en tiempo real acerca de los niveles de
ocupación, de modo de permitir un control permanente y la toma de decisiones
fundadas con sostén en datos sólidos. Sobre esta base, por ejemplo, las
discusiones legislativas sobre montos de pena o condiciones para la excarcelación
dejarían de darse considerando su aspecto puramente simbólico, para incluir,
también estimaciones serias sobre el impacto real de algunas de nuestras
decisiones de política pública.
Toda esa información debe ser
accesible y permitir su discusión. El principio elemental en juego es el control
republicano de uno de los aspectos más complejos del estado de derecho: el modo
y las condiciones concretas en que el Estado ejecuta el encierro de sus habitantes.
Nuevamente, la ley suple una carencia, al hacer expresa la publicidad de la
información y al asegurar la posibilidad de un diálogo serio y fundado acerca de la
forma concreta del encierro en nuestro país. La capacidad de alojamiento, las
condiciones carcelarias y la tasa real de ocupación, lejos de ser aspectos oscuros
del sistema penal, o cuestiones menores sólo accesibles a los técnicos, deben estar
en el foco de la discusión pública y del control ciudadano. Sólo así podremos
definir con madurez los cambios y reformas necesarios del sistema penal, evaluar
los avances y retrocesos, controlar el destino de los fondos públicos destinados a
la gestión penitenciaria y hacer más eficiente la persecución penal.
Alerta temprana y remedio
La reforma propuesta prevé en tercer
lugar un sistema de alerta temprana para que la situación de superpoblación no
sea tratada sólo cuando ya es inevitable u ocurre de hecho. Otra vez aquí, la ley
intenta promover una gestión responsable del recurso penal, de modo de
administrar cuidadosamente el encierro y anticipar los problemas. Estimar y prever
la demanda de un servicio es algo común y normal, imprescindible diríamos, en
muchos otros ámbitos. Inexplicablemente la regla entre nosotros parece excluir la
cuestión como preocupación central del sistema penal. La reforma, frente a ello,
intenta modificar ese paradigma, desnaturalizar la superpoblación y prevenirla y
gestionarla como una situación excepcional y gravísima, que debe ser severamente
considerada como tal.
Finalmente, la iniciativa propone una
herramienta legal para el remedio de la situación una vez que ella no ha podido
evitarse, previendo, además un activo control jurisdiccional. La reforma busca
poner en foco la necesidad de un procedimiento de remediación que no naturalice
la excepción y que gestione, a través de un procedimiento ordenado, informado e
integral, la solución de un cuadro excepcional y el establecimiento de reglas para
su no repetición. La experiencia judicial en casos como Verbitsky ante la Corte
Suprema, ha sido valiosa pero también errática y todavía debe evaluarse. La
propuesta intenta aprovechar las lecciones aprehendidas de esa experiencia y de
otras similares y trata de cristalizar algunas propuestas marco, para que se
encaucen los procesos de solución, sin congelar la creatividad y el necesario
diálogo político que necesariamente deben acompañar la solución de conflictos
estructurales. El papel que la ley asigna a los jueces, creemos, toma lo positivo del
camino andado, clarifica algunas atribuciones a fin de dar mayor orden y certeza al
trámite y deja un espacio suficientemente amplio para capitalizar nuevas y mejores
ideas.
Antecedentes relevantes e intentos
previos
El derecho de los derechos
humanos
Las reglas y decisiones el derecho
internacional de los derechos humanos relativas al a la superpoblación son
numerosas. Entre ellas, vale destacar que el 31 de marzo de 2008, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó por unanimidad el
documento "Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas
Privadas de Libertad en las Américas" a través de la Resolución 01/08, adoptada
durante el 131º Período Ordinario de Sesiones.
Estos Principios reflejan el estado del
derecho internacional aplicable y contienen una regla específica que es la que
inspira la solución legal que se busca:
Principio XVII / Medidas contra el
hacinamiento
La autoridad competente definirá la
cantidad de plazas disponibles de cada lugar de privación de libertad conforme a
los estándares vigentes en materia habitacional. Dicha información, así como la
tasa de ocupación real de cada establecimiento o centro deberá ser pública,
accesible y regularmente actualizada. La ley establecerá los procedimientos a
través de los cuales las personas privadas de libertad, sus abogados, o las
organizaciones no gubernamentales podrán impugnar los datos acerca del número
de plazas de un establecimiento, o su tasa de ocupación, individual o
colectivamente. En los procedimientos de impugnación deberá permitirse el trabajo
de expertos independientes.
La ocupación de establecimiento por
encima del número de plazas establecido será prohibida por la ley. Cuando de ello
se siga la vulneración de derechos humanos, ésta deberá ser considerada una
pena o trato cruel, inhumano o degradante. La ley deberá establecer los
mecanismos para remediar de manera inmediata cualquier situación de
alojamiento por encima del número de plazas establecido. Los jueces competentes
deberán adoptar remedios adecuados en ausencia de una regulación legal
efectiva.
Verificado el alojamiento de personas
por encima del número de plazas establecido en un establecimiento, los Estados
deberán investigar las razones que motivaron tal situación y deslindar las
correspondientes responsabilidades individuales de los funcionarios que
autorizaron tales medidas. Además, deberán adoptar medidas para la no repetición
de tal situación. En ambos casos, la ley establecerá los procedimientos a través de
los cuales las personas privadas de libertad, sus abogados, o las organizaciones no
gubernamentales podrán participar en los correspondientes procedimientos
Sentencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Caso "Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs.
Venezuela"
En este caso, la Comisión
Interamericana se presentó ante la corte para que decidiera acerca de la
responsabilidad del Estado Venezolano en un operativo ejecutado el 27 de
noviembre de 1992 en el Retén e Internado judicial de "las Flores de Catia" en
donde fallecieron 37 reclusos.
El punto VIII de la sentencia de la
Corte, cuyo título es "Violación de los artículos 4 (derecho a la vida) y 5 (derecho a
la integridad personal) de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1
de la Misma", en el apartado i) la Corte hace especial hincapié en el hacinamiento
constatado en el establecimiento del caso en cuestión, en tanto considera esta
situación como un hecho en sí mismo violatorio al derecho a la integridad
personal.
La Corte señaló que el Retén de Catia
se encontraba en condiciones de extremo hacinamiento y sobrepoblación. A los
efectos de sopesar la gravedad de la situación, se utilizaron los parámetros
establecidos por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas
o Tratos Inhumanos o Degradantes (CPT), entre los cuales se dispone que "7 m2
por cada prisionero es una guía aproximada y deseable para una celda de
detención". Asimismo, la Corte tomó en consideración el criterio adoptado por la
Corte Europea de Derechos Humanos en tanto, que siguiendo la misma línea del
Comité, estableció que "un espacio de cerca de 2 m2 para un interno es un nivel
de hacinamiento que en sí mismo era cuestionable a la luz del artículo 3 del
Convenio Europeo de Derechos Humanos y no podía considerarse como un
estándar aceptable, y que una celda de 7 m2 para dos internos era un aspecto
relevante para determinar una violación del mismo artículo". Además, consideró
que "en una celda de 16.65 m2 donde habitaban 10 reclusos constituía una
extrema falta de espacio".
En este mismo caso, la Corte también
recuperó la definición del Comité Europeo acerca de los hechos que determinan
una situación de hacinamiento: "una prisión sobrepoblada se caracteriza por un
alojamiento antihigiénico y restringido, con falta de privacidad aun para realizar
actividades básicas tales como el uso de las facilidades sanitarias; reducidas
actividades fuera de la celda debido al número de internos que sobrepasan los
servicios disponibles; servicios de salud sobrecargados; aumento de la tensión en
el ambiente y por consiguiente más violencia entre prisioneros y el personal
penitenciario".
En consonancia con lo anterior, la
Corte señaló que "ciertos internos del retén de Catia no solo tenían que vivir en
presencia de sus compañeros, sino que tenían que vivir entre excrementos, y
hasta alimentarse en esas circunstancias", y agregó que "La corte considera que
ese tipo de condiciones carcelarias son completamente inaceptables, constituyen
un desprecio a la dignidad humana, un trato cruel, inhumano y degradante, un
severo riesgo para la salud y la vida, y una rotunda violación del artículo 5.1 y 5.2
de la Convención Americana".
En función del análisis de los hechos,
la Corte estableció una serie de medidas de satisfacción y garantías de no
repetición a cumplimentar por parte del Estado. Una de estas disposiciones, es la
"Adecuación de las condiciones carcelarias a los estándares internacionales".
Dentro de esta previsión, se señala que "el Estado debe adoptar, dentro de un
plazo razonable, las medidas necesarias para que las condiciones de las cárceles se
adecuen a los estándares internacionales relativos a esta materia". Además, se
especifica que "el Estado debe asegurar que toda persona privada de su libertad
viva en condiciones compatibles con su dignidad humana, entre las que se
encuentren, inter alia: a) un espacio lo suficientemente amplio para pasar la
noche; b) celdas ventiladas y con acceso a luz natural; c) acceso a sanitarios y
duchas limpias y con suficiente privacidad; d) alimentación y atención en salud
adecuadas, oportunas y suficientes, y e) acceso a medidas educativas, laborales y
de cualquier otra índole esenciales para la reforma y readaptación social de los
internos".
c. Situación en los Estados Unidos de
Norteamérica: FALLO BROWN, GOBERNADOR DE CALIFORNIA Y OTROS VS.
PLATA Y OTROS
A nivel internacional, puede citarse
otro caso resuelto por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos (Brown,
Gobernador de California y otros vs. Plata y otros), que resulta claro e ilustrativo a
los fines del presente análisis.
En resumidas cuentas, corresponde
mencionar que en "Coleman v. Brown", de 1990, la Corte de Distrito se encontró
con que los presos con enfermedades mentales graves no recibían una atención
mínima adecuada. En función de ello, se designó un veedor judicial para efectuar
un seguimiento de la situación e informó que 12 años después, el estado de la
atención de la salud mental en las cárceles de California continuaba en franco
deterioro, debido a la superpoblación. En "Plata v. Brown", de 2001, el Estado de
California reconoció que los derechos de los presos previstos por la Octava
Enmienda se veían vulnerados por las deficiencias en el cuidado médico, y
estableció mecanismos de reparación. Sin embargo, cuando el Estado aún no
había cumplido con la orden judicial del 2005, la Corte nombró a un interventor
para supervisar el encause de la problemática. Luego de tres años, el funcionario
observó deficiencias estructurales originadas por el hacinamiento. Teniendo en
cuenta que la situación del sistema de salud al interior de las cárceles no podía
solucionarse sin modificar la situación de hacinamiento, los actores de "Coleman" y
"Plata" trasladaron sus planteos a las respectivas Cortes de Distrito, a fin de
convocar a un tribunal de tres jueces, contemplado por la Ley de Reforma en
Litigación Penitenciaria de 1995 (PLRA), con el objeto de lograr la reducción de la
población carcelaria. Los jueces, en ambas acciones, aceptaron los planteos, y los
casos se consolidaron ante un único Tribunal de Tres Jueces.
Este tribunal consideró al
hacinamiento como la primera causa de las violaciones de los derechos de los
presos. Así es que la conclusión del tribunal fue que la situación no podría
remediarse sin llevarse a cabo una reducción de la población.
El tribunal de tres jueces ordenó
entonces a California reducir su población carcelaria en un 137.5% de la capacidad
original de sus cárceles en un plazo de dos años.
La orden libra al Estado la posibilidad
de elección del medio para reducir el hacinamiento. Sin embargo, ante la
inexistencia de nuevas construcciones, de transferencias extra-estatales u otros
medios, el Estado se halla obligado a liberar un determinado número de presos
antes del cumplimiento de sus respectivas sentencias -a través de la reforma de la
libertad bajo palabra, el uso de los créditos por buena conducta, la reforma de la
ejecución de la sentencia, derivaciones de delincuentes de bajo riesgo a los
programas comunitarios y otras medidas a determinar por el Estado-.
Esta resolución fue confirmada por la
Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, dictamen al que adhirieron cinco
de los ministros de este tribunal, mientras que otros cuatro emitieron dictámenes
en disidencia.
El caso resulta ejemplificador. Por un
lado, da cuenta de que la problemática se replica en otros países. Por otra parte,
resulta útil como evidencia de que ante un vacío normativo, la discusión judicial -
sin perjuicio de las buenas intenciones de los jueces que dirimen- deviene
inagotable y poco eficaz a los efectos encausar definitivamente la cuestión. Ello
queda expuesto al observar que luego de más de 21 años de litigio de este caso,
aún no se haya encontrado remedio real a la sobrepoblación.
d. El litigio por la superpoblación en
comisarías de la Provincia de Buenos Aires. CSJN, Verbitsky, Horacio s/ Hábeas
Corpus
A nivel nacional, es conveniente
recordar la resolución judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dictada
como consecuencia del recurso interpuesto por el Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS), en amparo de todas las personas privadas de libertad de la
provincia de Buenos Aires, detenidas en establecimientos policiales
superpoblados.
El 15 de noviembre de
2001 el Centro de Estudios Legales y
Sociales interpuso un habeas corpus en representación de todas las personas
detenidas en prisiones y comisarías de la Provincia de Buenos Aires. Relató que los
detenidos, incluidos mujeres y menores, padecían condiciones de superpoblación y
hacinamiento porque los calabozos estaban en un estado deplorable de
conservación e higiene. El Tribunal de Casación Penal de la provincia de Buenos
Aires rechazó el hábeas corpus, al considerar que debía analizarse cada caso en
concreto. La actora interpuso recursos extraordinarios de nulidad y de
inaplicabilidad de ley, que fueron declarados inadmisibles por la Suprema Corte de
Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Contra ese pronunciamiento interpuso un
recurso extraordinario, que fue denegado y dio lugar a un recurso de queja.
La Corte Suprema de Justicia de la
Nación consideró que la presencia de adolescentes y enfermos en establecimientos
policiales y/o en comisarías superpobladas de la Provincia de Buenos Aires era
susceptible de configurar un trato cruel, inhumano o degradante u otros análogos
y generar responsabilidad del Estado Nacional, con flagrante violación a los
principios generales de las Reglas Mínimas para el tratamiento de reclusos de las
Naciones Unidas. Por este motivo, sostuvo que, dado que dicha situación ponía en
peligro la vida y la integridad física del personal penitenciario y policial y generaba
condiciones indignas y altamente riesgosas de trabajo, debía instruirse a la
Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los demás tribunales
de dicha provincia para que hicieran cesar urgentemente el agravamiento o la
detención misma. Por otra parte, reconoció legitimación al Centro de Estudios
Legales y Sociales para interponer el hábeas corpus colectivo a pesar de que la
Constitución Nacional no menciona en forma expresa el hábeas corpus como
instrumento deducible en forma colectiva.
En consecuencia, fijó los estándares
de protección de los derechos de los presos que los distintos poderes provinciales
deben respetar para cumplir con el mandato de la Constitución Nacional y con los
pactos internacionales de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional.
También ordenó a la justicia provincial a verificar y remediar las condiciones
indignas de detención de los presos detenidos a su disposición así como disponer
la inmediata libertad de los adolescentes y enfermos detenidos en comisarías. Por
último, exhortó a los poderes ejecutivos y legislativos provinciales a revisar la
legislación que regula la excarcelación y la ejecución penitenciaria y a tomar como
parámetro la legislación nacional en la materia. Para asegurar una solución
efectiva y sólida a esta situación, la Corte recomendó que se conformara una mesa
de diálogo en la que intervinieran las autoridades provinciales y las organizaciones
de la sociedad civil y retuvo el poder de controlar la adopción de las medidas
ordenadas en el fallo.
A los fines de trazar estrategias en
pos de evitar situaciones de superpoblación carcelaria en la provincia de Buenos
Aires, uno de los puntos del fallo citado precedentemente, estableció "Ordenar al
Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires que, por intermedio de la
autoridad de ejecución de las detenciones, remita a los jueces respectivos, en el
término de treinta días, un informe pormenorizado, en el que consten las
condiciones concretas en que se cumple la detención (características de la celda,
cantidad de camas, condiciones de higiene, acceso a servicios sanitarios, etc.), a
fin de que éstos puedan ponderar adecuadamente la necesidad de mantener la
detención, o bien, dispongan medidas de cautela o formas de ejecución de la pena
menos lesivas. Asimismo, se deberá informar en el plazo de cinco días toda
modificación relevante de la situación oportunamente comunicada".
Fundamentos de la Corte. En cuanto
al Habeas Corpus colectivo la Corte consideró que ese era el medio idóneo para
acceder al planteo realizado, dadas las circunstancias del caso y las condiciones en
las que se hallaban las distintas personas privadas de la libertad. Se sostuvo que
dado la condición de los sujetos afectados y la categoría de los derechos
infringidos la defensa de derechos de incidencia colectiva debía tener lugar.
Los hechos denunciados en autos,
constituidos por la existencia de situaciones plurales, demuestran la necesidad de
admitir una acción igualmente plural, en beneficio de intereses colectivos de todos
los sujetos privados de libertad en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, cuya
satisfacción no podría lograrse mediante peticiones individuales.
Consideró a su vez que la
superpoblación carcelaria genera muy serios peligros para la vida e integridad
física de las personas, (condiciones de hacinamiento, calabozos en estado
deplorable de conservación e higiene) y que es por tal motivo que el Estado debe
actuar para garantizar la protección de los internos y para cumplir con la finalidad
propia de las políticas preventivas del delito.
Respecto de la problemática en
cuestión -la superpoblación en las cárceles- la CSJN afirmó la necesidad de mejorar
las condiciones de detención en las que se encuentran las personas privadas de la
libertad y de exigir que se tengan en cuenta las necesidades ignoradas.
A su vez, alegó que lo que busca a
partir de las mejoras en las condiciones de detención, es evitar las consecuencias
que ponen en peligro y lesionan los bienes jurídicos fundamentales amparados y
protegidos por la Constitución Nacional (en este caso la vida y la integridad física
de las personas).
Sostuvo, además que con el paso del
tiempo la situación se ha agravado con el aumento de detenidos y se estima que
continúe empeorando, lo que impide hacer cesar la violación de derechos
fundamentales y en particular el derecho a la vida y a la integridad personal de los
presos, del personal de custodia y de terceros.
Se manifestó la necesidad de
modificar el actuar del Poder Ejecutivo, en razón de que se están violando
derechos y garantías protegidos por la Constitución Nacional y en los Tratados con
jerarquía constitucional, tales como el artículo 18 de la CN en virtud del cual se
consagra el derecho a permanecer en una cárcel limpia y sana para la seguridad y
protección del reo, para lograr así un trato digno, humano y una tutela efectiva de
los derechos y el artículo 75 inciso 22.
El derecho a un trato digno y humano
está reconocido no sólo constitucionalmente, sino también en las Reglas Mínimas
para el tratamiento de reclusos, las que deben ser cumplidas y respetadas para el
tratamiento digno de la persona y la tutela de la vida humana, ya que la falta de
cumplimiento de las mismas pone en peligro al Estado, por considerarse una
situación de alto riesgo de responsabilidad internacional.
En ese sentido, la CSJN ha sostenido:
"Las cárceles en sí mismas, por sus condiciones materiales, higiénicas y de
salubridad no deben agravar el mal inherente a la pena, ni las autoridades
ejecutarlas en forma que aumentan ese mal". "La seguridad, como deber primario
del Estado, no sólo importa resguardar los derechos de los ciudadanos frente a la
delincuencia sino también, como se desprende del citado art. 18, los de los propios
penados, cuya readaptación social se constituye en un objetivo superior del
sistema y al que no sirven formas desviadas del control penitenciario"
La Corte a su vez consideró que las
condiciones de superpoblación en las que se hallan las cárceles, quiebran el
equilibro existente entre el personal y los presos, afectándose así la salud y la
integridad física, no solo a las personas privadas de la libertad, dentro de las que
se encuentran adolescentes y enfermos, sino también a los funcionarios y
empleados del sistema penitenciario, y de aquellos considerados terceros ajenos al
conflicto, como por ejemplo, vecinos de los lugares de detención, familiares de
personas detenidas.
En cuanto a la presencia de
Adolescentes, niños y enfermos en lugares de detención, la Corte sostuvo que la
misma configura una amplia violación a las Reglas Mínimas anteriormente
mencionadas, manifestando la necesidad y la urgencia del cese de las situaciones
de peligro.
La CSJN hizo alusión a que el tribunal
interamericano señaló que "quien sea detenido tiene derecho a vivir en
condiciones de detención compatibles con su dignidad personal y el Estado debe
garantizarle el derecho a la vida y a la integridad personal, y que es el Estado el
que se encuentra en una posición especial de garante, toda vez que las
autoridades penitenciarias ejercen un fuerte control o dominio sobre las personas
que se encuentran sujetas a su custodia".
También sostuvo la Corte que la ley
provincial se ha alejado del estándar internacional y de la de la legislación nacional
haciendo un uso abusivo o excesivo de la prisión preventiva, dado que un 75 % de
los detenidos no tienen aún condena firme.
Por todo lo antes expuesto, se
resolvió hacer lugar a la queja; disponer el cese en el término de sesenta días la
detención en comisarías de la provincia de menores y enfermos; Instruir a la
Suprema Corte de Justicia de la Provincia con la finalidad de hacer cesar toda
eventual situación de agravamiento de la detención que importe un trato cruel,
inhumano o degradante.
Fayt consideró que las vulneraciones
a los derechos, provocan una violación del art. 18 de la Constitución Nacional
como de los distintos instrumentos internacionales adoptados en la misma. Lo que
se pretende "es la defensa de la dignidad humana de la cual no puede ser privado
ningún habitante de la Nación, aunque su conducta haya sido reprobada y se
encuentre cumpliendo una pena privativa de la libertad". Sostuvo, también, que es
un deber de la Corte, actuar como guardián de las garantías constitucionales y
proteger el derecho a la vida vulnerado por las condiciones carcelarias existentes.
e. Hábeas corpus colectivos en Batán
y Lomas de Zamora
El 17 de septiembre de 2008, la
Defensoría Oficial del Departamento Judicial de Lomas de Zamora junto al Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS), interpusieron acción de hábeas corpus
correctivo, en favor de la totalidad de los detenidos alojados en la Unidad Penal N°
15 de Batán, con el objeto de que se ordene el cese del agravamiento de las
condiciones de detención que padecían.
Como aspectos relevantes de las
deficiencias observadas, hicieron particular hincapié en las deficiencias
estructurales de la unidad, con una capacidad operativa de 1146 internos, pese al
diseño original previsto para 700 plazas, ampliada mediante la utilización de
cuchetas y camas dobles, que albergaban -a la fecha de la presentación- a 1.177
personas (804 procesados y 373 condenados). Se constató, también, un claro
deterioro edilicio, la ausencia de un sistema de calefacción adecuado, la falta de un
sistema antincendios, la falta de disponibilidad de agua caliente, la carencia de luz
artificial en las celdas y humedad en paredes y colchones.
A ello se sumaron los reclamos de los
internos sobre el prolongado tiempo que permanecen confinados en sus celdas, la
mala alimentación y la falta de atención médica.
Una vez declarada admisible la
acción, el 20 de abril del 2010 en la ciudad de Mar del Plata, se reúne la Sala 1ra
de la Cámara de Apelación y Garantías en lo Penal con el objeto de dictar
sentencia en la causa "MESTRÍN, MARIA FERNANDA; VERBITSKY, HORACIO S/
HÁBEAS CORPUS".
En el desarrollo de los antecedentes
del caso, el tribunal aclara que muchos de los aspectos que conciernen a lo que
genéricamente podría denominarse "infraestructura edilicia" se encuentran
íntimamente vinculados con la "sobrepoblación" e impactan sobre las condiciones
de habitabilidad. El tribunal explica así que no se trata de compartimentos
estancos, sino interrelacionados. Algún aspecto que luce "deficitario" en términos
estructurales, puede serlo simplemente porque se ha excedido con largueza la
cantidad de usuarios para la que fue pensado.
En opinión del tribunal, si el encierro
se lleva a cabo frente a condiciones de hacinamiento que degradan a los que
cumplen una privación de libertad, queda claro que difícilmente pueda alcanzarse
el anhelado objetivo constitucional de la prevención especial positiva.
Entiende el tribunal que el excedente
poblacional de la Unidad Penal 15 -una de las principales causas generadoras de
las malas condiciones carcelarias- no ha sido difícil de comprobar y tampoco
escapa al conocimiento público, aunque la accionada, a través de la Fiscalía de
Estado lo pusiera en tela de juicio, sin advertir la gravedad de aceptar oficialmente
la violación a la capacidad y cupo originario con la que la Unidad fue
diseñada.
Según el dictamen pericial de la
SCJBA y de la Delegación de Sanidad, Seguridad e Higiene Dptal., basado en las
"Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos", la capacidad de la Unidad
Penal 15, "...debería ser de 780 detenidos", encontrándose "...excedida en un
51%.".
Señala el tribunal que las deficitarias
condiciones de detención que imperan en la UP15 debido a la sobrepoblación y
hacinamiento, a la insuficiencia de la higiene carcelaria y a las limitaciones
funcionales de las autoridades penitenciarias para asegurar el trato debido a las
personas prisionizadas, neutralizando las situaciones estructurales de violencia
psicofísica que padecen los internos, tornan procedente la acción instaurada.
En su sentencia, el tribunal hace
mención de que con fecha 26 de marzo de 2010, el Comité de Derechos Humanos
de la ONU, en el 98° período de sesiones, examinó el cuarto Informe Periódico de
Argentina, con arreglo al art. 40 del PIDCyP, y aprobó una serie de observaciones
finales, señalando entre los principales motivos de preocupación y
recomendaciones que:
"17. Pese a la información
proporcionada por el Estado parte relativa a las medidas tomadas para mejorar la
capacidad de alojamiento, continúan preocupando al Comité las condiciones
imperantes en muchos centros penitenciarios del país, incluido el alto índice de
hacinamiento, la violencia intracarcelaria y la mala calidad en la prestación de
servicios y la satisfacción de necesidades fundamentales, en particular en materia
de higiene, alimentación y atención médica.(...) El Comité también lamenta que la
competencia del Procurador Penitenciario se limite únicamente a los internos
comprendidos en el régimen penitenciario federal (Artículo 10 del Pacto)".
Con todo lo expuesto, afirmado el
problema de la sobrepoblación carcelaria y las deficiencias en el trato que ello
genera, que convierte particularmente a la cárcel de Batán, Unidad N°15 en una
institución inadecuada según los estándares mínimos de humanidad exigibles.
Con el constitucionalizado imperativo
de "afianzar la justicia", es preciso acceder a la demanda, no sólo con el propósito
de dar cumplimiento a las "Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos",
sino también con el objeto de garantizar que la Cárcel de Batán -U.P.15- se
convierta en una cárcel "sana y limpia, para seguridad y no para castigo de los
reos detenidos en ella" (CN, 18).
En su resolutorio, el tribunal requirió
al Ministerio de Justicia adopte las medidas necesarias para que, gradualmente y
en un plazo máximo de 360 días, produzca la efectiva adecuación de los niveles
ocupacionales de las instalaciones de la Unidad Penal 15; que en el lapso tope de
180 días produzca una efectiva disminución de internos que alcance, cuanto
menos, a una reducción de la constatada superpoblación al promedio nacional (no
deberá exceder el 30 %, aproximadamente la mitad de su nivel actual); que se
priorice la disminución de internos provenientes de otras jurisdicciones, que no
sólo generan el hacinamiento pericialmente verificado, sino también graves
conflictos de convivencia y problemas de seguridad en la cárcel de Batán (UP 15);
como modo paliativo de la situación descripta, que se finalicen los trabajos y se
habilite con urgencia la utilización de las casas para detenidos con régimen abierto,
así como se implemente con mayor extensión la posibilidad de medios alternativos
al encarcelamiento cautelar como el uso de brazalete, pulsera o medio similar de
control y monitoreo electrónico. Además de las importantes conclusiones en
materia de hacinamiento en la Unidad Penal Nº 15, la resolución, dicta distintas
medidas en orden al Sector Sanidad, y también en cuanto a los sistemas de
ventilación y calefacción, prevención de incendios, iluminación, instalaciones
eléctricas, techos, membranas y recubrimientos, y sistemas de desagües cloacales
e instalaciones sanitarias. Todas estas disposiciones se encuentran firmes, pues
fueron confirmadas por el Tribunal de Casación, quedando pendiente de resolución
ante la corte únicamente lo que hace al alojamiento en celdas individuales.
El análisis del presente fallo permite
extraer que si bien existe un consenso generalizado acerca de la necesidad de
solucionar el problema de la sobrepoblación en esta Unidad Penal, las distintas
opiniones esbozadas por los actores intervinientes en el proceso (accionantes,
titular de la defensoría general, fiscal, jueces de la Cámara) ponen de manifiesto la
amplitud de posibles respuestas ante esta situación. Sin embargo, el dictamen
finalmente termina siendo el intento de solución a un problema estructural definido
de modo discrecional -por más bienintencionado que fuere-. Sin dudas, estas
acciones tienen lugar ante la falta de regulación de estas cuestiones.
Posteriormente, Mario Coriolano,
Defensor de Casación Provincial, Cecilia M. Boeri, Defensora Departamental de Mar
del Plata y la Secretaria del Área de Ejecución Penal de la Defensoría
Departamental, Dra. Fabiana Andrea Dante, interpusieron una acción de Habeas
Corpus Colectivo y Correctivo en relación a toda la población carcelaria alojada en
el Complejo Penitenciario Batán.
Según consta de las actuaciones, la
acción se formuló con el objeto de "1) generar un mecanismo de control de las
condiciones de detención y la reducción del número de personas actualmente
detenidas en el Complejo Penitenciario Batán..." y 2) "obtener a través del mismo
mecanismo, la fijación del cupo legal-constitucional máximo de cada una de las
unidades del complejo, sin perjuicio y con independencia del cupo administrativo
que hayan fijado las autoridades penitenciarias".
En el cuerpo de la presentación se
deja en claro que "Dividir el planteo ante los distintos jueces a cuyo cargo se
encuentran las personas detenidas, remitirlo a un juez de primera instancia u otras
de las medidas que la judicatura adopta en este tipo de casos, no han servido más
que para debilitar una respuesta amplia y abarcadora a la altura de las
necesidades de las personas bajo nuestra tutela defensiva...".
Es oportuno detallar los argumentos
que se enumeran para afirmar el agravamiento de las condiciones carcelarias en
esta unidad: insuficiencia crónica de prestaciones sanitarias, la higiene del lugar, la
insuficiencia crónica en el abastecimiento de alimentos, insuficiencia crónica de
herramientas tratamentales y personal penitenciario, el deterioro creciente de las
instalaciones.
Todas estas cuestiones constituyen
problemáticas sostenidas en el tiempo, que ya habían sido abordadas por la vía
judicial anteriormente (a través de las presentaciones de distintos Habeas Corpus).
Sin embargo la interposición de este recurso, significó un nuevo intento para
encontrar remedio a la situación.
Al respecto, en el punto VII de la
presentación, titulado CRONICIDAD DE LA SITUACIÓN DENUNCIADA, se expone
que "La profusión de recursos de Hábeas Corpus con sentencia firme cuya
ejecución se encuentra pendiente, sumados a los recursos abiertos y en trámite,
las órdenes de los Jueces de Ejecución en cumplimiento de la manda del art. 25
del CPP que permanecen incumplidas y las marchas y contramarchas constantes
en materia de reparaciones, la precariedad de las episódicas soluciones obtenidas,
la reiteración de las falencias al poco tiempo, y en definitiva el fracaso en las
políticas de mantenimiento cuando no la inexistencia de dichas estrategias, y la
mora injustificada en el cumplimiento de las sentencias firmes, genera en los
hechos la permanencia en el tiempo de las violaciones de derechos denunciadas,
que han dejado de ser situaciones excepcionales y puntuales para transformarse
en crónicas".
Asimismo, sobre el aumento de la
judicialización de cuestiones vinculadas a la administración de las cárceles se
señala que "ha servido paradojalmente para multiplicar el trabajoso control judicial
de las funciones administrativas cuya exclusividad reclama para sí el poder
ejecutivo, y son los jueces, quienes cada vez más deben asumir iniciativa para
impulsar a la administración para resolver cuestiones tan prosaicas como
reparaciones de vidrios, destape de cloacas, desratizaciones, contenido de dietas
alimentarias, y otras decididamente graves, pero igualmente técnicas, como
requerir la prevención y tratamiento de enfermedades infecciosas, prestaciones
médicas complejas de distinta naturaleza, mecanismos de prevención de suicidios,
etc.".
En función de lo enunciado
previamente, mediante la interposición del habeas corpus se pretendió fijar un
cupo legal-constitucional con el fin de fijar la cota máxima de la unidad en cuanto
a su capacidad edilicia, y también en relación a los demás recursos disponibles.
Esta variable debería ser determinada por los jueces departamentales, debido a
que "mientras no cesen las situaciones de agravamiento de las condiciones
carcelarias imputables a la administración, mientras no se respeten los estándares
establecidos en el bloque constitucional y convencional, ésta queda deslegitimada
para fijar aún el cupo administrativo, pues se transformaría en juez y parte de sus
propios actos".
En igual sentido, mediante la acción
de hábeas corpus se sugirió la creación de un "Centro sistematizado de
información" con el propósito de que funcione como un mecanismo de control
permanente. La información estadística que produciría este centro permitiría a los
jueces ponderar adecuadamente las condiciones carcelarias vigentes al momento
de dictar sus resoluciones, entre otras cuestiones.
Por último, corresponde mencionar
que el titular del Juzgado de Garantías 5 de Lomas de Zamora, Gabriel Vitale, en
fecha 11 de septiembre del 2013, adoptó una medida cautelar en el marco de la
acción de hábeas corpus deducida por la defensa pública de esa circunscripción,
luego de verificar las condiciones de sobrepoblación en la Unidad Penitenciaria Nº
40 de Florencio Varela, disponiendo la reubicación de internos en otros
establecimientos que cuentan con capacidad vacante. A su vez, resolvió que el
Ministerio de Justicia y Seguridad deberá garantizar la transparencia en la
selección de las personas. Asimismo ordenó también, entre otras medidas:
garantizar el traslado de las familias a través de pasajes accesibles y gratuitos;
garantizar que cada 60 días las personas privadas de libertad en las Unidades
Carcelarias del interior puedan ser alojadas en cercanías a sus domicilios por un
lapso de siete días; comunicar la cantidad de sistemas de control electrónico,
pulseras magnéticas para incidentes de alternativas y/o prisiones domiciliarias los
cuales deberán ser otorgados de manera inmediata.
Informe del Consejo de Defensores
Generales de la Provincia de Buenos Aires.
En el período comprendido entre junio
de 2009 y junio de 2010 el Consejo de Defensores de la Provincia de Buenos Aires
ha realizado un monitoreo de condiciones de detención de las unidades carcelarias
provinciales. El objetivo principal fue trabajar sobre el cupo carcelario y relevar el
índice de sobrepoblación. Dentro del informe elaborado producto de este
monitoreo se consigna que la capacidad de alojamiento de un centro de detención
debe ser estimada según la cantidad de detenidos a los que el sistema, conforme
las condiciones del lugar, le puede asegurar plenamente los derechos y libertades
en todos los aspectos que no se vean restringidos como consecuencia legítima de
las penas y demás medidas privativas de libertad.
Según las mediciones efectuadas
durante las recorridas en las cárceles, las celdas en general alojan a dos personas
en una superficie que no supera los 7 m2. La postura del Consejo de Defensores
de la Provincia de Buenos Aires ante la sobrepoblación constatada en la provincia
debe ser expresada en términos claros y firmes:
La sobrepoblación no se supera
solamente con la construcción de más cárceles.
El dictado continuo de leyes
destinadas a hacer ingresar a cada vez más personas a la cárcel -tanto a nivel
federal como provincial- hacen vanos cualquier esfuerzo por superarla.
Es urgente el dictado de una ley de
cupos.
Así, el Consejo advierte que la
política penitenciaria basada en aumentar el número de cárceles como medio
privilegiado para combatir la sobrepoblación no es la solución y poco contribuirá a
respetar los estándares de detención establecidos por las normas
internacionales.
En este sentido, explican que resulta
fundamental establecer una ley de control de cupos penitenciarios de modo tal que
permita variar el eje de la política penitenciaria destinada a la construcción de
cárceles y poner coto al circuito de movimiento de detenidos. Para lograrlo, uno de
los aspectos principales es contar con una población estable y limitada de
detenidos. Entendió en dicho informe que una ley de cupos permite sobre todo
ejercer un control del Estado tendiente a monitorear aquellos factores generadores
de condiciones inadecuadas de detención. Eso no sólo tiene que ver con la
capacidad de alojamiento del penal, sino con las posibilidades reales que las
condiciones físicas de dicho lugar tienen para brindar un trato adecuado a las
personas privadas de libertad. La restauración de estas condiciones como las
medidas de prevención o custodia sobre la población son medidas que únicamente
la ley de cupos permitirá implementar y, asimismo, acentuar el papel de garante
que el Estado tiene sobre la realización de los derechos de los detenidos.
En su informe el Consejo destaca,
como estándar general de la jurisprudencia de la Corte Interamericana, que la
persona privada de la libertad debe "vivir en condiciones de detención compatibles
con su dignidad personal y el Estado debe garantizarle el derecho a la vida y a la
integridad personal". En razón de ello, describe que la tarea primordial para
cumplir con dichos objetivos es asegurar que el Estado debe cumplir con una
especial posición de garante frente a las personas privadas de libertad, que en lo
sustancial se define en otorgar los medios necesarios de prestación, prevención y
adecuada custodia para asegurar la realización de "los derechos cuya limitación no
deriva necesariamente de la privación de la libertad".
En tal sentido el Consejo entendió
que, una ley de cupos, resulta sustancial para redefinir la política penitenciaria en
materia de prevención respecto no sólo a los deterioros materiales de las
unidades, sino a los niveles de violencia que se posibilitan con el ingreso
indiscriminado de detenidos.
Finalmente, desde el Consejo, instan
a las autoridades políticas a limitar el índice de prisionización y a señalar que el
aumento en la construcción de cárceles no remediará la situación de
sobrepoblación, sino que sólo profundizará la problemática reseñada.
El trabajo de la Procuración
Penitenciaria de la Nación
Desde su creación, la Procuración
Penitenciaria de la Nación ha denunciado el problema de la superpoblación
carcelaria.
Durante el primer semestre de 2013,
distintas actividades de verificación de la Procuración Penitenciaria de la Nación
constataron graves focos de superpoblación en el sistema penitenciario federal y
motivaron al organismo a recomendar la fijación de medidas para paliar y prevenir
el hacinamiento en todos los establecimientos federales. Según se detectó, la
Unidad 28 del SPF que funciona como nodo de traslado y alcaidía judicial, se usa,
sin embargo, como alojamiento prolongado de personas detenidas, aun cuando
solo debería servir para estancias muy acotadas. También se verificó que en los
principales establecimientos del área metropolitana -los Complejos Penitenciarios
Federales I (Ezeiza) y II (Marcos Paz), y el Complejo Penitenciario Federal de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Devoto)- se implementaron medidas
improvisadas para incrementar irregularmente la cantidad de plazas, como el
agregado de camas dobles en lugares preparados para lechos individuales, o la
utilización de espacios destinados a esperas cortas durante el movimiento habitual
entre pabellones como lugares de estancia permanente, aun cuando siquiera
cuentan con acceso a sanitarios.
Dado el carácter generalizado de la
cuestión y la tendencia creciente registrada, el 8 de agosto de 2013 el Procurador
Penitenciario de la Nación formuló la Recomendación 797, por la cual encomendó
al Director Nacional del SPF que disponga de las medidas necesarias a efectos de
garantizar que la cantidad de alojados no supere la capacidad real de cupos de
alojamiento, respetando los estándares legales vigentes. Del mismo modo,
recomendó atender a la cantidad de cupos de los diferentes sectores al interior de
cada establecimiento y no solo a los totales generales, y planteó al Director
Nacional, que frente a ingresos de personas en establecimientos cuyo cupo ya esté
cubierto, establezca estrategias para permitir a los jueces ponderar
adecuadamente la necesidad de mantener esa detención, o disponer de formas
sujeción alternativas para prevenir el encarcelamiento en condiciones de
hacinamiento.
Situación de la Alcaidía de Tribunales
-Unidad Nº 28
La PPN viene advirtiendo desde hace
tiempo la situación delicada en la que se encuentra la Unidad Nº 28 del SPF en
tanto se ha detectado la permanencia prolongada de detenidos en esta Unidad,
que fuera diseñada para el alojamiento transitorio de los detenidos. Esta situación
-que persiste al día de hoy- se halla relacionada con la falta de cupos en los
establecimientos penales del área metropolitana de Buenos Aires, tal como fuera
informado oportunamente por las autoridades de la Unidad.
En función de ello, la PPN puso en
conocimiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación esta situación, y a partir
de este informe, los miembros del supremo tribunal formulan la Acordada Nº
12/12/CSJN mediante la cual dispusieron una serie de medidas conducentes a
reparar las cuestiones señaladas. Como primer punto establecen que "El traslado
de detenidos al Centro de Detención Judicial (U.28) deberá limitarse al máximo,
sólo a aquellos casos en los cuales la presencia de los internos resulte
estrictamente indispensable para la realización de las diligencias ordenadas por los
tribunales a cuya disposición se encuentran". A pesar de lo dispuesto mediante la
Acordada citada anteriormente, en el Centro Judicial de Detención se continuó
alojando a detenidos por períodos mayores a los establecidos legalmente y dado
que esto fue comunicado nuevamente a la Corte, desde este tribunal se dispuso la
Acordada Nº 3/13, mediante la cual ordenan la rehabilitación de la ex unidad 22,
espacio actualmente ocupado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Criminal y Correccional de la Capital Federal. No obstante ello, el problema
principal que se plantea desde este Organismo es la estadía prolongada de los
detenidos en la Unidad 28, en la que no debieran permanecer más de 24 horas.
Teniendo en cuenta que la
problemática expuesta continúa en la actualidad, en el mes de agosto de este año,
la Procuración Penitenciaria realizó una nueva presentación ante la Corte Suprema
de Justicia de la Nación mediante la cual se puso en su conocimiento la
persistencia en la práctica sistemática de alojamientos prolongados en el Centro de
Detención Judicial -Unidad nº 28-. Además, se reiteró que la unidad no posee una
estructura edilicia adecuada para estos fines, se encuentra desbordada de su
capacidad real -más allá del cupo formalmente denunciado- y no ofrece
condiciones de habitabilidad mínimas. Retomando la información proporcionada
por este organismo y habiendo transcurrido más de un año de la Acordada 12/12
dictada en relación a este tema, la Corte formuló una nueva disposición con el
propósito de encausar la problemática.
Mediante la acordada 33/2013, la
CSJN emplazó al Servicio Penitenciario Federal para que adopte medidas eficaces a
fin de evitar el pernocte de internos por más de una noche en el Centro de
Detención Judicial -Unidad 28- y garantice las debidas condiciones de detención. A
estos efectos, se le otorgó un plazo de treinta (30) días hábiles, bajo
apercibimiento de decretar de oficio las medidas que correspondan. Con relación a
ello, la Corte indicó que "la razón principal de estadías prolongadas no está
originada por disposición de magistrados del Poder Judicial de la Nación sino por la
falta de cupo de los establecimientos carcelarios a los que deben ser restituidos los
internos". En el mismo sentido, añadió que "la causa principal del pernocte
prolongado en el Centro de Detención Judicial no puede ser removida por el
Tribunal sin la activa participación del Servicio Penitenciario Federal que por el
momento, no obstante la presentación del Procurador Penitenciario Nacional, ha
guardado silencio respecto de los obstáculos que le impiden cumplir con la
obligación de mantenimiento y conservación y situación de vulneración de los
derechos de los detenidos que ello conlleva, que está a cargo de ese
organismo".
Por otra parte, producto de un habeas
corpus interpuesto por un detenido en a favor de quienes se encontraban alojados
en la Unidad Nº 28, recientemente la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Criminal y Correccional ha confirmado la resolución del Juzgado de Instrucción Nº
34 en cuanto hace lugar a la acción de habeas corpus ordenando a la Dirección del
SPF el realojamiento de los detenidos que no posean diligencias procesales
inmediatas pendientes ante los tribunales a cuya disposición se encuentran. En
dicha causa el SPF había recurrido la resolución de primera instancia aludiendo a la
imposibilidad material por parte de la administración penitenciaria para satisfacer
la requisitoria, teniendo en cuenta la ausencia de cupos para varones adultos en
unidades de alojamiento permanente en la región metropolitana.
Estándares para tener en cuenta
Viene al caso también mencionar la
Resolución 12/99 del entonces Defensor General de la C.A.B.A., Víctor HORTEL, en
la que se hizo referencia a los estándares de la Asociación Correccional Americana
(ACA), que ha redactado varios manuales de procedimiento sobre esta temática.
Según los estándares de la American
CorrectionalAsociation (ACA) -institución no gubernamental que se ocupa de la
certificación de servicios de prestadores privados y estatales en materia de
alojamiento penitenciario- cada prisionero debe contar con 10, 66 m2 de espacio
libre. Si permanece recluido por períodos superiores a 10 horas diarias, debe
contar con, por lo menos, 24,38 m2 en total, incluyendo los muebles y elementos
fijos (Norma 3-4128). Instituciones como el Federal Bureau of Prisons(Servicio
Penitenciario Federal de los EE.UU.) refieren permanentemente en sus
resoluciones a los estándares de la ACA. En el mismo sentido, la Asociación
Americana de Salud Pública ha fijado normas carcelarias para todas las áreas que
afectan la salud de los prisioneros ("StandardsforHealthServices in
CorrectionalInstitutiona", segunda edición) que establecen un espacio de, por lo
menos 18,28 m2 con 2,43 m de altura como mínimo en caso de celdas individuales
y 21,33 m2, para reclusos que permanecen más de 10 horas diarias. Asimismo,
conforme surge del "Rapportannueld´activité 1994"; publicado en Francia por la
Dirección de la Administración Penitenciaria (Servicio de la comunicación, de
Estudios y de Relaciones Internacionales), la superficie necesaria por interno se
calcula siguiendo una tabla que fija el espacio según el número de internos que lo
ocupan. Por ejemplo, este indicador comienza con una superficie mínima de 11 m2
correspondientes a una persona y consigna progresivamente la superficie mínima
según la cantidad de personas, finalizando con la cita de 85 a 94 m2 para 18
personas.
Otro elemento a considerar -
siguiendo la Resolución mencionada- es el Pliego de Licitación para la Construcción
del CPF III, que estableció las características comunes a las celdas
correspondientes a estos establecimientos del Servicio Penitenciario Federal: "la
celda constituye el espacio personal del interno, proveyendo privacidad para sí y
seguridad a sus pertenencias. El mobiliario podrá considerar cierto grado de
personalización de su lugar. Todas las celdas serán individuales. Tendrán una
superficie neta mínima de 8 m2. El equipamiento será dispuesto de tal forma que
deje un espacio libre de ocupación de 3,5 m2 y permita un desplazamiento en
línea recta de 3,20 m. Estas dimensiones serán consideradas como mínimas".
Así, de ceñirse a lo considerado por el
propio Ministerio de Justicia de la Nación en dichas licitaciones como un estándar a
respetarse y lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se
debe considerar que el espacio mínimo por persona detenida debe ser mayor a los
8 m2.
El Relator Especial del Consejo de
Derechos Humanos sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes de Naciones Unidas, Juan Méndez, planteó sobre dimensiones
mínimas que deben tener las celdas que:"...No hay ningún instrumento universal
que especifique un tamaño mínimo aceptable para las celdas, aunque algunas
jurisdicciones nacionales y regionales han dictado normas sobre este asunto en
algunas ocasiones. Según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (...) una
celda de 6,84 m2 es "suficientemente grande" para su uso por una única persona.
El Tribunal no explicó por qué esa medida podía considerarse suficiente; el Relator
Especial se permite respetuosamente disentir, especialmente si la celda única
también debe incluir, como mínimo, un inodoro e instalaciones de aseo, una cama
y un escritorio".
Propuestas legislativas vinculadas al
problema
Propuesta del CELS y otros actores en
la Provincia de Buenos Aires. Expte. D-3.100/10-11
Se trata de una iniciativa impulsada,
en la Cámara de Diputados provincial, por la legisladora Natalia Gradaschi (CC-
ARI) a partir del informe elaborado por el Consejo de Defensores Generales
bonaerenses que refleja la situación del sistema carcelario bonaerense. Este
órgano denunció en el documento las serias condiciones de hacinamiento y de
superpoblación carcelaria en la Provincia durante el período comprendido
entre junio de 2009 y junio de 2010.
La iniciativa alcanzará a unidades
carcelarias, penitenciarias, alcaldías, comisarías, institutos de menores y/o todos
los lugares destinados al alojamiento de personas bajo régimen de privación de
libertad dependientes del Gobierno provincial. La legisladora propone además, en
el texto del proyecto, una Comisión de Control de los lugares de detención, y otras
cuestiones relacionadas que se enmarcan en un reclamo histórico de
organizaciones de derechos humanos en nuestro país y de miembros del Poder
Judicial y académicos.
El proyecto obliga a los responsables
de todos los establecimientos que alojen a personas privadas de su libertad a
comunicar al Registro de Cupos, en forma inmediata, cuando los mismos alcancen
el 90 por ciento de su capacidad. También prohíbe la detención en comisarías de
personas con prisión preventiva.
A su vez, la nómina de internos será
establecida semestralmente por decisión unánime de la Comisión, estableciendo,
para tal fin, un orden de criterios que priorice el tiempo transcurrido en prisión
preventiva, la escala penal aplicable al hecho del imputado, la edad del interno y
otras cuestiones relacionadas con la conducta, la salud y las aptitudes para la
reinserción familiar y laboral.
Por otra parte, se prevé que los
jueces "deberán disponer el alojamiento de los detenidos en aquellas unidades que
cuenten con plazas disponibles, conforme los informes periódicos".
La Comisión estará integrada, tal
como lo establece el artículo 4º, por representantes de los ministerios de Justicia,
Desarrollo Social, Economía, Salud e Infraestructura; de la Secretaría de Derechos
Humanos; dos representantes del Ministerio Público (Acusación-Asesoría y
Defensa); uno por la Comisión Provincial por la Memoria y otro por el CELS (Centro
de Estudios Legales y Sociales).
De concretarse la aprobación del
proyecto será la Suprema Corte de Justicia de la Provincia quien tendrá control
sobre el registro el número de plazas disponibles. En tanto, la nómina de internos
será establecida semestralmente por decisión unánime de la misma comisión.
Sugerencias de Prison Reform
International
http://www.penalreform.org/wp-
content/uploads/2013/05/10-pt-plan-overcrowding.pdf
Proyectos de ley en la Cámara De
Diputados:
Expte. 3943-D-2012 Trámite 067
(12/06/2012)
Este proyecto ha sido firmado por
diputados del bloque ARI. Prevé la creación de un registro de cupos de cárceles
federales que dependerá de la CSJN. Dentro del proyecto se establece que este
tribunal designará a un secretario que estará a cargo del registro, quien deberá
realizar informes periódicos y citar a la Comisión de Control de Cupos
Carcelarios.
La comisión será convocada por el
presidente de la Corte Suprema De Justicia y estará compuesta por un
representante del Ministerio de Justicia de la Nación, un representante de la
Secretaria de Derechos Humanos, un representante del Ministerio de Desarrollo
social de la Nación del área de infancia y adolescencia, un representante del
Ministerio de economía, un representante del Ministerio de Planificación Federal,
un representante de la CSJN, un representante del Ministerio Público de la
Defensa, un representante de la procuración General de la Nación, Un
representante del Defensor del pueblo y 4 representantes de diferentes
instituciones civiles, elegidas previamente basadas en su actuación respecto a las
personas privadas de su libertad.
El proyecto dispone que esta
Comisión deberá reunirse un mínimo de 4 veces al año. Se encargará de
determinar semestralmente las plazas disponibles en las unidades penitenciarias
federales, comisarías, institutos y centros de detención para jóvenes, además de
cualquier otro lugar destinado a alojar presos del ámbito federal. Así, asentarán el
cupo, verificarán si hay exceso de detenidos en las diferentes unidades y
presentarán un informe anual en el que consten las plazas libres.
El proyecto también establece que los
directores de las unidades deben dar aviso a la Secretaria de Derechos Humanos
cuando alcancen el 90% de la ocupación de las plazas, prohibiéndose además que
se supere un 10% de la capacidad preestablecida para las unidades.
Expediente 1794-D-2013 / 1794-D-
2013 Trámite 025 (10/04/2013)
Se trata de dos proyectos, uno es un
pedido de informes al Poder Ejecutivo, el otro una Declaración de preocupación.
Ambos proyectos fueron realizados por la misma diputada Bianchi (Bloque
Peronismo Federal) y presentados el mismo día. Están basados en un informe de
la ONU originado en 24 visitas sorpresivas a cárceles de la Provincia de Buenos
Aires y la Ciudad Autónoma De Buenos Aires.
Los resultados de ese informe fueron
devastadores, en función de ello, la diputada exige:
Que el Estado responda qué
capacidad poseen las cárceles argentinas; si existe un registro estadístico actual
sobre la población carcelaria (y de no existir, que se explique el motivo); qué
presupuesto se destina al mantenimiento y construcción de establecimientos
penitenciarios, una explicación del porqué de su crítico estado; qué presupuesto se
asignó para las personas privadas de la libertad, así como por qué su condición es
tan precaria y reciben maltratos; quién tiene a cargo el control de reclusos; si
luego del informe de la ONU se enviaron comisiones a controlar los diferentes
establecimientos penitenciarios y finalmente qué medidas tomará la autoridad de
aplicación frente a la crisis carcelaria no solo edilicia sino para disminuir los casos
de tortura y abusos.
Se pretende que la cámara DECLARE
su preocupación ante el informe de la ONU, en particular sobre el hacinamiento y
las agresiones a menores y embarazadas en las cárceles.
Expediente 1815-D-2013 Trámite 025
(10/04/2013)
Este trámite ha sido presentado por el
diputado Carlos Alberto Carranza del Peronismo Federal. Consiste en un pedido de
informes al Poder Ejecutivo sobre cuestiones vinculadas a la construcción de la
Cárcel Federal en la Provincia de Santa Fe. Exige que se den razones de la demora
en la construcción de la Cárcel; conocer si se llamó a licitación; plazo estimado
para iniciar obras o exponer los motivos que fundamenten la demora; verificar si
hay presupuesto asignado para la construcción y un plazo establecido para la
finalización de las obras y la puesta en funcionamiento de la unidad.
Dicho pedido también radica en que
hubo un incremento en la cantidad de personas detenidas en los Juzgados
Federales de Rosario, Santa Fe y Venado Tuerto. Se afirma en el pedido de
informes que en el año 1999 la Legislatura de la Provincia de Santa Fe sancionó la
Ley Provincial 11.666 que autorizó al municipio de Coronda a ceder un territorio al
Estado Nacional para la construcción del centro penitenciario y que en 2007 el
Ministerio de Justicia anunció el llamado a licitación.
Expediente 1750-D-2013 Trámite 24
(09/04/2013)
Este proyecto ha sido presentado por
Diputados de la Unión Cívica Radical, Ricardo Gil Lavedra, Manuel Garrido, Ricardo
Alfonsín, Elsa Álvarez, Oscar Agüad y la diputada de la UDESO Graciela Ocaña.
Se basa en un proyecto que fuera
presentado con anterioridad por diputados de diversos bloques. Se trata del
proyecto que proponía modificar la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la
Libertad (24.660) incorporando el capítulo XV bis: Control y Gestión de la
Capacidad de Alojamiento en los Establecimientos.
Así, entre los aspectos más
destacados, en el proyecto se contempla que el Ministerio de Justicia Seguridad y
Derechos Humanos deberá determinar semestralmente la capacidad de
alojamiento de cada establecimiento del Servicio Penitenciario Federal,
considerando el espacio y las condiciones mínimas para la completa satisfacción de
los fines de la ley y lo establecido internacionalmente en la materia. También se
deberá establecer un sistema de información confiable, accesible y actual sobre el
nivel de ocupación diario de cada establecimiento y un registro de sus variaciones,
pretendiendo así garantizar un acceso libre de toda persona a la información
detallada, así como a la Procuración Penitenciaria de la Nación, ONGs, abogados y
funcionarios, para controlar la capacidad de alojamiento y la tasa de ocupación de
las unidades. Además obliga a requerir autorización para realizar cualquier
modificación a un establecimiento destinada a aumentar o disminuir la capacidad
de alojamiento y, si la ocupación supera el 90% de la capacidad, el máximo
responsable deberá poner en conocimiento al Ministro de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos en un plazo improrrogable de 24 horas.
El proyecto dispone que el ministro
deberá articular los medios a su alcance con el fin de evitar que se sobrepase el
límite máximo de ocupación de un establecimiento. De esta forma, cuando se
supere el 90% de ocupación, se deberá informar inmediatamente a la Corte
Suprema, la Defensoría General de la Nación, la Procuración General de la Nación,
la Procuración Penitenciaria y los colegios públicos de abogados de todas las
jurisdicciones. Asimismo, deberá elaborar y ejecutar programas de prevención de
la superpoblación, como ser, impulsar indultos, conmutaciones de penas,
requisitorias judiciales de aplicación de medios alternativos a la pena de prisión;
entre otros.
En los casos en que el programa de
prevención previamente mencionado no pudiera evitar el alojamiento por encima
de la capacidad permitida, el Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos
deberá elevar de manera urgente a la Cámara Nacional de Casación Penal un
informe sobre lo actuado, indicando los datos sobre los establecimientos y la
superpoblación, los internos que entran en la categoría del párrafo anterior, y las
alternativas propuestas. Así, la Cámara Nacional de Casación Penal podrá exigir
que el Poder Ejecutivo lo cumpla hasta llegar a una capacidad normal de la
población carcelaria.
La Cámara Nacional de Casación
Penal, también propondrá acciones útiles e incluso podrá aplicar reglas del código
procesal penal y de la ley de habeas corpus para ordenar prueba y aplicar
sanciones. Llegado el caso puede adoptar medidas y vías alternativas, disponiendo
la libertad de detenidos bajo la órbita de otros tribunales.
Proyectos de ley en la Cámara De
Senadores
Proyecto de ley S- 3036/13
Autora: Norma Morandini Senadora
por la Provincia de Córdoba. (Frente Amplio Progresista)
Tiene por objeto establecer
estándares mínimos respecto a los cupos de alojamiento, condiciones edilicias,
prestaciones de seguridad e higiene y las necesidades mobiliarias para las
personas privadas de su libertad. El proyecto prevé la creación de una comisión
supervisora que estaría conformada por un representante de la secretaria de
Derechos Humanos, del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de la
Subsecretaria de Infraestructura Penitenciaria de la Nación, del Ministerio de Salud
y además, la Procuración Penitenciaria de la Nación. Así las cosas, pone en función
de esa comisión determinar el número máximo posible de personas privadas de su
libertad en cada establecimiento penitenciario, de acuerdo a los criterios
establecidos en la ley sobre la habitabilidad.
Además de ello, fiscalizaría el cupo
carcelario, requiriendo a las autoridades de los establecimientos informes
semestrales sobre la situación de establecimientos federales y provinciales.
Asimismo, toda reforma a los establecimientos que modifique la cantidad de plazas
debe ser informada a la comisión. Los datos que la comisión recaba deberán ser
publicados, haciendo mención sobre la tasa real de ocupación de cada
establecimiento, de manera accesible y regularmente actualizada.
Proyecto de ley S- 2979/13
Autora: Norma Morandini Senadora
por la Provincia de Córdoba. (Frente Amplio Progresista)
En primer lugar, se solicita al Poder
Ejecutivo de la Nación que informe acerca de las razones por las que aún no han
comenzado las obras de construcción del Establecimiento Penitenciario "Centro
Federal de Córdoba". La creación de dicho establecimiento fue previsto en el
decreto 1183/03, en el que se creó el Plan Nacional de Infraestructura
Penitenciaria 2004-2007.
Esta omisión por parte del Estado
genera que los detenidos de la Justicia Federal de Córdoba deban ser alojados en
establecimientos provinciales. El Sistema Penitenciario de la Provincia de Córdoba
se hizo cargo de esta población de detenidos. El Estado Nacional realizó
transferencias presupuestarias en concepto de manutención, pero sólo de manera
parcial, teniendo al día de la fecha, según declaraciones de la Ministra de Justicia
de la Provincia de Córdona, una deuda de 90 millones de pesos.
El segundo requerimiento del
proyecto, también dirigido al Poder Ejecutivo, es de explicaciones respecto a la no
realización de las correspondientes transferencias presupuestarias, requiriendo que
informe qué gestiones se han emprendido a fin de saldar dicha deuda y garantizar
las condiciones de habitabilidad de los detenidos.
i. Otras experiencias a nivel
internacional
Naturalmente, varios otros países han
enfrentado problemas similares e intentan, también, darle una solución.
Uruguay: La ley 17.897 de la
República Oriental del Uruguay estableció un régimen excepcional de libertad
anticipada y provisional para solucionar el problema de superpoblación carcelaria,
que fue aplicado por única vez, a parte de las personas que se encontraban
privadas de su libertad (1) al 1 de marzo de 2005. Esta ley fijó diferentes pautas,
según se tratare de condenados o procesados, para que los jueces otorguen la
libertad de oficio, sin exigir ningún requisito adicional dentro de un plazo de 60
días. En el caso de los condenados, se autorizó a otorgar la libertad anticipada a
todos aquellos que hubieren cumplido las dos terceras partes de una pena superior
a los tres años o la mitad de una condena inferior a ese monto. El régimen
aplicable a los procesados para obtener la libertad provisional es idéntico al de los
condenados, pero ante la inexistencia de condena se utilizan distintos parámetros
de acuerdo a la situación procesal del imputado. Los condenados y los procesados
que obtuvieron la libertad quedaron sujetos a la supervisión del Patronato de
Encarcelados y Liberados, que estaba obligado a comunicar cualquier
incumplimiento a la justicia para que se le revocara el beneficio y se reintegrara al
establecimiento donde se encontraba detenido, sin más trámite y sin que se le
compute como pena el tiempo de libertad bajo vigilancia.Esta medida fue
complementada con modificaciones a los regímenes de medidas de seguridad,
prisión domiciliaria, redención de pena por trabajo o estudio, libertad condicional,
transitoria y anticipada, que claramente apuntan a evitar que la situación de
saturación de las cárceles se repita. En Italia o Costa Rica, también existen
intentos y experiencias que buscan atacar este mismo problema.
Por todos estos motivos les pido a mis
colegas que me acompañen en este proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| BULLRICH, PATRICIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | UNION PRO |
| DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
| GARRIDO, MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| ESPER, LAURA | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
| ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PROYECTO SUR - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION PENAL (Primera Competencia) |
| DERECHOS HUMANOS Y GARANTIAS |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | SOLICITUD DE SER ADHERENTE DE LA DIPUTADA CARRIZO CARLA (A SUS ANTECEDENTES) | ||
| Diputados | SOLICITUD DE SER ADHERENTE DEL DIPUTADO RICCARDO (A SUS ANTECEDENTES) |