El Senado y Cámara de Diputados...

ARTICULO 1º: Créase en el ámbito del Congreso Nacional y en cumplimiento del artículo 75, Inciso 2º de la Constitución Nacional, una Comisión conformada por seis representantes del Senado y seis representantes de la Cámara de Diputados, designados por los Presidentes de cada una de las Cámaras, en forma proporcional a la representación política en cada una de ellas, a los efectos de elaborar un nuevo Régimen de Coparticipación que comenzará a regir en el país a partir del 10 de diciembre del 2015.

ARTICULO 2º: La Comisión creada por el Artículo 1º tendrá como objetivo estudiar y elaborar un Proyecto de Ley Convenio de Coparticipación Federal de Impuestos, que será consensuado con todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires, quienes lo aprobarán mediante las leyes respectivas y será presentado a consideración del Congreso Nacional, con el Senado como Cámara de origen, antes del 10 de diciembre del 2014.

ARTICULO 3º: El Poder Ejecutivo Nacional adoptará los recaudos durante el año 2015 y antes del 10 de Diciembre de ese año, para dictar todas las normas necesarias y realizar las acciones correspondientes para la puesta en vigencia del nuevo régimen de coparticipación en la fecha estipulada en el Artículo 1º.

ARTICULO 4º: De forma.

Señor presidente:

La coparticipación es un mecanismo fundamental para la distribución vertical y horizontal de los recursos tributarios federales entre el Gobierno Nacional y las provincias.

El sistema vigente en la Argentina se basa en la Ley 23.548 de principios del año 1988, después de un período de tres años en los cuales no hubo legislación para la distribución de recursos Nación - Provincias.

Las características principales de la Ley 23.548 es que se trata de una ley convenio; lo que significa que una vez aprobada por el Congreso, tiene adhesión expresa de cada una de las Legislaturas Provinciales.

Esta ley definía una "masa coparticipable", integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, exceptuando, en parte o en su totalidad a los impuestos al Comercio Exterior, las Contribuciones a la Seguridad Nacional, y el Impuesto a los Combustibles.

La distribución de estos recursos, en lo que se denominaba "distribución primaria", establecía un 42,34% asignados a la Nación, un 56,66% a las Provincias y un 1% destinado al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.

La "distribución secundaria" que reasignaba los fondos entre las provincias, teóricamente por su población, grado de desarrollo y necesidades básicas, se definió por coeficientes fijos, sin ningún tipo de actualización.

La ley 23.548 sufrió múltiples modificaciones desde su sanción, las mayores en la década de los 90, que determinaron que las provincias hayan cedido alrededor de un tercio de los fondos que les corresponderían de aplicarse la ley en su alcance original.

Durante la década de los 90 la Nación avanza sobre el Régimen de Coparticipación efectuando detracciones de la masa coparticipable, a través de decretos de necesidad y urgencia, leyes del Congreso de la Nación, pactos federales, destinadas a varios fines, aunque predominaron las destinadas al Sistema de Seguridad Nacional.

Simultáneamente, y como resultado de negociaciones con las provincias, a través del Congreso o también de Pactos Federales, se gestaron una diversidad de transferencias a la provincias, al margen del régimen de coparticipación.

Entre las detracciones más relevantes a las provincias se encuentran el 15% de la masa coparticipables general, destinado al sistema de jubilaciones y pensiones desde 1992, más sumas fijas que constituyeron el Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales, el 11% del IVA, el 36% del Impuesto a las Ganancias, el Impuesto a los Bienes Personales, el 70% de los Monotributos y el 70% del Impuestos a los Créditos y Débitos, entre otras.

Los fondos que reciben las provincias están conformados en un 80% por recursos del régimen de coparticipación federal y en un 20% de otros regímenes instituidos también en los 90, a partir de los debates y acuerdos logrados o unilateralmente por parte del Gobierno Nacional.

Este último aspecto complicó el régimen de distribución, ya que las provincias reciben adicionalmente a la coparticipación, fondos por unos 18 conceptos diferentes, como ha sido el caso de la distribución de las retenciones a las exportaciones de soja.

Una estimación hoy nos indica que la denominada masa coparticipable neta, luego de las detracciones efectuadas, se reduce a un 55% de lo que preveía originalmente la Ley 23.548. A lo que se suman los recursos que llegan mediante los denominados "otros regímenes", que tienen afectación específica, limitando la autonomía de las provincias en determinar su uso.

Resulta difícil estimar a que niveles ha caído la coparticipación a las provincias por el enorme desorden generado con las modificaciones y por un diagrama de derivación de fondos casi kafkiano.

Más allá de las provincias y la nación, aparece hoy la ANSES como protagonista relevante en el reparto de la renta federal. Más del 40% del financiamiento del organismo de la seguridad social en la Argentina proviene de fuentes distintas a las contribuciones personales y patronales.

Como se mencionó, la detracción más importante de la masa coparticipable fue convalidada por el denominado "Pacto Fiscal 1", acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, suscripto el 12 de agosto de 1992 y ratificado por la Ley 24.130. A través de este acuerdo, se procedió a la detracción del 15% de la masa coparticipable para atender el pago de obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos, creándose, además el Fondo Compensador de Desequilibrios Provinciales.

Cálculos previos indican para el 2012 una detracción a las provincias, por este concepto, de más de 20.000 millones de pesos. Un informe de la consultora Economía & Regiones especifica que desde el año 2003 las provincias tuvieron que aportar para financiar la ANSES una suma de 105.000 millones de pesos, de lo que se desprende que, desde hace varios años, las provincias pasaron a ser aportantes de la ANSES e indirectamente de la Nación.

Hace cinco años que no existen razones valederas para continuar con esta detracción, dado que las provincias resignaron solidariamente estos fondos con destino a un sistema de jubilaciones y pensiones regido por las AFJP. Por la Ley 26.425, promulgada en diciembre del 2008, el Congreso dispuso la unificación del sistema de jubilaciones y pensiones creando un régimen previsional público, bajo la denominación de Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto. De esta manera y a partir del 2008, el gobierno nacional ha reestatizado el sistema previsional argentino, obteniendo cuantiosos recursos que le permiten autofinanciarse sin necesidad de obtener de las provincias estos fondos.

En la actualidad existe un claro reclamo sobre estas y otras detracciones de los distintos pactos fiscales, que se reflejan en distintas iniciativas legislativas y demandas judiciales de diverso origen, incluso de algunas provincias, que esperan el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia.

De esta manera, del 57% establecido por la Ley 23.548 - en 1988 - para la distribución primaria a las provincias, se llegó a un 41% para las provincias en 1991 (sin incluir en la masa coparticipable los recursos de la seguridad social). En 1992 el Estado Nacional comienza su avance sobre los recursos coparticipables, llegándose a un 32% de participación de las provincias al final de la década.

Si se comparan los recursos recibidos por las provincias con la recaudación nacional - incluyendo los recursos a la seguridad social - a partir del 2003, se observa una evolución descendente de los valores hasta el 28% en el 2006 y hasta el 24% en la actualidad.

Esta comparación es válida, al menos desde diagnósticos de tendencias, porque los aportes de recursos tributarios que recibe la ANSES provienen fundamentalmente de las detracciones de la masa coparticipable, es decir en su mayoría son aportes provenientes de las provincias.

Interpretando que este perjuicio a las provincias era posible, los legisladores de 1988 incorporaron a la Ley 23.548 una cláusula de garantía que indicaba que "el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley.

La situación hasta aquí descripta ha provocado, más allá de una reducción de los fondos a las provincias, una pérdida considerable de manejo por parte de las autoridades provinciales, que no pueden disponer de recursos que vienen con una afectación determinada. Lo que configura una degradación del sistema federal. Más allá que las provincias puedan recibir fondos de Nación por otras vías, existe una destrucción de las vías formales y creció la discrecionalidad.

El sistema federal argentino, solo en lo atinente a la distribución de fondos a las provincias, está destruido. No se han respetado ni las leyes ni las formas y desde el régimen de coparticipación nacional, existe desde el año 1996, una flagrante, aceptada y compartida inconstitucionalidad. Aceptada y compartida por la Justicia, por el Congreso y por el Poder Ejecutivo Nacional. Y por las sucesivas gestiones desde año 1996 que incluye prácticamente a todo el espectro político argentino.

La Constitución de la Nación Argentina establece en su Disposición Transitoria Sexta que "un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el Inc.2 del Art. 75 y la reglamentación del Organismo Fiscal Federal, serán establecidos antes del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación".

El Art.75, en su cláusula 2, indica que corresponde al Congreso de la Nación "imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias; imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables". "Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos". "La distribución entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional". "La ley convenio tendrá como cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias". "No habrá transferencia de competencia, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por Ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso".

Además establece que "un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición".

Previo a la redacción y aprobación del texto constitucional, los convencionales constituyentes de 1994 debatieron sobre el régimen de coparticipación y hubo muchas similitudes entre el pensamiento de la Presidenta Cristina Fernandez de Kirchner, entonces convencional, con el pensamiento expresado en esta exposición de motivos.

En la versión taquigráfica de la Convención Constituyente, la presidenta expresa "hay criterios políticos en cuanto a la necesidad de reformular las reglas de juego de las competencias entre Nación y provincias, porque también de esto se trata. Fundamentalmente, señores convencionales, hay que modificar las relaciones de fuerzas entre las provincias y la Nación; modificar la posición de dónde y cómo discuten las provincias frente a la Nación. Por eso también el tratamiento del régimen de coparticipación. En definitiva, la parte instrumental de la Constitución es fijar las reglas de juego de dónde y cómo vamos a discutir y con qué posición de fuerza".

"La coparticipación es discutir, como dije anteriormente, la distribución del ingreso. Detrás de todo esto hay una historia y un régimen vigente, el de la ley 23.548, que no ha sido respetada. Las provincias han accedido en reiteradas oportunidades a detracciones de su masa de coparticipación. Se nos presentaron emergencias tales como el cono urbano bonaerense, luego la transferencia educativa, la detracción para el funcionamiento de la DGI, para el sistema previsional, y así sine die, siempre, el hilo se corta por lo más delgado y se resta de la masa coparticipable de las provincias.

"¿Cuál era, entonces, la intención al introducir el tema de la coparticipación? Fundamentalmente cambiar las reglas de juego, instalar el sistema con jerarquía constitucional, pero además establecer que todos los impuestos, ya sea bajo formas de contribuciones directas o indirectas son coparticipables. Y, como dije, puede haber asignaciones específicas, si las necesidades excepcionales así lo justifican, pero no deben serlo de la parte que les corresponde a las provincias, porque si no, estamos frente a una federalización al revés".

"Hubiera sido importante consagrar que las asignaciones específicas que pudieran crearse no fueran detraídas de la masa de coparticipación que corresponde a las provincias".

También el ex presidente Néstor Kirchner - entonces convencional - cuestionando la mención en la Constitución de plazos para un nuevo régimen de coparticipación, mencionaba "por eso, cuando cuestionamos la cláusula transitoria no lo hacemos con la intención de querer sacar del fondo del cono urbano, sino de evitar que se estire el plazo de la cláusula que dice que a fines de 1996 habrá una nueva ley de coparticipación y que estemos ante el cuento de la buena pipa. Eso es lo que me dijeron cuando firmamos la cláusula del cono urbano, cuando transferimos los servicios educativos, cuando firmamos el Pacto Fiscal I y el Pacto Fiscal II, y lo mismo nos dirán cuando intenten que firmemos el Pacto Fiscal III, que ya se está preparando. Siempre nos dijeron que ya salía la ley de coparticipación".

"¡Entonces, se imaginan ustedes cómo puedo creer que en 1996 va a haber una nueva ley de coparticipación! Pido que quede asentado que no lo creo. El 31 de diciembre de 1996 todos mis amigos convencionales van a recordar lo que estoy diciendo. No va haber una nueva ley de coparticipación. Esto es lo que pienso y ustedes van a poder comprobar que es cierto".

Entiendo que existen suficientes argumentos para comenzar, en forma urgente, a trabajar en un nuevo régimen de coparticipación para el país, tarea difícil, que va a requerir de fuertes consensos, con el Poder Ejecutivo Nacional, con las provincias, entre los legisladores, con representantes de los partidos políticos, con especialistas y fuentes de información, que va a demandar tiempo y tolerancia.

Por ello la presente propuesta radica en generar, en el ámbito del Congreso - el Senado es constitucionalmente la Cámara de origen - una Comisión conformada por seis representantes del Senado y seis representantes de la Cámara de Diputados, designados por los Presidentes de cada una de las Cámaras, a los efectos de elaborar un nuevo Régimen de Coparticipación que se implementará en el país a partir del 10 de diciembre del 2015.

Esta Comisión estará conformada de acuerdo a las representaciones políticas del Congreso de la Nación, con parlamentarios que tengan la necesaria apertura y actitud de consenso para construir un régimen de distribución primaria y secundaria, capaz de contar con la adhesión de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires.

En el marco de la conmemoración del Bicentenario de República, la Presidenta de la Nación Cristina Fernández de Kirchner nos puso ante el desafío mayúsculo de elaborar un nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, que hacia fines del presente año se presentará a consideración de los argentinos, a través del Congreso de la Nación.

Hoy tenemos otro desafío, el de saldar una asignatura pendiente, cual es reconstruir una de las herramientas fundamentales del sistema federal en la Argentina, la Ley de Coparticipación. Si pudimos con temas estratégicos y estructurales para la Argentina, también vamos a poder lograr este cometido, con tiempo, con trabajo, con vocación y con la necesaria actitud federalista que nos impusieron nuestros fundadores.

Por estas y otras razones que expondré en su tratamiento, solicito a los diputados de esta Cámara la aprobación de este Proyecto de Ley.