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PROYECTO DE TP
Expediente 7043-D-2008
Sumario: DEROGACION DEL DECRETO 2067/08, SOBRE AGENTES DE PERCEPCION DE CARGOS TARIFARIOS - FONDO FIDUCIARIO PARA ATENDER LAS IMPORTACIONES DE GAS NATURAL.
Fecha: 17/02/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 189
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Derógase el
Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y
modificatorias.
Artículo 2º.- Dispóngase
que los alcances de la presente norma no darán derecho a ninguna de las partes involucradas a
reclamo alguno. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios instruirá
a quienes han sido designados como agentes de percepción de los cargos tarifarios creados por
el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional que se abstengan de percibir las
facturaciones emitidas y que realicen una refacturación de las mismas. En el caso de aquellos
usuarios que hubiesen abonado facturas que contenían los cargos tarifarios creados por el
Decreto en cuestión, los agentes de percepción deberán devolver los importes percibidos por
tal motivo. A los efectos de dar cumplimiento a lo anterior, el Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios procederá a devolver a los agentes de percepción los
recursos provenientes de los cargos tarifarios creados para integrar el Fondo Fiduciario creado
por el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional que ya hubiesen sido depositados en
el mismo.
Artículo 3º.- Los restantes recursos que se
hubieran generado por la aplicación del Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y
sus normas complementarias y modificatorias, serán destinados a financiar el consumo
residencial de gas licuado de petróleo (GLP) envasado para usuarios de bajos recursos y para
la expansión de ramales de transporte, distribución y redes domiciliares de gas natural a zonas
no cubiertas al día de la fecha.
Artículo 4º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.-
El Senado y Cámara
de Diputados de la Nación Argentina, etc.
FUNDAMENTOS
Sr. Presidente:
Se somete a consideración de Vuestra
Honorabilidad el presente Proyecto de Ley, a través del cual se impulsa derogar el Decreto Nº
2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias, norma
que dispuso la creación de un Fondo Fiduciario "para atender las importaciones de gas natural
y toda aquella necesaria para complementar la inyección de gas natural que sea requerida para
satisfacer las necesidades nacionales de dicho hidrocarburo, con el fin de garantizar el
abastecimiento interno y la continuidad del crecimiento del país y sus industrias", de acuerdo a
lo expuesto en el referido Decreto.
Como regla general, al Poder Ejecutivo le está
absolutamente vedada la posibilidad de emitir normas legislativas, bajo pena de nulidad
absoluta e insanable. Únicamente en casos excepcionales se permite que el Poder Ejecutivo
pueda emitir disposiciones de este tipo, bajo estricto cumplimiento de los requisitos fijados en
la propia Constitución.
Nuestra Constitución contiene varias
disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos preocupa. La primera de ellas es el
artículo 1º, en cuanto adopta el régimen republicano de gobierno, cuyo pilar básico es la
división de poderes. Otra de ellas está contenida en el artículo 99 inciso 3, cuando señala que
el Poder Ejecutivo Nacional no podrá, en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, dictar disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución
para la sanción de las leyes y "no se tratare de normas que regulen materia penal, tributaria,
electoral o del régimen de los partidos políticos podrá dictar decretos de necesidad y
urgencia".
La otra disposición es la contenida en el artículo
76 de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo,
salvo en aquellas materias determinadas de administración o de emergencia pública con plazo
fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Finalmente, otra norma a tener en cuenta en este
análisis es la vieja cláusula de defensa de la democracia que está contenida en el artículo 29 de
la Constitución Nacional en cuanto establece que "El Congreso no puede conceder al Poder
Ejecutivo Nacional, ni las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades
extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías por los
que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos quede a merced del gobierno o persona
alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetarán a los que lo
formulen, consientan o firmen a la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria".
Es del juego sistemático de estas normas del cual debe surgir la interpretación correcta de la
Constitución Nacional en esta materia.
Tanto el artículo 76 como el artículo 99 inciso 3,
establecen un principio prohibitivo expreso en materia de legislación secundaria. Señalan
claramente que no puede el Poder Ejecutivo asumir funciones legislativas ni tampoco puede el
Congreso delegar estas funciones, de modo tal que esta prohibición genérica ya nos señala la
primera pauta de interpretación de esta norma constitucional. De la prohibición contenida en el
primer párrafo se desprende claramente que la interpretación debe ser entendida en un sentido
estricto, es decir que en caso de duda debe estarse claramente por la prohibición y no por la
habilitación. La habilitación, las materias y los contenidos allí especificados constituyen una
excepción al principio prohibitivo expresado en el primer párrafo de ambos artículos, y que
además se encuentra plenamente reforzado y además sancionado penalmente por el artículo 29
de la Constitución Nacional.
Como es sabido, en materia tributaria el
principio de legalidad o de reserva es absoluto. Esto significa que no admite excepción alguna,
y alcanza tanto la creación de impuestos, tasas o contribuciones, como la modificación de los
elementos esenciales que lo componen: hecho imponible, alícuota, base de cálculo, sujetos
alcanzados y exentos. El principio implica que la competencia del Congreso es exclusiva y
que no puede ser ejercida por ninguno de los otros poderes, ni siquiera en situaciones de
emergencia (1) .
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación ha explicado la extensión del principio de legalidad en materia tributaria en
reiteradas oportunidades. La Corte ha sostenido: "Que resulta necesario recordar que el
principio de legalidad...abarca tanto a la creación de impuestos, tasas o contribuciones como a
las modificaciones de los elementos esenciales que componen el tributo, es decir el hecho
imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones... De ahí, pues, que en esta
materia, la competencia del Poder Legislativo es exclusiva (Fallos: 321:366, in re "Luisa Spak
de Kupchik y otro c/ Banco Central de la República Argentina y otro"; Fallos: 316:2329;
318:1154 y 323:3770)." (2)
Este principio se encuentra
consagrado en diversas normas de nuestra Ley Fundamental. Así, el artículo 4º de la
Constitución Nacional dispone que "El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con
los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y
exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de
Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el
mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional".
Como ya se ha señalado, el principio de
legalidad que establece que ningún tributo puede ser establecido sin ley -nullum tributum sine
lege- es una clara derivación del principio genérico de legalidad que consagra el art. 19 de la
Constitución Nacional, conforme al cual nadie puede ser obligado a hacer lo que no manda la
ley ni privado de lo que ella no prohíbe.
El artículo 52 anteriormente trascripto fija que la
Cámara de Diputados, donde está representada la voluntad del pueblo- debe ser aquella que de
inicio de los proyectos relativos a contribuciones. Esta disposición encuentra justificación en
el principio de representatividad democrática, según el cual no se puede obligar a la
ciudadanía a pagar tributos sin que, por medio de sus representantes, preste consentimiento
acerca del alcance y extensión de aquellas obligaciones (3) .
Se considera tributo a toda prestación
obligatoria, en dinero o en especie, que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, y
que debe ser impuesta por ley ajustándose a los principios de razonabilidad, igualdad, no
confiscatoriedad y capacidad contributiva, entre otros. De esta forma, es una obligación
unilateral y coercitivamente impuesta por el Estado en virtud de su poder de imperio y que
tiene como fin solventar el cumplimiento de sus fines propios (4) . Además, los tributos pueden
ser utilizados como herramientas para incentivar o desincentivar la realización de
determinadas actividades y regular la economía.
También sabemos que la
potestad tributaria que posee todo Estado se ejerce sobre la base de diversos instrumentos que
caben dentro del género "tributo" y que cuentan con un denominador común: "el de ser una
detracción coactiva de riqueza impuesta por el estado en virtud de su legitimación
constitucional" (5) .
Generalmente, los tributos se clasifican en
impuestos, tasas y contribuciones. Los impuestos "son tributos que se establecen a los
ciudadanos considerando alguna medida de su capacidad contributiva o del beneficio que han
de recibir, cuyo destino son las rentas generales sin asignación específica" (6) . Las tasas son
"aquellas prestaciones en dinero, o excepcionalmente en especie, que el Estado cobra por un
servicio determinado e individualizado que presta." (7) Finalmente, las contribuciones son
aquellos tributos que gravan a quienes han de recibir un beneficio perfectamente
individualizado que se traduce, de alguna manera en el incremento de su patrimonio, como
consecuencia de una actividad del Estado. (8)
En los fundamentos del Decreto que
aquí nos ocupa se menciona expresamente que el mismo se enmarca, entre otras
normas, en el artículo 1º de la Ley Nº 25.561 -Emergencia Pública y Reforma del
Régimen Cambiario-. A través de la misma, y con arreglo a lo dispuesto en el artículo
76 de la Constitución Nacional, se delegaron facultades al Poder Ejecutivo Nacional a
los efectos de proceder al reordenamiento del sistema financiero, bancario y del
mercado de cambios; de reactivar el funcionamiento de la economía y mejorar el
nivel de empleo y de distribución de ingresos con acento en un programa de
desarrollo de las economías regionales; de crear condiciones para el crecimiento
económico sustentable y compatible con la reestructuración de la deuda pública y de
reglar la reestructuración de las obligaciones, en curso de ejecución, afectadas por el
nuevo régimen cambiario instituido.
Ahora, la Constitución Nacional es clara
en el sentido de consagrar una zona de reserva legal absoluta, que implica que hay
un núcleo de potestades legislativas en determinadas materias que bajo ningún
concepto pueden ser objeto de delegación o de asunción de facultades por parte del
Poder Ejecutivo, aún mediando emergencia o urgencia.
La materia tributaria no es materia delegable, ya
que la Constitución prohíbe terminantemente al Poder Ejecutivo dictar normas que avancen
sobre ella, a la vez que otorga en forma exclusiva y expresa esta atribución al Congreso de la
Nación.
En este sentido se expide Luqui (9) , al afirmar
que "en materia financiera, existe una sola función que cada uno de los órganos políticos del
gobierno (Poder Legislativo y Poder Ejecutivo) ejerce en la etapa correspondiente y dentro de
la competencia que a su vez fija la carta. En efecto, al Poder Legislativo corresponde imponer
las contribuciones (Art. 67, inc. 7). El Poder Ejecutivo, por su parte, tiene a su cargo la
'recaudación de las rentas' y 'decreta su inversión' (Art. 86, inc. 13). Por último, para cerrar
este verdadero ciclo, el Poder Ejecutivo debe presentar anualmente al Congreso la 'cuenta de
inversión', y en manos de éste está aprobarla o desecharla (Arts. 86, inc. 13, y 67, inc. 7,
respectivamente).
En estas pocas disposiciones la
Constitución compendia toda la función financiera del gobierno en su aspecto político-
administrativo. Al punto se ve que una sola es la función que pertenece a ambos poderes, pero
cada uno debe ejercerla dentro de su competencia y en las correspondientes etapas. Esto quiere
decir que ninguno de ellos puede delegar, menos renunciar, a ejercer la etapa correspondiente
a su competencia dentro de la mencionada función, so pena de romper el equilibrio del
sistema".
La Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha sostenido que la delegación de facultades tributarias en el Poder Ejecutivo
es inconstitucional. La Corte ha dicho: "...la jurisprudencia de esta Corte resulta
categórica en cuanto a que "los principios y preceptos constitucionales prohíben a
otro Poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas"
(Fallos: 321:366 y sus citas), y concordemente con ello ha afirmado que ninguna
carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal
encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente
creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (Fallos:
316:2329; 318:1154; 319:3400 y sus citas, entre otros). Que de la reiterada doctrina
precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del Poder Ejecutivo ni
una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga
tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un
tributo (conf. sobre esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400,
en especial, su considerando 9°).
Agregó la Corte que "no pueden caber dudas en
cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tiene cabida en las
materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76) autoriza, como
excepción bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo"
(10) .
Además de ello, de tratarse del uso de facultades
delegadas hubiera sido necesario seguir el procedimiento constitucional luego de su dictado.
En este sentido, el Jefe de Gabinete y los demás Ministros debían refrendar a través de un
Decreto la norma en cuestión y luego enviarla al Congreso para ser analizada por la Comisión
Bicameral Permanente, de conformidad con lo previsto en el artículo 100, inciso 12 de la
Constitución Nacional.
En consecuencia, a la luz del principio de
legalidad en materia tributaria, el Decreto Nº 2067/08 del Poder Ejecutivo Nacional y sus
normas complementarias y modificatorias resulta abiertamente inconstitucional, puesto que la
facultad de imponer, eliminar y modificar cualquiera de los elementos de los tributos
corresponde, como ya hemos ampliamente fundamentado, exclusivamente al Poder
Legislativo y es indelegable.
Por otra parte, en la práctica la
implementación del referido Decreto ha generado graves perjuicios a los usuarios,
con incrementos en sus facturas que, en combinación con el aumento de las tarifas
del servicio de gas natural autorizado a través de las Resoluciones Nº 1070/08 y
1417/08 de la Secretaría de Energía (la primera con vigencia a partir del 1º de
Septiembre y la segunda a partir del 1º de Noviembre) y de los castigos previstos en
el PURE GAS por los incrementos en el consumo en relación al período considerado
como base -2003- (el cual, a su vez, es calculado a partir de un mayor costo de las
tarifas del servicio), han alcanzado el 200%.
Debemos agregar que este recargo está
siendo destinado a financiar, ante la declinación de la producción local y el aumento
del consumo y la exportación, las importaciones de gas natural a un costo muy
superior al que se está pagando en promedio en el mundo (U$S 4,5 el millón de BTU
(11) ). Estas importaciones provienen de Bolivia (gas natural) y de Trinidad y Tobago
(gas licuado que ingresa, para su posterior regasificación, a través de buques
metaneros y que se encuentran operando desde junio de 2008 en el puerto de la
ciudad de Bahía Blanca, provincia de Buenos Aires). En efecto, las últimas
informaciones a las que pudimos acceder daban cuenta que el costo del gas
proveniente de Bolivia ronda los U$S 8 el millón de BTU, mientras el que llega en los
buques ronda los U$S 13 y 14.
La combinación de estos aumentos, recargos e
impuestos inconstitucionales (como es el caso del Decreto que aquí nos ocupa), autorizados a
ser trasladados a la tarifa final de los usuarios, resulta en una afectación desproporcionada,
arbitraria e irracional de todas las tarifas vigentes y aplicables a todos y cada uno de los
usuarios, se encuentren éstos en el rango de consumo que se encuentren. Estos incrementos
repercuten perjudicialmente en el bolsillo de los consumidores, independientemente de los
recursos económicos que posean, y dejan en evidencia la inoportunidad de la medida en un
contexto socioeconómico extremadamente difícil para todos.
No podemos dejar de remarcar que resulta
injusto que ante el evidente fracaso del sistema privatizador, situación que se viene tratando de
disimular desde comienzos de este siglo, sean solo los usuarios finales los que deban seguir
solventando los desequilibrios del mercado.
Cuestionamos aquí la oportunidad y
conveniencia de la aplicación de programas, medidas e impuestos manifiestamente ilegales
que continúan hostigando al consumidor, que no sólo le generan serios perjuicios sino que ni
siquiera solucionan la cuestión de fondo, lo que hace a los mismos más injustificables
aún.
Por todo lo expuesto, reclamamos una mayor
equidad en la distribución de responsabilidades por el rumbo de un sistema privatizado que se
encuentra colapsado debido a la ausencia de una planificación energética de largo plazo, la
escasez de inversiones, el inexistente control sobre el estado de los pozos petroleros y
gasíferos, y el aumento en la exportación de energía. Por tal motivo, exigimos que, sobre la
base del imperativo de orden legal vigente, se sancionen los actos administrativos que
reviertan definitivamente la situación de fondo, preservando en primer término los derechos de
los consumidores y trabajadores del sector energético, solicitando al Poder Ejecutivo que, a
través de sus organismos competentes, ejerza el Poder de Policía en el marco de las facultades
que la Administración Pública le confiere, exigiendo el fiel y acabado cumplimiento de los
contratos de concesión correspondientes, así como también sancionando las infracciones o
incumplimientos cometidos por las empresas prestadoras del servicio público de gas.
En consecuencia con todo lo anteriormente
enunciado, pretendemos a través del presente Proyecto de Ley derogar el Decreto Nº 2067/08
del Poder Ejecutivo Nacional y sus normas complementarias y modificatorias, toda vez que el
mismo vulnera el principio de reserva de ley garantizado por la Constitución Nacional en la
creación de tributos, competencia que como hemos dicho pertenece exclusivamente al
Honorable Congreso de la Nación en ejercicio de su función legislativa.
Por todo lo expuesto anteriormente, es que
solicito a las Sras. Diputadas y Sres. Diputados acompañen en la sanción del presente Proyecto
de Ley.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Firmante | Distrito | Bloque |
---|---|---|
QUIROZ, ELSA SIRIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
FERRO, FRANCISCO JOSE | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
PERALTA, FABIAN FRANCISCO | SANTA FE | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
Comisión |
---|
ENERGIA Y COMBUSTIBLES (Primera Competencia) |
PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha | Movimiento | Resultado |
---|---|---|
12/08/2009 | INICIACIÓN DE ESTUDIO | Aprobado sin modificaciones con dictamen de mayoría y dictamen de minoría |
Trámite
Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
---|---|---|---|
Diputados | MANIFESTACIONES EN MINORIA | 17/03/2009 |