El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1°.- La Misión Permanente de la República Argentina ante las Naciones Unidas solicitará a la Asamblea General de las Naciones Unidas el dictado de una resolución por la cual se pedirá a la Corte Internacional de Justicia de la Haya una opinión consultiva a los efectos de que se expida sobre los siguientes puntos:

1º. ¿Cuál es el marco jurídico de Derecho Internacional en el cual se sitúan las obligaciones que resultan de la deuda externa y su cumplimiento?

2º: En particular, ¿qué consecuencias producen sobre dichas obligaciones el aumento imprevisto en términos reales de los capitales y de los intereses?

3° Si los contratos de endeudamiento suscriptos por los estados soberanos con acreedores privados, organismos multilaterales de crédito e instituciones financieras internacionales son materia regida por el Derecho Internacional Público.-

4° Si los principios generales del derecho resultan aplicables a los contratos internacionales de endeudamiento.

Artículo 2°.- De forma

Señor presidente:

En octubre de 1996 la Cámara de Diputados de la Nación aprobó por unanimidad un proyecto de declaración, presentado por el diputado Alfredo Allende y acompañado por legisladores de todos los bloques, para que se solicitara a la Asamblea General de las Naciones Unidas se dictará un pedido de Opinión Consultiva a la Corte Internacional de Justicia de La Haya, sobre aquellos aspectos jurídicos de los contratos internacionales de deuda referidos a los países afectados por la suba unilateral e ilimitada de las tasas de interés dispuesta por el Banco de la Reserva Federal de los Estados Unidos de América, el que no tuvo ninguna consecuencia, debido a que el Poder Ejecutivo, en esos años, no le dio curso, cumpliendo así con sus políticas de continuar con el endeudamiento irresponsable y seguir pagando y refinanciando una deuda fraudulenta.

Es suficientemente conocido como la deuda externa ha afectado la economía y el desarrollo de los países deudores, generando un enriquecimiento ilícito en las instituciones financieras, que violando normas del derecho interno de los países, desconociendo los principios generales del derecho y abusando de su posición dominante en los mercados financieros instrumentaron un sistema que funciona desde hace décadas, sin que los afectados hayan podido salir de la tributación permanente y de las sucesivas restructuraciones de deuda, cuando las obligaciones no podían afrontarse y debía negociarse nuevamente sobre los capitales adeudados que se incrementaban sin solución de continuidad por la acumulación de intereses, que a través del anatocismo se sumaban al capital y volvían a redituar nuevos intereses.

Las denuncias sobre este perverso "sistema de la deuda" han abundado desde el papa Juan Pablo II, hasta políticos como Al Gore, Robert Mc Namara, y François Mitterand, entre otros, que mostraron los ingentes perjuicios que el endeudamiento causaba a los países, aunque sus expresiones no pasaron de mera retórica, jamás tenida en cuenta por los avezados representantes del capital financiero, que continuaron haciendo sus negocios y lucrando con las necesidades de los

pueblos sin importarles las declaraciones o los llamados de atención de importantes figuras públicas. Especialmente se trató de apartar a los préstamos internacionales de toda la órbita del derecho, para realizar solamente planteos economicistas, donde solo jugaba el rédito de las inversiones.

Aunque la consideración es eminentemente política, es necesario reiterar que el tema de la deuda es, por definición -como acertadamente lo indica el Prof. Salvador María Lozada-, una cuestión jurídica, y resulta sospechoso que se la haya marginado de los ámbitos del derecho, como si sus principios no fueran aplicables a ella, y todo lo que tuviera que ver con su problemática necesitara una jurisdicción especial que la hiciera inmune a cualquier planteo que tenga que ver con la juridicidad.

El que primero trató de llevar esta discusión al ámbito del Derecho Internacional fue el embajador Miguel Ángel Espeche Gil, quien en 1984 formuló una tesis adoptada por el XV Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional (IHLADI), que tuvo lugar en Santo Domingo en marzo de 1989, por medio de la cual sostenía que el Derecho Internacional Público debía encaminar el tratamiento del problema de la deuda externa mediante el procedimiento consultivo ante la Corte Internacional de Justicia.

En su ponencia, el destacado diplomático mostró cómo el alza unilateral de los intereses de la deuda -decidido por los acreedores- dio como resultado que el monto de lo adeudado, lejos de disminuir, aumentaba constantemente, no obstante los pagos que se efectuaran, impidiendo de este modo el desarrollo de los países endeudados y comprometiendo su futuro. El trabajo de Espeche Gil -verdaderamente pionero en avizorar las futuras consecuencias del endeudamiento- tuvo una importante acogida en los ámbitos académicos, pero fue sistemáticamente silenciado en los círculos políticos, más allá de algún apoyo circunstancial. Ocurre que Espeche había advertido antes que nadie que el ámbito del Derecho Internacional era el marco adecuado para situar todo lo relacionado con las obligaciones financieras internacionales, estableciendo una normativa de carácter general que pusiera un límite a la prepotencia de los acreedores. En ese sentido, la Corte Internacional de Justicia era el organismo competente para emitir

opiniones que no podían ser desconocidas por los países miembros de las Naciones Unidas.

Recogiendo esa idea fundamental, el Grupo de Trabajo de Jurisprudencia del Consejo Europeo de Investigaciones Sociales sobre América Latina (CEISAL) realizó importantes aportes que pusieron en evidencia la necesidad de examinar el tema desde ese necesario ámbito, pero sus esfuerzos no tuvieron la contundencia necesaria para instalar el tema de una manera más efectiva que la mera discusión en determinados círculos intelectuales.

Fue así que en el Seminario Roma- Ciudad del Vaticano, en marzo de 1992, se formó una comisión que luego se reunió allí en junio del mismo año, donde se recogieron los trabajos y estudios del IHLADI y del CEISAL. Se tomó como base la tesis original de Espeche Gil y, teniéndose en cuenta, en forma especial, las recomendaciones formuladas por dos ex presidentes de la Corte Internacional de Justicia de la Haya, José María Ruda y Eduardo Jiménez de Arechaga, se procedió a redactar lo que se conoce como "formula de Roma" y que dice:

"La Asamblea General de la ONU pide a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre:

1.- ¿Cuál es el marco jurídico de Derecho Internacional en el cual se sitúan las obligaciones que resultan de la deuda externa y su cumplimiento?

2.- En particular, ¿qué consecuencias producen sobre dichas obligaciones el aumento imprevisto en términos reales de los capitales y de los intereses?".

Para discutir todas estas proposiciones y aportar otras que pudieran resultar de utilidad en el tratamiento de la deuda, se realizaron numerosos encuentros, pudiéndose señalar, entre otros -además del citado-, el Seminario Deuda Externa-Principios Generales del Derecho-Corte Internacional de Justicia, Roma, Sant'Agata dei Goti 25-27 de mayo de 1995; el VI Coloquio América Latina-Europa, celebrado en Madrid el 24 y 25 de junio de 1996; el encuentro continental "El Fin del Milenio y la Deuda externa" organizado por el Parlamento Latinoamericano, en Caracas, en julio de 1997; la 99ª Conferencia Interparlamentaria, celebrada en Windhoek, Namibia entre el 6 y 11 de abril de 1999, donde se aprobó un extenso documento con recomendaciones que nunca se llevaron a la práctica; el VII Coloquio "América Latina-Europa", celebrado en la ciudad de San Pablo, entre los días 24 y 25 de mayo de 2001, organizado por el Grupo de Trabajo de Jurisprudencia del CEISAL, el Parlamento Latinoamericano y la Facultad de Derecho de la Universidad de San Pablo. En ese encuentro, se aprobó la llamada "Carta de San Pablo", donde se efectuaron una serie de recomendaciones y se resolvió constituir un Comité Internacional de Estudios sobre Legalidad de la Deuda externa Latinoamericana. También en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires se llevó a cabo, en el año 2003, un encuentro sobre la deuda que reunió a distinguidos juristas. Con posterioridad a ello el tema de la deuda alcanzó notable relevancia, habiendo sido materia de discusión en distintos foros internacionales donde se estudiaron las posibles formas de encarar el problema. La lista que hemos citado no es, por supuesto, exhaustiva, y vale aclarar que en todos los casos se trató de enfocar el tema de la deuda desde el ámbito de los principios generales del derecho, como una forma de sacar la cuestión de los círculos estrictamente económicos, en los que invariablemente se la ha pretendido recluir, como si la consideración del tema fuera un privilegio exclusivo de los economistas.

Aunque las buenas intenciones estuvieron siempre presentes y el objetivo de todas las reuniones fue el de encontrar alguna vía de solución, los ámbitos jurídicos no fueron más allá de la discusión académica, los ámbitos parlamentarios no fueron más allá de la discusión política y, en otros casos, se constituyeron tribunales populares o foros de opinión en diversas partes del mundo, donde se enjuició el endeudamiento, se efectuaron diversos diagnósticos y se proclamó una

necesaria condena moral y ética, pero de escasa repercusión internacional y carente de resultados prácticos que pudieran ser de utilidad para resolver la cuestión.

No vamos a relativizar los criterios éticos y morales que tienen que ver con este problema, ni tampoco minimizarlos, pero resulta indudable que su utilización dista mucho del realismo que rige las relaciones internacionales y las formas en que desarrollan su actividad las organizaciones financieras que manejan los préstamos, que refinancian o no la deuda, fijan los intereses, coaccionan a los países endeudados, condicionan su economía y que, teniendo como eficaz aliado al FMI, determinan invariablemente las condiciones de pago.

En la actual situación -y sin negar la validez de tales criterios-, no resulta realista efectuar planteos éticos, moralistas o ecológicos, los cuales, aunque legítimos, son de imposible aceptación para los acreedores. Por eso resulta imperioso recurrir al derecho sustantivo y a las normas jurídicas que rigen las relaciones entre los Estados, y entre éstos y los acreedores privados, para limitar las exigencias a los reclamos que sean legítimos, planteando así un nuevo orden en materia de obligaciones internacionales. Es de toda evidencia que el que está actualmente en vigencia, además de injusto, contraviene en rigor normas jurídicas que son fundamentales, que tienen que ver con los principios del derecho que regulan la vida internacional.

El dominio de los grandes bancos y de los holdings económicos en el actual esquema de poder es de tal magnitud, que puede verse cómo utilizan selectivamente todos los recursos legales de que disponen y echan mano a otros procedimientos nada convencionales, pero sí efectivos, para negarse a cualquier tipo de control gubernamental. Un claro ejemplo de este manejo absolutamente arbitrario y discrecional de los grupos financieros -que consideran que no están sometidos a controles de ninguna naturaleza y menos aún a una fiscalización gubernamental- es el relato que hizo Karin Lissakers, quien fue miembro de la Subcomisión sobre Corporaciones Internacionales de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado de Estados Unidos y directora de FMI. En su libro "Banca,

Deudores e Instituciones, cuenta que en la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado - que presidía el Senador demócrata Frank Church, presidente de la Subcomisión de Corporaciones Multinacionales, y que integraban los senadores republicanos Clifford Case y Charles Percy, además de otros miembros- decidieron recibir a los representantes de los cinco bancos más grandes de los Estados Unidos, junto al presidente del Banco de la Reserva Federal, Paul Volcker, el subsecretario del Tesoro para Asuntos Monetarios, Edwin Yeo, y el Secretario adjunto para Asuntos Económicos del Departamento de Estado, Thomas Enders. Los bancos habían pedido esa reunión a puertas cerradas y con la mayor confidencialidad, para discutir la solicitud de la subcomisión, que había reclamado a treinta y nueve de los principales bancos de la nación un informe acerca de cuánto dinero habían prestado y recibido en depósito de una selecta lista de países extranjeros, detallando país por país. Como los bancos se habían negado a cumplir la solicitud de la subcomisión que investigaba sus operaciones internacionales, los senadores intentaban saber el alcance de las operaciones por reciclaje de petrodólares. Después de algunos breves comentarios se quedaron atónitos al descubrir que ni el Tesoro de los Estados Unidos ni la Reserva Federal tenían la respuesta. Nadie en el gobierno sabía nada sobre el tema. Lewis Preston, entonces vicepresidente del Morgan Guaranty Trust;, Al Constanzo, vicepresidente del First National City Bank de Nueva York, y Hans Sangermueller, asesor;, William S. Ogden, jefe ejecutivo financiero del Bank of America, y Gaylord Freeman, presidente del Consejo del First National Bank of Chicago, se negaron a suministrar cualquier tipo de información.

Con el objeto de detener las indagaciones, David Rockefeller, presidente del Chase Manhattan Bank y hermano del entonces vicepresidente de los Estados Unidos, voló a Washington en su avión privado para asistir a un desayuno con los senadores Church y Case, ya que las investigaciones estaban transitando caminos potencialmente peligrosos; por supuesto, nada en concreto se pudo llegar a saber.

Este claro ejemplo del manejo de los grupos financieros demuestra que su accionar es inmune a consideraciones éticas y morales, que pueden estar muy

bien intencionadas pero que responden mas bien a criterios de irrealidad política, pues no consideran la existencia de factores muy poderosos que resulta imposible soslayar.

Lo fundamental para tener en cuenta es que estos grupos de poder, aun en medio de la discrecionalidad con la que se manejan, son muy cuidadosos de los preceptos legales de forma, aunque los transgredan a cada paso. Siempre encubren la ilicitud de sus operaciones a través de una cobertura legal ficticia que dé apariencias de legalidad a aquello que no la tiene.

En 1989 la propuesta del IHLADI que compartíó la tesis del Embajador Espeche Gil, fue recogida por la República Dominicana, la que solicitó formalmente la inclusión del tema en la Agenda de la Asamblea General de 1989. Al haber sido enviado a una Comisión que se ocupaba de los aspectos económicos de la deuda y no a la Comisión jurídica, como hubiera correspondido, la presentación no tuvo ningún efecto. En el año 2000 el Parlamento italiano dictó la Ley 209, por medio de la cual proponía la solicitud de una opinión consultiva a la Corte Internacional, y reiteradamente distinguidos juristas, dieron su opinión favorable a la iniciativa, por considerar que resultaba el medio más idóneo, para establecer parámetros claros y fundados en el derecho internacional de cómo debían ser los contratos internacionales. En el año 2008, el gobierno del Ecuador, dio instrucciones a la Misión Permanente en las Naciones Unidas a los efectos de hacer las consultas necesarias para efectuar la presentación, pero toda la iniciativa fue posteriormente dejada sin efecto, ignorándose cuales fueron las razones de llevaron a ese país a dar marcha atrás con la iniciativa, teniendo en cuenta que el Parlamento Latinoamericano, reunido en Panamá el 6 de diciembre de ese año, dio su apoyo explicito a la decisión ecuatoriana, a través de una declaración firmada por todos sus miembros.

El aspecto fundamental de la tesis del Embajador Espeche Gil, es la que establece que el Derecho Internacional Público debe ocuparse del tratamiento de la deuda, a través del procedimiento de opinión consultiva. Al respecto las normas aplicables son:

El Artículo 96 de la Carta de la ONU que indica: "La Asamblea General o el Consejo de Seguridad podrá solicitar de la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica"

El Artículo 65 del. Estatuto de la Corte Internacional de Justicia que dice: 1.- La Corte podrá emitir opiniones consultivas respecto de cualquier cuestión jurídica a solicitud de cualquier organismo autorizado para ello por la Carta de las Naciones Unidas, o de acuerdo con las disposiciones de la misma. 2.- La cuestiones sobre las cuales se solicite opinión consultiva serán expuestas a la Corte mediante solicitud escrita, en que se formule en términos precisos la cuestión respecto de la cual se haga la consulta. Con dicha solicitud se acompañarán todos los documentos que puedan arrojar luz sobre la cuestión"

El Artículo 68 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia determina: "En ejercicio de sus funciones consultivas la Corte se guiará además por las disposiciones de este Estatuto que rijan en materia contenciosa en la medida en que la propia Corte las considere aplicables"

El Artículo 38, inciso 1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia determina: La Corte cuya función es decidir conforme al derecho internacional las cuestiones que le sean sometidas, deberá aplicar:

a) Las convenciones internacionales,

b) La costumbre internacional,

c) Los principios generales del derecho reconocidos por las naciones civilizadas

Esos principios que debería aplicar la Corte son aquellos que precisamente han sido desconocidos en los contratos de endeudamiento son

a) Aequitas praefetur rigori (la equidad es preferida al rigor).

b) Gesta per aes et libram (negocio solemne y equitativo).

c) Ad impossibilia nemo tenetur (nadie está obligado a lo imposible

d) Nemo potest ad impossibile obligari (nadie puede ser obligado a dar lo

imposible).

e) Impossibillum nulla obligatio est (la obligación de cumplimiento imposible es nula).

f) Conditio impossibilitis pro non scripta habetur (la condición imposible se tiene como no escrita).

g) Caput si ius non esset capuz si quid sacri sancti (es nulo lo contrario a la ley y es nulo si la ley no lo consagra).

h) Pacta quae contra leges, constitutionesque vel bonos mores fiunt, nullam vim habere indubitate iuris est (Sin duda no son válidos los pactos contrarios a la Constitución, las leyes, los decretos y las buenas costumbres).

i) Iure naturae aequum est neminem cum alterius detrimento et iniuria fieri locupletoriem (Por derecho natural es inequitativo que alguien se enriquezca con el daño del otro).

j) Reductio ad aequitatem (Reducir a la equidad; es decir: eliminando las cláusulas abusivas y evitando la excesiva onerosidad).

k) Rebus sic stantibus (revisión del contrato)

En lo que hace al contrato irrazonable, existe una coincidencia con los principios del derecho administrativo provenientes del derecho romano germánico, ya que se supone que en todo contrato de la administración pública siempre debe estar presente el principio cardinal de la razonabilidad.

También existe en el common law anglosajón la protección contra cláusulas ilícitas o que atenten contra la moral y las buenas costumbres y no respeten la equidad de los contratos. Si de una promesa resultase una obligación contraria a la ley y a las buenas costumbres es obvio que tanto el Derecho inglés como el norteamericano declaran que la promesa es nula. Los juristas admiten una acción de nulidad en contra de cualquier contrato cuya ejecución comprenda una infracción de la ley positiva o de la ley moral.

Finalmente, y en esta autorización de principios reguladores de los contratos, siempre desconocidas por los acreedores, se encuentran los principios del

International Institute for the Unification of Private Law (UNIDROIT) que regulan todas las contrataciones privadas internacionales y que podemos resumir de esta manera:

1.- Las partes son libres para celebrar un contrato

2.- Las partes deben actuar con buena fe y lealtad

3.- El contrato se invalida por error, amenaza, dolo y/o excesiva

Desproporción.

4.- Excesiva onerosidad del contrato

5.- Fuerza mayor.

También en estos casos hay coincidencia entre los tratadistas y doctrinarios, que observan cuáles deben ser los principios que deben regir en los contratos internacionales, y es por ello que en los temas que hacen a la deuda soberana no se pueden excluir normas fundamentales que hacen al equilibrio y equidad de las prestaciones.

El Congreso de la Nación tiene el mandato constitucional no solo de "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" (facultades inconstitucionalmente delegadas al Poder Ejecutivo) sino también, y como consecuencia de esa y otras atribuciones y deberes de igual rango, ejercer las facultades de contralor vinculadas a dicho endeudamiento y proveer todo lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la defensa del valor de la moneda, a la independencia económica, etc.

Obviamente el destino de los fondos externos y las irregularidades ocurridas en su contratación, acometen un aspecto específico del Poder Legislativo, y en virtud de ello todas las decisiones que estén relacionadas con el endeudamiento son de su competencia. El determinar a través de una Ley, que se pida a las Naciones Unidas para que se instrumente una solicitud de opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia, tiene que ver con ese mandato constitucional, y sería un ejemplo para que todos aquellos países que se han visto afectados por la onerosidad de los prestamos internacionales.

En razón de los fundamentos expuestos, solicito a mis pares, se sirvan acompañar el presente Proyecto de Ley