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PROYECTO DE TP
Expediente 6978-D-2008
Sumario: AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, REGLAMENTACION DEL ARTICULO 85 DE LA CONSTITUCION NACIONAL: OBJETO, NATURALEZA, PATRIMONIO, COMPETENCIA, FUNCIONES, FACULTADES, AUTORIDADES, REMOCION, INCOMPATIBILIDADES, CREACION DE LA COMISION BICAMERAL DE LA AUDITORIA GENERAL DE LA NACION; DEROGACION DE LOS CAPITULOS I, II Y II DEL TITULO VII DE LA LEY 24156.
Fecha: 10/02/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 187
El Senado y Cámara de Diputados...
REGLAMENTACIÓN DEL ARTÍCULO 85 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
CAPÍTULO I
Auditoría General de la Nación
ARTÍCULO 1°.- Objeto: La
presente ley tiene por objeto reglamentar el artículo 85 de la Constitución Nacional
en lo que respecta a la creación y funcionamiento de la Auditoría General de la
Nación, organismo destinado a ejercer el control de legalidad, gestión y auditoría
de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada,
cualquiera que fuera su modalidad de organización y las demás funciones que la
Ley le otorgue.
ARTÍCULO 2º.- Naturaleza: Créase la
Auditoría General de la Nación, ente de control externo del sector público
nacional y de asistencia técnica del Congreso de la Nación.
El ente creado es una entidad con
personería jurídica propia, autarquía administrativa e independencia funcional y
financiera. En el ejercicio de sus funciones técnicas no recibe instrucciones de
autoridad alguna.
ARTÍCULO 3º.- Patrimonio:
El patrimonio de la AGN está constituido por todos los bienes que se le asignen, se
le transfieran o que adquiera por cualquier causa jurídica.
ARTÍCULO 4°.-
Competencia: Es materia de su competencia el control externo de:
a) Los órganos y demás formas
de organización, contempladas en el Artículo 8º de la Ley 24.156, en cuanto a sus
aspectos patrimoniales, económicos, financieros, legales, de gestión, y dictamen
sobre los estados contables financieros.
b) El Congreso de la
Nación.
c) El Defensor del Pueblo.
d) La Corte Suprema de Justicia
de la Nación, el Consejo de la Magistratura de la Nación, y el Ministerio Público,
según la coordinación que se establezca con dichos organismos en cuanto a la
modalidad y alcances del control externo, cuya ejecución será efectuada con
arreglo a planes anuales de Auditoría.
e) Las personas físicas o
jurídicas operadoras de servicios públicos privatizados o concesionados, en cuanto
a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.
f) Las entidades públicas no estatales
o las de derecho privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad
el Estado Nacional, o a las que éste se hubiere asociado, así como aquellas a las
que se les hubieren otorgado subsidios o aportes de cualquier índole, para su
instalación o funcionamiento y, en general, todo ente que perciba, gaste, o
administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad
pública, incluyendo las contempladas en el inciso e del presente artículo .
g) Las personas públicas no
estatales -o de cualquier otra naturaleza- en cuanto la ley u otra norma de
creación o funcionamiento, previera el control por parte del organismo.
h) Los entes interjurisdiccionales
en los que la Nación sea parte, de acuerdo con las leyes especiales de creación o
con los acuerdos que a tal fin se celebren en los términos del artículo 11º inciso i)
de la presente ley.
Asimismo, la Auditoría General de la
Nación ejercerá un control previo y concomitante sobre los contratos u otro tipo de
operaciones los organismos y demás formas de organización incluídos en el
artículo 8º de la Ley 24.156 que impliquen erogaciones o transferencia de fondos
presupuestarios o extrapresupuestarios que sean superiores a los quinientos mil
pesos ($ 500.000).
A tales efectos, será requisito esencial
la Resolución del Colegio de Auditores que deberá ser dictada dentro de los 15 días
de remitido el expediente con el proyecto del acto administrativo correspondiente.
En caso de formularse observaciones, se suspenderá el trámite de aprobación del
acto. El responsable de la entidad o jurisdicción podrá optar por cumplir con las
observaciones formuladas, o remitir los antecedentes para que el Poder Ejecutivo
Nacional autorice, bajo su responsabilidad personal, la suscripción del acto
observado.
ARTÍCULO 5°.- Plan
Estratégico y Planificación de Auditoría: El Colegio de Auditores Generales
aprueba el Plan Estratégico de la organización, elaborado por el Presidente de la
AGN. El Plan Estratégico, fundado en los principios de autonomía, profesionalismo,
transparencia y eficacia, fija la visión, misión, objetivos y acciones principales
tendientes a mejorar la eficiencia del control y su impacto sobre la gestión del
sector público.
Los Planes anual y plurianual de
Gestión de la AGN establecen las metas y acciones específicas con arreglo al Plan
Estratégico, así como el cronograma de actividades.
La Auditoría General de la Nación
confeccionará Planes Anuales previa consulta pública con la Comisión Bicameral
de la Auditoría General de la Nación y las de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cámaras del Congreso de la Nación y las organizaciones de la sociedad civil
legalmente constituídas, cuya finalidad sea el fortalecimiento institucional y la
transparencia, o la protección de derechos de incidencia colectiva en general.
Estas organizaciones podrán colaborar en el control concomitante de la ejecución
de una contratación, pero en ningún caso podrán recibir financiamiento, ni sus
integrantes podrán prestar servicios de cualquier naturaleza de parte de la entidad
o jurisdicción auditada o de la Auditoría General de la Nación.
Para la confección del Plan Anual, así
como para el cronograma de sus actividades, se tendrán en cuenta las denuncias
por irregularidades que se presenten ante la Auditoría General de la Nación, y los
puntos de auditoría que fueren solicitados por los responsables de cada
jurisdicción o entidad.
ARTÍCULO 6.- Funciones:
En el marco del artículo 85 de la Constitución Nacional, y de las previsiones de esta
Ley, la Auditoria General de la Nación tendrá las funciones siguientes:
a) Intervenir necesariamente en
forma previa al trámite de aprobación de las Cuentas de Percepción e Inversión de
Fondos Públicos, produciendo un informe que se remitirá al Congreso Nacional en
un plazo no mayor de seis meses de haber recibido la totalidad de la
documentación;
b) Fiscalizar el cumplimiento de
las disposiciones legales y reglamentarias que regulen la utilización de los recursos
del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;
c) Realizar auditorias financieras, de
legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y demás
organizaciones bajo su control, así como evaluar programas, proyectos y
operaciones;
d) Auditar las unidades
ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos
internacionales de crédito;
e) Examinar y emitir dictámenes
sobre los estados contables financieros de los organismos de la administración
nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;
f) Auditar y emitir dictamen sobre los
estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina. No es
oponible el secreto bancario cuando la información resulta relevante para cumplir
con el objeto de una auditoría específica. Puede realizar auditoría de gestión
mediante la previa celebración de convenios que fijen la modalidad y alcance del
control;
g) Controlar la aplicación de los
recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los
exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación
de este endeudamiento público;
h) Controlar la recaudación de los
ingresos públicos y efectuar exámenes especiales para evaluar el estado de
desarrollo y grado de eficiencia de los sistemas de recaudación y fiscalización de
tributos y de regulación de comercio exterior. No es oponible el secreto fiscal, y la
reglamentación definirá los extremos legales para no incurrir en los tipos fijados en
los artículos 156 y 157 del Código Penal;
i) Auditar los fondos asignados por el
Estado a los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional previsto en la Ley
N° 25.520, al igual que cualquier otro fondo que el Estado identifique como
reservado. La AGN deberá adoptar los recaudos pertinentes para preservar la
confidencialidad de la información.
j) Realizar exámenes especiales de
actos y contratos de significación económica, por su iniciativa o a solicitud del
Congreso de la Nación, en cuyo caso podrán realizar un control durante el
procedimiento administrativo, una vez cumplida cada etapa del mismo, a fin de
evitar toda forma de cogestión;
k) Auditar y emitir opinión sobre la
memoria y los estados contables financieros y el grado de cumplimiento de los
planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado, Entes
Públicos y Fondos Fiduciarios bajo su control, integrados total o mayoritariamente
con bienes y/o fondos del Estado Nacional y cualquier otra forma de organización
estatal, ya sea de carácter público o de derecho privado, de conformidad con el
artículo 8° de la Ley N° 24.156, ello sin perjuicio de las atribuciones reconocidas
en el inciso "f" del artículo 4 de la presente ley.
l) Comprobar la implementación, por
los organismos controlados, de las observaciones y recomendaciones efectuadas
por sus informes de auditoría, así como las que se acuerden con los respectivos
responsables. Sin perjuicio de otras medidas que se adopten, la Auditoria General
creará Comités de Auditoría, integrados por una autoridad superior del organismo
controlado con jerarquía no inferior a Subsecretario, el titular de la unidad de
auditoría interna, y un funcionario de la Auditoria General, que no deberá ser quien
hubiera intervenido en el trabajo de campo para la realización del o de los
informes de auditoría, con el propósito de impulsar el cumplimiento de las
recomendaciones. Los responsables de cada jurisdicción o entidad, informarán
semestralmente acerca del estado de avance de la implementación. Los informes
tendrán carácter público, deberán remitirse a la Comisión Bicameral de la
Auditoría General de la Nación, y se publicarán en la página de Internet de la
Auditoría General de la Nación y del organismo correspondiente.
m) Remitir a las autoridades judiciales
o del Ministerio Público -incluída la Fiscalía de Investigaciones Administrativas-, a
la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos, al Defensor del Pueblo de la Nación y a los señores Diputados o
Senadores Nacionales, los informes y copia de la documentación que soliciten,
incluyendo los documentos y otros papeles de trabajo respaldatorios de los
informes de auditoría, aunque éstos no hubiesen sido aprobados aún, dentro del
plazo máximo de diez días. Podrá negarse esta información, cuando el solicitante
fuera sujeto de investigación, auditoría o control. La denegatoria o retraso
injustificado a estos pedidos será considerada falta grave, otorgando legitimación
procesal activa a los solicitantes a los efectos de la presentación de una acción
judicial de amparo para reclamar el acceso a la información solicitada ante los
Tribunales Nacionales en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital
Federal.
ARTÍCULO 7°.- Facultades: Para
el ejercicio de sus funciones, la Auditoria General de la Nación podrá:
a) Realizar todo acto, contrato u
operación que se relacione con su competencia;
b) Exigir la colaboración de todas las
entidades del sector público, y a los prestadores de bienes y servicios del
organismo o entidad auditado, la información que le sea necesaria para el
cumplimiento de sus funciones, las que estarán obligadas a suministrar los datos,
documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus
funciones. Para ello todos los agentes y/o autoridades del sector público nacional
y del sector privado enviarán la información solicitada y prestarán su colaboración,
considerándose como falta grave las demoras injustificadas, o la falta de remisión
de la información, o su remisión en forma parcial, debiendo la Auditoria General de
la Nación instar la apertura de un sumario administrativo ante el superior de la
entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir los antecedentes a la Fiscalía
de Investigaciones Administrativas en virtud de la gravedad del hecho y de la
jerarquía del funcionario involucrado.
En el caso de falta de colaboración por
parte del sector privado, ello se considerará una falta grave a las obligaciones
contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o jurisdicción aplicar las
sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o normas que regulan
el marco de dichas contrataciones. Si estos instrumentos no contemplaran una
obligación específica o sanciones, los responsables de cada entidad o jurisdicción
deberán incluirlas en las contrataciones actuales y futuras.
Sin perjuicio de informar a la autoridad
superior de la entidad o jurisdicción de los antecedentes, la Auditoría General
podrá solicitar en forma gratuita ante los juzgados federales con competencia en lo
contencioso y administrativo el secuestro de la documentación o la producción de
las diligencias necesarias para el cumplimiento de las medidas que hubiere
dispuesto. La justicia correrá traslado a la entidad o jurisdicción demandada para
que efectúe su descargo en el plazo de cinco días. Cumplido, el juez resolverá en
el plazo improrrogable de diez días. La resolución será inapelable. De persistir en
tal incumplimiento, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de
Ministros de la Nación, la Auditoría General remitirá los antecedentes a la Cámara
de Diputados de la Nación a los fines de evaluar una interpelación o juicio político,
teniendo en cuenta la gravedad de los hechos;
ARTICULO 8°.-
Autoridades: La Auditoría General de la Nación estará a cargo de siete (7)
miembros, designados cada uno como auditor general, quienes deberán ser de
nacionalidad argentina, con título universitario en el área de ciencias económicas o
derecho, y con probada especialización en administración financiera y control. Al
menos tres de sus integrantes serán mujeres.
Durarán cinco (5) años en su
función y podrán ser reelegidos, en forma consecutiva o alternada, por una
única vez. En el caso del Presidente del organismo, además del plazo
señalado, su permanencia en el cargo estará supeditada a que el partido que
lo propuso cumpla con las condiciones exigidas por el artículo 85 de la
Constitución Nacional.
ARTÍCULO 9°.- Proceso de
Selección: Corresponderá la designación de tres (3) auditores a la Cámara de
Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, uno representando al partido
político con mayor número de legisladores, los restantes a los partidos de
oposición de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente.
Su Presidente será designado a
propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el
Congreso de la Nación.
A los efectos de la designación, los
Presidentes de ambas Cámaras convocarán a un proceso público y participativo,
por separado o en forma conjunta, al menos 90 días antes del vencimiento de los
mandatos de cada Auditor, en el que las organizaciones de la sociedad civil y la
ciudadanía en general podrán presentar sus observaciones y opiniones sobre los
antecedentes de los candidatos propuestos. Intervendrá la Comisión Bicameral de
la Auditoría General de la Nación, respecto a los auditores que cada Cámara debe
proponer, así como en el caso de la elección del Presidente.
El proceso público y participativo,
deberá cumplir con estas pautas mínimas:
a) Los candidatos nominados
ante los Presidentes de cada Cámara Legislativa por los tres partidos
políticos con derecho a ello, presentarán con carácter público:
i) una declaración jurada con
la nómina de todos los bienes propios, los de su cónyuge y/o los del
conviviente, los que integren el patrimonio de la sociedad conyugal, y los de
sus hijos menores, en los términos y condiciones que establece el artículo 6°
de la Ley N° 25.188 de Ética de la Función Pública y su reglamentación;
ii) declaración jurada en la
que se incluya la nómina de las asociaciones civiles y sociedades
comerciales que integre o haya integrado en los últimos ocho años, los
estudios profesionales a los que perteneció o pertenece, la nómina de
clientes o contratistas de por lo menos los últimos ocho años, en el marco
de lo permitido por las normas de ética profesional vigentes, y, en general,
cualquier tipo de compromiso que pueda afectar la imparcialidad de su
criterio por actividades propias, actividades de su cónyuge, de sus
ascendientes y descendientes en primer grado, con la finalidad de permitir la
evaluación objetiva de la existencia de incompatibilidades o conflictos de
intereses por las Comisiones intervinientes.
iii) Se recabará un Informe de
la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) relativo al
cumplimiento de las obligaciones impositivas. Dicha información podrá ser
consultada en los términos de la Ley N° 25.188; asimismo, se recabará un
informe, preservando el secreto fiscal, relativo al cumplimiento de las
obligaciones impositivas de las personas propuestas.
b) Tales antecedentes deben ser
publicados en las páginas de Internet de las Cámaras Legislativas y de la Auditoría
General de la Nación, en el Boletín Oficial y en, por lo menos, dos diarios de
circulación nacional durante dos días.
c) Los ciudadanos y las
organizaciones de la sociedad civil podrán, en el plazo de 15 días a contar desde la
última publicación en el Boletín Oficial, presentar por escrito ante las Cámaras
convocantes, las observaciones y opiniones que consideren de interés expresar
respecto de los/as candidato/as en el proceso de preselección. Este plazo no regirá
para aquellas observaciones fundadas en hechos acontecidos o conocidos con
posterioridad a su vencimiento.
d) Sin perjuicio de las
presentaciones que se realicen, en el plazo a que se refiere el inciso anterior, las
Cámaras podrán requerir opinión a organizaciones de relevancia en el ámbito
profesional, judicial, académico, social, político y de derechos humanos a los fines
de su valoración.
e) Previo a la designación de
los tres auditores por cada Cámara y del Presidente de la Auditoría General
de la Nación, la Comisión Bicameral de la Auditoría General de la Nación,
dictaminará en un plazo no mayor a 15 días a contar desde el vencimiento
del plazo previsto en el inciso c), en forma fundada sobre las observaciones
y opiniones formuladas a las calidades y méritos de los candidatos
propuestos, y los antecedentes detallados en el inciso a). El dictamen será
girado a ambas Cámaras del Congreso de la Nación, siendo la Cámara de
Diputados de la Nación, la cámara iniciadora. Las designaciones se
realizarán en sesión pública convocada al efecto.
ARTÍCULO 10º.- Remoción: El
Presidente de la Auditoría General de la Nación, así como el resto de los
auditores generales, podrán ser removidos en caso de inconducta grave o
manifiesto incumplimiento de sus deberes por resolución de ambas
Cámaras del Congreso de la Nación, con iniciativa de la Cámara de
Diputados, previo dictamen de la Comisión Bicameral de la Auditoría General
de la Nación. Para proceder a la remoción se requerirá del voto de las dos
terceras partes de cada Cámara.
ARTÍCULO 11º.- Atribuciones y
deberes del Colegio de Auditores: Son atribuciones y deberes de los auditores
generales reunidos en Colegio, las cuales deberán ser aprobadas por la mayoría
absoluta de la totalidad de sus miembros:
a) Aprobar antes del 30 de septiembre
de cada año el programa de acción anual que desarrollará el organismo en el
ejercicio siguiente, conforme al Plan Estratégico
b) Elaborar su presupuesto anual y
remitirlo al Congreso Nacional para que sea incorporado en el proyecto de
presupuesto general del Poder Legislativo
c) Establecer su propia estructura
orgánica, dictar sus normas internas, atribuir las facultades y las responsabilidades
de los funcionarios, de conformidad con lo establecido por la presente ley.
d) Formular los criterios de
control y auditoría y establecer las normas de auditoría externa a ser utilizadas por
la entidad, las que deben ser compatibles con las normas profesionales de la
República Argentina y con las recomendadas por la Organización Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). Tales criterios y las normas
derivadas deben atender a un modelo de control y auditoría externa integral. Ésta
abarcará los aspectos financieros, patrimoniales, presupuestarios, de legalidad y
gestión: economía, de eficiencia, de eficacia, éticos y ecológicos.
e) Contratar bienes y servicios y
disponer respecto de los bienes muebles e inmuebles necesarios para el
funcionamiento de la entidad. Puede aceptar donaciones con o sin cargo.
f) Designar el personal mediante
concursos públicos de oposición y antecedentes debiéndose, adicionalmente,
fundar las designaciones que eventualmente se efectúen. Los concursos deberán
tramitar en el plazo máximo de 18 meses desde la entrada en vigencia de la
presente disposición, caducando en forma improrrogable toda designación interina
que estuviere actualmente en vigor. Adicionalmente, se pondrá en funcionamiento
un régimen de carrera administrativa que tienda a la profesionalización de los
agentes en base a criterios de mérito y capacidad, asegurando el desarrollo
integral de los recursos humanos. La reglamentación fijará el procedimiento de los
concursos públicos abiertos y los perfiles a cumplir para cada cargo y/o categoría.
g) Celebrar acuerdos que fijen las
condiciones laborales y los salarios adecuados al grado requerido por la
naturaleza de las actividades a cargo de la organización.
h) Prever especialmente una
equilibrada composición multidisciplinaria de los cuerpos técnicos profesionales que
permita la realización de Auditorías y evaluaciones integradas de la gestión pública,
complementada con la contratación de profesionales independientes, a cuyo efecto
llevará un registro especial, con las modalidades que reglamente el mencionado
registro.
i) Celebrar convenios y acuerdos de
gestión con organismos públicos de control interno y externo, municipales,
provinciales, nacionales e internacionales, para concretar y coordinar mecanismos
de control y auditoría sobre los sujetos comprendidos en el ámbito de su
competencia;
j) Participar activamente en las
organizaciones internacionales vinculadas con las actividades a su cargo,
especialmente en el ámbito del MERCOSUR, la OLACEFS y la INTOSAI.
k) Dictar las normas de ética
interna que complementen las disposiciones de las leyes N° 25.188 de Ética
Pública, N° 24.759 de ratificación de la Convención Interamericana contra la
Corrupción y Nº 26.097 de aprobación de la Convención de las Naciones Unidas
contra la corrupción y modificatorias, especialmente en lo referido a conflictos de
intereses, procedimientos para la presentación y publicación de declaraciones
juradas patrimoniales, régimen de regalos o beneficios a funcionarios,
impedimentos funcionales, y todo otro mecanismo adecuado para el cumplimiento
de las normas que rigen la materia.
l) Disponer excepcionalmente y con
carácter restrictivo la reserva total o parcial de los informes cuya publicidad pueda
afectar objetivos de defensa, seguridad del Estado Nacional, seguridad de sistemas
informáticos o del sistema financiero, mediante resolución fundada del Colegio de
Auditores.
m) Presentar denuncias ante la justicia
penal, o constituirse como parte querellante en los términos del artículo 82 del
Código Procesal Penal en los procesos en que se encuentre afectado el
patrimonio del Estado, cuando en el ejercicio de su competencia el organismo
hallare hechos que pudieren constituir delitos.
n) En general, resolver todo asunto y
realizar todo acto, contrato u operación vinculado con la aplicación de la presente
ley.
ARTÍCULO 12º.- Funciones y
facultades del Presidente: Sin perjuicio de las funciones que le corresponden
como integrante del Colegio de Auditores Generales, el Presidente tendrá a su
cargo:
a) Representar a la AGN;
b) Presentar, a cada una de las
Cámaras del Congreso de la Nación, la Memoria Anual del organismo en sesión
pública especial convocada al efecto;
c) Difundir las acciones de control del
organismo;
d) Elaborar el Plan Estratégico de la
organización y ponerlo a consideración del Colegio de Auditores Generales.
e) Ejercer la administración del
organismo.
f) Comunicar al Congreso de la Nación
los informes de auditoría y suministrarle toda otra información que sea
requerida.
g) Emitir disposiciones, de acuerdo con
la reglamentación interna de la entidad.
h) Requerir a los Auditores Generales
opinión fundada sobre los temas de su competencia.
i) Convocar y presidir las reuniones
del Colegio de Auditores Generales.
j) Formar equipos especiales para
trabajos requeridos con urgencia por la Comisión Bicameral de la Auditoría General
de la Nación. A ese efecto formulará el Plan de Trabajo, dando cuenta al Colegio
de Auditores Generales en la primera reunión que celebre.
k) Establecer el orden de sustitución
para el ejercicio de la Presidencia, que deberá ser integrado por auditores
generales, cuyo título al ejercer la Presidencia temporal será el de Presidente
Sustituto.
l) Delegar su representación en los
auditores generales o funcionarios que estime conveniente, en actividades a
desarrollarse en el país o en el extranjero.
m) Ejercer por sí mismo la atribución
prevista en el artículo 11º, inciso m).
ARTÍCULO 13º.- Memoria
Anual: La memoria anual se presentará antes del 15 de mayo del año siguiente, la
que será publicada en la página web del organismo. Deberá contener:
a) Detalle de los resultados de
las Auditorías y estudios especiales realizados.
b) Informe de situación, que
describa las acciones de los organismos auditados con relación a las
recomendaciones realizadas en los trabajos de auditorías anteriores.
c) El cumplimiento, por parte de
los organismos auditados, de su obligación de dar respuesta a los pedidos de
información efectuados por la Auditoría General de la Nación.
d) Un resumen de las
irregularidades susceptibles de ocasionar un perjuicio patrimonial al Estado.
e) Evaluación del estado y desempeño
del Sector Público Nacional.
f) Toda otra información o datos que
considere relevante con relación a su función de control
ARTÍCULO 14º.- Inhabilidades e
incompatibilidades: No podrán ser designados auditores generales:
a) las personas que se
encuentren inhibidas, en estado de quiebra o concursados civilmente, con
procesos penales pendientes o que hayan sido condenados en sede penal;
b) quienes hubieren sido
Senadores o Diputados Nacionales durante el período inmediatamente
anterior a la elección de nuevos integrantes del Colegio de Auditores;
c) quienes se hubieren
desempeñado, dentro de los cuatro años anteriores a su designación, en el
cargo de Presidente y Vicepresidente de la Nación, Jefe de Gabinete de
Ministros o Ministro, secretario o subsecretario del Poder Ejecutivo
Nacional; presidente, director o miembro de los órganos de administración
de organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado; así
como quienes hayan tenido intervención decisoria en la planificación o
ejecución del desarrollo y concreción de privatizaciones o concesiones de
empresas o servicios públicos dentro de los diez años anteriores a su
designación. .
d) quienes se hubieren
desempeñado, dentro de los cuatro años anteriores a su designación, como
jueces del Poder Judicial de la Nación.
El cargo de Auditor General es
incompatible con el ejercicio de la profesión, de cargos partidarios y de otras
funciones de la administración nacional, provincial o municipal, cualquiera
que fuera su forma de designación, o cualquier otro cargo rentado, con
excepción de la docencia de tiempo parcial.
No podrán tener relación de
parentesco por consanguinidad, hasta el cuarto grado, y segundo de afinidad, con
el Presidente de la Nación, el Vicepresidente de la Nación, el Jefe de Gabinete de
Ministros y los Ministros, Secretarios y Subsecretarios del Poder Ejecutivo
Nacional.
ARTÍCULO 15º.- Conflictos
de Intereses: Sin perjuicio de la aplicación de las normas generales sobre
conflictos de intereses previstas en la Ley de Ética de la Función Pública N°
25.188, los Auditores y los funcionarios de la Auditoría General de la Nación no
podrán intervenir en aquellos asuntos en los cuales el interés general que deben
gestionar desde la función que ejercen pudiera verse afectado por sus propios
intereses, de su cónyuge o conviviente, o los de una persona jurídica de la que
formen parte, ni en las situaciones previstas en el ordenamiento procesal civil y
comercial de la Nación como causales de excusación.
En especial, no podrán prestar
servicios ni ser proveedores, directamente o a través de terceras personas, sean
físicas o jurídicas, de bienes, servicios u obras, en la Auditoría General de la
Nación, ni en las entidades o jurisdicciones que sean auditados directa o
indirectamente por el respectivo funcionario.
El funcionario que estuviera alcanzado
por alguna de tales situaciones en los últimos tres años, deberá informar al Colegio
de Auditores a los fines de su excusación.
Iguales prohibiciones regirán durante
el año posterior al egreso de su función.
Los auditores y los
funcionarios de la Auditoría General no podrán durante el ejercicio de su
cargo y hasta un año después de su egreso, efectuar o patrocinar para
terceros, trámites o gestiones administrativas, se encuentren o no
directamente a su cargo, ni negociar o celebrar contratos con la
Administración Pública Nacional, cuando tengan vinculaciones
funcionales con la actividad que desempeñen o hubieran desempeñado.
La Comisión Bicameral de la Auditoría
General de la Nación será la autoridad de aplicación en materia de conflictos de
intereses, inhabilidades e incompatibilidades de los integrantes del Colegio de
Auditores de la Auditoría General de la Nación.
ARTÍCULO 16º.- Utilización
de los créditos presupuestarios: La Auditoría General de la Nación tiene libre
disponibilidad de los créditos asignados presupuestariamente en cada ejercicio,
para todas las fuentes de financiamiento.
Está facultada para efectuar, en los
créditos autorizados, los reajustes necesarios para el cumplimiento de su función
de control externo, tanto en lo referente a la asignación de cuotas como a los
objetos del gasto.
Puede incorporar a su presupuesto los
recursos propios provenientes de los convenios de auditoría que suscriba.
Sin perjuicio de lo anterior, el
organismo debe comunicar las modificaciones al órgano rector del sistema
presupuestario del sector público nacional, que debe registrarlas de inmediato.
ARTÍCULO 17º.- Publicidad: a)
Las Reuniones del Colegio de Auditores serán de libre acceso al público,
debiéndose celebrar en una Sala acondicionada a tales fines. Con una
anticipación de 72 horas hábiles, se publicará en la página de Internet de la
Comisión el Orden del Día, el lugar, la hora y el día de sus Reuniones. Las actas
del Colegio de Auditores tendrán carácter público y serán publicadas en la página
de Internet del organismo al día siguiente de su celebrada la Reunión
respectiva.
b) Los informes de auditoría y los
dictámenes sobre la cuenta de inversión de cada ejercicio son públicos, y serán
publicados en la página web del organismo, una vez comunicados a la Comisión
Bicameral de la Auditoría General de la Nación, con excepción de aquellos
señalados en el inciso l) del artículo 11;
ARTÍCULO 18º.-
Naturaleza de los informes: Los informes de auditoría y de exámenes
especiales, tienen naturaleza técnica y revisten carácter definitivo.
CAPÍTULO II
Comisión Bicameral de la
Auditoría General de la Nación
ARTÍCULO 19º.- Creación y
Composición: Créase la Comisión Bicameral de la Auditoría General de la
Nación. La Comisión estará formada por seis (6) senadores y seis (6) diputados
cuyos mandatos durarán hasta la próxima renovación de la Cámara a la que
pertenezcan. Serán elegidos dos (2) legisladores por el partido político con mayor
número de legisladores, dos (2) por la primera minoría, uno (1) por la segunda
minoría y uno (1) por la tercera minoría de cada una de las Cámaras. Al menos
dos integrantes por cada una de las Cámaras serán mujeres.
Anualmente la Comisión elegirá un
presidente, un vicepresidente y un secretario. No podrán ser reelectos, sino con
intervalo de un período. No podrán ser designados Presidente o Vicepresidente de
la Comisión los legisladores que pertenezcan al mismo partido político o alianza
que el Poder Ejecutivo de la Nación.
La Comisión contará con el personal
administrativo y técnico que establezca el presupuesto general y estará investida
con las facultades que ambas Cámaras delegan en sus comisiones permanentes y
especiales.
Sus reuniones serán de libre acceso al
público, debiendo celebrarse en una Sala acondicionada a tales fines. Con una
anticipación de 72 horas hábiles, se publicará en la página de Internet de la
Comisión, el lugar, la hora y el día de sus reuniones. Todas sus actas y
dictámenes debidamente fundados, tendrán carácter público. A tales efectos, se
publicarán en la página de Internet al día siguiente de ser aprobados.
ARTÍCULO 20º.- Competencias:
La Comisión Bicameral de la Auditoría General tendrá las siguientes
competencias:
a) Proponer a la Auditoría General de
la Nación incluir en su Plan Anual puntos de auditoría u organismos a auditar;
b) Realizar un informe anual con
carácter público, sobre el cumplimiento por parte de las entidades o jurisdicciones
auditadas respecto de las recomendaciones contenidas en los informes de la
Auditoría General de la Nación.
c) Intervenir en el proceso de
remoción de los auditores generales de la Auditoría General de la Nación;
d) Encomendar a la Auditoría General
de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales
sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización;
e) Requerir de la Auditoria General de
la Nación toda la información que estime oportuno sobre las actividades realizadas
por dicho ente;
f) Analizar la memoria anual que la
Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 15 de mayo de cada
año.
CAPÍTULO III
Responsabilidades
ARTICULO 21º.- Daños y
perjuicios: Toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o
entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación
responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el
ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se
encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial.
Las personas físicas o jurídicas
beneficiarias, contratantes o concesionarias serán solidariamente responsables por
la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al
Estado.
A efectos de iniciar las acciones civiles
de resarcimiento de daños y perjuicios o de recupero que correspondan en función
de los hallazgos en los informes de auditoría realizados, la Auditoría General de la
Nación recomendará a las entidades o jurisdicciones responsables la promoción
de las acciones correspondientes en sede judicial o administrativa. Pasados los 60
días, si la AGN verifica que éstas no han sido ejercidas oportuna y plenamente por
los citados organismos, o fueran meramente dilatorias, o incompletas, la AGN
está legitimada para actuar procesalmente en sede judicial o administrativa.
ARTICULO 22°.-
Prescripción: La acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad patrimonial
prevista en el artículo precedente prescribe en los plazos fijados por el Código Civil
contados desde el momento en que la Auditoría General de la Nación apruebe el
informe de auditoría en el que se tomare conocimiento del perjuicio patrimonial del
que se trate.
ARTICULO 23°.- Sanciones
a los funcionarios: Cuando en el marco de las auditorías que se realicen
surgieren indicios que cierto empleado o funcionario afecta su desarrollo, o
incumplió otra normativa por la que estuviere obligado, o se tome conocimiento de
irregularidades que afecten gravemente al patrimonio nacional, la Auditoría
General de la Nación puede recomendar al Poder Ejecutivo Nacional la separación
temporaria del funcionario hasta tanto finalice la Auditoría.
Adicionalmente remitirá los
antecedentes, dentro del plazo de cinco días de aprobado el informe, a la Fiscalía
de Investigaciones Administrativas del Ministerio Público y a la Oficina
Anticorrupción del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos a los
efectos que correspondan en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del
funcionario involucrado. En caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de
un Ministro de la Nación, se remitirán los antecedentes a ambas Cámaras del
Congreso de la Nación a los efectos de evaluar su interpelación o un eventual
juicio político, según la gravedad de los hechos.
ARTÍCULO 24º.-
Implementación de los informes: En caso de que se constatare una omisión,
retraso o deficiencia en la correcta implementación de observaciones y
recomendaciones por parte de una entidad u organismo dependiente de la
Administración Pública Nacional, pasado un año de haber sido auditado, la
Auditoría General de la Nación remitirá los antecedentes a ambas Cámaras del
Congreso de la Nación a los efectos de la interpelación al Jefe de Gabinete o
Ministro de la respectiva jurisdicción. Las Cámaras respectivas deberán expedirse
dentro de los 60 días de recibidos los antecedentes, los que serán publicados en
las páginas de Internet de las respectivas Cámaras y del organismo de control
correspondiente.
ARTICULO 25°.- Nulidad:
Ante la determinación por parte de la Auditoría General de la Nación de que un
acto administrativo pueda encontrarse afectado de nulidad absoluta, se
recomendará a la entidad o jurisdicción competente la revocación de dicho acto en
los términos del artículo 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, y la
suspensión de los efectos aun en sede administrativa.
Pasados 60 días, ante la inacción o la
adopción de medidas meramente dilatorias o insatisfactorias del órgano
competente para anular el acto o solicitar la nulidad en sede judicial, la Auditoría
General de la Nación estará legitimada procesalmente para iniciar la acción judicial
correspondiente en la que, salvo decisión fundada en contrario, deberá solicitar la
suspensión de los efectos del acto.
Los destinatarios o beneficiarios serán
solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por
esos actos le ocasionen al Estado.
Artículo 26º.- Intercambio
de información: La Auditoría General de la Nación establecerá un sistema de
intercambio de información, debiendo remitir los informes de auditoría, en función
de las competencias específicas, a la Procuración del Tesoro de la Nación, a la
Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a la Fiscalía
de Investigaciones Administrativas, a la Defensoría del Pueblo de la Nación, o a los
entes reguladores u organismos de control que correspondan, aun los que fueran
de extraña jurisdicción.
CAPÍTULO IV
Disposiciones
Transitorias
ARTICULO 27°.- Caducidad
de mandatos: Los miembros de la Auditoría General de la Nación actualmente en
funciones, caducarán en su mandato en forma improrrogable a los 120 días de la
promulgación de la presente.
ARTÍCULO 28º.-
Integración y nuevas designaciones: La Comisión Bicameral de la Auditoría
General de la Nación deberá constituirse en el plazo de 30 días de promulgada la
presente ley.
Los procesos de designación de los
nuevos Auditores Generales deberán convocarse dentro de los 45 días de
conformada la Comisión.
Luego de efectuados los nuevos
nombramientos, la Comisión determinará, por sorteo público, los tres (3) que
permanecerán en sus cargos durante dos (2) años, correspondiéndoles tres (3)
años a los cuatro (4) restantes.
ARTICULO 29°.-.
Reglamentación: El nuevo Colegio de Auditores reglamentará la presente ley
dentro de los 90 días posteriores a haber asumido sus cargos.
ARTÍCULO 30º.-
Derogación: Deróganse los Capítulos I, II y III del Título VII de la Ley Nº 24.156.
ARTICULO 31°.- De forma:
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto tiene por objeto
reglamentar el artículo 85 de la Constitución Nacional, en lo referente a la
Auditoría General de la Nación (AGN), en cumplimiento de un mandato
constitucional de casi 15 años, desde que se reformara la Constitución Nacional en
1994.
Sabido es que la AGN se rige por la
Ley Nº 24.156, sancionada con anterioridad a dicha reforma, por lo que resulta
impostergable fortalecer la AGN adecuándola al texto y espíritu constitucional y a
los más altos estándares y mejores prácticas internacionales en materia de
Entidades Fiscalizadoras Superiores, como se conocen a este tipo de organismos.
I. Fuentes
consultadas
En líneas generales, la reforma
responde a un largo reclamo de diferentes sectores de la sociedad civil y de
importantes juristas especializados en la materia, así como también del sector
político, incluyendo a los propios funcionarios que integran o han integrado la
AGN, todos ellos coincidentes en la necesidad de fortalecer dicho organismo.
Algunos de estos sectores
han realizado distintas y valiosas propuestas que este proyecto intenta
receptar, pues durante estos años se ha podido comprobar la importancia
social de la función de control, siendo que la fortaleza de las instituciones no
surge de únicamente de un plexo normativo más o menos completo o de su
ejercicio formal, sino que nace de la utilidad que preste a los ciudadanos.
Asimismo, en la elaboración de
la presente propuesta se han tomado en consideración las siguientes
fuentes:
- La Constitución Nacional.
- Los Tratados y Convenciones
internacionales.
- Los debates producidos en el
marco de la Convención Nacional Constituyente de 1994, referidos al artículo
85.
- Diversas iniciativas legislativas
elaboradas para reformar la Ley N° 24.156.
- Los debates producidos en
ambas Cámaras del Congreso, en oportunidad del tratamiento del proyecto
de la Ley N° 24.156.
- La doctrina especializada y las
recomendaciones formuladas en seminarios, jornadas y congresos
nacionales e internacionales.
- Las Directivas y las
recomendaciones de los organismos que nuclean internacionalmente a las
Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS).
- Las opiniones y propuestas
elaboradas por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC).
- La experiencia adquirida por la
AGN en el ejercicio de sus funciones, desde 1993.
II. El sistema de control y
la reforma institucional
El sistema constitucional de
frenos y contrapesos se diseña para poder controlar el ejercicio abusivo del
poder político por parte de quienes lo detentan. La esencia de la política es
el ejercicio del Poder, y el constitucionalismo vino a limitar ese ejercicio.
Giuseppe de Vergottini nos enseña
que los Parlamentos ejercen la función de orientación (como fijadora de las
políticas generales) y de control del Poder Ejecutivo (1) . El ejercicio de ambas
presupone que los Parlamentos deben tener conocimientos indispensables para
poder adoptar decisiones. Para obtener la información requerida, los Parlamentos
ejercen las funciones que el citado autor denomina cognoscitiva e inspectiva. Por
la primera se entiende el complejo de actividades dirigidas a garantizar una
información exhaustiva, mientras que la segunda es una actividad encaminada a
obtener información para verificar la correspondencia de la acción de gobierno con
las orientaciones parlamentarias.
Este tipo de controles
interórganos de los que nos habla De Vergottini es denominado en la doctrina
como accountability horizontal. Guillermo O' Donnell menciona que estos controles
suelen ser reactivos y muy dramáticos. "Estas acciones suelen crear conflictos
altamente visibles y costosos entre las supremas instituciones estatales." (2) Todos
conocemos bien las consecuencias políticas de un conflicto de poderes en nuestro
país. Además, el citado autor sostiene que las instituciones son un instrumento de
control tosco para la creciente complejidad de las agencias estatales y sus
políticas.
O'Donnell señala
que "la verificación de estas limitaciones para la efectividad de la
accountability horizontal condujo, prácticamente en todas partes aunque en
diferentes períodos y con diferentes características, a la creación de
agencias con accountability horizontal asignada. Éstas son las agencias
(Ombudsmen, auditorías, controladores, conseils d' Etat, fiscalías,
contralorías y similares) legalmente encargadas de supervisar, prevenir,
desalentar, promover la sanción o sancionar acciones u omisiones
presuntamente ilegales de otras agencias estatales, nacionales o
subnacionales".
Como ventajas, el autor citado
señala que estas agencias pueden ser preactivas y continuas en su
actividad, pueden invocar criterios profesionales antes que políticos o
partidarios, y que por su carácter continuo y profesionalizado, pueden
desarrollar actividades para analizar cuestiones complejas de políticas
estatales.
En definitiva, en la actualidad, la
forma republicana de gobierno implica, entre otras características, la
responsabilidad de los funcionarios públicos y la publicidad de los actos de
gobierno. Se trata de que los funcionarios informen sobre sus actos (que
actúen con transparencia), den fundamentos de su actuación (no sean
arbitrarios), y que respondan ante los órganos de control por la violación de
sus deberes (que estén sujetos a sanciones).
En nuestra Constitución Nacional, el
artículo 85 dispone que para ejercer la función de control externo del sector
público nacional, el Congreso se sustentará en los dictámenes de la Auditoria
General de la Nación.
Como señala la
Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Supremas (INTOSAI)
-organismo autónomo, independiente y apolítico, creado como una institución
permanente para fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre las
Entidades Fiscalizadoras Supremas de los países miembros-, al definir la finalidad
del control, "La institución del control es inmanente a la economía financiera
pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte
imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las
desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad,
rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo
que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso,
determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización
correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos,
dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro" (Declaración de Lima
sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, www.intosai.org).
En tal sentido, a la AGN se les exige
un modelo de control presupuestario, económico, financiero, patrimonial,
normativo y de gestión.
Existe un mayor énfasis en "cómo" se
ejerce la función pública más que en el "qué" se hace. Ambos tipos de controles
(sobre procesos y resultados) son posibles y necesarios siempre que los procesos
no estén sobrecargados de ritualismos innecesarios y este "doble control" no
resulte tan costoso para la organización, al punto de interferir con la misión misma
de la gestión.
El dilema de la responsabilidad
consiste en que si el control es excesivo, nada se hace; y si es demasiado poco, se
harán cosas, pero en forma ilegal. Al respecto, entiendo que en nuestro país parte
del problema es esto último, pues se han diseñado organismos de control débiles.
Siguiendo a Michael Reisman, el
diseño de nuestros organismos de control responde a lo que él llama "lex
imperfecta", o sea, una categoría de normas con una característica peculiar: se
hacen con deliberada ineficiencia, "sin dientes", (3) de allí la necesidad de un
fortalecimiento de los organismos de control como el que aquí se impulsa.
Ahora bien, ¿qué nos enseña la teoría
en materia de fortalecimiento de controles para mejorar la eficiencia de la
Administración y revertir los incentivos y oportunidades para corromperse? (4)
Los instrumentos más obvios son los
que se describen en un sentido amplio como sanciones, ya sean negativas (como
los castigos al funcionario) o positivas (recompensas).
Pero según Pettit, el diseñador
institucional cuenta con un segundo tipo de control, que es el denominado "filtro"
o "selección". Las sanciones que puede implantar un diseñador institucional toman
como dados a los agentes y las opciones e intentan influir sobre la elección al
modificar el interés relativo de éstas últimas para los agentes dados, es decir,
afectando sus incentivos. Un filtro opera, por el contrario, sobre el conjunto de
agentes y opciones. Su propósito es asegurar que determinados agentes puedan
realizar determinadas elecciones, y no otras, o que en una determinada elección
estén disponibles algunas opciones y no otras. En otras palabras, están diseñados
para influir sobre las oportunidades y no sobre los incentivos. Los filtros también
pueden ser negativos o positivos. Pueden eliminar determinados agentes u
opciones (por ejemplo, remoción, reducción de la discrecionalidad, mayores
requisitos para acceder a un cargo), o bien incluir nuevos agentes u opciones.
Sobre estos últimos, pueden otorgar poder a individuos que previamente no
estaban involucrados en la situación en cuestión (ej. mayores competencias
legales, incluir instancias de revisión en la toma de una decisión, o que la decisión
no recaiga en una única persona, procesos consultivos a la sociedad civil, mayor
acceso a la información), dándoles una oportunidad para actuar que antes no
tenían; o bien pueden otorgar poder a individuos que ya se encontraban
involucrados, ofreciéndoles una opción nueva en su lista de alternativas (ej.
mayores competencias legales a órganos existentes).
En orden a las exigencias sociales y a
la finalidad del control público, cabe recordar que la Declaración de Lima sobre las
Líneas Básicas de Fiscalización (IXº Congreso de la Organización Internacional de
Entidades de Fiscalización Superior -INTOSAI, por sus siglas en inglés-), expresa
que: "La institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El
control no representa una finalidad en sí misma, sino una parte imprescindible de
un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones
normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y
racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las
medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad
del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las
determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten la repetición de tales
infracciones en el futuro.".
III. Lineamientos
generales
Los puntos principales de la propuesta
son:
- Método de designación de los
siete integrantes de la AGN: El Presidente de la Auditoría, designado por el
principal partido de la oposición. En cuanto los auditores restantes, corresponderá la
designación de tres auditores a la Cámara de Senadores y tres a la Cámara de
Diputados, uno representando al partido político de la mayoría, y los dos restantes a
los partidos de la primera y segunda minoría de cada Cámara, respectivamente. De
esta manera, se garantiza que el control del organismo no esté en manos del
partido mayoritario.
- Proceso público y participativo
para la designación: Para la selección de todos los integrantes de la AGN, se
implementará un sistema público basado en el mérito, en el que la sociedad civil
podrá valorar los antecedentes de los candidatos propuestos, presentando sus
apoyos e impugnaciones ante las Cámaras respectivas. Las designaciones estarán
acompañadas de fuertes normas para prevenir conflictos de intereses e
incompatibilidades.
- Mayor independencia:
- Se dispone que la AGN es una
entidad con personería jurídica propia, autarquía administrativa e independencia
funcional y financiera, de conformidad con el texto del artículo 85 de la
Constitución.
- Confecciona y administra su propio
presupuesto.
- Se otorga la competencia de dictar
su Plan Estratégico y Plan Anual de Auditoría sin que se requiera la aprobación de
la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, como actualmente ocurre.
- Transparencia: Se garantiza por
Ley la publicidad en Internet de los informes de Auditoría, los planes de anuales de
trabajo y las Memorias Anuales de gestión.
- Acceso a las Reuniones del
Colegio de Auditores: Se propone que las reuniones del Colegio de Auditores
sean de acceso al público, y se difundan por Internet sus Actas.
- Participación
de la ciudadanía: Creación de mecanismos de consulta o canales de participación
para que organizaciones de la sociedad civil propongan entidades a auditar, o se
introduzcan puntos de auditoría en los planes operativos anuales, o cooperen en el
control concomitante de la ejecución presupuestaria o en el seguimiento de la
implementación de recomendaciones. Esta propuesta movilizará a la ciudadanía para
que se involucre en la gestión de los organismos públicos, democratizando su
funcionamiento.
- Fortalecimiento del control:
- Actuación Penal: Competencia de
la AGN para presentar denuncias penales ante la justicia, constituirse como
querellante, e iniciar acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o
recupero en función de los hallazgos en los informes de auditoría.
- Control previo y concomitante:
se establece el control previo y concomitante sobre los contratos u otro tipo de
operaciones que impliquen erogaciones o transferencia de fondos presupuestarios
o extrapresupuestarios que sean superiores a quinientos mil pesos ($
500.000).
- Cumplimiento de los informes:
Creación de Comités de Auditoria para monitorear el cumplimiento de las
observaciones o recomendaciones que se realizan en los informes de auditoría, con
informes periódicos de avance realizados por los responsables de la jurisdicción o
entidad.
- Reclamo de documentación:
Competencia para la AGN de solicitar ante el Poder Judicial el secuestro de
documentación que le fuera negada por una jurisdicción o entidad.
Estas propuestas de fortalecimiento
de la AGN tienen el propósito de corregir actuales debilidades en el diseño de la
institución, que le impiden cumplir plenamente con su deber.
- Nulidad del acto viciado:
Establecimiento de un mecanismo para que el organismo auditado anule un acto
administrativo que el órgano de control correspondiente concluya que está viciado
de nulidad absoluta.
- Sanciones:
- Sanciones para funcionarios:
Sanciones más graves para los funcionarios que no cooperan en el marco de las
auditorias y que no cumplan con las observaciones o recomendaciones en forma
injustificada, incluyendo la posibilidad de solicitar el apartamiento del cargo y el
reclamo judicial por daños y perjuicios.
- Coordinación con otros
organismos: Se busca una mayor cooperación, coordinación e intercambio de
información con otros organismos de control nacionales, provinciales o de otra
jurisdicción.
- Obligación de brindar
documentos de trabajo a organismos de control y funcionarios: Se
establece la obligación de la AGN a remitir a las autoridades judiciales o del
Ministerio Público -incluída la Fiscalía de Investigaciones Administrativas-, a la
Oficina Anticorrupción, al Defensor del Pueblo y a los señores Diputados o
Senadores Nacionales (a menos que éstos sean objeto de investigación), los
informes y copia de la documentación que soliciten, incluyendo los documentos y
otros papeles de trabajo respaldatorios de los informes de auditoría, aunque éstos
no hubiesen sido aprobados aún, dentro del plazo máximo de diez días. La
denegatoria o retraso injustificado a estos pedidos otorgará legitimación procesal
activa a los solicitantes a los efectos de la presentación de una acción judicial de
amparo para reclamar el acceso a la información solicitada.
- Nueva
Comisión Parlamentaria: Se crea la Comisión Bicameral de la Auditoría
General de la Nación, la cual estará integrada por seis (6) senadores y seis (6)
diputados elegidos con la siguiente composición: dos (2) legisladores por el partido
político con mayor número de legisladores, dos (2) por la primera minoría, uno (1)
por la segunda minoría y uno (1) por la tercera minoría de cada una de las
Cámaras. Al menos dos integrantes por cada una de las Cámaras serán mujeres.
Las competencias de la Comisión será la de brindar apoyatura a la tarea de
control, y no la de controlar a la AGN, como está concebida hoy la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas.
IV. Análisis del Proyecto de
Ley
1. Designación del Colegio de
Auditores
La modificación más importante está
referida a la integración del Colegio de Auditores y a su proceso de selección. El
artículo 85 incluido en la Constitución Nacional en 1994 prevé que el Presidente
del organismo sea propuesto por el partido político de la oposición con mayor
cantidad de legisladores en el Congreso. La intención del constituyente de dejar
en manos de la oposición el control de la AGN queda desvirtuada por la Ley
24.156 dictada con anterioridad a la reforma constitucional, por cuanto el actual
artículo 122 de dicha ley prevé que los seis auditores restantes sean designados
observando la composición de cada Cámara. Esta redacción no asegura que la
AGN esté siempre controlada por partidos de la oposición, sino que existe una
mera posibilidad, dependiendo de las mayorías circunstanciales de cada Cámara.
Por ello, la reforma que se propone
busca asegurar que la AGN sea controlada por las minorías parlamentarias. Por
ello, de 7 auditores, 5 serán nombrados por la oposición, correspondiendo la
designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de
Diputados, uno representando al partido político con mayor número de
legisladores, los restantes a los partidos de oposición de la primera y segunda
minoría de cada Cámara, respectivamente cumpliendo de esta forma el rol que
originariamente se buscó para la AGN.
Para la designación de los auditores,
se exige un proceso público y participativo para que organizaciones de la sociedad
civil puedan controlar los antecedentes laborales, académicos, económicos y
financieros, lo cual redundará en una mayor idoneidad e independencia de
aquéllos. Adicionalmente, se prevén fuertes incompatibilidades y control de
conflictos de intereses.
También se prevé un acortamiento de
la duración del cargo de auditor a cinco años, permitiéndose una reelección por
una única vez, consecutiva o alternada, y que al menos tres auditores sean
mujeres. De esta manera se propicia la implementación de acciones positivas que
impongan la representación de ambos géneros en la integración del Colegio de
Auditores de la Nación, de conformidad con el artículo 75 inciso 23 de la
Constitución Nacional.
2. Mayor independencia
Para alcanzar y mantener la condición
de auditor externo "independiente" es imprescindible que exista y se aplique una
real y efectiva autarquía, traducida en la autonomía funcional y financiera del
organismo. En ese sentido, la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de
Fiscalización del IX Congreso de la INTOSAI, de 1995, considerada la Carta Magna
de la Auditoría de la Administración Pública, tomó como premisas esenciales para
una auditoría independiente, el imperio de la ley y la democracia. En su parte II
(Independencia), artículo 7° (Independencia financiera de las EFS), señala:
"1. Hay que poner a disposición de las
EFS los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que
les incumben. 2. Las EFS tienen que poseer la facultad, llegado el caso, de solicitar
directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios
financieros que estimen necesarios. 3. Los medios financieros puestos a
disposición de las EFS en una sección especial del presupuesto tienen que ser
administrados por ellas bajo su propia responsabilidad".
En cuanto a la independencia de
criterio, el objeto y resultados del control no pueden sujetarse a órdenes o
instrucciones externas al organismo, menos aún se puede condicionar su
capacidad de auditoría mediante una restricción de fondos.
Es necesario destacar que tanto las
normas de auditoría nacional, así como las internacionales, reconocen que la
independencia de criterio es el principio básico de actuación de todo auditor
externo. Esta independencia se traduce desde lo técnico profesional en el ejercicio
de las facultades previstas por el artículo 119, inciso "d", de la Ley N° 24.156. La
independencia se concretó mediante el dictado de sus propias Normas de
Auditoría (Resol. AGN N° 145/93), compatibles con las Normas Mínimas de
Auditoría adoptadas por la Federación Argentina de Consejos Profesionales de
Ciencias Económicas y con las Recomendaciones de la INTOSAI.
El accionar de la AGN debe estar
respaldado por el estricto cumplimiento de normativas técnico-científicas de alto
grado de objetividad, aceptadas y aplicadas por los entes privados y públicos que
ejecutan tareas de Auditoría externa de manera independiente.
El trabajo sustantivo de la AGN,
llamado técnicamente "Auditoría gubernamental", consiste en un examen
planificado de los hechos, actos y documentos que reflejan la gestión de gobierno.
Este examen se realiza aplicando procedimientos predeterminados para obtener
resultados que, luego de ordenados, son expuestos en informes técnicos, en los
cuales el auditor emite su opinión concreta y fundada, basada en la normativa
técnica y en las evidencias necesarias y suficientes recolectadas en sus tareas de
control.
Una prueba objetiva de la alta
consideración técnica que merecen los trabajos de la AGN y que justifica su
autonomía, está dada por el reconocimiento de los organismos multinacionales de
crédito como "auditor externo elegible", calificación obtenida por dictaminar
periódicamente en un centenar de operaciones de crédito internacionales. En
general, los referidos organismos mantienen esa calificación cuando se cumple con
el requisito de independencia de criterio y se evalúan positivamente los trabajos de
auditoría en las revisiones periódicas. En el ámbito de la INTOSAI, se subraya que
la independencia es un valor fundamental para que la función de auditoría externa
sea digna de crédito, tanto en el sector privado como en el público.
La independencia abarca diversas
modalidades: constitucional, política, operativa y profesional. No es un fin en sí
misma, sino un medio -o una serie de medios-- de potenciar la neutralidad y la
objetividad en el auditor para lograr que su trabajo no sólo tenga la calidad debida
sino que sea visto como tal.
Para consolidar y asegurar el accionar
independiente y objetivo de todo ente público de control externo, se le debe
otorgar la facultad de elaborar su presupuesto y complementarla con la atribución
de disponer libremente de los créditos presupuestarios asignados durante el
desarrollo del ejercicio fiscal.
La facultad de transferir créditos
incluye tanto a los objetos del gasto como a la asignación de cuotas. Esta facultad
ha sido reconocida ya por la Ley 24156 a la Sindicatura General de la Nación, que
no tiene rango constitucional como la AGN.
La flexibilidad presupuestaria
permitirá a la conducción de la AGN adaptar la planificación de sus auditorías a
imprevistos y/o circunstancias especiales que puedan presentarse en el desarrollo
de su función de control. Esto sin tener que afectar la profundidad de los estudios
y/o alcances de los objetos de auditoría, o bien la calidad, utilidad y oportunidad
de sus informes. Acontece con frecuencia que en el transcurso del año, el
Congreso -en razón de circunstancias de proyección social- solicita que se
incluyan nuevas auditorías en la planificación anual aprobada.
Por todo ello, (5) se dispone que la
AGN es una entidad con personería jurídica propia, autarquía administrativa e
independencia funcional y financiera, de conformidad con el texto del artículo 85
de la Constitución, brindando la atribución de confeccionar y administrar su propio
presupuesto, y de dictar su Plan Estratégico y Plan Anual de Auditoría.
3. Transparencia
La obligatoriedad de dar a publicidad
los informes de auditoría reviste un carácter estratégico en el diseño del nuevo
modelo de control externo que propicia la CN.
El proyecto de ley recoge la práctica
vigente en la AGN desde 2002, y prevé la publicación de los informes de auditoría
en la página Web una vez aprobados por el Colegio de Auditores. Por Disposición
AGN N° 151/02, se dejó sin efecto el sistema anterior, que preveía un período de
60 días para que la AGN y la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
de la Administración decidieran acerca de la reserva de los informes. Durante ese
lapso, no se publicaban los informes y, en la mayoría de los casos, tampoco se los
publicaba posteriormente.
En la actualidad, con el fin de fortalecer
la publicidad del accionar del organismo, la reserva de los informes se dispone
excepcionalmente, y mediante resolución fundada. En la práctica, sólo en pocos
casos se dispuso la reserva, basada principalmente en temas de seguridad
informática. El proyecto de ley recepta e incluye esta modalidad.
Eliminar el período de reserva ha
permitido, por un lado, abrir el debate público sobre los informes de auditoría; por
el otro, asegurar un mayor control -de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC), la Oficina Anticorrupción, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), el
Ministerio Público y el Poder Judicial de la Nación- sobre los actos de gobierno.
Mientras los tiempos para la publicación de los informes eran largos, en los
hechos el mecanismo de control finalizaba en el informe mismo, sin que existieran
suficientes herramientas de seguimiento en manos de otros actores, tornándolo en
gran medida ineficiente.
A la publicación de los informes se
agrega la publicidad de los planes anuales de trabajo, las Memorias Anuales de
gestión y las actas y resoluciones del Colegio de Auditores.
Asimismo, para una mayor repercusión
social y política de la labor de la AGN, se prevé que el Presidente del organismo
presente en sesión pública ante el Congreso de la Nación la memoria anual.
4. Mayores facultades para el
fortalecimiento del control
i. Control previo,
concomitante y posterior
Para contar con un control eficiente,
además de exhaustivo, debe llegar a tiempo.
La eliminación del
control previo que ejercía el Tribunal de Cuentas de la Nación prevista en la vieja
ley de contabilidad Nº 23.354 fue objeto de un arduo debate en el Congreso de la
Nación al debatirse la sanción de la Ley Nº 24.156. Muchas son las críticas que hoy
en día se realizan cuando los controles llegan años más tarde, una vez producido
el desvío de poder y el perjuicio al erario público. Suele apelarse a una metáfora
que el Diputado Cruchaga mencionó durante el debate de la Ley 24.156 cuando se
oponía a la eliminación del control previo: "El control posterior al acto que provoca
un daño o que dispone ilícitamente de un patrimonio es un control histórico, es
posterior a la decisión. Y un control que llega después al acto lesivo del patrimonio
es como una autopsia. Llega cuando el paciente está muerto. No sirve como
medida preventiva; el control histórico posterior al acto es eso: es autopsia de un
cadáver donde ya el daño se ha provocado" (Cámara de Diputados de la Nación,
Sesiones del 13 y 14 de noviembre de 1991, Reunión 47ª, página 4353).
Refiriéndose al control
concomitante, el Diputado Nacional Moisés Moisés Fontch sostuvo en oportunidad
de debatirse la actual ley 24.156 en la Cámara de Diputados que "la desaparición
del control concomitante de apropiación que realizaba el Tribunal de Cuentas,
restando sólo su control a posteriori, y la reducción de funciones de la Contaduría
General a la mera registración, son transformaciones preocupantes que marcan el
avance de la discrecionalidad administrativa liberada de controles efectivos de los
funcionarios del Poder Ejecutivo." (6)
En un sentido similar
se expresaba el Diputado Gentile cuando sostuvo: "También estamos en contra de
la abolición del control previo. Entendemos que hay muchos negocios del Estado
que requieren una intervención previa del órgano de control. No estamos tratando
de obstaculizar la acción de la administración ni queremos que todo acto u orden
de pago deba ser controlado, pero sí aquellas operaciones trascendentes por las
que, por ejemplo, se llama a licitación..." (Cámara de Diputados de la Nación,
Sesiones del 30 y 31 de octubre de 1991, Reunión 44ª, página 4000).
En el orden de ideas a
lo expresado por el Diputado Gentile se enmarca el artículo 2° de la Declaración
de Lima sobre las Líneas Básicas de Fiscalización aprobado por el INTOSAI,
cuando señala que "un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana
economía financiera pública...", y que el "el control previo ejercido por una Entidad
Fiscalizadora Superior, implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de
producirse éste, pero la desventaja de comportar un trabajo excesivo y de que la
responsabilidad basada en el derecho público no esté claramente definida".
Por ello, el proyecto propone
introducir los tipos de control previo y concomitante en el sistema general de
control.
La propuesta de reinstalar un control
previo no implica volver al anterior sistema como el que ejercía el Tribunal de
Cuentas de la Nación, en el que se dictaba el acto administrativo, pero antes de su
notificación y posterior ejecución, se giraba al organismo de control para que
dictamine sobre su validez. Si éste resultaba observado dentro de los 60 días, la
autoridad superior de la entidad o jurisdicción tenía la opción de cumplir con las
observaciones, o enviarlo al Poder Ejecutivo para que por Decreto insistiera con la
validez y ejecución del acto bajo su responsabilidad.
Lo que este proyecto propone es un
régimen mixto, en el que continuará el sistema de control posterior como regla
general, basado en auditorías de sistemas y procesos, e incluir el control previo en
contratos u otro tipo de operaciones particulares que impliquen erogaciones o
transferencia de fondos presupuestarios o extrapresupuestarios mayores a
quinientos mil pesos ($ 500.000).
Cierto es que existe un riesgo a un
trabajo excesivo por parte de los organismos de control y a que la responsabilidad
no esté diferenciada, como señala el INTUSAI. Por ello, es que se propone aquí
limitar el control previo a ciertos actos de significación económica.
Para ejercer el control previo, será
requisito esencial del acto administrativo el dictamen de la Unidad de Auditoría
Interna de la SIGEN, o la Resolución del Colegio de Auditores de la AGN a los 10 o
15 días, respectivamente, de remitido el expediente con el proyecto de acto
administrativo. En caso de formularse observaciones, se suspenderá el trámite de
aprobación del acto. El responsable de la entidad o jurisdicción podrá optar por
cumplir con las observaciones formuladas, o remitir los antecedentes para que el
Poder Ejecutivo Nacional autorice bajo su responsabilidad la suscripción del acto
observado.
ii. Seguimiento
de las Recomendaciones
Uno de los aspectos
que se señalaron durante Jornadas sobre el Control Público en la Argentina (2002)
fue la falta de seguimiento de las recomendaciones de los Órganos de Control.
Una de las
propuestas que se mencionaron en aquellas jornadas para revertir el problema ha
sido instar la creación de Comités de Control, a fin de seguir el cumplimiento de
las recomendaciones y observaciones efectuadas por la SIGEN y la AGN. En el
mismo sentido, Martha Zilli, ex Síndica Adjunta, establece que la creación de
Comités de Control "constituye una innovación tendiente a fortalecer el control y el
mejoramiento de la gestión administrativa, comprometiendo en el seguimiento de
las recomendaciones a los órganos controlados." (7)
Conforme a estas expresiones, el
proyecto prevé la creación de Comités de Auditoría a instancias de la AGN, los
cuales estarán integrados por una autoridad superior del organismo controlado -
de jerarquía no inferior a Subsecretario-, el titular de la UAI y un funcionario de la
AGN, asegurando -de esta manera- la diversidad e independencia de
criterios.
Por último, para robustecer el
seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones, se dispone que los
responsables de cada jurisdicción o entidad, informen semestralmente acerca del
estado de avance de la implementación. Los informes tendrán carácter público,
debiéndose remitir a la que será la nueva Comisión Bicameral de la Auditoría
General de la Nación, que se creará en reemplazo de la Comisión Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas.
iii. El acceso a la
documentación para realizar las auditorías
Una de las claves en la actividad de
las auditorías es el acceso a la documentación de las propias jurisdicciones
auditadas. Este principio está receptado en el artículo 10 de los Principios de Lima
aprobados por el INTOSAI.
En casos en que se presenten
problemas para acceder a la documentación necesaria, el proyecto establece la
obligación para la AGN de instar la apertura de un sumario administrativo ante el
superior de la entidad o jurisdicción, cuando corresponda, y remitir los
antecedentes a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en virtud de la
gravedad del hecho y de la jerarquía del funcionario involucrado.
Vale recordar que los funcionarios
políticos designados por el Presidente de la Nación (Jefe de Gabinete, Ministros,
Secretarios y Subsecretarios, o con cargo equivalente) no están sujetos a un
régimen disciplinario, por lo que no es posible la instrucción de un sumario, ni la
consecuente imposición de sanciones administrativas. Sólo resta analizar si la
conducta no implica un delito penal de incumplimiento de deberes de funcionario
público.
Adicionalmente, se le da la facultad a la
AGN de solicitar información a los prestadores de bienes y servicios del organismo
auditado. Ante la falta de colaboración, la reforma propone considerarla una falta
grave a las obligaciones contractuales, debiendo el responsable de cada entidad o
jurisdicción aplicar las sanciones previstas en los respectivos contratos, pliegos y/o
normas que regulan el marco de dichas contrataciones. En caso de falta de una
obligación específica o de sanciones contempladas en dichos instrumentos, los
responsables de cada entidad o jurisdicción deberán incluirlas en las
contrataciones actuales y futuras.
Por ser un órgano externo de control,
se dispone la posibilidad para la AGN de solicitar en forma gratuita, esto es, con
exención del pago de la tasa de justicia y de costas-, ante los juzgados federales
con competencia en lo contencioso y administrativo el secuestro de la
documentación o la producción de las diligencias necesarias para el cumplimiento
de las medidas que hubiere dispuesto. La Resolución será inapelable, y se le
concede a la justicia el plazo improrrogable de 10 días para resolver, previo
traslado por cinco días a la entidad o jurisdicción demandada. De persistir en tal
incumplimiento, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete de Ministros o de
Ministros de la Nación, la AGN deberá remitir los antecedentes a la Cámara de
Diputados de la Nación a los fines de evaluar una interpelación o juicio político,
teniendo en cuenta la gravedad de los hechos.
iv. La
legitimación para presentar denuncias y constituirse como
querellante
El proyecto originario de la ley 24.156
que se debatió en la Cámara de Diputados planteaba la posibilidad de iniciar
acciones judiciales para sancionar actos lesivos; sin embargo, esta potestad
quedó sepultada a partir de las reformas efectuadas en el Senado.
Por ello, el Proyecto prevé que la AGN
pueda presentar denuncias, o constituirse como parte querellante en los términos
del artículo 82 del Código Procesal Penal en las causas judiciales que versen
sobre actos o dictámenes de la Auditoría o sobre actos de la administración
controlados o recomendados por ella en la defensa y el resguardo del erario
público o de los fondos privados sujetos a su control y fiscalización.
Obsérvese que tal atribución será
facultativa. El hecho de que la AGN pueda presentar denuncias o ser querellante
conlleva una principal ventaja y es que, si en el ámbito de la realización de una
determinada auditoría, se observasen irregularidades que puedan quedar
enmarcadas como posible comisión de delitos, la AGN ya conocerá el tema por su
propia capacidad técnica, por lo que no habría necesidad de remitir la cuestión a
otro organismo de control más especializado en la persecución penal.
Esto evitaría una importante demora
en la investigación del supuesto ilícito. Las investigaciones en el marco de una
auditoría pueden llegar a ser de una complejidad y volumen tales que otros
organismos de control podrían no estar en óptimas condiciones para presentar las
denuncias o querellas.
5. Obligación de dar
informes por parte de la AGN
Como si fuera la otra cara de la
moneda, y con el propósito de evitar obstáculos en el acceso a la información de
ciertos organismos de control o de los legisladores nacionales, se dispone la
obligación de remitir a las autoridades judiciales o del Ministerio Público -incluída la
Fiscalía de Investigaciones Administrativas-, a la Oficina Anticorrupción del
Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, al Defensor del Pueblo de la
Nación y a los señores Diputados o Senadores Nacionales (salvo que esto últimos
fuesen objeto de una investigación), los informes y copia de la documentación que
soliciten, incluyendo los documentos y otros papeles de trabajo respaldatorios de
los informes de auditoría, aunque éstos no hubiesen sido aprobados aún, dentro
del plazo máximo de diez días.
Para reforzar la naturaleza obligatoria
de esta disposición, se dispone que la denegatoria o retraso injustificado a estos
pedidos otorgará legitimación procesal activa a los solicitantes a los efectos de la
presentación de una acción judicial de amparo para reclamar el acceso a la
información solicitada ante los Tribunales Nacionales en lo Contencioso
Administrativo Federal de la Capital Federal.
6. Sanciones
i. La responsabilidad
patrimonial
En el anterior régimen previsto en el
Decreto-Ley N° 23.354/56 se establecía un régimen de responsabilidad patrimonial
a través de procesos administrativos ante el Tribunal de Cuentas, designados como
juicio de cuentas y el juicio de responsabilidad.
La Ley 24.156 derogó los procesos
administrativos mencionados, no obstante mantener ciertas consecuencias
patrimoniales al disponer en el artículo 130 que toda persona física que se
desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la
Auditoría General de la Nación, responderá de los daños económicos que por su
dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes
mencionados, siempre que no se hallare sujeta a regímenes especiales de
responsabilidad patrimonial.
La última parte del Proyecto está
dedicada a reforzar las consecuencias por los incumplimientos a la ley. Se toma
como antecedente el artículo 130 de la Ley 24.156 referido a la responsabilidad
patrimonial de los funcionarios, y se lo extiende a las personas físicas o jurídicas
beneficiarias, contratantes o concesionarias, y disponiendo que serán
solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por
esos actos le ocasionen al Estado.
Igualmente importante, es una nueva
facultad para otorgar legitimación procesal a la Auditoría General de la Nación a
efectos de impulsar las acciones civiles de resarcimiento de daños y perjuicios o de
recupero que correspondan en función de los hallazgos en los informes de
auditoría realizados.
Se trata de una competencia que se
ejercerá en forma subsidiaria: si en el marco de una auditoría la AGN concluye que
existió un daño patrimonial, recomendará a las entidades o jurisdicciones
responsables la promoción de las acciones correspondientes en sede judicial o
administrativa. Pero, pasados los 60 días sin que la autoridad jurisdiccional
correspondiente haya adoptado las acciones correspondientes, o éstas fueran
meramente dilatorias, o incompletas (por ejemplo, que se reclamase por un monto
menor al perjuicio cuantificado), la Auditoría General de la Nación deberá
representar los intereses de la entidad o jurisdicción que hubiere sufrido el
perjuicio patrimonial, para lo cual estará legitimada para actuar procesalmente en
sede judicial o administrativa.
Es menester mencionar que no
resultan muy conocidos casos en los que un funcionario haya respondido
civilmente por perjuicios contra el patrimonio público, ni que la entidad o
jurisdicción afectada, la SIGEN o la Procuración del Tesoro de la Nación hubieren
impulsado este tipo de acciones en algún caso concreto.
El objetivo de la propuesta es
terminar con la idea de que el único legitimado es el propio organismo
perjudicado, de acuerdo a dictámenes de la propia Procuración del Tesoro de la
Nación (Dictamen 170:93, entre otros) ya que en el mejor de los casos originaría
retrasos involuntarios, si no es que provoca dilaciones dolosas, ya que
habitualmente pueden estar involucrados funcionarios de línea que intervinieron en
los expedientes administrativos que dieron origen al acto corrupto, y que no
cambian con los distintos gobiernos que se suceden; o bien, existen otros
funcionarios políticos, pero que pueden responder a los mismos intereses que los
que cometieron el acto de corrupción.
Lo señalado no se trata de una
afirmación hipotética: la Oficina Anticorrupción por Resolución OA/DI N° 78/03 ya
lo ha puesto de manifiesto al impulsar una acción civil contra funcionarios del
Fondo Nacional de las Artes en donde se mensuró un daño de $ 225.000 e instó a
la Procuración del Tesoro de la Nación a iniciar las acciones civiles, toda vez que
existía un conflicto de intereses con funcionarios presuntamente responsables que
seguían ocupando su cargo (la Resolución, de fecha 20-2-03, se encuentra
publicada en www.anticorrupcion.gov.ar).
Se trata pues, de brindar
herramientas a organismos más independientes que los propios perjudicados que
pudieron verse involucrados en las maniobras perjudiciales al erario público.
En cuanto al punto de partida para
computar el plazo de prescripción para iniciar las acciones civiles previsto en el
actual artículo 131 de la Ley 24.156, en el que se establece que dicho plazo se
cuenta desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de
producido éste si es posterior, se propone un nuevo artículo en el que el plazo sea
contado desde el momento en que la Auditoría General de la Nación apruebe el
informe de auditoría en el que se tomare conocimiento del perjuicio patrimonial del
que se trate.
Bien sabido es que, se puede demorar
algunos años hasta encontrar ilicitudes e identificar a los responsables en el marco
de una auditoría, por lo que con esta modificación se contaría con un margen
mayor a favor de la defensa del erario público.
El Proyecto agrega un artículo el cual
dispondrá que cuando en el marco de las auditorías que se realicen surgieren
indicios que cierto empleado o funcionario no cumplió con las obligaciones
previstas en la Ley o en otra normativa por la que estuviere obligado, la Auditoría
General de la Nación remitirá los antecedentes, dentro del plazo de cinco días de
aprobado el informe, a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas a los efectos
que correspondan en virtud de la gravedad del hecho y de la jerarquía del
funcionario involucrado. Adicionalmente, en caso de tratarse del Jefe de Gabinete
de Ministros o de un Ministro de la Nación, se remitirán los antecedentes a ambas
Cámaras del Congreso de la Nación a los efectos de evaluar su interpelación o un
eventual juicio político, según la gravedad de los hechos.
Esta última disposición se debe a que
los funcionarios políticos no están sujetos a un régimen disciplinario, por lo que la
única sanción administrativa que les puede caber es la remoción.
También, se ha previsto la obligación
de informar en caso de que se constatare una omisión, retraso o deficiencia en la
correcta implementación de observaciones y recomendaciones por parte de una
entidad u organismo dependiente de la Administración Pública Nacional, pasado
un año de haber sido auditado. En tales casos, la Auditoría General de la Nación
remitirá los antecedentes a ambas Cámaras del Congreso de la Nación a los
efectos de la interpelación al Jefe de Gabinete o Ministro de la respectiva
jurisdicción. Si bien las recomendaciones de auditoría son facultativas, se estima
que deben brindarse públicamente las razones ante el Congreso de la Nación por
las cuales no se implementan, o se las implementa en forma defectuosa.
ii. La sanción de
nulidad
Por último, se propone un artículo en
el que se establece un procedimiento para la sanción de nulidad absoluta de actos
administrativos dictados como consecuencia de irregularidades halladas en las
auditorías que se practiquen.
Por ello, se propone que ante la
determinación por parte de la Auditoría General de la Nación de que un acto
administrativo pueda encontrarse afectado de nulidad absoluta, se recomendará a
la entidad o jurisdicción competente la revocación de dicho acto en los términos
del artículo 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos, y la suspensión de los
efectos aun en sede administrativa.
Pasados 60 días, ante la inacción o la
adopción de medidas meramente dilatorias o insatisfactorias del órgano
competente para anular el acto o solicitar la nulidad en sede judicial, la Auditoría
General de la Nación estará legitimada procesalmente para iniciar la acción judicial
correspondiente en la que, salvo decisión fundada en contrario, deberá solicitar la
suspensión de los efectos del acto.
Los destinatarios o beneficiarios serán
solidariamente responsables por la reparación de los daños y perjuicios que por
esos actos le ocasionen al Estado.
Nuevamente, se apela a la lógica
de los controles cruzados, si bien la AGN ejercerá estas atribuciones en
forma subsidiaria, en función de la doctrina y jurisprudencia que emanan de
la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549.
Párrafo aparte merece
la posibilidad de que la AGN recomiende la suspensión de los efectos del acto, aun
en sede administrativa, y que pueda solicitarlo por sí misma en sede judicial.
Siguiendo a Gordillo, "si de acuerdo al Art. 17 el agente tiene la obligación de
hacer lo más, o sea revocar el acto nulo, ¿podrá acaso interpretarse que no tiene
la obligación de hacer lo menos, o sea suspenderlo?" (Gordillo, Agustín, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo 3, 8ª edición, Cáp. V. página 47/48, capítulo
10.3.4.1 La obligación de revocar el acto nulo). La pregunta retórica que se
formula Gordillo tiene una respuesta afirmativa, inclusive mientras tramita la
acción judicial para declarar la nulidad si el acto estuviere firme y consentido y
hubiere generado derechos subjetivos que se estuvieran cumpliendo.
No puede concebirse que se dilate en
el tiempo la suspensión de los efectos de actos de nulidad absoluta reglados en el
artículo 17 de la Ley 19.549, mientras que en el artículo siguiente, se faculta a
revocar el acto regular de oficio aun en sede administrativa si se concluye que el
administrado conocía el vicio.
7. Ampliación de la
competencia de la AGN
Entre las nuevas competencias para la
AGN, cabe destacar particularmente la competencia para intervenir en el trámite
de aprobación de las Cuentas de Percepción e Inversión de Fondos Públicos,
estableciendo un plazo de seis meses para emitir su dictamen y la creación de un
sistema de preservación del secreto fiscal que haga viable el desarrollo más
completo de las auditorías de ingresos públicos.
En cuanto a los organismos y
cuestiones alcanzadas por el control, y tal como lo expresó el miembro
informante Dr. Enrique Paixao, en oportunidad de la Reforma constitucional
de 1994, la competencia del organismo debe interpretarse de tal manera
"que ningún sector de funcionamiento de la cosa pública quede fuera de su
capacidad de inspección y control".
En tal tesitura, el Proyecto aplica
un criterio amplio, dado que la limitación del universo a auditar o la
exclusión de sistemas, fondos o entes produce un debilitamiento del control
que no se compadece con la manda constitucional, por lo que dispone
someter al control de la AGN todos los fondos públicos, para asegurar que
cada peso erogado por el Estado deba someterse a la fiscalización y el
control público para que la ciudadanía conozca su destino, abarcando
inclusive los fondos reservados. Así se garantiza la permanente rendición de
cuentas de la gestión estatal, la utilización racional y regular de los fondos
públicos y el control de la legalidad y regularidad de la administración
pública.
8. Creación de la Comisión Bicameral
de la Auditoría General de la Nación
El Proyecto propone
eliminar la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, dadas las
graves falencias en el funcionamiento que ha tenido a lo largo de estos años,
de acuerdo con un informe realizado por la Asociación Civil por la Igualdad y
la Justicia (ACIJ). (8)
Por ello, se propone crear una
nueva Comisión Bicameral, con una integración más plural, la cual estará
integrada por seis (6) senadores y seis (6) diputados elegidos con la
siguiente composición: dos (2) legisladores por el partido político con mayor
número de legisladores, dos (2) por la primera minoría, uno (1) por la
segunda minoría y uno (1) por la tercera minoría de cada una de las
Cámaras. Al menos dos integrantes por cada una de las Cámaras serán
mujeres.
Principalmente, las
competencias de la Comisión será la de brindar apoyatura a la tarea de
control, y no la de controlar a la AGN, como está concebida hoy la Comisión
Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, dotándola de mayor transparencia
en su funcionamiento que la de su antecesora.
Por ello, se establece que las
Reuniones de Comisión serán de libre acceso al público y se obliga a realizar un
informe anual público sobre el cumplimiento por parte de las entidades o
jurisdicciones auditadas de las recomendaciones contenidas en los informes de la
Auditoría General de la Nación.
9. Las cláusulas transitorias
Para realizar una transición ordenada,
el proyecto propone disponer la caducidad de los mandatos de los actuales
auditores a los 120 días de promulgación de la Ley, plazo durante el cual se creará
la nueva comisión y se convocarán y celebrarán los procesos públicos y
participativos para efectuar las nuevas designaciones de los Auditores.
Por las razones expresadas, se solicita
la aprobación del presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| VELARDE, MARTA SYLVIA | SANTIAGO DEL ESTERO | JUSTICIALISMO REPUBLICANO |
| MORAN, JUAN CARLOS | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| GIUDICI, SILVANA MYRIAM | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| GIL LOZANO, CLAUDIA FERNANDA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| IBARRA, VILMA LIDIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | ENCUENTRO POPULAR Y SOCIAL |
| FERRO, FRANCISCO JOSE | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| MORANDINI, NORMA ELENA | CORDOBA | MEMORIA Y DEMOCRACIA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | RESOLUCION DE PRESIDENCIA - CAMBIO DE ORDEN DE LAS COMISIONES | 21/03/2012 | |
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0599-D-10 |