El Senado y Cámara de Diputados...

LEY DE CREACIÓN DEL RÉGIMEN DE REGALÍAS AGROPECUARIAS DESTINADO A PROVINCIAS EXPORTADORAS DE PRODUCCIÓN AGROGANADERA.

ARTÍCULO 1º: Establécese un Régimen de Regalías sobre los recursos producidos por la aplicación de Impuestos al Comercio Exterior, a los que se refiere el Artículo 2º, sobre las exportaciones de Productos de Origen Agropecuario (POA) y Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA), con destino a las provincias productoras de Granos.

ARTÍCULO 2º: La presente Ley incumbe a los impuestos al comercio exterior (Retenciones a la Exportaciones) que percibe la Nación, conforme a las facultades conferidas al Poder Ejecutivo por las siguientes disposiciones: artículos Nº 724, 725 y 726 de la Ley Nº 22.415 (Código Aduanero de la Nación); la Ley Nº 25.561 (de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario); el artículo 20 de la Ley de Ministerios (texto ordenado por Decreto 438/92 y modificado por las Leyes Nº 24.190 y 25.233); los Decretos Nº 1343 del 24 de octubre de 2001, Nº 1366 del 26 de octubre de 2001, Nº 1454 del 8 de noviembre de 2001, Nº 355 del 21 de febrero de 2002, Nº 751 del 8 de marzo de 1974 y Nº 2752 de fecha 26 diciembre de 1991. Esta enumeración no será considerada como excluyente de normas que, en similar sentido, pudieran dictarse tras la sanción de la presente.

ARTÍCULO 3º: El objeto del presente Régimen es devolver a las provincias productoras de Granos parte del aporte realizado en concepto de nutrientes no repuestos provenientes de sus suelos productivos, y exportados junto con la producción intensiva de granos, carnes, leche, hortalizas, frutas, y otros productos de origen Agropecuario, a efectos sean destinados a obras de mejoramiento de las condiciones de producción, programas de fertilización de cultivares e infraestructura en zonas y regiones productoras en el territorio de la Nación.

ARTÍCULO 4º: Las Regalías provinciales serán generadas por la aplicación de un porcentual sobre lo producido por los Impuestos al Comercio Exterior de los productos mencionados en el Artículo 1º conforme la siguiente fórmula:

ARTÍCULO 5º: Anualmente, el PODER EJECUTIVO, con el concurso de la SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTOS (SAGPyA) y el INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA (INDEC) elaborará los siguientes indicadores:

a) El Costo Teórico de Fertilización por Hectárea necesario para reponer el CIENTO POR CIENTO (100%) del aporte de Nutrientes realizado por el sector agropecuario para cada campaña agrícola, a ser aplicado a los retenciones a las exportaciones POA y MOA, calculados como la diferencia entre la cantidad de nutrientes que entran y que salen de un sistema definido en el espacio y en el tiempo dentro de la capa de suelo explorada por las raíces en períodos anuales;

b) Las Inversiones agregadas anuales en Fertilización de Hectáreas realizadas por el Sector agropecuario para mantener la fertilidad de los suelos, medidas por hectárea.

c) La participación relativa de cada provincia productora de Granos sobre la masa de recursos generada por la aplicación del porcentual definido en el inciso anterior, calculada sobre la cantidad de hectáreas sembradas en cada una de ellas sobre el total de hectáreas sembradas en el territorio de República.

ARTÍCULO 6º: A efectos de la elaboración de los porcentajes establecidos en el artículo anterior, el PODER EJECUTIVO utilizará los costos, valores y hectáreas sembradas verificados en la campaña agrícola inmediatamente anterior al año en que regirán dichos índices. La publicación se realizará mediante Resolución de la SAGPyA en el momento del año que determine la reglamentación y su aplicación será mandataria para las autoridades competentes de ejecutar el mandato de la presente.

ARTÍCULO 7º: Las sumas que se devenguen por la aplicación de este Régimen serán transferidos automáticamente a las provincias receptoras mediante un procedimiento análogo al establecido en el ARTICULO 6º de la Ley 23.548.

ARTÍCULO 8º: Las provincias beneficiadas por el presente régimen deberán destinar los recursos transferidos a obras de infraestructura para el sector agroganadero, programas de promoción e incentivos de uso de fertilizantes y conservación de suelos, obras de irrigación, saneamiento y/o sistematización de cuencas hídricas, construcción, pavimentación o repavimentación de caminos rurales y/o redes viales provinciales de servicios prioritarios a los sectores de producción, programas de arraigo familiar en el medio rural y toda otra iniciativa que financie servicios destinados a mantener y mejorar las capacidades competitivas de los suelos productivos de sus jurisdicciones.

ARTÍCULO 9º: Este régimen permanecerá vigente conforme se apliquen los Impuestos al Comercio Exterior descriptos en el Artículo 2º; asimismo, su aplicación se suspenderá cuando las Inversiones agregadas en Fertilización por Hectárea sean equivalentes al Costo Teórico de Fertilización por Hectárea para determinada campaña, conforme los índices elaborados por imperio del Artículo 5º. En esta causal, la suspensión regirá sólo para la campaña en que se verificase esta identidad.

ARTÍCULO 10º: De forma.

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

Hemos dicho en reiteradas oportunidades que no somos amigos de las Retenciones a las Exportaciones, pero que, no obstante ello, estimamos que son imprescindibles dentro del particular contexto económico – social en que vive la República Argentina.

Tal como sostienen los creadores y responsables del “Plan Fénix”, es conveniente señalar que “la apropiación social de la renta proveniente de recursos naturales (como la pampa húmeda o los yacimientos mineros) constituye una práctica universalmente aceptada” en muchos países, inclusive los más desarrollados. Asimismo, se sostiene que las Retenciones a las Exportaciones cumplen, en “esta coyuntura de transición” con una especial función social, toda vez que “permiten que los argentinos paguen por los bienes de producción primaria -incluidos los derivados del petróleo y sus usos internos- precios inferiores a los que resultarían del tipo de cambio vigente (elevado en relación con el establecido durante la convertibilidad pero necesario para promover el desarrollo nacional). Se trata de una característica particular de nuestro país, habida cuenta de la vinculación que existe entre los precios de productos exportables agrícolas y energéticos, y la canasta de consumo popular”.

Pese a nuestra idea sobre que las retenciones deberían ser revisadas a futuro, no es menos cierto que el hecho de contar con un tipo de cambio competitivo (política mantenida constante por el Gobierno Nacional para poder, entre otros benéficos aspectos, propiciar el desarrollo industrial del país y mantener adecuados niveles de solvencia fiscal) ha generado una valorización sin precedentes de la tierra y la producción agropecuarias, hecho que repercute favorablemente sobre el largo plazo de pequeños y medianos productores. Coherentemente tal argumento, el documento del Plan Fénix al que hacemos referencia sostiene que “las retenciones eran inaplicables con el tipo de cambio atrasado de la convertibilidad, porque hubieran destruido a los productores al contraer aún más su ingreso al mínimo. En cambio, ellas son posibles ahora, porque el tipo de cambio es mucho más elevado y permite así promover la expansión de las exportaciones industriales sin afectar la actividad agrícola. Esa estrategia parece ineludible para que nuestro país transite una senda de crecimiento que, en definitiva, equilibrará las pretensiones sectoriales en la medida en que se logre mayor producción, empleo y bienestar para el conjunto de la sociedad” (Citas extractadas del documento “Retenciones a las exportaciones primarias: reflexión y debate indispensables”, Marzo de 2006 – Plan Fénix)

Pero el argumento de corto y mediano plazo que debemos sostener, como Diputados Nacionales de un gobierno del que formamos parte y al que apoyamos decididamente es que “las retenciones constituyen un instrumento por el momento irreemplazable para sostener el presente camino de fuerte solvencia fiscal, el único que permitirá atender a la vez la ‘deuda interna’ y los compromisos externos del país, sobre la base de una mayor progresividad de la estructura tributaria. Su aporte ha permitido, por lo pronto, sostener los planes de asistencia y muchas otras iniciativas que surgieron para hacer frente a la emergencia social” generadas tras la caótica salida del régimen de Convertibilidad del Peso.

Pero, y establecida la necesidad de continuar, por el momento, con el Régimen de Impuestos al Comercio Exterior (Retenciones) vigente en el país, es importante preguntarse si la modalidad de percepción de tales tributos no puede, acaso, ser modificada de modo tal que atienda inteligentemente las necesidades de infraestructura del sector agropecuario y las lógicas demandas de las provincias productoras de granos y carnes, esto sin comprometer substancialmente los importantes grados de autonomía y libertad económica de las que puede enorgullecerse el Gobierno del Presidente Néstor Kirchner.

Con esta impronta, hemos decidido realizar una reflexión profunda e innovadora sobre el tema, que pueda conciliar todos los extremos vinculados a la temática de las retenciones a las exportaciones del sector agropecuario.

Básicamente, proponemos aplicar un sistema de Regalías a las provincias exportadoras de productos y manufacturas de origen agropecuario. La filosofía es devolver a las provincias productoras de Granos parte del aporte realizado en concepto de nutrientes no repuestos provenientes de sus suelos productivos, y exportados junto con la producción intensiva de granos, carnes, leche, hortalizas, frutas, y otros productos de origen Agropecuario.

La clave del proyecto es que se reconozca que los suelos de las provincias productoras realizan un “esfuerzo” para generar productos agropecuarios que pagan mediante una exportación de nutrientes que, en la mayoría de los casos, no son repuestos por la mano del hombre.

Debe recordarse que Nitrógeno, Fósforo, Calcio, Azufre, Molibdeno, Magnesio, fertilización balanceada, rotación de cultivos, fertilidad, son palabras que hace cincuenta años no se vinculaban al campo y menos aún a la agricultura; sin embargo, hace apenas unos años atrás, han pasado a ser comunes en boca de agrónomos, semilleros, productores y todos aquellos relacionados con la actividad agropecuaria.

Lamentablemente, se han hecho populares por su ausencia, es decir, las tierras de la inmensa pampa argentina comienzan a sentir los efectos de la extracción sostenida de nutrientes, una especie de externalidad negativa dentro del enorme progreso que han realizado productores y chacareros en la geografía nacional.

Así, como los pozos de petróleo se agotan una vez extraído el vital líquido, la inmensa caja de ahorros que es la pampa lentamente va agotando sus recursos, que son exportados a través de granos, carne o leche, etc. La exportación de estos productos es, en cierto sentido, exportación de minería.

En muchos campos argentinos, especialmente los destinados a la agricultura intensiva, se extraen más nutrientes de la tierra de los que se aportan con los rastrojos.

Esta realidad se ve incrementada en el caso de los cultivos de soja, aún cuando se aporten inoculantes (que toman el nitrógeno del aire a través de bacterias fijadoras en los nódulos de las raíces) o se empleen sistemas de siembra directa para la implantación de los cultivares (mecanismo menos invasivo y con menor índice de degradación del suelo).

Esto significa que se observa un balance netamente negativo de nutrientes en las tierras cultivables argentinas, como consecuencia de la cantidad extraída por los cultivos y exportada a través de los granos.

En Argentina la producción de granos creció sostenidamente en los últimos años, fenómeno acompañado por el consumo de fertilizantes, el que se ha incrementado notablemente en los últimos 12 años, pasando de unas 300.000 toneladas a más de 1.800.000 toneladas, y ha sido uno de los factores responsables en el aumento de la producción de granos, de 40 a casi 80 millones de toneladas en el mismo período. Sin embargo, este aumento en el consumo está lejos de alcanzar niveles de reposición de nutrientes adecuados, resultando en balances de nutrientes negativos para los suelos.

El balance de nutrientes se estima como la diferencia entre la cantidad de nutrientes que entran y que salen de un sistema definido en el espacio y en el tiempo.

En general, estos balances se consideran para la capa de suelo explorada por las raíces en períodos anuales. Esta definición permite estimar balances nutricionales de un lote en una campaña agrícola a partir de los nutrientes que egresan del suelo en los granos y forrajes cosechados, en los productos animales y en los residuos de cultivos que son transferidos a otros lotes. Los ingresos de nutrientes al suelo están constituidos por los aportados por fertilizantes, abonos orgánicos (incluyendo residuos de cultivos no generados en el mismo lote) y, en el caso de nitrógeno (N), por la fijación de N2 del aire. El aporte de nutrientes de los residuos de cultivos realizados en el mismo lote, se considera un reciclaje de nutrientes dentro del mismo sistema suelo y por lo tanto no se incluye entre los ingresos.

El concepto de balances de nutrientes se amplía en el tiempo cuando se considera una rotación determinada que incluye más de un cultivo o un ciclo agrícola. Dados los beneficios que resultan de la rotación de cultivos, es de importancia considerar un ciclo de rotación, y no simplemente un cultivo, al definir los balances de nutrientes. Por otra parte, la dinámica de los nutrientes en el sistema suelo – planta implica transformaciones que en muchas ocasiones exceden el período de crecimiento de un cultivo, por ejemplo la residualidad de fósforo (P).

Por su parte y en este mismo sentido, el doctor en Agronomía, Fernando García, Director de INPOFOS Cono Sur, sostiene que “Los balances nutricionales de un lote en una campaña agrícola se deberán estimar a partir de los nutrientes que egresan del suelo en los granos y forrajes cosechados, en los productos animales y en los residuos de cultivos que son transferidos a otros lotes. Mejorar y mantener una adecuada fertilidad del suelo a través de una nutrición balanceada es un aspecto crítico para producir rendimientos elevados y sustentables en el tiempo. En suelos productivos bajo una misma condición ambiental, siempre se obtienen mayores rendimientos con alta fertilidad que con baja fertilidad. El impacto del balance de nutrientes en una determinada rotación y/o cultivo depende de la disponibilidad de nutrientes de cada suelo en particular. Además, deberíamos generar políticas agropecuarias que tengan en cuenta el balance negativo de nutrientes en nuestros suelos ya que la reserva de nutrientes del suelo es un recurso no renovable. Si bien nuestros suelos se caracterizan por una alta fertilidad natural, la misma se va perdiendo en la medida que no reponemos los nutrientes que extraemos. Esto puede resultar en caídas de producción de granos y forrajes, los que constituyen una parte sustancial de los ingresos que recibe el país en concepto de exportaciones”.

Se calcula que el costo de reposición de los nutrientes removidos y no aplicados es de aproximadamente 58 U$S/ha por año. Esta cifra normalmente queda incluida dentro del margen bruto de la actividad, aunque obviamente es un “préstamo” de nutrientes que tomamos del suelo o, en todo caso, el resultado económico de una actividad equivalente a la minería. Debe destacarse el hecho que, en rigor, al costo total de fertilización por hectárea debe retarse las inversiones realizadas por los agricultores para mantener adecuados niveles de fertilidad en sus suelos. Conforme a datos aportados por la Fundación Fertilizar, en 2005 el agro argentino utilizó 2.645.749 toneladas de fertilizantes, distribuidos 1.184.577 en nitrogenados, 1.123.942 fosfatados y 337.230 de otros.

Si se asume que, conforme se exportan POA o MOA, se exportan a un tiempo recursos no renovables (los nutrientes minerales del suelo que determinan su fertilidad), es de lógica argumentativa suponer que la Nación pasa a ser, en parte, “deudora” de las provincias que realizan semejantes préstamos. Parte de esa deuda, que se contrae campaña tras campaña agrícola, puede ser saldada mediante un régimen de regalías agropecuarias, esto es, la devolución de parte de la renta apropiada por la Nación a través de retenciones a las exportaciones a las provincias que originaron tales recursos a costa de sus nutrientes.

A efectos de materializar esta línea argumental, las Regalías provinciales serán generadas por la aplicación de un porcentual sobre lo producido por los Impuestos al Comercio Exterior sobre los PRODUCTOS de ORIGEN AGROPECUARIO (POA) y las MANUFACTURAS DE ORIGEN AGROPECUARIO (MOA) conforme la siguiente fórmula:

Desarrollemos la ecuación en forma práctica. Las Regalías Agropecuarias son un porcentaje sobre los impuestos al comercio exterior aplicados sobre las POA y MOA con destino a las provincias productoras. Este porcentual se determina calculando el Costo Teórico de Fertilización menos las Inversiones realizadas por los productores para fertilizar el suelo por Hectárea, multiplicando este resultado por el total de Hectáreas Sembradas en la República. Este producto se divide por el monto resultante de la aplicación de las alícuotas de Retenciones sobre las exportaciones POA y MOA, lo que se multiplica por 100 a los efectos de obtener un porcentaje representativo de la participación de las “exportaciones” de nutrientes sobre el total de recursos generados por la aplicación de retenciones.

El porcentaje obtenido tras la aplicación del primer término de la fórmula debe ser multiplicado por el monto resultante de la aplicación de las alícuotas de Retenciones sobre las exportaciones POA y MOA dividido por el porcentaje resultante de dividir el total de hectáreas sembradas en el país por el total de hectáreas sembradas por provincia, a efectos de determinar el monto total que corresponde a cada jurisdicción en concepto de regalías.

A efectos ilustrativos ofrecemos un breve y esquemático cálculo sobre como funcionaría el sistema propuesto:

Conforme a datos de la campaña 2004/05, tanto para la Cosecha Gruesa como para la Fina, en la Argentina se siembran, aproximadamente, algo más de 27 millones de Toneladas de granos. Merced a datos de INPOFOS ya mencionados, se estima que el Costo Teórico de Reposición de nutrientes en una hectárea asciende a la suma de 58 dólares, lo que, traducido a pesos, alcanza los $180. Como se ha explicitado, de este valor debe ser detraído el esfuerzo realizado por los productores para fertilizar sus suelos, el que asciende –aproximadamente– a casi el 40% del costo teórico (unos 600 millones de dólares en el año 2005).

Si se multiplica el monto resultante de esta operación se obtienen los siguientes valores:

Se observa que el monto de nutrientes “exportados” y no repuestos asciende a 3000 millones de pesos, lo que equivale al 30,58% del total de retenciones a las exportaciones agropecuarias, calculadas con una participación del 80% del total de este impuesto sobre todas las exportaciones, tanto agropecuarias como industriales.

Este coeficiente surge de calcular el volumen de exportaciones agropecuarias sobre el total de exportaciones argentinas y las alícuotas substancialmente más elevadas que las mismas pagan (25% promedio contra el 5% del resto). Por lo tanto, el monto a distribuir entre las provincias productoras es el resultante de aplicar el 30,58% sobre el monto total de Impuestos al Comercio Exterior explicados por exportaciones POA y MOA, esto es, los 3000 millones de pesos ya descriptos. Este es el monto total que los suelos argentinos “le prestan” al Estado Nacinoal anualmente en concepto de nutrientes exportados y no repuestos: una verdadera exportación de minería, encubierta bajo los formatos más “renovables” de los lácteos, la carne y los granos.

Este monto debería ser distribuido conforme a la participación relativa de las hectáreas sembradas en cada provincia sobre el total de Hectáreas sembradas en el país.

Conforme a datos oficiales (SAGPyA), para la campaña 2004/05 se registraron los siguientes totales por provincia (se incluye la cosecha fina):

Si se toma el monto sujeto a distribución conforme nuestra iniciativa, las regalías correspondientes a cada provincia ascenderían a los siguientes montos:

Adviértase que, de tomar en consideración los parámetros de cálculo sugeridos, las transferencias en concepto de regalías agropecuarias serían de importante significación para las provincias productoras. Por caso, la provincia a la que represento, Córdoba, percibiría algo más de 800 millones de pesos conforme a los números de la última campaña, con posibilidades ciertas de incrementarse notablemente de continuar creciendo los rindes y la expansión de las tierras cultivables, mientras que Buenos Aires, la mayor productora de exportaciones agroganaderas, percibiría aproximadamente 1000 millones de pesos por este concepto.

Dado que estos cálculos son ilustrativos, el proyecto encomienda la confección de los índices e indicadores necesarios para la substanciación del Proyecto al PODER EJECUTIVO el que, con el concurso de la SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTOS (SAGPyA) y el INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA (INTA) deberá elaborar los siguientes:

a) El Costo Teórico de Fertilización por Hectárea necesario para reponer el CIENTO POR CIENTO (100%) del aporte de Nutrientes realizado por el sector agropecuario para cada campaña agrícola, a ser aplicado a los retenciones a las exportaciones POA y MOA, calculados como la diferencia entre la cantidad de nutrientes que entran y que salen de un sistema definido en el espacio y en el tiempo dentro de la capa de suelo explorada por las raíces en períodos anuales.

b) Las Inversiones agregadas anuales en Fertilización de Hectáreas realizadas por el Sector agropecuario para mantener la fertilidad de los suelos, medidas por hectárea.

c) La participación relativa de cada provincia productora de Granos sobre la masa de recursos generada por la aplicación del porcentual definido en el inciso anterior, calculada sobre la cantidad de hectáreas sembradas en cada una de ellas sobre el total de hectáreas sembradas en el territorio de República.

Nótese que el proyecto de ninguna manera sacraliza ningún estado de cosas, puesto que si los productores fertilizan sus campos en una cuantía superior a la verificada actualmente, el porcentaje se reducirá conforme se incrementen sus inversiones en este punto, en tanto que si las provincias modifican su participación relativa dentro del mapa nacional de hectáreas sembradas, los coeficientes de distribución de regalías se modificará automáticamente. Asimismo, si el régimen de retenciones llegara a su fin en algún momento, este sistema de regalías fenecería con él, evitando odiosas y discordantes interpretaciones. De igual manera, si en determinada campaña se verificase que el Costo Teórico de Fertilización por Hectárea fuese equivalente a las Inversiones agregadas en Fertilización de Hectáreas, el régimen se suspenderá para dicha campaña agropecuaria, de tal suerte que el sistema se independice de los deseos de los gobernantes y juegue en función de las inversiones del sector productivo.

Finalmente, y dado la especificidad de los impuestos considerados, el proyecto establece que las provincias beneficiarias de las regalías deberán destinar los recursos transferidos a obras de infraestructura para el sector agroganadero, programas de promoción e incentivos de uso de fertilizantes y conservación de suelos, obras de irrigación, saneamiento y/o sistematización de cuencas hídricas, construcción, pavimentación o repavimentación de caminos rurales y/o redes viales provinciales de servicios prioritarios a los sectores de producción, programas de arraigo familiar en el medio rural y toda otra iniciativa que financie servicios destinados a mantener y mejorar las capacidades competitivas de los suelos productivos de sus jurisdicciones. Al respecto, puede analizarse el Artículo 8º en el presente proyecto.

El mecanismo que hemos establecido para su distribución será análogo al utilizado para la coparticipación federal de impuestos. En tal sentido, hemos creído conveniente remitir las disposiciones de nuestro proyecto a procedimiento tan sabiamente establecido por el artículo 6° de la Ley 23.548, el que reza: “El Banco de la Nación Argentina, transferirá automáticamente a cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de recaudación que les corresponda, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la presente Ley. Dicha transferencia será diaria y el Banco de la Nación Argentina no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esta Ley”.

Señor presidente, esta iniciativa recoge un importante pensamiento de gobernadores, legisladores y referentes de muchas importantes provincias argentinas, sin distinción de banderías políticas. La posibilidad de regalías agropecuarias ha sido discutida de buen grado, inclusive, en el propio entorno de nuestro Presidente de la Nación. Sólo se necesita la decisión política de este cuerpo para impulsar este proyecto que, sin dudas, contribuirá a un más eficaz y equilibrado federalismo fiscal en nuestro país y, lo que es más importante, devolverá a las provincias productoras de la riqueza nacional parte del aporte que, en minerales y nutrientes, realizan anualmente para el bienestar nacional.